Sentencia Nº 109-2018 de Sala de lo Constitucional, 29-06-2022
| Número de sentencia | 109-2018 |
| Fecha | 29 Junio 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
109-2018
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas con
quince minutos del veintinueve de junio de dos mil veintidós.
El presente proceso de inconstitucionalidad fue promovido por el ciudadano F.
.J.A.C., a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 23 del Reglamento
1
Una vez analizados los argumentos, se realizan las siguientes consideraciones:
I.O. de control.
“De los sitios prohibidos para fumar.
Art. 23.- En atención a lo establecido en la Ley para el Control del Tabaco y a los
artículos 1, literal ‘f’ y 5, numeral 2, literal b del Convenio Marco de la OMS para el
Control del Tabaco (CMCT), respecto de los lugares libres de humo, queda prohibido
fumar o mantener encendidos productos de tabaco y sus derivados que expidan humo,
gases o vapores, en cualquiera de sus formas o en dispositivos, incluido el cigarrillo
electrónico y la pipa, en los siguientes lugares:
a) En los centros de trabajo, se incluyen áreas de acceso, zonas de tránsito, vehículos
automotores y parqueos, de acuerdo al artículo 8, numeral 2 del CMCT.
b) Áreas donde se desarrollan eventos, espectáculos y actividades de concentración
masiva de personas, sean éstos de índole política, deportiva, recreativa, religiosa,
cultural, científica, comercial, entre otros.
c) Medios de transporte terrestre, marítimo y aéreo con origen y destino en territorio
nacional.
d) Áreas o establecimientos donde se elaboraren, transformen, preparen, degusten o
vendan alimentos.
e) Terminales de autobús, paradas de autobús, así como cualquier medio de
transporte de personas.
f) Centros comerciales, casinos, clubes nocturnos, discotecas, bares, restaurantes y
cafeterías.
1
Dicho reglamento fue aprobado mediante el Decreto Ejecutivo n° 63, de 29 de mayo de 2015, publicado en el
Diario Oficial n° 101, tomo 407, de 5 de junio de 2015.
g) Secretarias de Estado y dependencias, instituciones autónomas y entidades de
servicio público no gubernamentales.
h) Centros educativos públicos y privados, en todos sus niveles”.
En el proceso han intervenido el demandante, el Presidente de la República y el Fiscal
General de la República.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. El actor adujo que el art. 23 RLCT infringe la reserva de ley (art. 131 ord. 5° Cn.),
porque establece más prohibiciones que las prescritas en la ley e irrumpe en el campo de
atribuciones normativas de la Asamblea Legislativa. Para él, el contenido de un reglamento debe
ser compatible con la ley formal, pues de lo contrario el Ejecutivo excede su función e invade las
competencias de la Asamblea Legislativa. En este caso, señala que la restricción del uso de
cigarrillo electrónico no tiene cobertura legal y que estos no poseen la misma naturaleza del
tabaco, sino que ayudan a los fumadores a dejar de fumar y a reducir el consumo de la nicotina.
2. El Presidente de la República aseveró que el art. 6 inc. 1° de la Ley para el Control del
Tabaco (LCT) establece que “[n]inguna persona fumará tabaco ni mantendrá tabaco encendido en
áreas interiores de cualquier lugar público o privado que se contemple en esta [l]ey”. Así,
argumenta que el art. 23 RLCT es compatible con la norma que expresa tal disposición, pues la
prohibición legal recae en fumar o mantener encendido tabaco en los espacios señalados en la
ley, independientemente de cuál sea el medio o instrumento utilizado para ello, por lo que el
cigarrillo electrónico y pipas también quedarían comprendidos cuando emitan humo de tabaco u
otras soluciones que contengan nicotina.
3. El Fiscal General de la República sostuvo que el Reglamento de la Ley para el Control
del Tabaco no solo desarrolla a la Ley para el Control del Tabaco, sino también al Convenio
Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco. En ese sentido, para él
“no resulta cierto que el tema sea regulado por el Reglamento de la Ley para el [C]ontrol del
[T]abaco […], más bien es un desarrollo de lo ya contenido en el Convenio y la [l]ey respectiva”.
Aunado a ello, adujo que la ley referida otorga un amplio margen al reglamento cuestionado para
regular la prohibición. En consecuencia, concluye que a su juicio no existe la inconstitucionalidad
alegada.
I.I.D. del problema jurídico y orden temático de la sentencia.
