Sentencia Nº 136-2014AC de Sala de lo Constitucional, 15-02-2017
| Número de sentencia | 136-2014AC |
| Fecha | 15 Febrero 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
136-2014/141-2014
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas
con quince minutos del día quince de febrero de dos mil diecisiete.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido incoados por los ciudadanos
Herbert Rafael Guerrero Urbina –136-2014– y Salvador Enrique Anaya Barraza –141-2014–,
mediante los cuales se solicitó, en el caso del primer demandante, la inconstitucionalidad de los
arts. 277 y 277-A del Código Tributario (en lo sucesivo, CT), y el segundo, únicamente del
precitado art. 277-A; creado mediante el Decreto Legislativo n° 230, de 14-XII-2000, publicado
en el Diario Oficial n° 241, tomo 349, de 22-XII-2000, reformado por el Decreto Legislativo n°
763, de 31-VII-2014, publicado en el Diario Oficial n° 142, Tomo 404, de 31-VII-2014, por la
supuesta vulneración a los arts. 2 incs. 1° y 2° y 27 de la Constitución.
A continuación se consigna el texto de las disposiciones impugnadas:
"Artículo 277. - La Administración Tributaria divulgará a través de los distintos medios de comunicación,
los nombres de los sujetos pasivos que posean deudas firmes, líquidas y exigibles.
La competencia regulada en el inciso anterior corresponderá a la Dirección General de Impuestos Internos,
la cual d eberá efectuar la divulgación anualmente, de acuerdo a las normas administrativas que ésta emita.
La divulgación podrá efectuarse en el sitio web del Ministerio de Hacienda en período menor".
"Artículo. 277-A. La Direc ción General de Impuestos Internos divulgará extractos de las resoluciones de
tasación de tributos y multas, así como las sentencias emitidas por el Tribunal de Apelaciones de los
Impuestos Internos y de Aduana s y los fallos de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre esta
materia. De igual forma se proceder á en aquellos casos que se dé aviso o se remitan a la Fiscalía General de
la República. En estos casos se incluirá los no mbres de los sujetos pasivos, el valor determinado y los
nombres de los funcionarios firmantes. La divulgación del extracto de los avisos, resoluciones y sentencias
se efectuará anualmente en dos diarios de circulación nacional.
La divulgación también podrá efectuarse en el sitio web del Ministerio de Hacienda en un perío do menor".
Han intervenido en estos procesos los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal
General de la República.
Analizados los argumentos planteados y considerando:
I. En el trámite de los procesos, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. El peticionario del proceso con referencia 136-2014 sostuvo que los arts. 277 y 277-A CT
vulneran los arts. 2 inc. 2° y 27 inc. 2° Cn.
A. Sobre el art. 277 CT, señaló que era necesario distinguir entre: el medio de divulgación, el
dato divulgado y los requisitos para la divulgación. El primero indica a quién va dirigida la
publicación y cuál es su finalidad. Pero ello no se estableció en los decretos de creación y
reforma de la disposición objetada, por lo que solo puede presumirse que el propósito de la
divulgación es darlos a conocer a todo el público. Y si tal situación se conecta con la divulgación
de las "deudas" de una persona con la Administración Tributaria, se puede inferir que el
propósito del legislador es el cobro de dichas deudas, mediante la exhibición pública de las
personas que están en mora tributaria. Situación que muestra un "[t]errorismo [f]iscal" porque no
es el medio idóneo para la recuperación de las deudas a favor de la Administración Tributaria y
con ello se quebranta el "principio de proporcionalidad", pues existen otros medios para cumplir
con tal finalidad –el cobro administrativo y el judicial–. En conclusión, respecto del medio de
divulgación, aseveró que al hacer del conocimiento público la deuda de determinadas personas,
se infringe el derecho fundamental a la intimidad, ya que la medida es desproporcional con el fin
que persigue, que es el pago de la deuda por parte del individuo y no del público en general.
pasivos en mora con la Administración Tributaria; consecuentemente, la combinación de publicar
el nombre y la condición de moroso vulnera el derecho fundamental a la intimidad, debido a que
el "nombre por sí mismo pertenece a la intimidad de una persona cuando se conjuga con una
parte de su vida privada, en este caso, la calidad de 'moroso', es decir, "una persona que no paga
sus deudas al fisco; situación que es de la vida privada del individuo, quien es el que conoce las
causas y condiciones de dicha situación" y el único que está autorizado para hacerlo público.
