Sentencia Nº 10-22-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 15-07-2022
| Sentido del fallo | CONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 15 Julio 2022 |
| Número de sentencia | 10-22-RA-SCA |
| Tribunal de Origen | Cámara de lo Contencioso Administrativo, Santa Tecla |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
10-22-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San Salvador, a las doce horas con diez minutos del quince de julio de dos mil
veintidós.
IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES Y SENTENCIA IMPUGNADA.
El presente recurso de apelación ha sido interpuesto por Arrocera San Francisco, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia Arrocera San Francisco, S.A. de C.V. [apelante o
impetrante], por medio de sus procuradores, abogados R.A..M.G.a, H.
.S.O.S.ez y J..A.L.V., contra la sentencia emitida por la Cámara
de lo Contencioso Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad [la
cámara o el a quo], a las 14:05 horas del 31 de marzo de 2022, en el proceso contencioso
administrativo ref. NUE: 00134-19-ST-COPC-CAM, con ref. interna 29-PC-5-2019, promovido
por la referida sociedad, en la cual falló: desestimar la pretensión incoada por la ahora apelante,
con relación a los siguientes actos administrativos:
1. Resolución pronunciada el 27 de noviembre de 2015, suscrita por el Director General
de Aduanas [DGA], por medio de la cual determinó a cargo de la apelante, la cantidad de dos
millones ochocientos cincuenta y nueve mil ciento veintiséis dólares de los Estados Unidos de
América con treinta y siete centavos de dólar ($2,859,126.37) en concepto de Derechos
Arancelarios a la Importación (DAI) y en concepto de Impuesto a la Transferencia de Bienes
Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) la cantidad de trescientos setenta y dos mil
doscientos cincuenta y cuatro 81/100 dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y un
centavos de dólar ($372,254.81);
2. Resolución dictada por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de
Aduanas [TAIIA], el 30 de enero de 2019, en el procedimiento ref. A********TM a través de la
que confirmó el acto administrativo emitido por la DGA, relacionado en el numeral que antecede.
Han intervenido en esta instancia: (i) la parte apelante en la forma arriba indicada, (ii) las
autoridades apeladas: la DGA por medio de su procuradora, la Lcda. A.G.F.
.A.; y, el TAIIA, por medio de su procuradora, la Lcda. A..C.G.
.R.; y, (iii) el Fiscal General de la República [FGR], a través de la agente auxiliar
delegada, Lcda. A.C.G.S..
VISTOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. Actuaciones previas.
1. En el expediente de primera instancia constan las actuaciones procesales de las partes y
de las magistradas, así como las etapas que culminaron en la sentencia ahora impugnada.
normativa de aplicación supletoria al presente caso en virtud del art. 123 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa [LJCA], esta sala realizó el examen de la regularidad
jurídica de las actuaciones procesales, observando que durante el desarrollo del proceso en
primera instancia no existen nulidades insubsanables que deban ser declaradas.
2. En resolución de las 12:10 horas del 5 de mayo de 2022 [fs. 62 al 64 vto.] se tuvo por
recibido el oficio N.° 182 de fecha 22 de abril del mismo año, por medio del cual el a quo remitió
a esta sede judicial los expedientes de medida cautelar, judicial y administrativos relacionados
con el presente caso. Además, se admitió el recurso de apelación interpuesto por Arrocera San
Francisco, S.A. de C.V., se señaló audiencia de apelación y se convocó a las partes y a la
representación fiscal para su celebración a las 09:30 horas del 15 de junio de 2022, y se les dio
traslado a todos los sujetos procesales a efecto de que se pronunciaran sobre la realización de ésta
en forma virtual. Asimismo, se ordenó realizar los actos de comunicación procesal por medio del
Sistema de Notificación Electrónica de la Corte Suprema de Justicia.
3. En auto de las 12:19 horas del 23 mayo de 2022 [fs. 86y 87 vto.] se tuvo por recibida la
documentación que corre agregada a fs. 70, 71, 73, 75 y del 77 al 84. También se tuvo por
cumplido el traslado conferido a las partes en la resolución de fs. 62 al 64 vto, y se confirmó la
hora, fecha y modalidad adoptada por este tribunal para la celebración de la audiencia de
apelación. En ese sentido, se ordenó enviar a las partes, a los correos electrónicos indicados por
sus procuradores, las invitaciones para el ingreso a la plataforma virtual donde se desarrollaría la
antedicha audiencia. Finalmente, dado que el representante del FGR no dio respuesta a lo
requerido por esta sala, se le advirtió del medio y forma en que se garantizaría su participación en
la audiencia de apelación.
4. En acta de las 9:43 horas del 15 de junio de 2022 [fs. 95 y 96], se documentó la
audiencia de apelación correspondiente al presente proceso, la cual se celebró en modalidad
virtual, cuyo registro se realizó de conformidad a lo previsto en los arts. 205, 206 y 206-A del
CPCM, por medios audiovisuales.
En ese orden, habiendo escuchado este tribunal a las partes por medio de sus procuradores
y al FGR a través de la agente auxiliar delegada, el expediente quedó listo para dictar la sentencia
en el plazo de veinte días hábiles, de conformidad con lo establecido en el art. 117 inc. 4° de la
LJCA.
II. Agravios planteados en el recurso.
Los Apoderados de Arrocera San Francisco, S.A. de C.V. señalaron que el recurso de
apelación incoado tiene como finalidad la revisión de: (1) valoración de la prueba relativa a: i)
falta de valoración de los actos administrativos impugnados como prueba del primer vicio de
ilegalidad; ii) inobservancia del art. 4.16, párrafo 1, letra b) del Tratado de Libre Comercio entre
la República Dominicana - Centroamérica y los Estados Unidos [DR-CAFTA ó CAFTA-DR] y
errónea valoración del primer acto impugnado y del expediente administrativo; y iii) errónea y
falta de valoración de los certificados de origen; (2) infracción a garantías procesales por
infracción al derecho defensa y a la seguridad jurídica y, (3) revisión del derecho aplicado para
resolver las cuestiones objeto de debate. 3.1) errónea interpretación de la disposición
administrativa de carácter general [DACG] No. DACG-DGA-002-2011: i) la Cámara
presuntamente descontextualizó la doctrina jurídica para fundamentar la errónea interpretación de
las DACG; ii) las DACG contienen obligaciones para particulares y no solo para servidores
públicos; iii) las DACG, entraron en vigencia antes de haberse emitido, situación que confirma
aplicación del art. 3 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas [LODGA];
asimismo, errónea interpretación el art. 1.3 del CAFTA-DR, y aplicación errónea el art. 15 letras
c) y j) del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [CAUCA] I- norma derogada- y 5 letras
f) y q) del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [RECAUCA]; 3.3)
errónea interpretación de los arts. 4.15 literales a), b) y c) y 4.16 del capítulo 4, sección B del
CAFTA-DR; 3.4) falta de aplicación de los arts. 8 letra o), 18 inc. 2° [LODGA] y 4.20 del
CAFTA-DR; 3.5) errónea aplicación de los arts. 1 del acuerdo relativo a la aplicación del art. VII
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y de Comercio (GATT) y de los arts. 4.15 letras
a), b) y c) y 4.16 del capítulo 4, sección B del CAFTA-DR; y 3.6) errónea interpretación de los
arts. 2 y 4 inc. final de la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de
los Impuesto Internos y de Aduanas [LOFTAIIA] y violación al principio de seguridad jurídica
por vulnerar el valor vinculante de la jurisprudencia de la Sala de los Contencioso
Administrativo.
Esta sala ha verificado que los motivos de impugnación encajan en lo previsto en el art.
510 ord. 1°, 2° y 3° CPCM.
III. ANTECEDENTES.
1. Hechos probados en primera instancia.
Según consta en la sentencia apelada, los hechos demostrados en primera instancia son los
siguientes:
1.1. La existencia de los actos administrativos impugnados, mismos que han sido
detallados en el preámbulo de esta sentencia y corren agregados, el pronunciado por la DGA, a fs.
958 al 973 del expediente administrativo de la DGA y, el dictado por el TAIIA, a fs. 511 al 528
del expediente administrativo de incidente de apelación.
1.2. Que por medio de nota ***-NEX-***-2013 del 21 de agosto 2013 [F. 7 exp.
Administrativo DGA], los auditores de DGA y DGII, solicitaron a Arrocera San Francisco S.A.
de C.V., que proporcionara documentos [Formularios Aduaneros Únicos Centroamericanos –
FAUCAS– y/o Declaraciones de Mercancías –DM– con su documentación de soporte].
1.3. Que mediante notas ***-NEX-***-2013 del 02 de diciembre 2013 y ***-NEX-***-
2014 del 07 de enero 2014, los auditores solicitaron por segunda vez la documentación
relacionada a DM, FAUCAS, documentos de soporte y retaceos realizados en el período
comprendido del 01 de octubre al 31 de diciembre de 2011.
1.4. Consta en acta a f. 16 del expediente administrativo suscrita por auditora de DGA y
contador de la sociedad, la entrega de la documentación que fue solicitada, y se deja constancia
de la que no se entregó, correspondiente a certificados de origen de importaciones de arroz
granza del período objeto de fiscalización; así como los certificados de origen que amparan las
DM´s de importaciones de arroz blanco. Haciendo constar que no se tuvo a la vista los
certificados de origen en original para efectos de confrontar las fotocopias.
1.5. Por medio de escrito de fecha 10 de abril de 2014 suscrito por el contador general de
Arrocera San Francisco, S.A. de C.V., indica que se cumple con lo solicitado a excepción del
original o fotocopia de certificado de origen de algunas de estas declaraciones de mercancías, ya
que no fueron presentadas en el momento de la importación porque el personal encargado de las
importaciones, no las presentó en aduanas, ni se quedó con copias de estos, que por error fue
entregado en la ventanilla del MAG al momento de llevarse a cabo el trámite.
1.6. Se constató que el Ministerio de Economía emitió 4 acuerdos por medio de los cuales
otorgó licencias de importación a Arrocera San Francisco, S.A de C.V., para importar arroz
granza, código arancelario 1006.10.90, 1006.20.00, 1006.30.10, 1006.30.90 y 1006.40.00:
Acuerdo N°34 del 12 de enero; Acuerdo N° 514 del 6 de julio; Acuerdo N° 712 del 10 de agosto
y Acuerdo N° 847 del 26 de septiembre, todos del 2011.
1.7. Que existe disposición administrativa de carácter general [DACG], DACG-DGA-002-
2011 la cual tiene por objeto “dar a conocer los incisos arancelarios afectos a contingentes,
Cuotas y Cláusulas de Salvaguardia, en el marco de los Tratados de Libre Comercio suscrito por
a Republica de El salvador con los Estados Unidos de América (CAFTA), Estados Unidos
Mexicanos, Panamá y República de China (Taiwán), respectivamente vigentes para el año
2011”.