1. El problema jurídico que debe ser resuelto consiste en determinar si el art. 23 RLCT
cigarrillo electrónico o la pipa en lugares públicos o privados supuestamente sería contraria a
dicha garantía institucional, debido a que tal limitación ha sido impuesta en un reglamento sin la
cobertura legal necesaria para tal efecto (es decir, superando los alcances de la potestad
reglamentaria del Órgano Ejecutivo).
2. Para resolver tal cuestionamiento, se seguirá el orden temático siguiente: (IV) el
esquema constitucional de la intervención a los derechos fundamentales, con énfasis especial en
la reserva de ley; (V) los límites a la potestad reglamentaria. Finalmente, (VI) se resolverá el
problema jurídico planteado.
IV. Esquema constitucional de la intervención a los derechos fundamentales.
1. A) La jurisprudencia de esta Sala ha definido los derechos fundamentales como “las
facultades o poderes de actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de
exigencias ético-jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han
sido positivadas en el texto constitucional y que, en virtud de dicha positivación, desarrollan una
función de fundamentación material de todo el ordenamiento jurídico, gozando asimismo de la
supremacía y la protección reforzada de las que goza la Constitución”
2
. Esa función de
fundamentación implica que estos también operan como principios informadores o normas
estructurales del ordenamiento jurídico
3
.
B) El legislador está habilitado para intervenir los derechos fundamentales, siempre que lo
haga dentro del marco permitido por la Constitución. La atribución a la ley de la posibilidad de
intervención en un derecho fundamental es, en efecto, un presupuesto de la aplicación del
principio de proporcionalidad
4
. Esta idea, que también puede ser llamada afectación negativa,
tiene una extensión destacable, debido a que comprende toda clase de desventajas que una norma
pueda producir en un derecho, tales como suprimir, eliminar, impedir o dificultar su ejercicio
5
.
Para que se produzca esa desventaja es necesario que entre la norma legal y la afectación
del elemento fundamental del derecho medie un nexo de causalidad o de idoneidad negativa
(jurídica o fáctica), es decir, la norma debe ser apta para suprimir o eliminar jurídicamente la
2
Sentencia de 23 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 8-97.
3
Sentencia de 6 de junio de 2008, inconstitucionalidad 31-2004.
4
Sentencia de 8 de junio de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC.
5
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
posición o elemento esencial en el derecho afectado (afectación normativa), o bien que sea idónea
para impedir o dificultar el ejercicio de las acciones que habilita el derecho o menoscabar el
estatus de las propiedades o situaciones pertenecientes a él (afectación fáctica)
6
. Pero, la
catalogación de una disposición como una intervención negativa en un derecho fundamental no
implica automáticamente su inconstitucionalidad, sino que solo presupone que contra dicha
norma pueden hacerse valer las garantías y los mecanismos de protección material de los
derechos fundamentales
7
.
C) La jurisprudencia constitucional de este Tribunal y de los demás tribunales
constitucionales de Latinoamérica y Europa son consistentes (podría decirse uniformes) en
cuanto a la idea de que la limitación de los derechos fundamentales corresponde únicamente al
Órgano Legislativo
8
. Sin embargo, dado que tales derechos deben ser protegidos en la mayor
medida posible respecto de cualquier autoridad que ejerce poder, sus atribuciones para limitar
dichos derechos no son absolutas e irrestrictas, sino que se sujetan a determinadas exigencias de
legitimidad, las cuales se mencionan a continuación:
9
). Al respecto, esta Sala ha
sostenido que la limitación de los derechos fundamentales solo puede hacerse mediante ley
formal
10
, que se erige como barrera frente a los alcances de la función normativa del Órgano
Ejecutivo (potestad reglamentaria)
11
.
En segundo lugar, el respeto al núcleo esencial del derecho afectado. Tal como lo
aspectos mínimos que hacen que el derecho concernido sea tal y conserve su identidad, no puede
6
Sentencia de 17 de noviembre de 2017, inconstitucionalidad 105 -2014.
7
Sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
8
Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 16 de julio de 2014, C-507/14; Tribunal Constitucional de Perú,
sentencia de 19 de junio de 2018, expediente 00005-2013-PI/TC; Sala Constitucional de Costa Rica, sentencia de 24
de noviembre de 1992, 3550-92; Asociación de Investigación y Estudios Sociales, “El principio de reserva de ley en
la Constitución Política de la República de G uatemala”, Revista ASIES, n° 3, 2013; Tribunal Constitucional de
España, sentencia de 22 de mayo de 2019, 76/2019; Corte Constitucional de Ecuador, sentencia de 14 de agosto de
2014, n° 002-14-SIN-CC; sentencia de inconstitucionalidad 21-2020 AC, ya citada, y BVerfGE (Tribunal
Constitucional Federal alemán) 57, 295, de 16 de junio de 1981.