Además, enfatizó que existe una violación al derecho fundamental de intimidad "porque la
mencionada publicación hace del conocimiento del público una parte de la esfera privada de la
intimidad, que el individuo no ha autorizado a publicar, lo cual transgrede la interioridad del
individuo, refiriéndose a su círculo de parientes, amigos y conocidos cercanos que vean dicha
publicación".
Por último, en lo que a los requisitos para la divulgación se refiere, expresó que el art. 277
CT establece que la publicación se hará de las deudas firmes, líquidas y exigibles, por lo que se
verifica la garantía de un debido proceso en la fase administrativa de tasación, liquidación y
cobro. Sin embargo, dicha situación puede cambiar con "una sentencia favorable en la
jurisdicción contencioso administrativo. Pero al realizar la publicación aludida, no importando
dichos requisitos, siempre se estaría vulnerando el derecho a la intimidad de las personas".
B. Sobre la inconstitucionalidad del art. 277-A CT respecto del derecho a la intimidad –art. 2
inc. 2° Cn.–, arguyó que en los considerandos del decreto legislativo de su creación no se
menciona la finalidad o propósito para adoptar la medida que regula. Además, dicho artículo
establece el tipo de resoluciones que se publicarán. De ahí que "el propósito de dichas
publicaciones [es] la obtención del pago de las liquidaciones de tributos y multas, no importando
que se dicten en primera o segunda instancia administrativa". Sin embargo, considera que el
medio idóneo para cobrar un monto determinado a un contribuyente a quien se le imputa una
deuda a favor del Fisco es la notificación personal.
En segundo lugar, a juicio del solicitante, el art. 277-A CT no es claro al establecer la
información a publicar, pues solo señala que se publicarán extractos, sin especificar el tipo de
información a divulgar. Asimismo, por la redacción del objeto de control, la publicación del
nombre y el valor determinado se hará "en los cuatro casos en que se pueda dar las resoluciones y
no únicamente [en el] caso del aviso a la fiscalía". Entonces, "el interés en la creación de
publicaciones jurisprudenciales, consiste en la necesidad de hacer del conocimiento del público
en general las líneas jurisprudenciales, ya sea de la Administración Tributaria o de la jurisdicción
Contencioso Administrativo, con el fin de crear uniformidad y seguridad jurídica respecto al
criterio de dichas fuentes en determinados casos. Pero, si esta fuera la finalidad con la cual se
creó el art. 277-A CT, también sería inconstitucional, pues al mencionar que en todos los casos se
publicarán los nombres y los montos del litigio, se está revelando la información de la esfera
privada de la persona, lo cual violenta su derecho fundamental de intimidad".
Finalmente, sobre la periodicidad y la forma de publicidad que señala el art. 277-A inc. 2°
CT, expuso que implica una desproporcionalidad del legislador, pues da a la Administración
Tributaria las armas para infundir miedo a los administrados, coaccionando
desproporcionalmente la esfera privada de la persona, pues si no paga al fisco, no solo será
publicado su nombre, sino también el monto que supuestamente le debe al Estado. Lo cual
también afectaría su derecho fundamental de intimidad, debiendo guardar el Estado esa
información como confidencial.