1.8. Que el informe final de Auditoría, concluyó que la sociedad Arrocera San Francisco,
S.A. de C.V.: a) no declaró correctamente el valor en aduanas en virtud que la sociedad pagó al
proveedor un valor mayor al declarado lo cual genera un diferencia de $4,371.00 dólares entre el
valor declarado y lo realmente pagado en la DM 4-24351 de fecha 20 de diciembre de 2011,
además de no presentar el certificado de origen; y b) de las 40 DM´s auditadas en el período
fiscalizado, en 13 de ellas no se presentaron los correspondientes certificados de origen ni al
momento de la importación, ni en el proceso de ejecución de la fiscalización; los 27 restantes,
fueron presentados hasta el requerimiento de la DGA, observando que las fotocopias presentadas,
no cumplían con los requisitos mínimos que establece el TLC CAFTA-DR en el Capítulo 4,
sección B, artículo 4.16, numeral 2. En ese orden, la DGA advirtió deficiencias sustanciales en
las firmas de los certificados, en el inciso arancelario de las mercancías, en las fechas de emisión
y en la descripción de la mercancía; es decir, no cumplían con requisitos mínimos que establece
el CAFTA-DR resultando en la pérdida del goce de las preferencias arancelarias, igual
consecuencia respecto de las restantes 13 DM debido a que no se sustentaron documentalmente,
mediante un certificado de origen que las mercancías eran originarias de los Estados Unidos,
1.9. Que el 14 de septiembre de 2015, la DGA abrió a pruebas el procedimiento
administrativo de liquidación oficiosa de derechos e impuestos a la importación, lo cual notificó a
Arrocera San Francisco, S.A. de C.V., el 21 del mismo mes y año, según consta a fs. 847 al 853
del expediente administrativo de la DGA. Momento procesal en el que la apelante hizo referencia
a que acompañaba a su escrito, la presentación de 27 de los 40 certificados de origen,
manifestando: “con lo cual se supera lo señalado en el Informe de Fiscalización […] se superan
las observaciones señaladas en […] auto de apertura de este procedimiento administrativo…”.
1.10. Que, finalizada la auditoría y la etapa de apertura a pruebas, se emitió la resolución
del 27 de noviembre de 2015, suscrita por el director general de aduanas [primer acto
administrativo impugnado ante el a quo], el cual fue notificado a la ahora apelante el 22 de
diciembre de 2015 [f. 974 al 990 del expediente administrativo de la DGA]. En la resolución la
DGA observó inconsistencias en los 27 certificados de origen presentados en la etapa de apertura
a prueba, “ los cuales no cumplen con los requisitos mínimos requeridos por CAFTA-DR en
consecuencia ha causado perjuicio fiscal”; y respecto de las 13 DM que no se presentaron
certificados de origen, se resolvió que “la sociedad pierde la exención de los Derechos
arancelarios a la Importación gozados bajo el amparo del TLC CAFTA-DR en 13 Declaraciones
de Mercancías, por no haber sido proporcionados, a fin de gozar de los beneficios del referido
Tratado”; y resolvió dejar firme el alcance por valor.
1.11. Con fecha 20 de enero de 2016 la recurrente interpone recurso de apelación ante el
TAIIA, y concluyó con la emisión de la resolución de fecha 30 de enero de 2019, en donde se
confirmó el acto de la DGA relacionado en el número precedente, la que fue notificada el 30 de
enero de 2019, por medio de correo electrónico [f. 532 expediente administrativo del TAIIA].
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE ESTA SALA.
Luego de examinar los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en el desarrollo
de la audiencia, esta sala advierte que el objeto del debate se delimita a cuatro aspectos
concretos, que por orden lógico se desarrollarán de la siguiente manera: (1) sobre la caducidad
del procedimiento administrativo, de conformidad con el art. 7 letra b) de las Disposiciones
Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública
[DTPA]; (2) la errónea interpretación de la Cámara en cuanto a la disposición administrativa de
carácter general [DACG] No. DACG-DGA-002-201, en este apartado se abordarán todos los
argumentos que se relacionan con la naturaleza, ámbito de aplicación, contextualización y base
legal de esa disposición; 3) valoración de la prueba relativa a: falta de valoración de los actos
administrativos impugnados, que comprobaba que la DGA aplicó CAUCA y RECAUCA en un
ámbito en que no era aplicable. Asimismo, se revisará la supuesta conculcación al derecho
defensa y a la seguridad jurídica y, finalmente 4) lo relativo los certificados de origen. Se
abordará sobre errónea interpretación de los arts. 4.15 literales a), b) y c) y 4.16 del capítulo 4,
sección B del CAFTA-DR; y consecuentemente la falta de aplicación de los arts. 8 letra o), 18
inc. 2° LODGA; 4.20 del CAFTA-DR; y art. 1 el Acuerdo Relativo a la aplicación del art. VII del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y comercio (GATT) de 1994.
1) Sobre la caducidad del procedimiento administrativo, de conformidad con los
arts. 2 y 4 inc. final de la LOFTAIIA y art. 7 letra b) de las DTPA.
A. Argumentos de la parte actora
Los apoderados de la Apelante de forma concreta aluden que en el presente caso operó la
caducidad por los efectos del silencio administrativo, lo cual fue argumentado al tribunal a quo,
pues el TAIIA emitió el segundo acto administrativo impugnado cuando el procedimiento ya
estaba caducado.
Lo anterior lo fundamentó en el art. 4 inc final LOFTAIIA el cual estipula el plazo de 9
meses para emitir y notificar la resolución final de recurso de apelación, y que no haberlo hecho
en dicho plazo tuvo como consecuencia que el procedimiento de fiscalización y liquidación de
tributos caducará, de conformidad al art. 7 letra b) DTPA.
Además, se indica por los referidos apoderados que la conclusión a la que llegó la cámara
ha ocasionado que la sentencia recurrida adolezca de una errónea interpretación de los arts. 2 y 4
inc final LOFTAIIA. Subrayan que hacer uso de la fase recursiva del procedimiento de
fiscalización y liquidación de impuestos constituye un requisito de procesabilidad para acceder a
la jurisdicción contencioso administrativa, -agotamiento de la vía administrativa de acuerdo con
recurso de apelación ante el TAIIA es un incidente dentro del proceso iniciado por la DGA, es
decir corresponde a una fase del procedimiento a través del cual se ejerce el derecho a recurrir.
En ese sentido, validar la tesis aplicada en la sentencia apelada implicaría suponer que fue la
sociedad que por voluntad propia pidió ser sometida a un procedimiento de fiscalización y
liquidación de tributos.
Asimismo, se señala que la sentencia emitida por el a quo violó el principio de seguridad
jurídica por vulnerar el valor vinculante de la jurisprudencia de esta sala, pues se da lugar a
pensar que antes de la DTPA y de la Ley de Procedimientos Administrativos [LPA] los
procedimientos que instruía la Administración Pública no caducaban y podían estar abiertos en el
tiempo de forma indefinida. Y si para el a quo el plazo de caducidad establecido en las DTPA no
era aplicable al caso en estudio era óbice que en la sentencia se hiciera un esfuerzo mayor y se
determinara cuál era el plazo correcto.
B. Argumentos de las partes apeladas y Opinión técnica de la FGR
En audiencia la DGA y el TAIIA –partes apeladas-, como la representación fiscal sobre el
presente punto no emitieron pronunciamiento alguno sobre los argumentos traídos en el presente
apartado.
C. Consideraciones de la Sala.
La parte actora alegó que el TAIIA se excedió en el plazo establecido en el art. 4 inc.
último LOFTAIIA, para emitir su resolución, debido a que se demostró ante la cámara que el
TAIIA, emitió el segundo acto administrativo impugnado cuando el procedimiento ya estaba
caducado, es decir fue resuelta de manera extemporánea. Lo anterior lo fundamenta en el art. 7
letra b) DTPA, mismas que se encontraban en vigencia al momento de notificar dicho acto.
Asimismo, señaló que, si la cámara determinó que el plazo de caducidad establecido en las DTPA
no era aplicable, existía la obligación de hacer “un esfuerzo de hermenéutica jurídica” y
concretizar en el caso concreto la potestad de imponer gravamen por parte de la Administración
dentro de un plazo cierto, sin embargo, no fue así.
Previo a analizar los argumentos vertidos en este alegato, es procedente realizar ciertas
consideraciones:
i) Del derecho a la protección jurisdiccional específicamente, al derecho a la protección
en la conservación y defensa de los derechos.
En la sentencia pronunciada el 18 de diciembre de 2009, en la Inconstitucionalidad con
ref. 23-2003, la Sala de lo Constitucional afirmó que la Constitución, desde su art. 2 establece
una serie de derechos de la persona que considera fundamentales para la existencia humana
digna, en libertad e igualdad y que integran su esfera jurídica, esta modalidad de protección
incorpora –pues– un derecho a que el Estado salvadoreño impida razonablemente las posibles
violaciones a los demás derechos materiales:“…–El derecho a la protección jurisdiccional
conlleva, entonces, la posibilidad de que un supuesto titular del derecho o interés legítimo pueda
acceder a los órganos jurisdiccionales a plantear su pretensión o a oponerse a la ya incoada y a
la obtención de una respuesta fundada en derecho a sus pretensiones o su resistencia, a través de
un proceso equitativo tramitado de conformidad con la Constitución y las leyes
correspondientes.”. Lo que implica que el agraviado -en este caso- Arrocera San Francisco S.A.
de C.V., con la tramitación del presente recurso ha hecho uso de su derecho acudiendo a las
instancias procesales a plantear su pretensión.
ii.) De lo resuelto por la cámara.
En la sentencia emitida por la cámara se observa que esta resolvió, en lo pertinente: “es
necesario diferenciar los efectos que se producen por el transcurso del plazo máximo para
resolver, según la clase de procedimiento de que se trate cuando sea por causas imputables a la
Administración. Y es que, si se trata de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el
transcurso del plazo máximo tendrá como consecuencia el silencio administrativo estimatorio o
desestimatorio; por otra parte, si se trata de un procedimiento iniciado de oficio por la
Administración Pública, cuando sea susceptible de generar efectos desfavorables o de gravamen,
se producirá la caducidad del procedimiento.
En ese orden de ideas, el Procedimiento Administrativo de Liquidación Oficiosa de
Derechos e Impuestos a la Importación… inicia de oficio por parte de la Administración
Aduanera, con el objeto de determinar la existencia de los derechos e impuestos a la
importación, así como las sanciones respectivas pro los incumplimientos a la normativa
aduanera que fueren aplicables.
Para el caso que nos ocupa dicho procedimiento finalizó con la resolución No.
***/15/DJCA/DPJ/***/*** (…) D. referido acto, la parte demandante interpuso recurso de
apelación ante el TAIIA… a partir de ese momento ya no estamos en presencia de un
procedimiento iniciado de oficio por la Administración… sino que nos encontramos ante u
procedimiento iniciado a solicitud del interesado (…).