9
Esta disposición es el parámetro genérico de la reserva de ley, pero hay casos en que la Constitución emplea
disposiciones más espec íficas para determinar dicha reserv a. Por ejemplo, el art. 207 inc. 3° Cn. la prevé acerca del
fondo para el desarrollo económico y social de los municipios.
10
Sentencia de 27 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 22-97; sentencia de 21 de septiembre de 2012,
inconstitucionalidad 60-2005/3-2006; y sentencia de 5 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 13 -2012.
11
De igual forma, se ha señalado que la suspensión de derechos fundamentales e n la totalidad o en parte del territorio
corresponde, por regla general, a la Asamblea Legislativa, y solo muy excepcionalmente puede hacerse por el
Consejo de Ministros a través de un régimen de excepción ( art. 29 inc. 1° y 167 n° 6 Cn.), en los términos en que se
ha explicado en los precedentes jurisprudenciales. Véase la sentencia de inconstit ucionalidad 21-2020 AC, ya citada.
ser alterado por las leyes que regulen su ejercicio
12
. Dicho contenido está configurado por el
ámbito de actuación humana por sí protegido, el cual debe ser fijado desde la Constitución, en el
marco de una interpretación adecuada de los preceptos constitucionales
13
.
Por último, el respeto al principio de proporcionalidad. En general, la concreción de este
principio para efectos de su aplicación es un test, examen o juicio. Dicho juicio es un criterio
estructural que sirve para articular las tensiones entre las disposiciones constitucionales, de poca
densidad normativa, y sus concreciones interpretativas
14
.
2. A) Dada la amplitud del concepto de intervención en los derechos fundamentales, es
necesario examinar las cuatro formas en que opera dicho concepto de acuerdo con nuestra
Constitución y la jurisprudencia constitucional: regulación, limitación, suspensión y pérdida, de
los cuales solo interesan los dos primeros. La regulación o configuración de un derecho
fundamental es su dotación de contenido material, es decir, disposiciones que establezcan sus
manifestaciones y alcances, condiciones para su ejercicio, organización y procedimientos que
sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías
15
.
afectación de su objeto o sujetos de forma que se impida o dificulte el ejercicio de las acciones,
propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado
16
. Sin embargo, para que una
intervención iusfundamental pueda ser calificada como limitación, es imprescindible que
solamente afecte una o más posiciones jurídicas o modos de ejercicio del derecho, estableciendo
como regla general la posibilidad de su ejercicio y como excepcionalidad la imposibilidad de
ejercerlo (dichas reglas excepcionales serían, precisamente, las posiciones jurídicas afectadas)
17
.
3. Ahora bien, como se dijo, la limitación de los derechos fundamentales solo puede
hacerse mediante ley formal
18
, que se erige como barrera frente a los alcances de la función
normativa del Órgano Ejecutivo (potestad reglamentaria).
La reserva de ley puede ser absoluta o relativa. En el primer caso, la ley regula por sí
misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta de la acción del
12
Sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 83-2006.
13
Sentencia de 14 de diciembre de 2012, inconstitucionalidad 103 -2007.
14
Sentencia de 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006.
15
Sentencia de inconstitucionalidad 60-2005/3-2006, ya citada.
16
Sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada.
17
Auto de 7 de agosto de 2020, inconstitucionalidad 21-2020 AC.
18
Sentencias de inconstitucionalidad 22-97, 60-2005/3-2006 y 13-2012, ya citadas.
Órgano Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia, de sus productos normativos
19
.
En el segundo caso, la reserva de ley admite la colaboración de dichos entes. Desde esa
perspectiva, la reserva relativa implica que la ley no regula exhaustivamente la materia, sino que
se limita a lo esencial y, para el resto, se remite a reglamentos, acuerdos o tratados, a los que
invita, ordena o habilita a colaborar en la normación
20
. Ahora bien, la norma remitida debe
respetar los límites establecidos por la ley formal en la colaboración normativa, pues si estos
límites no se respetan se produce una violación a la reserva de ley
21
.
V.L. a la potestad reglamentaria.