porque la Dirección General de Impuestos Internos "divulga la información de las personas que
se encuentran en mora con la Administración Tributaria", lo que impide "ponderar el derecho a la
autodeterminación informativa contra otro derecho que persiga un interés general al publicar
dicha información". Por tanto, "si no hay una finalidad determinada en la norma impugnada para
divulgar el listado de sujetos que tienen deudas firmes, líquidas y exigibles a favor de la
Administración Pública, el legislador está infringiendo con dicha norma el derecho que tienen las
personas –naturales y jurídicas– de autodeterminar si desean o no que esa información salga a la
luz pública". En consecuencia, "el art. 277 CT violenta el derecho constitucional a la
autodeterminación informativa de las personas, ya que no se establece el objetivo real y efectivo
que persigue la realización de las publicaciones anuales de personas que tienen deudas con la
Administración Tributaria (finalidad); pero sobre todo, porque en la faceta material de este
derecho, la publicación mencionada le impide controlar la información que de él obtienen otras
personas, pues la divulgación se realiza sin su consentimiento".
peticionario razonó que dicha disposición deja al arbitrio de la Dirección General de Impuestos
Internos qué extractos de las resoluciones, sentencias y fallos serán publicados anualmente en dos
diarios de mayor circulación, es decir, no existe control que determine qué datos se van a publicar
respecto a la persona señalada como morosa; y esta no puede decidir qué datos de la resolución
que le atañen pueden o no ser divulgados. Añadió que si el individuo no le ha otorgado
autorización al Estado, no puede hacer pública información que le pertenece a la persona. Por
tanto, "el legislador hubiera establecido en la disposición impugnada qué extractos de las
resoluciones mencionadas podían ser publicados (si es que el fin es meramente jurisprudencial) o
qué datos que pertenecen a las personas se pretende publicar". Y concluyó que "el art. 277-A CT
es inconstitucional por violentar el derecho a la autodeterminación informativa, pues no establece
la finalidad ni los mecanismos de control para obtener autorización de cada individuo de que sean
publicados sus datos".
D. Asimismo, el ciudadano Guerrero Urbina arguyó que los arts. 277 y 277-A CT
Luego de reseñar el desarrollo histórico de las penas infamantes y explicitar los efectos que
tales sanciones implican para las personas, el actor sostuvo que la prohibición contenida en el
prohibición constitucional de penas infamantes, ya que "la pena [...] es la condena al pago del
adeudo al fisco, cobrado por el medio idóneo". En ese sentido, dijo que "si la supuesta infracción
cometida por el contribuyente es meramente económica, por los principios de razonabilidad y
ponderación, la pena o sanción debe ser igual, es decir, de carácter patrimonial. Y por el principio
de proporcionalidad la pena o sanción debe versar sobre el monto patrimonial que se le imputa
por el no pago al fisco".
los medios de comunicación sea una sanción, pero al exponer esta información al conocimiento
del público, se está violando la fama, honorabilidad y buen nombre de una persona –natural o
jurídica–, con esto se crea una sanción velada, pues afecta otros aspectos de la persona aparte del
aspecto patrimonial, que es el que proporcionalmente debería ser afectado, por lo que pone en
riesgo la reputación de la persona y afecta drásticamente otros aspectos de su vida.
Consecuentemente, el actor señaló que un aspecto relevante a considerar es que el objeto de
control no prevé el supuesto de que, luego de la divulgación, la persona cumpla la sanción
económica. Por tanto, se observa una pena desproporcional a la sanción que razonablemente se le
tendría que aplicar si hubiera infringido una norma tributaria.
constitucionales de razonabilidad, ponderación y proporcionalidad. Una sanción que debería ser
solo económica agrava los aspectos emocional y personal de un individuo. Así, el demandante
advirtió que la publicación puede considerarse una pena adicional que se relaciona con la
intimidad y propia imagen del deudor, configurándose una doble sanción. Agregó que "la
publicación de datos de las personas a quienes el fisco le reclama algún monto de dinero, solo
puede tener por finalidad señalar públicamente dicha infracción y causarle un desprestigio social,
familiar o comercial, agravando la pena económica ya estipulada en la resolución".
E. Por otra parte, el ciudadano Guerrero Urbina planteó la inconstitucionalidad por omisión
del art. 277-A CT, ya que, a su juicio, dicho precepto legal vulnera el derecho a la intimidad –art.