Habiendo distinguido las clases de procedimiento que concurren en el presente caso, esta
Cámara advierte que la caducidad alegada, respecto del segundo acto administrativo que -
resuelve el recurso de apelación- no es procedente por dos razones concretas:
i) Al tratarse de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, el efecto que se
genera ante el transcurso del plazo máximo sin dictar y notificar una resolución
expresa, sería el del silencio administrativo negativo –acto denegatorio presunto- con lo
cual se generaría la posibilidad de impugnar esta inactividad –formal- de la
Administración ante la jurisdicción contencioso administrativa, situación que no
ocurrió en el presente proceso, pues se esperó la emisión del acto expreso por parte del
TAIIA, por medio del cual se resolvió dicho recurso; y,
ii) Se debe tener en cuenta la naturaleza de las DTPARAP, es decir que se trata de un
régimen “transitorio”. Al respecto es necesario hacer referencia a lo que indicó la SCA
en la sentencia con referencia 11-20-RA-SCA debido al carácter temporal que tienen las
DTPARA: si bien no puede descartarse per se la posibilidad de aplicar la retroactividad
de normas de contenido procesal; esta excepción no es extensible a leyes temporales o
transitorias; de ahí que la administración pública no tenía la posibilidad legal ni
material para declarar la caducidad del procedimiento administrativo de conformidad a
lo dispuesto en los arts. 5 y 7 de las DTPARAP.
En ese orden, aún y cuando se tratase de un procedimiento iniciado de oficio en el que
opera el silencio administrativo y no la caducidad, no era posible aplicar al presente caso la
caducidad conforme lo regulan los artículos 5 y 7 de las DTPARAP, pues dicha normativa, por
su carácter temporal y transitorio no es susceptible de aplicarse a hechos acecidos previo a su
entrada en vigencia (…).”
Establecido lo anterior, se procederá a dar respuesta a los argumentos vertidos por los
apoderados de la apelante respecto del acto emitido por el TAIIA y los supuestos sobre los cuales
argumentan que, habiendo transcurrido el plazo máximo para emitir resolución del TAIIA,
aplican los efectos del silencio administrativo por tratarse de procedimiento iniciado de oficio, de
conformidad al art. 7 letra b) de las DTPA.
En tal sentido, corresponde dilucidar en un primer momento si al presente caso le son
aplicables las normas contenidas en las DTPA, de resultar afirmativo, se entrará a conocer si es
aplicable o no el efecto establecido en el art. 7 letra b) DTPA alegada en el presente recurso.
La disposición transitoria citada establece: “art. 7. En los procedimientos administrativos
iniciados de oficio, la expiración del plazo máximo establecido en el artículo 5 del presente
decreto, sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, no exime a la Administración
del cumplimiento de la obligación legal de resolver. Vencido el referido plazo, se producirán los
siguientes efectos: … b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producirá caducidad. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las
acciones, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de la prescripción. En
estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
La parte actora argumenta que la resolución impugnada, emitida por el TAIIA fue
pronunciada fuera del plazo establecido en el art. 4 de LOFTAIIA, disposición que define el
plazo máximo para su emisión; en tal sentido, se advierte que las actuaciones de ese tribunal
están regidas por su ley especial de funcionamiento, lo que permite a esta sala retomar lo que
establece el art, 5 inc. segundo de las DTPA: “… El procedimiento administrativo deberá
concluirse por acto o resolución final en el plazo máximo de noventa días posteriores a su
iniciación, haya sido ésta de oficio o a petición del interesado y salvo lo establecido en leyes
especiales.”
Esta disposición permite puntualizar que las actuaciones en esta materia, se encuentran
reguladas por su legislación especial, salvedad que la disposición transitoria deja expresa, por
tratarse de materia especial.
Lo anterior es así, debido a que “las normas de carácter tributario son de dos tipos: a) las
sustantivas, que establecen los elementos básicos que dan nacimiento a la obligación impositiva;
y b) las procedimentales, que establecen la manera en que debe proceder la Administración
tributaria al momento de verificar el cumplimiento efectivo de las obligaciones. Las primeras
normas que regulan elementos materiales del tributo, en tanto que las segundas regulan las
competencias y cauces procedimentales que debe seguir la autoridad estatal al momento de
ejercer la potestad fiscalizadora.
La diferencia entre ambos tipos de normas radica en el fin y efectos que tiene cada uno de
ellas al momento de ser aplicadas. Las normas de contenido material pretenden fijar los
elementos esenciales del tributo tales como: hecho generador, los sujetos de éste, el objeto del
gravamen, la cuantía del tributo y la forma de pago. Las normas de contenido formal o
procedimental… fijan la competencia y modo de proceder de la Administración tributaria para
los únicos efectos de constatar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, ya dispuestas en
las primeras normas indicadas…”. [Sentencia definitiva de las 15:05 horas del 8 de agosto de
2006, pronunciada en el proceso con número de referencia 27-N-2004, SCA].
En ese sentido, podemos concluir que las normas sustantivas estudian el hecho imponible,
quién es el sujeto activo, quiénes son sujetos pasivos y quiénes pueden ser los obligados.
Igualmente incluye los elementos indispensables para fijar la magnitud de la pretensión
pecuniaria fiscal, así como los medios extintivos de la obligación tributaria.
Y por otra parte, tenemos que las normas procedimentales, comprenden las normas que el
fisco utiliza para comprobar si corresponde que cierta persona pague un determinado tributo. De
la misma manera, estas normas contienen las reglas de cómo debe proceder el fisco.
Por ende en materia tributaria los plazos establecidos en sus leyes especiales son plazos
más amplios debido a la complejidad que deriva de una fiscalización o auditoría, motivo por el
cual las DTPA, dejaron la salvedad a esos plazos estipulados en leyes especiales.
Ahora bien, la LOFTAIIA en su art. 4 establece: “En todo caso, el plazo para resolver el
recurso de apelación no podrá exceder de nueve meses contados a partir de la fecha de
interposición de dicho recurso”. De lo anterior, se tiene que evidentemente existe un retraso de
parte del TAIIA que excede los 9 meses que establece su Ley de Organización y Funcionamiento.
Sobre lo cual dicha ley no establece consecuencia alguna por su incumplimiento, ni remite de
forma supletoria a otra ley para suplir alguna falencia o vacío en ella.
Se ha mencionado por la apelante que existe violación a la seguridad jurídica pues la
interpretación del a quo da lugar a pensar que antes de la DTPA y la LPA, los procedimientos
instruidos por la Administración Pública no caducaban.
Sobre ello es necesario señalar que, ante el retraso de la LOFTAIIA, este Tribunal a través
de las sentencias de las 12:47 horas del 31 de agosto de 2018 y 13:42 horas del 11 de agosto de
2021, en los procesos con ref. 555-2014 y 489-2010, respectivamente, en casos similares se
pronunció sobre las irregularidades no invalidantes, en ellas se hizo énfasis que, a pesar de ser
actuaciones tardías por parte de la Administración, su proceder no afecta la presunción de
legalidad de los actos administrativos por el contrario logró su cometido.
Dicho criterio es sustentado por G. de Enterría, quien afirma en el tema de
“irregularidades no invalidantes” que “(…) para los casos en que el acto administrativo se dicte
fuera del plazo establecido en cada caso por la Ley.
Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invalidez esencial. (…) la
inobservancia del plazo de actuación por la Administración no invalida esa actuación, si bien
puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora, (…) o la de la
propia Administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto
dictado fuera del tiempo. (…)” (G. de Enterría, E. y F..d., T..–..R.,
Curso de Derecho Administrativo I, duodécima edición, pág. 657).
Asimismo, D..B. -en su obra Derecho Administrativo Editorial Tirant lo
B., Valencia 2010 p. 450- manifiesta, sobre el mismo tema, que “En términos generales, esa
misma calificación de simple irregularidad no invalidante se atribuye al incumplimiento de los
plazos legalmente establecidos para dictar un acto administrativo”.
En ese sentido, se advierte que dichos vicios no poseen suficiente robustez para afectar la
presunción de legalidad de los actos administrativos, en atención que dicha vulneración es
catalogada como de escasa trascendencia jurídica, lo que permite conservar el o los actos
administrativos quienes a su vez cumplen con la finalidad para la cual se ha dictado, de modo que
no constituyen una disminución efectiva, real y transcendente de garantías.
Respecto de lo anterior, esta sala advierte que en el caso analizado se trata de una
irregularidad no invalidante, es decir, el incumplimiento del plazo no determina la validez
esencial del acto administrativo emitido por el TAIIA, pues no tiene la trascendencia para
cuestionar la presunción de legalidad de la que está dotado el acto administrativo que se impugna,
ya que el incumplimiento de plazos, solo por excepción puede invalidar las actuaciones
administrativas, precisamente, cuando la naturaleza del plazo lo exige. Aunado a ello, la apelante
no ha demostrado que tipo de agravio le causó que el TAIIA emitiera su resolución fuera del
plazo establecido en la ley, ya que por ejemplo no ha probado que haya tenido que detener su
actividad comercial, o algún tipo de daño a su esfera jurídica. Igualmente debe mencionarse que
dicha sociedad tuvo posibilidad de impugnar los actos administrativos, con lo cual se concreta su
derecho de defensa.
En el presente caso esta sala concluye que no son aplicables las DTPA, para que opere la
caducidad en el acto emitido por el TAIIA por las siguientes razones: i) las actuaciones del
TAIIA están tuteladas por su ley especial de funcionamiento, la cual le establece el plazo para
emitir sentencia; ii) el proceso ante el TAIIA culminó con una resolución final que dio respuesta
a los agravios planteados en sede administrativa que habilitó la vía judicial a la cual accedió la
apelante; iii) no se ha comprobado agravios ante esta sala, sobre la demora por el transcurso del
tiempo del TAIIA; iv) la emisión del acto fuera de los 9 meses establecidos en la ley no
determina la validez esencial del acto administrativo emitido por el TAIIA, pues no tiene la
trascendencia para cuestionar la presunción de legalidad de la que está dotado el acto
administrativo; v) no existe consecuencia expresa en la ley sobre el incumplimiento; vi) le ha sido
posible ejercer su derecho de defensa ante la Cámara y ante esta sala.
Por lo antes expuesto, resulta inoficioso el pronunciamiento respecto de los otros
argumentos sobre la aplicación de las DTPA; en consecuencia, cabe desestimar los argumentos
en relación a la aplicación de la caducidad como efecto del silencio administrativo de
procedimientos iniciados de oficio y la violación a la seguridad jurídica; debiendo en tal sentido,
confirmar lo resuelto por la cámara.
2. Errónea interpretación de la Cámara en cuanto a la disposición administrativa de
carácter general No. DACG-DGA-002-2011.
En el presente apartado se abordarán todos los argumentos que se relacionan con la
naturaleza, ámbito de aplicación, contextualización y base legal de la disposición administrativa
de carácter general [DACG].
A..A. de la apelante.