1. Por aplicación del principio de separación orgánica de funciones
22
y los arts. 123 y 131
ord. 5º Cn., la emisión de leyes formales (que entre otras cosas se caracterizan por ser generales)
corresponde a la Asamblea Legislativa y no al Órgano Ejecutivo, menos aún a sus órganos
dependientes dentro de la administración central. Por ello, la competencia del Ejecutivo de dictar
reglamentos debe entenderse siempre con reservas
23
. No se trata de una competencia que le
pertenece como principio, sino como excepción. Sin embargo, la ley necesita con frecuencia de
colaboración reglamentaria
24
. En ese sentido, la potestad reglamentaria ha sido reconocida como
un medio indispensable para el cumplimiento de los fines de la administración y como una
exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se responde
mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria. Por ello, dicha
potestad es un poder de producción normativa, es decir, un poder para producir o crear
disposiciones jurídicas abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como
fin el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente
público
25
.
2. Dentro de sus distintas manifestaciones, es pertinente referirse al reglamento de
ejecución, que se dicta para detallar los aspectos accesorios y los medios técnicos que posibilitan
la aplicación de una ley
26
. Este tipo de reglamento puede y debe desarrollar los contenidos de la
ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su texto ni su finalidad.
19
Sentencia de 11 de julio de 2018, inconstitucionalidad 65-2015.
20
Véase la sentencia de 4 de junio de 2018, inconstitucionalidad 82 -2015.
21
Sobre estas diferencias entre la reserva de ley absoluta y relativa, véase la sentencia de inconstitucionalidad 60-
2005/3-2006, ya citada; y la sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada .
22
Sobre este principio véase el considerando V de la sentencia de 19 de agosto de 2020, controversia 8 -2020.
23
Véase la sentencia de 19 de enero de 2021, controversia 10-2020.
24
Sentencia de 31 de julio de 2009, inconstitucionalidad 78-2006.
25
Al respecto, véase como ejemplo la sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 26 -2008.
26
Véase la sentencia de 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 58 -2003.
Es decir, cumple una función normativa complementaria, al interpretar el alcance o precisar las
formas de aplicación de las disposiciones legales; derivar o constatar la habilitación legal de
competencias inherentes o implícitas
27
; disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables;
definir medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos
28
; o concretar
principios generales del derecho, entre otros contenidos posibles, ya que las formas que adopta la
colaboración normativa entre la ley y el reglamento son múltiples y heterogéneas
29
.
Por supuesto, junto con sus alcances, el reglamento de ejecución tiene límites, entre los
cuales se encuentra uno común a todo tipo de reglamento, pues deriva de la distribución de
poderes normativos que realiza la propia Constitución. Se trata de la reserva de ley, como
garantía institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras a favor de la
Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos
30
.
Esta preferencia hacia la ley surge de los principios que rigen la integración y el funcionamiento
de dicho órgano, es decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la
publicidad, que le proporcionan una legitimación reforzada respecto de los demás órganos
estatales y entes públicos con potestades normativas
31
. En una manifestación más precisa, la
reserva de ley implica, en principio, la prohibición de que órganos distintos a la Asamblea
Legislativa produzcan normas sobre la materia reservada
32
.
Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido reiteradamente
que una de esas materias vedadas al reglamento es la limitación o restricción de los derechos
fundamentales, y por ello se ha aclarado que los reglamentos solo pueden regular derechos
fundamentales, mientras que una limitación o restricción a derechos solo puede efectuarse por
una ley en sentido formal
33
. Por lo anterior, debe señalarse que toda ley que afecte de manera
negativa a una norma o una posición que pueda adscribirse al ámbito de protección inicial de un
derecho fundamental debe ser considerada como una limitación a ese derecho. En el concepto de
27
Sentencia de 15 de julio de 2015, inconstitucionalidad 84-2011.
28
Sentencia de inconstitucionalidad 84-2011, ya citada.
29
Véase de nuevo la citada sentencia de inconstitucionalidad 26-2008.
30
Sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada.
31
Sobre el tema: sentencia de 22 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 43-2013.
32
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 60-2005/3-2006, ya citada.
33
Ej., sentencia de inconstitucionalidad 22-97, ya citada. La regulación o configuración es la dotación de contenido
material a los derechos fundamentales, es decir, disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las
condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la
estructuración de sus garantías.
limitación encaja toda clase de desventajas que una norma pueda producir en un derecho (ej.,
suprimir, eliminar, impedir o dificultar su ejercicio)
34
.
Además, debe señalarse que también existen otros límites que la jurisprudencia ha
derivado de la subordinación —técnica y jerárquica— del reglamento de ejecución a la ley, en el
sentido de que: (i) el reglamento no se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación
de la ley
35
; (ii) dicho reglamento no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley
36
,
(iii) el reglamento no puede suplir a la ley allí donde esta no existe, aunque el P. de la
República considere necesario regular un contenido
37
. Esto último, en armonía con la función de
colaboración normativa antes expuesta, solo impide la creación reglamentaria de contenidos
carentes de alguna cobertura legal o cuya necesidad no pueda fundarse, así sea implícitamente, en
la función de facilitación de la ley que se desarrolla.