2 inc. 2° Cn.–
Desde tal perspectiva, mencionó las condiciones que deben cumplirse para analizar este tipo
de inconstitucionalidad. Así, el derecho fundamental que se vulnera con la omisión de la norma
impugnada es el derecho a la intimidad, específicamente por la exposición de información
privada y personal por parte de la Administración Tributaria, quien tendría la obligación de
guardar el secreto tributario. Y es que, alegó, "el legislador no ha regulado qué extractos de las
resoluciones o sentencias deben ser publicadas, dejando al arbitrio de la Administración
Tributaria, y específicamente a la Dirección General de Impuestos Internos una facultad
discrecional de decidir qué datos se van a divulgar, dejando desprotegido el derecho fundamental
de la intimidad que tienen los individuos sobre sus propios datos". Sin embargo, la Constitución
tácitamente le impuso al legislador que regulara el procedimiento para la obtención de los montos
que los contribuyentes considera que le adeuda al Estado. Pero con la publicidad de los extractos
de las resoluciones, sentencias administrativas y judiciales, el legislador está dejando amplia
puerta para que la Administración Tributaria viole el derecho fundamental de intimidad, al no
restringirle qué datos pueden aparecer en los extractos que ordena publicar.
2. Por su parte, el actor del proceso 141-2014 adujo que el art. 277-A CT es inconstitucional
por los siguientes motivos:
A. Relacionó lo que, a su juicio, constituían los "elementos esenciales" a saber: el elemento
objetivo es la publicación de extractos de resoluciones de tasación de tributos y de liquidación de
multas, de decisiones administrativas y fallos judiciales, así como de avisos a la Fiscalía General
de la República. El elemento subjetivo es la publicación de decisiones de la Dirección General de
Impuestos Internos, del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y de avisos a la Fiscalía
General de la República. Luego, el contenido publicitario, constituido por la publicación del
nombre de los sujetos pasivos, los montos determinados como tasación de impuestos o
liquidación de multas y el nombre del funcionario que suscribe la decisión. Además, la amplitud
de la publicación, que se extiende a dos diarios de circulación nacional y al sitio web del
Ministerio de Hacienda. Por último, el elemento temporal, referido a cada año en los periódicos
de circulación nacional y en el sitio web en períodos menores. Afirmó que el real contenido
normativo del art. 177-A CT provoca: a) incertidumbre sobre las resoluciones, sentencias y
avisos a divulgar, pues no se establecen parámetros objetivos para determinar cuáles de ellas
serán publicadas; b) autorización para divulgar datos no definitivos, ya que las decisiones a
publicar son susceptibles de impugnación en sede judicial; y, c) distorsión del contenido
publicado, pues se permite la selección de extractos de las decisiones concernidas.
con el derecho a la protección jurisdiccional, pues establece que la Dirección General de
Impuestos Internos divulgará, mediante publicación en periódicos de circulación nacional o en el
sitio web del Ministerio de Hacienda, extractos de resoluciones de tasación de tributos y multas,
sentencias del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, así como avisos
que remita a la Fiscalía General de la República. Esto significa que se harán públicas
resoluciones administrativas de tasación de impuestos e imposición de multas que todavía pueden
ser objeto de impugnación en sede judicial. Es evidente que se persigue generar un obstáculo o
desincentivo de acceso a la vía judicial, "en procura de coaccionar al contribuyente para que, en
lugar de acudir a la vía judicial, opte por el pago a la Administración Tributaria y así evitar la
publicación de resoluciones tributarias que le afecten; entonces, la publicación de las resoluciones
administrativas no definitivas enerva el derecho a la protección jurisdiccional".
C. Por otra parte, el solicitante afirmó que el art. 277-A CT vulnera el derecho al honor
Alegó que este derecho se extiende a las personas jurídicas en lo relativo a la fama, imagen
comercial y buen nombre o prestigio; pues aunque el honor tiene una íntima conexión con la
dignidad de la persona humana, ello no impide que se extienda su protección a las personas
jurídicas de Derecho Privado (asociaciones, sociedades, fundaciones, etc.). Añadió que si bien
desde la perspectiva subjetiva antes reseñada dicho derecho es incompatible con la idea de
persona jurídica, la consideración es diferente al entender el honor en su sentido objetivo, el cual
es un presupuesto necesario para regular la gestión de una persona jurídica. Así, por ejemplo, una
sociedad mercantil puede verse afectada en su fama o imagen comercial cuando es objeto de
señalamientos, por parte de un ente público, de que los bienes que ofrece o los servicios que
presta son de deficiente calidad.