Respecto de la DACG No. DGA-002-2011, A.S..F., S.A. DE C.V.
expresa que: i) En la sentencia apelada existe una descontextualización de la doctrina jurídica
para fundamentar la errónea interpretación de las DACG; ii) la DACG, contiene obligaciones
para particulares y no solo para servidores públicos; iii) la misma entró en vigencia incluso antes
de haberse emitido, lo que confirma que no fue publicada, iv) la sentencia obvió que el CAFTA-
DR reservó la potestad de la administración del tratado a la Comisión de Libre Comercio; y v) el
Tribunal a quo aplicó CAUCA I derogado como otro argumento que valida la competencia de la
DGA para emitir las DACG.
B..A. de partes apeladas
Alegatos DGA:
En audiencia la procuradora de la DGA citó el art. 3 inc. 1 LODGA el que dispone que la
DGA está facultada para aplicar la normativa aduanera, asimismo el art. 639 RECAUCA que
otorga facultades a su representada de emitir disposiciones administrativas de carácter general.
Este último artículo dispone: “El Servicio Aduanero, por intermedio de su autoridad superior,
emitirá las disposiciones administrativas que se requieran para facilitar la aplicación de las
materias señaladas en este Reglamento…” a criterio de la abogada estas disposiciones ayudan a
facilitar el comercio, emitir lineamientos, y subrayó que es un documento informativo para
orientar al administrado haciéndolo público en la página web. Sostuvo que la DGA ejerce su
potestad de facilitador del comercio, desarrollando procedimientos en su potestad normativa, sin
contradecir lo que regula el tratado, facultad que el mismo CAFTA-DR le habilita en su art. 1.3
párrafo 2. Concluyó que la DGA no ha violentado el principio de legalidad en razón que su
actuación ha sido en concordancia con la legislación regional y nacional vigente.
Alegatos TAIIA
La Lcda. G.z R. argumentó en audiencia, que la DGA está facultada para
emitir este tipo de documentos, los cuales son de carácter ilustrativos en cuanto a regular lo
descrito en la normativa y en describir los pasos para la facilitación del comercio hacia los
administrados que aplican la normativa aduanera. Igualmente aludió que la función de las
disposiciones administrativas de carácter general es armonizar lo ya descrito en la ley, por lo
tanto, no hubo exceso en cuanto a la aplicación de la normativa de las autoridades apeladas.
Concluye que la determinación de derechos e impuestos es conforme y legalmente aplicable.
C. Opinión técnica del representante del FGR.
Se sostuvo que al leer la DACG, se advierte que la misma no le limita a que goce del
beneficio, por el contrario, le ofrece una facilidad genérica y orienta al llenado de la DM, que
dicho documento no es obligatoria aplicación, y consideró que el mismo no entra en
contradicción con el tratado, pues está conforme a los arts. 3, 8 LODGA y 639 RECAUCA.
D. Consideraciones de la Sala.
Sobre el presente punto los procuradores de la apelante social contundentemente sostienen
que la sentencia recurrida adolece de una interpretación errónea del derecho pues se establece que
la Disposición Administrativa de C. General DACG No. DGA-002-2011 –la cual es base
para emitir la resolución emitida por la DGA- no era una norma general (pese a que su mismo
nombre lo indica), sino que se trataba de un instrumento que pretendía que se comprendiera de
mejor manera el contenido de lo que desarrolla en CAFTA-DR, argumenta que el a quo
descontextualizó la doctrina jurídica al establecer que el citado documento es un instructivo con
efectos internos para la Administración Pública, consecuentemente no es necesaria su publicación
en el Diario Oficial, pues los mismos no son dirigidos ni exigibles a los administrados y porque la
Administración Pública emisora de estos, los conoce. Caso contrario, según la cámara cuando de
forma excepcional se pretenda hacer extensivos a los administrados, sí es necesaria su
publicación en el Diario Oficial, pues el administrado podría impugnarlos. Argumentos con los
que manifiesta su total desacuerdo pues a su criterio la DACG-DAG-002-2011 es una norma de
carácter general que contiene obligaciones para los particulares, por lo que debió ser publicada,
sobre este argumento añade que la referida DACG entró en vigencia antes de haberse emitido lo
que confirmaría que no fue publicada.
Igualmente señala que mediante la DACG No. DGA-002-2011, la DGA incorpora
requisitos que no constan en el tratado, con la agravante se quiere anteponer este documento al
tratado, poniendo como ejemplo uno de los motivos por los cuales la DGA rechazó los
certificados que fue por la firma de los mismos, las cuales no corresponde al representante legal
de la empresa, requisito que en ninguna parte del tratado se encuentra. Enuncian que lo
pretendido por las autoridades demandas es negar bajo cualquier vía los beneficios que el
CAFTA-DR le otorga a su representada apoyándose en la aludida DACG.
República y una errónea aplicación del art. 3 LODGA, ya que la DGA no puede emitir normas
para regular lo que CAFTA-DR indica, pues según dicho tratado se reservó la potestad de la
administración del mismo a la Comisión de Libre Comercio. En ese orden de ideas se agrega que
para justificar la supuesta competencia del Director General de Aduanas para emitir la referida
DACG, el tribunal a quo interpretó erróneamente el art. 1.3 párrafo 2 del DR-CAFTA, pues
aplicó el art. 15 letras c) y j) del CAUCA I –norma derogada- y 5 letras f) y q) del RECAUCA.
Vistos los argumentos de las partes, esta Sala advierte que el núcleo de la pretensión de la
apelante consiste en anular el acto emitido por la DGA por la carencia de base normativa, pues
gira su desarrollo en el sentido que el sustento para el mismo es la DACG No. DGA-002-2011,
junto al CAUCA y RECAUCA –los cuales a su criterio no son aplicables en el presente caso,
punto que se desarrollará más adelante-.
Sobre lo anterior, se hace las siguientes consideraciones: El principio de legalidad
proclama, por una parte, el sometimiento de la actuación administrativa al control de legalidad
[principio de legalidad administrativa]; y, por otra, que materias constitucionales específicas
estén reguladas por ley en sentido formal [principio de reserva de ley]. De ahí que se afirme que
la reserva de ley constituye una concreción del principio genérico de legalidad.
La reserva de ley se distingue en dos modalidades a saber: reserva de ley absoluta y
reserva de ley relativa.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional de esta corte, en la sentencia dictada a las 14:15
horas del 1 de octubre de 2014, en el proceso de inconstitucionalidad clasificado con ref. 87-
2010, ha sostenido que: «a. La reserva de ley absoluta implica que la ley formal regula por sí
misma toda la materia, de tal suerte que esta queda completamente exenta de la acción de los
demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la
Constitución y, en consecuencia, de sus productos normativos -por ejemplo, reglamentos de
ejecución u ordenanzas municipales-. […] En cambio, la reserva de ley relativa supone que la
ley formal no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino que se limita a lo esencial, y
para el resto se remite a la normativa infralegal, a la que ordena o habilita para colaborar en la
regulación» [el resaltado es nuestro].
En la misma sentencia, el Tribunal Constitucional sostuvo que «… ha aceptado la
constitucionalidad de la colaboración de las fuentes infralegales en las tareas reguladoras de
detalle o de ejecución de la ley, pero subordinadas y como mero complemento de esta. Es decir,
la ley debe fijar el marco de los derechos y obligaciones de las personas; por tanto, la remisión
a las demás fuentes normativas debe servir únicamente para conocer el modo en que pueden
ejercitarse los derechos y cumplirse las obligaciones. […] En efecto, puede sostenerse que la
reserva de ley en materia tributaria es relativa, pues encomienda a la Asamblea Legislativa el
establecimiento del tributo, es decir, su creación ex novo y la determinación de sus elementos
esenciales o configuradores, pero otros órganos estatales y entes públicos con potestades
normativas reconocidas por la Constitución pueden colaborar en las tareas reguladoras de
detalle o de ejecución» [el resaltado es nuestro].
Lo anterior nos conduce a afirmar que la materia tributaria no se regula en su totalidad por
normas con rango de ley, pues basta con que ésta regle los aspectos fundamentales, como es la
creación por primera de vez de un tributo, y que establezca los lineamientos para su posterior
desarrollo infralegal.
Partiendo de lo expuesto en el apartado que precede, se advierte que entre las atribuciones
que en la legislación secundaria se le ha otorgado a la DGA se encuentra la relativa a «Dictar las
normas administrativas necesarias a efecto de desarrollar y dar seguimiento a la modernización
de la organización de la Institución, pudiendo para ello mediante acuerdo interno, crear,
adicionar y suprimir las unidades organizativas en todo el territorio aduanero nacional» [art. 8
literal g) LODGA]. Asimismo, la normativa aduanera regional manda al servicio aduanero,
mediante su autoridad superior, a emitir las disposiciones administrativas que se requieran para
facilitar la aplicación de las materias señaladas en el RECAUCA [art. 639 RECAUCA].
Lo anterior se traduce en que las disposiciones de carácter general de la autoridad apelada
en ningún momento pueden fijar derechos y obligaciones de los sujetos, sino que deben limitarse
a dar a conocer –para el caso– la forma en que sus derechos y obligaciones contenidos en la ley
formal se pueden ejercer o cumplir, según corresponda.
De la disposición administrativa en estudio se observa que el “asunto” del documento hace
referencia al objeto para el cual fue creada, estableciendo lo siguiente: “ Dar a conocer los
incisos arancelarios afectos a Contingentes, Cuotas y Cláusulas de Salvaguardia, en el marco de
los Tratados de Libre Comercio suscrito por la República de El Salvador con los Estados Unidos
de América (CAFTA), Estados Unidos Mexicanos, Panamá y República de China (Taiwán),
respectivamente, vigentes para el año 2011.”. Es decir, la misma establece lineamientos en el
marco del tratado. Lo cual se comprueba del texto de la misma al señalar: “La Dirección General
de Aduanas con base en los artículos 6 y 8… (CAUCA) y artículo 5 literales f), m) y 639….
(RECAUCA)… detalla los incisos arancelarios que presentan una modalidad diferente para la
aplicación de los Derechos Arancelaros de Importación durante el año 2011, los cuales se
encuentran contenidos en los Listados de Desgravación Arancelaria para los TLC suscritos
por la República de El Salvador con los Estados Unidos de América (CAFTA)… vigentes para
el año 2011.., con el objetivo que se verifique su correcta aplicación al momento de efectuarse
las importaciones definitivas de mercancías originarias de dichos países, ante la autoridad
aduanera competente (…).
1. CAFTA – Aplicación de Contingente Arancelario para el año 2011 (TM)… Las
mercancías descritas están sujetas a Contingente, la importación al amparo de éste requiere la
presentación de la Licencia de Importación autorizada por el Ministerio de Economía y para su
aplicación, deberán declarar que son originarias de los Estados Unidos de América y anexar el
certificado de origen respectivo, de conformidad a lo establecido en el apartado de las Reglas
de origen del Tratado, caso contrario pagará… (DAI) vigentes establecidos en el Sistema
Arancelario Centroamericano (SAC) (…)”. –el resaltado es propio-.