Lo anterior significa que, además de la reserva de ley, cuando se trata de reglamentos de
ejecución la potestad reglamentaria está limitada por la vinculación instrumental o técnica del
reglamento a la ley. La razonabilidad técnica del reglamento ejecutivo, en relación con la ley,
significa que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los
medios que diseña el reglamento para lograrlos, de modo que pueda aceptarse que los últimos
están objetivamente dirigidos a facilitar o favorecer la consecución de los primeros
38
. Para
verificar el respeto de dicha limitación, es necesario determinar: (i) la finalidad tanto de las
disposiciones legales objeto de desarrollo, como de las reglamentarias en juego; (ii) la
compatibilidad entre los fines de ambas, y (iii) la medida en que el contenido de la disposición
reglamentaria impugnada facilita o asegura la implementación de la finalidad de la ley que
desarrolla mediante sus disposiciones.
VI. Resolución del problema jurídico.
1. Como se señaló con anterioridad, el problema jurídico que debe ser resuelto consiste en
prohibición para utilizar el cigarrillo electrónico o la pipa en lugares públicos o privados
supuestamente sería contraria a dicha garantía institucional, debido a que tal limitación
34
Sobre este punto, puede consultarse la sentencia de inconstitucionalidad 21-20 20 AC, ya citada.
35
Sentencia de 15 de abril de 2016, inconstitucionalidad 35-2014.
36
Véase la sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 56 -2010.
37
Véase la sentencia de 16 de mayo de 2000, inconstitucionalidad 16-95.
38
Sobre esta forma de entender la razonabilidad técnica, puede consultarse la sentencia de 15 de marzo de 2002,
inconstitucionalidad 30-96.
supuestamente ha sido impuesta en un reglamento sin la cobertura legal necesaria (es decir,
superando los alcances de la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo).
2. A) En primer orden, es necesario determinar si la actividad regulada por el art. 23
RLCT constituye algún modo de ejercicio de un derecho fundamental, dado que entonces se
trataría de una materia cobijada por la reserva de ley. Así, destaca que el acápite de dicha
disposición es “[d]e los sitios prohibidos para fumar” y que en su inciso primero establece que
“[…] queda prohibido fumar o mantener encendidos productos de tabaco y sus derivados que
expidan humo, gases o vapores, en cualquiera de sus formas o en dispositivos, incluido el
cigarrillo electrónico y la pipa, en los siguientes lugares: […]”. En ese sentido, se está ante una
norma de prohibición para fumar o mantener encendidos productos de tabaco o sus derivados en
ciertos lugares o espacios, que incluye al cigarrillo electrónico y la pipa.
Por lo anterior, es preciso indicar si las actividades antedichas pueden considerarse como
un modo de ejercicio de un derecho fundamental. Al respecto, esta Sala ha señalado que “el
derecho de libertad configura una faceta íntima que integra un ámbito irrestricto, ilimitado e
incoercible, no estando sujeto el fuero interno del individuo a injerencia exterior alguna al
hallarse sustraído al control de los poderes públicos”
39
. Por ello, aunque el Estado puede
prescribir cómo las personas se relacionan con otras, no puede fijar las maneras de
comportamiento de alguien consigo mismo. De ahí que en la jurisprudencia constitucional se
haya dicho que el derecho general de libertad (art. 8 Cn.) protege, en primer lugar, el fuero
interno, es decir, pensamientos, ideas, emociones, deseos, etc., exentos a la intervención del
Estado y el Derecho, pues estos solo puede incidir en las conductas externas de las personas; y en
segundo lugar, las conductas que, aunque externas, producen efectos que se revierten sobre el
mismo individuo (conductas autorreferentes, como el consumo de alcohol o drogas, promiscuidad
sexual) o tienen una incidencia en los derechos de terceros tan mínima que no se justifique la
intervención estatal (conductas inocuas, como las formas de vestir)
40
.
B) A partir de lo dicho, se puede concluir que fumar o mantener encendidos productos de
tabaco o sus derivados forma parte del derecho general de libertad, incluso cuando se trate de
menos que se haga en condiciones en que incida en los derechos de los demás. Pero, al ser una
39
Sentencia de 16 de noviembre de 2012, inconstitucionalidad 70-2006 AC.