De ello se desprende que el elemento teleológico de la antedicha disposición general es el
de ordenar o dirigir a un importador que traerá mercancías originarias sobre la base del Tratado;
esto es, establecer la forma en que los sujetos pasivos pueden ejercer su derecho a reclamar en
este caso, la preferencia arancelaria haciendo uso de la licencia otorgada por el Ministerio de
Economía para la correspondiente cuota de importación que le corresponde, en apego a lo
preceptuado en el art. 43 CAUCA y al CAFTA-DR. Caso contrario sería que se establecieran
obligaciones distintas a lo establecido en la norma, lo cual esta sala ya ha resuelto que no es
conforme a derecho verbigracia en la sentencia ref. 407-2015 de fecha 10 de diciembre de 2021,
donde expresamente se estableció que: “las disposiciones de carácter general de la autoridad
demandada en ningún momento pueden fijar derechos y obligaciones de los sujetos, sino que
deben limitarse a dar a conocer … la forma en que los derechos y obligaciones contenidos en la
ley formal se pueden ejercer o cumplir, según corresponda”. Lo cual no se vislumbra en el
presente caso pues como ya se estableció la DACG en estudio da a conocer aspectos ya regulados
en el Tratado; de modo que aun prescindiendo de lo dispuesto en esta normativa denominada de
carácter general, las disposiciones de CAFTA-DR, se mantienen de obligatorio cumplimiento
para el goce de trato preferencial en mercancías originarias.
Aunado a lo anterior, es de mencionar que, al dar lectura al acto emitido por la DGA, el
mismo se posee como sustento legal artículos del CAUCA y RECAUCA, como del CAFTA-DR,
además de hacer mención a la DACG No. DGA-002-2011. Por su parte la resolución emitida por
el TAIIA, no menciona en ningún momento la aludida DACG. En ese sentido, tenemos que
independientemente de la consideración o clasificación que le otorgara la cámara a la misma, los
actos administrativos impugnados tienen cobertura legal. Siendo innecesario el pronunciarse
sobre los argumentos señalados por la apelante referidos a desacreditar el alcance de la referida
DACG –como son la publicación de la misma, la competencia para emitir este tipo de actos al
margen del CAFTA-DR por el Director General, la entrada en vigencia, etc.-.
Finalmente, sobre la mención del CAUCA I –derogado- aplicado por la cámara como
argumento. Con el análisis y las conclusiones vertidas, se entiende que el a quo citó la
disposición legal erróneamente, que la intención fue sustentar la potestad que tiene la DGA para
emitir estos documentos; potestad que con el RECAUCA mantiene vigente en el art. 639. Lo
anterior, sobre la base del principio que el juez conoce el derecho iura novit curia, en donde el
juzgador contencioso administrativo debe valerse del conocimiento en el derecho para modificar
o subsanar aquellas omisiones en la fundamentación jurídica que se dejó relacionada, inclusive,
en la corrección de errores jurídicos, de manera que, aquella deficiencia no sea óbice para dar
acceso a la jurisdicción y resolver el objeto principal del proceso contencioso administrativo,
siempre y cuando no implique conocer en exceso de lo pedido o en completa ausencia de
Derecho”. (Sentencias pronunciadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo en los casos
referencias 65-2005, de las 14:18 horas del 18 de noviembre de 2018; 163-2005 de las 11:03
horas del 20 de junio de 2008; 193-M-2001 de las 9:10 horas del 14 de marzo del año 2003; y,
109-P-2000 de las 8:30 horas del día 19 de marzo del año 2003).
Por todo lo antes expuesto, esta sala concluye que no existe la ilegalidad planteada en el
presente alegato.
3) Valoración de la prueba relativa a: i) falta de valoración de los actos
administrativos impugnados, que comprobaban que la DGA aplicó CAUCA y RECAUCA
en un ámbito en que no era aplicable; y ii) Se revisará la conculcación al derecho defensa y
a la seguridad jurídica.
A.A. de la apelante.
i) Los Lcdos. M.G., O.S. y L.V., procuradores de la sociedad
apelante, expusieron que en el primer acto administrativo impugnado -el cual fue confirmado por
el segundo acto- se estableció el presunto incumplimiento a normas del Código Aduanero
Uniforme Centroamericano [CAUCA] y del Reglamento del Código Aduanero Centroamericano
[RECAUCA], que dichas transgresiones sustentaron la determinación del DAI e IVA a cargo de
su mandante. Que en la demanda ofrecieron como prueba la resolución emitida por la DGA el 27
de noviembre de 2015, No. ***/DJCA/DPJ/***/*** y resolución emitida por el TAIIA el 30 de
enero de 2019. Con dicha prueba, se pretendía demostrar que la DGA y el TAIIA aplicaron el
CAUCA y el RECAUCA en un ámbito que no correspondía. Sostienen que las autoridades
demandadas de manera arbitraria y conveniente arguyen que, de acuerdo con las disposiciones
del CAUCA y RECAUCA, su mandante debía presentar preceptivamente los certificados de
origen bajo requisitos no contemplados en CAFTA-DR. A criterio de dichos profesionales, el
derecho aplicable a este caso eran los arts. 4.15 y 4.16 del CAFTA-DR, que prevén dos opciones
válidas y no excluyentes para gozar del trato preferencial arancelario, a saber: a) si la solicitud de
trato arancelario preferencial es la base de la solicitud, entonces sí se requiere de la
presentación de los certificados de origen b) si se declara en el documento de importación que la
mercancía es originaria, no se requiere de certificados de origen. Siendo este último supuesto en
el que, según manifiestan, desde el inicio se encontraba su representada. Argumentan que: “En el
presente caso, los certificados de origen no eran la base de la solicitud de trato arancelario
preferencial de nuestra mandante. Por ende, no era indispensable su presentación”; lo que la
cámara no valoró en su momento, sosteniendo erróneamente que el CAUCA y RECAUCA
constituyen una especie de legislación aduanera de los Estados Parte que tienen un carácter
prevalente sobre otros tratados, los cual no es cierto porque, como el mismo CAUCA y la
sentencia apelada reconocen, los Estados Parte pueden firmar acuerdos comerciales con otros
Estados y tales acuerdos regirán en dichas relaciones. Sin embargo, en los actos administrativos
impugnados consta que se aplicó CAUCA y RECAUCA para realizar la determinación tributaria
del DAI e IVA. Concluyen que en la sentencia la Cámara cambió la normativa aplicable, y
consideran que la misma no puede constituirse en un mecanismo correctivo de los actos
administrativos impugnados, que al valorar la prueba y constatar semejante error y su
trascendencia para el caso, debió declarar su ilegalidad y no formularse una argumentación
distinta a la contenida en los actos impugnados.
B. Argumentos de las partes apeladas.
Alegatos de la DGA.
La Lcda. Fuentes A., procuradora de la DGA, manifestó que, para el caso de las
importaciones de arroz hechas por la demandante social, y que fue declarada como originaria de
los Estados Unidos de América, uno de los aspectos a verificar en la fiscalización fue el relativo
al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el CAFTA-DR.
En ese sentido, expresó que el art. 4.15 del Tratado en comento, no. 4, letras a), b) y c),
constituyen una obligación del importador que pretende ampararse a los beneficios del Tratado.
Que si bien es cierto el 4.16 párrafo 2 del Tratado, dispone que una certificación no necesita estar
hecha en un formato preestablecido, estos presentaron inconsistencias en requisitos mínimos que
establece el Tratado, como lo es la descripción de la mercancía que en algunos certificados
corresponde a “arroz procesado”, con inciso arancelario 1006.38.90, producto que no se
encuentra incorporado en la lista de desgravación, ni en las licencias de contingentes autorizados
por el Ministerio de Economía a su favor.
Es así como, a juicio de la DGA, el argumento esgrimido por la parte apelante carece de
validez legal.
Alegatos del TAIIA.
La abogada G.R., procuradora del TAIIA, dijo que El Salvador es suscriptor
de diversos acuerdos regionales e internacionales en materia de libre comercio, que para el caso
de CAFTA el mismo establece contingentes arancelarios para ciertos productos originarios de los
países parte, los cuales son descritos en las listas arancelarias incorporadas en los mismos, agrega
que para hacer efectivo los beneficios arancelarios del Tratado de Libre comercio relacionado, el
importador de mercancías deberá presentar una certificación mediante la cual acredite que los
bienes en intercambio califican como originarios de la región de libre comercio.
C. Opinión técnica del representante del FGR
La Lcda. G.S. inició aclarando que sostiene que la normativa que rige el
quehacer aduanero es CAUCA y RECAUCA, como normativa base, la que no está en
contradicción del CAFTA-DR. Sostuvo que, por el contrario, esta normativa hace una integración
armónica, no son excluyentes y que se deben aplicar de forma integral. Tal es así que el art. 43
CAUCA da prioridad a la normativa del Tratado.
D. Consideraciones de la Sala.
La sociedad ahora apelante en primera instancia invocó como vicio de ilegalidad, errónea
aplicación del derecho porque la DGA y el TAIIA utilizaron el CAUCA y RECAUCA a hechos
regidos especialmente por el CAFTA. Argumento que fue reiterado en ampliación de demanda,
presentada en fecha 9 de julio de 2019 [fs. 89 al 91 del expediente de la cámara.]. No obstante
ello, en la sentencia apelada no se valoró el contenido de los actos administrativos impugnados.
Al respecto, esta sala establece que en el proceso contencioso administrativo promovido
ante el a quo se tuvo como hecho acreditado que ambos instrumentos [CAUCA y RECAUCA]
son internacionales, que tienen por objeto establecer la legislación aduanera básica de los Estados
Parte, la cámara fundamentó que dichos instrumentos corresponden a requerimientos legislativos
aplicables a los Estados signatarios, por lo que las actividades aduaneras que se realicen dentro de
los territorios de dichos Estados, deben sujetarse a las disposiciones de los mismos.
Aunado a lo anterior, la cámara explicó que la DGA determinó el pago de derechos
arancelarios a la importación [DAI] a Arrocera San Francisco S.A. de C.V., porque a su juicio,
gozó del trato preferencial al amparo del CAFTA-DR en 40 declaraciones de mercancías [DM],
en donde no se presentó el certificado de origen de 13 importaciones y para las 27 DM restantes,
durante la auditoría practicada se presentaron fotocopias de los certificado de origen que no
cumplían con los requisitos mínimos establecidos en el CAFTA-DR; posteriormente, en la etapa
de audiencia y apertura a pruebas del procedimiento administrativo ante la DGA, la apelante
presentó nuevos certificados de origen, los cuales diferían en su totalidad de los anteriormente
presentados en el procedimiento de fiscalización. Los cuales fueron analizados por la referida
dirección y estableció nuevamente incumplimientos al CAFTA-DR en los mismos.