40
Sentencia de 9 de diciembre de 2009, amparo 18-2004.
posición jurídica de un derecho fundamental, es susceptible de ser limitada, pues no existen
derechos fundamentales absolutos
41
. Y esto es lo que se ha hecho al prever que tales actividades
no pueden realizarse en ciertos lugares o espacios, ya que eso significa la supresión de ciertos
modos de ejercicio en concreto para tutelar la salud de quienes pudieren inhalar la nicotina por
estar expuestos al humo (art. 1 LCT). Sin embargo, como ya ha sido explicado en esta sentencia,
esta clase de intervención iusfundamental debe cumplir con ciertas exigencias, de entre las cuales
interesa la reserva de ley, por ser la que se ha argumentado como parámetro de control
constitucional en este caso.
3. A) Entonces, en segundo orden debe concluirse si la limitación de utilizar el cigarrillo
electrónico o la pipa en ciertos lugares públicos o privados tiene cobertura en una ley formal. En
cuanto a esto, el Reglamento de la Ley para el Control del Tabaco es un reglamento de ejecución
de la Ley para el Control del Tabaco. A partir de ello, el art. 23 RLCT remite a dicha ley y a los
arts. 1 letra f y 5 n° 2 letra b del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el
Control del Tabaco
42
.
El art. 4 LCT define sus alcances y prevé que “[l]a presente [l]ey se aplica a toda persona
natural o jurídica, que se dediquen a la exportación, importación, producción, promoción,
publicidad, patrocinio, comercialización y consumo del tabaco y sus productos”. Por otra parte, el
art. 5 letra e LCT define a los productos de tabaco como “todos aquellos productos preparados
totalmente o en parte utilizando como materia prima, hojas de tabaco y destinados a ser fumados
o masticados”; y el art. 5 letra g LCT define el humo ambiental del tabaco como “el que las
personas respiran cuando comparten el mismo espacio con los fumadores y es el resultado de una
mezcla de: el humo lateral emitido por el cigarrillo, el humo que respira el fumador entre
bocanadas y todas las sustancias toxicas emitidas en el aire por la combustión del tabaco y de sus
productos”.
En cambio, el art. 1 letra f del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud
para el Control del Tabaco define a los “productos de tabaco” como aquellos productos
preparados totalmente o en parte utilizando como materia prima hojas de tabaco y destinados a
ser fumados, chupados, mascados o utilizados como rapé. Y, además, en su art. 5 n° 2 letra b
prevé que “cada Parte, con arreglo a su capacidad: […] adoptará y aplicará medidas legislativas,
41
Sentencia de 22 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 3-2008.
42
Dicho convenio fue ratificado mediante el Decreto Legislativo n° 662, de 9 de abril de 2014, publicado en el
Diario Oficial n° 76, tomo 403, de 29 de abril de 2014.
ejecutivas, administrativas y/o otras medidas eficaces y cooperará, según proceda, con otras
Partes en la elaboración de políticas apropiadas para prevenir y reducir el consumo de tabaco, la
adicción a la nicotina y la exposición al humo de tabaco”.
Por otra parte, interesa retomar las definiciones que contiene el Reglamento de la Ley para
el Control del Tabaco. Según el art. 3 letra e RLCT, el cigarro o cigarrillo son “productos del
tabaco para ser fumados”. Por su parte, el art. 3 letra f RLCT define al cigarrillo electrónico como
“el sistema electrónico de administración de nicotina, que constituye una categoría de productos
de consumo diseñados para liberar nicotina, tras introducir en la boca el extremo de un cilindro
de plástico o metálico, e inhalar con objeto de extraer una mezcla de aire y vapores del
dispositivo y liberarla en el aparato respiratorio. Se incluyen dispositivos similares o no en su
diseño, que tengan como objetivo suministrar nicotina a una persona”. Finalmente, el art. 3 letra
m RLCT conceptualiza a los productos de tabaco como “los productos preparados totalmente o
en parte, utilizando como materia prima hojas de tabaco y que están destinados a ser fumados,
chupados, mascados, esnifados o aspirados”.
B) Las disposiciones que anteceden son sumamente relevantes para la resolución del
problema jurídico. Aunque en el auto de admisión de la demanda de este proceso se rechazó al
43
con base en los precedentes de esta Sala
44
, esto no
significa que las definiciones sean enunciados jurídicos sin ninguna trascendencia o utilidad. En
el presente caso, todas las definiciones citadas con anterioridad encajan en la categoría de
“definiciones estipulativas”, que son aquellas en las cuales su autor conviene en un significado
para precisar el sentido en que utilizará un término
45
(esto sirve para disipar cualquier posible
ambigüedad o vaguedad). En tanto enunciados jurídicos, las definiciones son enunciados “no-
prácticos”, porque no tienen una función directiva de la conducta, pero, como se dijo, esto no
implica de ninguna manera que sean irrelevantes: su uso en el Derecho es el de limitar el poder
de interpretación de las disposiciones jurídicas
46
.