Con tales fundamentos de derecho, la Cámara de lo Contencioso Administrativo consideró
que era procedente desestimar el motivo de ilegalidad alegado por Arrocera San Francisco, S.A.
de C.V.
El procurador de la apelante planteó en el recurso de apelación la falta de valoración de
los actos administrativos impugnados como prueba del primer vicio de ilegalidad alegado en la
demanda, ante la errónea interpretación de las normas aplicadas por la cámara para resolver el
motivo de ilegalidad planteado en la instancia previa; pues, a criterio de la impetrante, con el
contenido de las mismas probaban la errónea aplicación del derecho en el sentido que la DGA y
el TAIIA, habían aplicado CAUCA y RECAUCA a hechos especialmente regidos por CAFTA-
DR.
Al respecto, se tiene a bien mencionar que en el escrito de apelación se hace referencia a
extractos de la resolución de la DGA, de manera que este tribunal examinará específicamente los
extractos a los que hace referencia y en ese sentido determinará si en efecto el tribunal a quo
valoró esa prueba.
Los extractos corresponden a las páginas 6 vuelto, 13 vuelto y 14 frente de la resolución
No. ***/15/DJCA/DPJ/***/*** [primer acto impugnado]. Los cuales ha retomado la Cámara en
su sentencia, para llegar a conclusiones como la siguiente: “...los referidos procuradores
plantean que las autoridades demandadas han aplicado normas contenidas en CAUCA y
RECAUCA, cuando a su juicio, por tratarse de importaciones de arroz desde Estados Unidos,
solo podría aplicarse el CAFTA-DR. […] El CAUCA y RECAUCA son instrumentos
internacionales que tienen por objeto establecer la legislación aduanera básica de los Estados
Parte, de conformidad con los requerimientos del MCCA, y los demás instrumentos regionales de
integración […] en el presente caso se ha determinado en concepto de Derechos Arancelarios a
la Importación a la sociedad Arrocera San Francisco, S.A. de C.V., porque a juicio de la DGA
ha gozado del trato arancelario preferencial al amparo de CAFTA-DR, sin haber presentado
Certificado de Origen de 13 importaciones y […] de 27 Declaraciones de Mercancías, se
presentaron fotocopias de los Certificados de Origen que no cumplían con los requisitos
mínimos establecidos en el CAFTA-DR.” [Resaltado es propio.]
Del texto relacionado en escrito de apelación y los párrafos anteriormente transcritos [que
corresponden a la sentencia de la Cámara], se tiene que los primeros corresponden a las
conclusiones que la autoridad aduanera realizó luego de analizar los hechos; y los segundos, son
de la cámara, de las que se comprende que comparte el criterio con la DGA.
Es importante puntualizar que en el primer acto impugnado se hace referencia a
disposiciones del CAUCA y RECAUCA, a efecto de fundamentar la auditoria, los aspectos
relativos al control, verificación de cumplimiento a las disposiciones contenidas en los tratados;
de ahí, que las autoridades apeladas concluyen en sus actos haciendo relación a disposiciones de
ambos normativas que convergen entre sí en la emisión del acto final; el tratado para fundamentar
requisitos propios de preferencias arancelarias, y la normativa regional y nacional sobre el
cumplimiento a esa normativa de comercio exterior. Así, el art. 359 RECAUCA, sostiene que, al
tratarse de mercancías importadas desde Estados Unidos de América, lo relativo al trato
arancelario preferencia, al amparo de un tratado de libre deben analizarse al amparo de las
disposiciones que regula en el caso particular CAFTA-DR, y que para que un importador pueda
solicitar el beneficio arancelario del mismo, se requiere que cualquiera ya sea el importador,
exportador o productor, emita un certificado de origen de las mismas.
En suma, habiéndose analizado la sentencia impugnada y la argumentación sostenida por
la Cámara de lo Contencioso Administrativo, con relación al punto de apelación bajo análisis;
esta sala advierte que el tribunal a quo hizo una oportuna valoración de las disposiciones legales
en que fundamentó la decisión la DGA, siendo que delimitó los aspectos que deben regularse con
CAFTA DR, y los aspectos que quedan bajo regulación de norma centroamericana - CAUCA y
RECAUCA-. De ahí que, debe desestimarse el motivo de apelación de Arrocera San Francisco
S.A. de C.V., relativo a que no se valoró el contenido de los actos impugnados que señalaban
como fundamento el CAUCA y RECAUCA.
ii) Sobre la infracción al derecho de defensa y a la seguridad jurídica por alegaciones y
fundamentos incorporados posteriormente en las contestaciones de demanda de las autoridades.
A..A. de la apelante.
Los abogados de la recurrente sostienen que en primera instancia se resolvió alegaciones y
fundamentos jurídicos que no estaban contenidos en los actos administrativos impugnados. Que
tal fundamento y alegaciones fueron incorporados posteriormente en las contestaciones de
demanda de las autoridades demandadas, los cuales no eran coherentes con lo resuelto en los
referidos actos.
Como ejemplo de lo anterior, citan las págs. 3 y 4 de la contestación de la demanda de la
DGA: “en lo relacionado con el origen de mercancías de terceros países con los cuales los
estados Parte hayan suscrito o suscriban acuerdos o tratados comerciales internacionales
bilaterales o multilaterales, se aplicarán las normas contenidas en los mismos”
De igual forma, hacen referencia a la contestación de la demanda del TAIIA, en sus págs.
3 y 4: “…en tal sentido, la base legal utilizada por la Administración Aduanera, para efectos de
establecer si correspondía o no el goce del beneficio arancelario, es la contenida en el tratado en
referencia, la cual, al no haberse cumplido por parte de la demandante social, conllevó a la
denegación del trato arancelario preferencial.”
Sostienen que lo anterior, es evidencia que las autoridades demandadas modificaron a su
conveniencia la fundamentación jurídica de los actos administrativos impugnados, interpretan,
que en esa ocasión las demandadas ya no sostuvieron la aplicación del CAUCA y RECAUCA
para realizar la determinación del DAI e IVA a cargo de su mandante, sino que alegaron que la
norma aplicable era el CAFTA-DR.
Que de igual forma la sentencia recurrida infringe las garantías procesales de su
representada al sostener que a criterio del tribunal a quo no había existido errónea aplicación del
CAUCA y RECAUCA. Es decir que comparte el criterio de la demandante en cuanto a que el
derecho aplicable era CAFTA-DR, al constatar que los actos impugnados aplicaron el
CAUCA/RECAUCA, debió haberlos declarado ilegales.
B.A. de las partes apeladas y representación fiscal.
Esta sala advierte, que en audiencia las procuradoras de las autoridades apeladas y la
representación fiscal no se pronunciaron sobre este motivo de impugnación.
C. Consideraciones de la Sala.
Respecto al fundamento jurídico antes mencionado, esta sala considera pertinente subrayar
que con fecha 9 de julio de 2019 la demandante presentó escrito de ampliación de demanda ante
la cámara [fs. 89 al 91 expediente judicial], el cual fue resuelto por ese tribunal por medio de auto
de las 08:06 horas del 12 de julio de 2019 fs 96, bajo el criterio que era procedente admitir la
la contestación de demanda de las partes.
De igual forma se advierte de los párrafos transcritos por la recurrente en el escrito de
mérito, en su contexto general corresponden a los fundamentos de la DGA y el TAIIA, en cuanto
a delimitar e ilustrar sobre qué aspectos se regulan por medio de CAFTA-DR directamente y
cuales aspectos se regulan por medio de normativa regional centroamericana CAUCA y
RECAUCA; es decir, otorgarle a la impetrante un contexto general del momento en que debido al
no cumplimiento de requisitos formales, queda fuera de la esfera jurídica del Tratado que le
otorgaría el trato preferencial, y consecuentemente queda sujeto a la determinación de derechos e
impuestos a la importación bajo el contexto de CAUCA y RECAUCA.
Con relación al derecho de defensa, la Sala de lo Constitucional de esta corte ha sostenido
que «…su ejercicio implica la posibilidad de participar en un proceso informado, entre otros,
por el principio de contradicción, en el que las partes puedan ser oídas en igualdad y utilizar las
pruebas pertinentes en su defensa, de modo que no se les impida aproximar al juez el material
probatorio que consideren adecuado para tal fin. Esta actividad procesal de parte se
corresponde con la obligación del juez de procurar que no se genere indefensión en ninguna de
sus fases y para ninguna de las partes.» [sentencia emitida a las 10:57 horas del 27 de octubre de
2014, en el proceso de amparo ref. 80-2012].
En el presente caso contrario al argumento de los procuradores, las autoridades recurridas,
emitieron su contestación de demanda tomando en cuenta los argumentos incorporados en la
ampliación de demanda relacionada en párrafo supra.
De ahí que esta sala considera que con base en los razonamientos antes expuestos quedó
suficientemente claro que no existe infracción a los derechos de defensa y a la seguridad jurídica,
referida ésta a que, su situación no será modificada más que por procedimientos regulares y
en tal sentido, su entorno jurídico expuesto en los actos administrativos impugnados no se ha
visto modificado. Consecuentemente, es procedente desestimar este punto de apelación y
confirmar la sentencia venida en alzada sobre el mismo.
4. Argumentos relativos a los certificados de origen. Errónea interpretación de los
arts. 4.15 literales a), b) y c) y 4.16 del capítulo 4, sección B del CAFTA-DR; y falta de
aplicación de los arts. 8 letra o), 18 inc. 2° LODGA y 4.20 del CAFTA-DR. Y errónea
aplicación del art. 1 el Acuerdo Relativo a la aplicación del art. VII del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y comercio (GATT) de 1994.
A.A. de la apelante
i. Sobre la errónea interpretación de los arts. 4.15 literales a), b) y c) y 4.16 del capítulo 4,
sección B CAFTA-DR, los abogados representantes de la apelante subrayan que en la ampliación
de la demanda presentada ante el a quo se alegó que los actos impugnados no cuestionan que el
origen del arroz que fue importado por su mandante era de Estados Unidos de América y que, por
ello las importaciones gozan de los beneficios arancelarios, los procuradores sostuvieron que el a
quo omitió evaluar los actos y el expediente administrativo bajo la lupa del art. 4.16, párrafo 1,
letra b) del CAFTA-DR, que dispone: “Cada Parte dispondrá que un importador podrá solicitar
el trato arancelario preferencial con fundamento en alguna de las siguientes: (a) una
certificación escrita o electrónica emitida por el importador, exportador o productor; (b) su
conocimiento respecto de si la mercancía es originaria, incluyendo la confianza razonable en la
información con la que cuenta el importador de que la mercancía es originaria…” continúan en
sus argumentos, que el CAFTA-DR otorga dos opciones válidas y no excluyentes entre sí para
que los importadores puedan gozar de los beneficios arancelarios, que el tribunal de primera
instancia, pudo haber advertido del primero de los actos impugnados y del expediente
administrativo que, a pesar de que la administración pública objetó los beneficios arancelarios
porque consideró que los certificados de origen no cumplen los requisitos de ley, en los actos
impugnados no se desvaneció el hecho que el producto importado era originario de Estados
Unidos de América. Sostienen que la Administración no tenía duda que el arroz fue importado de
los Estados Unidos de América, sustentan que en el expediente administrativo constan
documentos que así lo acredita, tomando como ejemplo las leyendas que figuran en las guías de
carga que traducidas al español indican: “L.nda 1: lugar y país de origen Texas Estados
Unidos de América; leyenda 2: estos productos básicos, tecnología o software se exportaron de
los estados unidos de acuerdo con las normas de administración de exportaciones, Se prohíbe el
desvío contrario a la ley de los Estados Unidos”.