43
Auto de 15 de noviembre de 2021, inconstitucionalidad 109-2018.
44
La jurisprudencia de esta Sala ha excluido el análisis constitucional de disposiciones jurídicas que consisten en
definiciones. Sobre esto, véase la sentencia de 5 de noviembre de 2014, inconstitucionalidad 48 -2014.
45
V.W., A., Las claves de la argumentación, 1 ª ed. (4ª reimpresión), A., España, 1998, pp. 139-
141.
46
V.A., M., El sentido del Derecho, 1ª ed. (5ª reimpresión), A., España, 2009 , pp. 78-79.
Así, dado que en materia de interpretación se distinguen las disposiciones (texto que se
debe interpretar) de las normas (significado que se atribuye a las disposiciones)
47
, la utilidad de
las definiciones antes descrita no es insignificante. Por el contrario, al acotar las posibilidades
interpretativas de quienes aplican el Derecho, tienen una incidencia refleja en los enunciados
jurídicos prácticos, los cuales sí sirven para dirigir la conducta (entre ellos, las reglas, los
principios o los valores jurídicos). En consecuencia, quien asuma la tarea de interpretar el
Reglamento de la Ley para el Control del Tabaco, la Ley para el Control del Tabaco o el
Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco debe ceñirse
a las definiciones estipulativas que estos contienen, algunas de las cuales ya fueron anteriormente
citadas (al menos aquellas de mayor interés para este caso). Y esto tiene un efecto práctico
decisivo, como se explica a continuación.
Una interpretación sistemática de la Ley para el Control del Tabaco y el Convenio Marco
de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco
48
permite arribar a la
conclusión de que: (i) la restricción al tabaco y sus productos descansa, entre otras cosas, en la
necesidad de tutelar “la salud de las presentes y futuras generaciones de las consecuencias
sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo del tabaco y exposición al humo [de
este]” (considerando IV de la ley y preámbulo del convenio); y (ii) para alcanzar esa tutela, la ley
y el convenio controlan y limitan los productos que contienen nicotina (art. 10 LCT y arts. 5 n° 2
letra b y 22 n° 1 letra e y f del convenio mencionado).
Ahora bien, de acuerdo con la definición del cigarrillo electrónico contenida en el art. 3
letra f RLCT, para los efectos reglamentarios respectivos este debe administrar nicotina o
liberarla. En tal sentido, el Reglamento de la Ley para el Control del Tabaco no prohíbe el uso en
ciertos espacios o lugares de todos los dispositivos que coloquialmente o socialmente se llamen
“cigarrillo electrónico”, sino solo de aquellos que se enmarquen dentro de la definición
estipulativa que contiene su art. 3 letra f, es decir, los sistemas electrónicos de administración de
nicotina que constituyan una categoría de productos de consumo diseñados para liberar
47
Sentencia de 25 de junio de 2014, inconstitucionalid ad 163-2013; auto de 23 de noviembre de 2011,
inconstitucionalidad 11-2005, entre otras.
48
Según la sentencia de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013, “los tribunales jurisdiccionales y las
demás autoridades públicas, deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no [solo] en atención a
las normas que regulan una actuación específica, tal como lo establece la Constitución y el principio de unidad del
ordenamiento jurídico; de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones legales q ue incidan
relevantemente en la interpretación de otras y, (ii) realizar una interpretac ión sistemática, integral y ar mónica de las
mismas a la luz de los contenidos constitucionales”.
nicotina, tras introducir en la boca el extremo de un cilindro de plástico o metálico e inhalar con
objeto de extraer una mezcla de aire y vapores del dispositivo y liberarla en el aparato
respiratorio, así como todo dispositivo que tenga como objetivo suministrar nicotina a una
persona. Dada la función de las definiciones, todos los dispositivos (electrónicos o no) que no
encajen dentro de la categoría antedicha no pueden enmarcarse dentro de la regla de prohibición
contenida en el art. 23 RLCT.