Y así, citan otros documentos que, a su criterio, demuestran que la mercancía es originaria
de los Estados Unidos de América, y bajo esa referencia añaden que se pudo determinar que su
representada aún podía gozar de los beneficios arancelarios en virtud de la confianza razonable
con la que cuenta su poderdante con relación al origen del arroz importado, advierten que a pesar
de la señalada deficiencia de los certificados de origen, dicho producto aun podía gozar de los
beneficios arancelarios que ofrece el CAFTA-DR en aplicación al art. 4.16, párrafo 1, letra b).
Manifiestan que desde un inicio los certificados de origen no eran la base de la solicitud
de trato arancelario preferencial de su mandante, por ende, no era necesaria su presentación.
Concluyen haciendo referencia a las observaciones que la DGA hizo en los certificados de origen
que fueron presentados en auditoría por mera formalidad pues los mismos no eran la base de la
solicitud de trato arancelario preferencial, la que, a su criterio ha sido errónea.
ii) Además, argumentan sobre la falta de aplicación de los arts. 8 letra o), 18 inc. 2°
[LODGA] y 4.20 CAFTA-DR, consideran que si la DGA quería cuestionar o invalidar los
certificados de origen presentados, debía iniciar un proceso de verificación de origen conforme al
CAFTA-DR.
En el mismo sentido, advierten que existió errónea aplicación del art. 1 del Acuerdo
relativo a la aplicación del art. VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio,
[GATT] de 1994, y de los arts. 4.15 literales a), b), y c) y 4.16 del Capítulo 4 Sección B CAFTA-
DR, manifestando que son instrumentos internacionales de los cuales es parte el Estado de El
Salvador, en consecuencia, es éste quien está obligado a cumplir con los compromisos adquiridos
y no los particulares.
B.A. de partes apeladas
Alegatos de la DGA
La procuradora de la DGA indicó que el art. 4.15 CAFTA, en su n°. 4, literales a, b) y c),
en cuanto a las obligaciones respecto a las importaciones, establece: “4. Cada Parte podrá
requerir que un importador que solicite trato arancelario preferencial para una mercancía
importada a su territorio: (a) declare en el documento de importación que la mercancía es
originaria; (b) tenga en su poder, al momento de hacer la declaración a la que se refiere el
subpárrafo (a), una certificación escrita o electrónica, como se describe en el Artículo 4.16, si la
certificación es la base de la solicitud; (c) proporcione una copia de la certificación, a solicitud
de la autoridad aduanera de la Parte.”
Defiende que la anterior disposición, es una obligación para el importador que pretende
ampararse a los beneficios del Tratado de Libre Comercio. Y que evidentemente la sociedad
incumplió una de las obligaciones que CAFTA-DR le impone a fin de gozar de trato arancelario
preferente, debido al origen de su mercancía.
Alegatos del TAIIA
La abogada apoderada del TAIIA, hizo referencia al art. 4.16, no. 2 CAFTA-DR, el cual
establece los elementos mínimos que debe contener la “solicitud de origen”, siendo estos: “2.
Cada Parte dispondrá que una certificación no necesita estar hecha en un formato
preestablecido, siempre que la certificación sea en forma escrita o electrónica, incluyendo, pero
no limitando, los siguientes elementos: (a) el nombre de la persona certificadora, incluyendo,
cuando sea necesario, información de contactos u otra información de identificación; (b)
clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado y una descripción de la mercancía; (c)
información que demuestre que la mercancía es originaria; (d) la fecha de la certificación; y (e)
en el caso de una certificación general emitida conforme al párrafo 4 (b), el período que cubre la
certificación.”
Para la representante del TAIIA, la antedicha disposición indica que, para poder otorgar
el trato arancelario preferencial, no solo es necesario que en el documento de importación
[declaración de mercancías], se declare que el producto es originario, sino que además debe
presentarse el documento que compruebe el origen de las mercancías y que otorga trato
arancelario preferencial, es decir, el certificado de origen.
Argumenta que el objetivo del certificado de origen es servir ante la autoridad competente
como documento idóneo que avale la procedencia de los productos fabricados en el país de
origen, y que, a través de este documento por parte del importador, exportador/productor con
base al principio de buena fe, hacen constar que se están cumpliendo los criterios de origen
establecidos en el acuerdo comercial bajo el cual se está solicitando el trato preferencial.
C. Opinión técnica del representante del FGR.
La delegada del FGR opinó que a la apelante se le respetaron los momentos procesales
para defenderse y acreditar con documentos idóneos el origen de la mercancía y gozar de la
preferencia arancelaria, para lo cual la DGA, valoró esa documentación y ha sido observada que
no cumplía con los requisitos de CAFTA-DR., haciéndole saber cuáles eran las deficiencias de
estos documentos
D. Consideraciones de la Sala.
De lo manifestado en audiencia, esta sala advierte que las partes y la representación fiscal,
hicieron énfasis en el presente argumento relativo a la procedencia de la presentación de
certificados de origen para el goce del trato arancelario preferencial para el importador.
Del examen de los argumentos expuestos por los abogados que representan a Arrocera San
Francisco, S.A. de C.V., se advierte que han insistido en sostener que la base de la solicitud de
preferencia arancelaria no lo era la presentación del certificado de origen, argumentan que el
Tratado les posibilita escoger por cuál de los dos medios que regula el art. 4.16 será la forma en
la que respaldará su solicitud de trato arancelario preferencial; en este sentido el núcleo de su
pretensión se sostiene en que el trato preferencial desde un inicio lo fue sobre la base del 4.16
párrafo 1, lera b) y no sobre la base de los certificados de origen. Adicionalmente, refieren que
la DGA en ningún momento probó si la mercancía es originaria, que por el contrario, adicionó
requisitos que no están en el tratado, como: la firma de los certificados, inciso arancelario de la
mercancías, fechas de emisión, descripción de la mercancías; que fueron objetados por la
autoridad aduanera en la auditoría, los cuales, a su criterio no necesariamente deben ser firmados
por el representante legal de la empresa, basta que sea un funcionario de la misma. Añaden que
los certificados de origen se presentaron en su momento, por satisfacer los requerimientos de la
DGA, recalcando que la base para gozar del trato arancelario preferencial de su representada
siempre fue su conocimiento respecto de si la mercancía es originaria, incluyendo la confianza
razonable en la información con la que cuenta el importador de que la mercancía es originaria.
Por parte de las procuradoras de las autoridades demandadas, el argumento reiterado ha
sido el referente a que la presentación del certificado de origen es el documento idóneo para
solicitar el trato arancelario preferencial según el Tratado.
De conformidad a lo que establece el apelante respecto a que no era requisito la
presentación de los certificados de origen para que su mandante gozara del trato arancelario
referencial, situación que afirma no fue valorado por la cámara; se verifica por este tribunal que
en efecto la cámara no valoró la pretensión sobre la cual se manifestó que descansa la solicitud de
trato arancelario preferencial de la apelante, más bien se observa que el a quo afirmó que la base
utilizada fueron los certificados de origen en razón que pudo inferir de la documentación
presentada en la etapa administrativa que fue sobre ellos que se solicitó el referido trato
arancelario obviando como se relacionó previamente pronunciarse sobre la verdadera pretensión
de la hoy apelante “basta con el conocimiento del importador de que la mercancía es originaria”
para solicitar la preferencia arancelaria.
Ahora bien, en este caso previo a determinar si el error en que incurrió el tribunal a quo es
de tal entidad que acarree un fallo distinto e implique anular la sentencia apelada es procedente
verificar el punto central del presente caso; es decir, constatar si se ha cumplido los requisitos que
la ley establece para el goce del trato preferencial en apego al art. 4.16 párrafo 1 letra b) CAFTA-
DR.
En ese orden el análisis de esta sala se centrará en valorar el fundamento en el que la
apelante apoyó la solicitud de trato preferencial bajo el criterio del 4.16 párrafo 1 letra b)
CAFTA-DR, motivo sobre el cual todos los argumentos que motivaron las autoridades
demandadas para rechazar los certificados de origen presentados en etapa administrativa, siendo
estos: la firma de los certificados, inciso arancelario de la mercancías, fechas de emisión,
descripción de la mercancías; esta sala no emitirá pronunciamiento, puesto que como se ha
señalado previamente, el núcleo de la pretensión es el goce del trato arancelario preferencial
conforme al art. 4.16 párrafo 1 letra b) el cual cita: “…Cada Parte dispondrá que un importador
podrá solicitar el trato arancelario preferencial con fundamento en alguna de las siguientes: b)
su conocimiento respecto de si la mercancía es originaria, incluyendo la confianza razonable
en la información con la que cuenta el importador de que la mercancía es originaria…”.
Sobre el particular, esta sala advierte que, al tenor de la disposición antedicha la apelante
debió aportar prueba de la información con la que contaba en el momento que le fue requerida
por la DGA, de que la mercancía gozaba del tratado arancelario preferencial, a efecto de
fundamentar su causal de acreditación, pues así lo establece la letra b) del citado artículo
CAFTA-DR.
Bajo el supuesto sostenido por la recurrente, que su solicitud de trato arancelario
preferencial no estaba basada en un certificado de origen, conviene examinar los informes y
requerimientos de información que se le efectuaron en auditoría, para lograr establecer si en su
momento presentó información que acreditara el criterio sostenido para gozar de preferencia
arancelaria sobre la base del 4.16 párrafo 1 letra b) y si este argumento fue manifestado y no
valorado por la primera autoridad recurrida.
A f. 3 del expediente administrativo de la DGA, consta la ampliación del auto de
designación de auditoría [documento inicial que se le notifica al importador para iniciar una
verificación a posterior], en dicho documento se le informó a la recurrente que la fiscalización
estaba orientada “[…]a efectos de investigar y comprobar el cumplimiento de las obligaciones
establecidas en el Tratado de Libre comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los
Estados Unidos, específicamente en las Declaraciones de [m]mercancías registradas en el
período comprendido del uno de octubre al treinta y uno de diciembre de 2011…”.
Seguidamente a fs. 11 y 12 de dicho expediente se le notificó requerimientos de
información, entre la documentación que se le requirió estaba: “3. Exhibición de las
Declaraciones de Mercancías completamente con sus documentos de respaldo, facturas, BL,
Manifiesto de Carga, Certificado de Origen, permisos… realizadas en el período comprendido
del 01 de octubre al 31 de diciembre de 2011” y entre cada requerimiento, constan actas
mediante las cuales la sociedad entregó parcialmente la documentación, entre ellas los 27
certificados de origen que han sido objetados por la DGA.
En respuesta , [f.18 del expediente de la DGA] consta escrito suscrito por el contador
general de Arrocera San Francisco, S.A. de C.V., por medio del cual expone que “el motivo por
las cuales no fueron presentados [los certificados de origen] es porque el personal encargado de
las importaciones… no presentó en aduana ni se quedó con copias de este requisito de
importación, ya que por error fue entregado en la ventanilla del MAG, al momento de llevarse a
cabo los tramites hechos para estas importaciones…” presentó posteriormente documentación
adicional como documentos de transporte, parcialmente certificados de origen, retaceos y
permisos.
De lo relacionado en párrafos anteriores, esta sala ha constatado que en un primer
momento ante la DGA la intención de la impetrante de gozar de trato arancelario preferencial no
estuvo basada en numeral 1, letra b) del art. 4.16 del CAFTA-DR, “su conocimiento respecto de
si la mercancía es originaria, incluyendo la confianza razonable en la información con la que
cuenta el importador de que la mercancía es originaria.”. Si fuese el caso, sus respuestas a los
requerimientos en auditoría y su defensa desde el procedimiento administrativo de liquidación
oficiosa de derechos e impuestos y sancionador ante la DGA, tuvo que basarse en comprobar que
le asistía ese supuesto, presentando la prueba idónea con la que cuenta el importador de que la
mercancía es originaria a requerimiento de la autoridad aduanera, ejemplo: declaración jurada
del exportador/productor que el producto era originario, donde se aludiera al criterio de origen
que se cumplía, etc.
Situación que no ha sucedido en el presente caso, pues el recurrente se limitó a fundar
argumentos en defensa de los certificados que fueron presentados de forma racionada en la etapa
de auditoría y de nueva cuenta en la etapa de apertura a pruebas de la instancia administrativa, los
cuales diferían en su totalidad de los anteriormente presentados.
De igual forma ante esta sala argumenta que: “… la administración no tenía duda que el
arroz fue importado de los Estados Unidos... en el mismo expediente administrativo constan
documentos que así lo acreditaron…” y menciona que en la sentencia apelada se pudo haber
determinado que su representada podía gozar de los beneficios arancelarios en virtud de la
confianza razonable con la que contaba su poderdante, basada en las leyendas consignadas en los
formatos de documentos de carga [bill of leading] así como distintas autorizaciones fitosanitarias
de importación que fueron emitidas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. [fs. 10 y 11 del
escrito de apelación].
Conviene aclarar que los bill of leading o conocimiento de embarque son documentos de
transporte que sirven como evidencia del contrato de transporte entre el expedidor y la naviera,
en él se hace constar que se ha recibido la mercancía para ser transportada al puerto y bajo las
condiciones acordadas entre el vendedor y el comprador de la mercancía. Por otra parte, respecto
de las autorizaciones del MAG, estas son certificaciones fitosanitarias, que tienen su fundamento
En virtud de la anterior, el fundamento para acreditar la causal sobre la cual solicitaba el
trato arancelario preferencial, estuvo basada en documentos de transporte y autorizaciones
emitidas por instituciones gubernamentales fitosanitarias. Y siendo que el tratado hace referencia
a: su conocimiento respecto de si la mercancía es originaria, incluyendo la confianza razonable
en la información con la que cuenta el importador de que la mercancía es originaria, los
documentos requeridos e idóneos hacen referencia a información relativa a la descripción de la
mercancía para las cuales se solicita el tratamiento arancelario preferencial, clasificación del
sistema armonizado, criterios de origen de acuerdo a las disposiciones del art. 4.1 del Tratado,
que: (a) es una mercancía obtenida en su totalidad o producida enteramente en el territorio de
una o más de las Partes; (b) es producida enteramente en el territorio de una o más de las
Partes; entre otros, conforme al cual las mercancías tienen derecho al trato preferencial;
Precisamente esta última circunstancia es lo que no se ha podido constatar en el presente
caso, lo cual indica que la apelante en ningún momento contó con la documentación idónea que
fundamentara el criterio para gozar del trato preferencial, y es que el mismo Tratado deja claro
que para poder admitir este criterio será necesaria la información con la que cuenta el importador
de que la mercancía es originaria, siendo el caso que la documentación presentada no es la
idónea para establecer que cumple con el criterio en el que base su solicitud de trata preferencial.
De lo analizado por esta sala, se concluye que no es posible tener como válido el criterio
de trato arancelario preferencial establecido en el art. 4.16, párrafo 1, letra b) del CAFTA-DR
sostenido en instancia jurisdiccional.
Consecuentemente, en virtud que el resultado del proceso contencioso administrativo
llevado ante el tribunal a quo no se ve modificado a pesar de la infracción advertida en la
sentencia dictada en primera instancia, tal error acarrea un efecto no invalidante. Por lo que, esta
sala desestimará la pretensión planteada en el recurso de apelación interpuesto por la sociedad
Arrocera San Francisco, S.A. de C.V., contra la resolución emitida por la cámara de lo
Contencioso Administrativo.
Respeto al argumento sobre errónea aplicación del art. 1 el Acuerdo Relativo a la
aplicación del art. VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y comercio (GATT) de
1994, esta sala advierte que este punto ya no forma parte de la controversia que ahora nos ocupa,
en razón que en sede administrativa la apelante manifestó su conformidad al respecto.
Con relación a que existió falta de aplicación de los artículos 8 letra o), 18 inc. 2° LODGA
y 4.20 CAFTA-DR, consideran que si la DGA quería cuestionar o invalidar los certificados de
origen presentados, debía iniciar un proceso de verificación de origen conforme al CAFTA.
El artículo 4.20 del CAFTA-DR, “ Para propósitos de determinar si una mercancía que se
importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá
que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación,
mediante: (a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b)
cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las
instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de
examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas
en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes
de conformidad con el Artículo 4.21.2”
Al contrastar la disposición antes transcrita con el auto de designación de auditores [fs. 1
al 3 del expediente administrativo DGA], este tribunal confirma que la fiscalización no estaba
encaminada a verificar el origen de las mercancías, sino, dentro de sus facultades establecidas en
la LODGA art. 8 letra d) ha sido “Asegurar el cumplimiento del sistema normativo aduanero y
de comercio exterior;”.
En el ejercicio de esta potestad la DGA solicitó al importador toda documentación que
demostrara su cumplimiento a las disposiciones del Tratado CAFTA-DR; es decir que la
autoridad recurrida no ha puesto en duda el origen de las mercancías, lo que se determinó en la
fiscalización son incumplimientos a requisitos establecidos en el tratado.
Ahora bien, en cuanto a lo alegado que el Acuerdo relativo a la aplicación del art. VII del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, [GATT] de 1994, y las disposiciones
del Capítulo 4 Sección B del CAFTA-DR, son instrumentos internacionales de los cuales es
parte el Estado de El Salvador; en consecuencia, es éste quien está obligado a cumplir con los
compromisos adquiridos y no los particulares. Esta sala considera contradictoria tal aseveración,
debido al análisis efectuado a los demás argumentos, queda claro cuáles son las obligaciones
dirigidas a los importadores y a los exportadores, particularmente en una verificación para
determinar el origen de una mercancía, en la cual lo que se llega a verificar son procesos
productivos, contabilidad, órdenes de compra, proveedores, trazabilidad de materia prima
importada de terceros países, y determinar si se cumple con la regla de origen específica para
declararla originaria del país parte.
Por otro lado, las verificaciones de cumplimiento de las disposiciones del tratado están
dirigidas estrictamente al importador, en este procedimiento los aspectos a valorar como ya se
dijo anteriormente son distintos, se requiere que el importador al momento de la internación de la
mercancía al país cumpla con las formalidades que establece el tratado para gozar de preferencia
arancelaria.
Consecuentemente, no es cierto que los particulares no están obligados al cumplimiento de
los compromisos adquiridos en el tratado; si se pretende gozar de preferencia arancelaria, se
somete a las disposiciones establecidas en el mismo. Se ha tomado en cuenta lo alegado en el
presente punto, no obstante que la sociedad, aceptó el incumplimiento en los datos relativos al
valor en etapa administrativa.
De ahí que, de conformidad a lo anteriores razonamientos, no es pertinente acceder al
motivo de apelación interpuesto por Arrocera San Francisco S.A. de C.V., en este punto.
Conclusión general.
Con fundamento en lo expuesto en cada uno de los apartados argumentativos de esta
resolución judicial definitiva, este Tribunal concluye que no existen, en la sentencia recurrida, los
vicios deducidos por ARROCERA SAN FRANCISCO, S.A. de C.V., por medio de sus
apoderados generales judiciales, L.. R.A.M..G., H.S.O.
.S. y J..A.L.V. bajo los enunciados: errónea valoración de la prueba;
infracción a garantías procesales; y revisión del derecho aplicado para resolver cuestiones de
debate.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y los artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y M., a
nombre de la República esta Sala FALLA:
1. Desestimar los motivos de impugnación deducidos en el recurso de apelación
interpuesto por Arrocera San Francisco, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia
ARROCERA SAN FRANCISCO, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales
judiciales, licenciados R.A..M.G., H.S..O.S. y J.
.A.L..V.; contra la sentencia emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo
con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las 14:05 horas del 31 de marzo de
2022; específicamente, los motivos que se refieren a: errónea valoración de la prueba; infracción
a garantías procesales; y revisión del derecho aplicado para resolver cuestiones de debate.
2. Confirmar la sentencia venida en apelación emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las 14:05 horas del
31 de marzo de 2022, mediante la cual se desestimaron las pretensiones deducidas contra los
actos administrativos siguientes: (i) resolución de las 15:15 horas del 27 de noviembre de 2015,
No. ***/15/DJCA/DPJ/***/*** emitida por la Dirección General de Aduanas: y (ii) resolución
de las 09:40 horas del 31 de enero de 2019, referencia A********TM, emitida por el Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas.
3. Remitir el proceso venido en apelación a la Cámara de lo Contencioso Administrativo
con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, así como los expedientes
administrativos.
4. Hay condena en costas para la parte actora conforme al derecho común, de conformidad
5. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
apeladas, a la Cámara de lo Contencioso Administrativo y a la representación fiscal.
N.. –
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--------R.N.GRAND.-----E.A.P.-------S.L.RIV.MARQUEZ------J.CLÍM ACO V.---------
-----------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSC RIBEN -----------------
-----------------------M.E.V.S. ---------------------- SRIA. ---------------------RUBRICADAS ----------------------------”“““