C) En línea con lo anterior, el art. 54 LCT confiere potestad reglamentaria al Presidente de
la República en estos términos: “El Presidente de la República de conformidad al ordinal 14º del
[a]rt. 168 de la Constitución, contará con un plazo de 180 días contados a partir de su vigencia,
para emitir el [r]eglamento de la presente [l]ey, pero la falta de [e]ste no imposibilitará su
aplicación”. Es decir, hay una habilitación legislativa expresa para la emisión del Reglamento de
la Ley para el Control del Tabaco, el cual debe ser compatible con el contenido de la ley. En tal
sentido, si lo que la Ley para el Control del Tabaco (y el Convenio Marco de la Organización
Mundial de la Salud para el Control del Tabaco) busca es restringir al tabaco y sus productos para
resguardar a las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales o económicas de
su consumo y exposición al humo y, para alcanzar esa tutela, controla y limita los productos que
contienen nicotina, entonces el art. 23 RLCT no es inconstitucional, siempre y cuando se parta de
que su interpretación está delimitada por la definición del cigarrillo electrónico del art. 3 letra f
RLCT
49
, pues esta última disposición señala que dicho cigarrillo debe administrar o liberar
nicotina.
En virtud de lo dicho, esta Sala considera que el art. 23 RLCT admite una interpretación
conforme con la Constitución
50
, ya que el art. 3 letra f RLCT, que define al cigarrillo electrónico,
condiciona al intérprete a entender que para efectos normativos este es solamente el sistema
electrónico de administración de nicotina, que constituye una categoría de productos de consumo
49
Dicha definición es la siguiente: “Cigarrillo electrónico: es el sistema electrónico d e administración de nicotina,
que constituye una categoría de productos de consumo diseñados para liberar nicotina, tras introducir en la boca el
extremo de un cilindro de plástico o metálico, e inhalar con objeto de extraer una me zcla de aire y vapores del
dispositivo y liber arla en el aparato res piratorio. Se incluyen dispo sitivos similares o no en su diseño, que tengan
como objetivo suministrar nicotina a una persona”.
50
Según la sentencia de 8 de junio de 2015, inconstitucionalidad 88-2012, la interpretación conforme con la
Constitución es una máxima según la cual, de entre los varios entendimientos posibles de una dispo sición (objeto de
la interpretación), debe escog erse para dar una solución jurídica al caso la norma (resultado de la interpretación) q ue
mejor se acomode a la norma fundamental. Su fundamento es tanto el principio de unidad del ordenamiento jurídico
como la supremacía constitucional, que se proyecta sobre las leyes condicionando el sentido que cabe atribuirle a
estas.
diseñados para liberar nicotina, tras introducir en la boca el extremo de un cilindro de plástico o
metálico, e inhalar con objeto de extraer una mezcla de aire y vapores del dispositivo y liberarla
en el aparato respiratorio, así como otros dispositivos que tengan como objetivo suministrar
nicotina a una persona. Pero, si el dispositivo no libera, administra o suministra nicotina, no
encajará en la definición del art. 3 letra f RLCT y su uso no estará prohibido en los espacios o
lugares que prevé el art. 23 RLCT. Bajo esta interpretación, el art. 23 RLCT sí tiene cobertura
legal. En consecuencia, se deberá declarar que no existe la inconstitucionalidad alegada.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y
nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1. D., de un modo general y obligatorio, que en el artículo 23 del Reglamento de
la Ley para el Control del Tabaco no existe la inconstitucionalidad alegada, por la supuesta
una interpretación conforme con la Constitución, en el sentido que el artículo 3 letra f del
Reglamento de la Ley para el Control del Tabaco, que define al cigarrillo electrónico, condiciona
al intérprete a entender que para efectos normativos este es solamente el sistema electrónico de
administración de nicotina, que constituye una categoría de productos de consumo diseñados para
liberar nicotina, tras introducir en la boca el extremo de un cilindro de plástico o metálico, e
inhalar con objeto de extraer una mezcla de aire y vapores del dispositivo y liberarla en el aparato
respiratorio, así como otros dispositivos que tengan como objetivo suministrar nicotina a una
persona. Pero, si el dispositivo no libera, administra o suministra nicotina, no encaja en la
definición del artículo 3 letra f del Reglamento de la Ley para el Control del Tabaco y su uso no
está prohibido en los espacios o lugares que prevé el artículo 23 de dicho reglamento.
2. N. la presente decisión a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicha institución oficial.
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--------A. L. J. Z.-------DUEÑAS--------J.A PÉREZ --------L.J.S.M.A..G.N.G.---------
--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSC RIBEN--------------------
--------------R.A.G.B..----------SECRETARIO-------------RUBRIC ADAS-----------
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