También apuntó que en el caso de asociaciones sin fines de lucro, organizaciones no
gubernamentales o fundaciones, estas pueden sufrir menoscabos en su buen nombre o prestigio
ante la sociedad cuando son víctimas de acusaciones que ponen en entredicho el cumplimiento de
sus fines o manejo de los fondos que reciben. En estos últimos supuestos, en definitiva, sí es
posible afirmar la titularidad del derecho al honor por parte de las personas jurídicas, ya que el
desmerecimiento en la consideración ajena sufrido por una persona jurídica impide que esta
pueda desarrollar libremente las actividades tendientes a lograr sus fines. El pleno ejercicio de sus
derechos por parte de las personas jurídicas de Derecho Privado les garantizará libertad de
actuación. Particularmente, las personas jurídicas deben gozar de aquellos derechos que sean
medios o instrumentos necesarios para la obtención de su finalidad. Para ello deben gozar de
ciertos derechos fundamentales como el derecho al honor. Pero no debe olvidarse que cualquier
reconocimiento de derechos fundamentales a las personas jurídicas parte de concebir a estas
como instrumentos al servicio de los intereses de las personas naturales que las crearon.
Entonces, aseveró que desde la perspectiva objetiva del derecho al honor, no es posible
restringirlo a un interés exclusivamente individual, en tanto que los grupos y organizaciones
también son sensibles a la consideración que, la comunidad o entorno social tenga sobre ellos.
Por ello, el derecho al honor de las personas jurídicas, específicamente de las sociedades
mercantiles, es indicativo de la protección de la imagen corporativa de la sociedad. El derecho al
honor está directamente vinculado con el momento histórico y el entorno cultural en el que se
produce; por tanto, al enjuiciar la constitucionalidad del art. 277-A CT es preciso remitirse a la
sociedad salvadoreña y el estado actual de las posibilidades de divulgación de la calidad que se
atribuye a una persona natural o jurídica. En el presente caso, tomando en cuenta que la
publicación puede referirse a un estado de morosidad e insolvencia, realizada por un ente oficial
que cuenta con un alto grado de credibilidad, se estimará certera, exacta y completa.
En efecto, alegó, es necesario tener en cuenta "el régimen legal de publicaciones" contenido
en el objeto de control, que se caracteriza por: a) autoriza la publicación de extractos de
resoluciones, sentencias y avisos, por lo que la información a divulgar y publicar será parcial; b)
permite la publicación de resoluciones y avisos que pueden carecer de firmeza; y c) dicha la
publicación tiene carácter masivo. Elementos que evidencian que la finalidad de tales
publicaciones es incidir en la consideración que el conglomerado social tiene respecto del
contribuyente cuya información se publica. El examen de constitucionalidad del art. 277-A CT
debe enfocarse en "determinar si el contenido publicado (en los términos que autoriza la
disposición impugnada) es viable de producir una afectación en la reputación, fama o buen
nombre que goza la persona sobre la cual recae la publicación y si la misma produce o no, una
inadecuada consideración y valoración de la persona, con el riesgo de generar un menosprecio
social". Ello porque permite la divulgación de información parcial, lo que puede hacer que se
pierda el sentido de la situación tributaria del contribuyente o degenere en una apreciación
distinta a la real; asimismo, permite la publicación de situaciones tributarias susceptibles de
impugnación o sujetas a control administrativo y/o judicial.
2. En atención a lo anterior esta sala resolvió lo siguiente:
A. En auto de 12-XII-2014, emitido en el proceso con referencia 136-2014, se advirtió que el
general, por distintos medios de comunicación, datos específicos de los contribuyentes que están
en mora con la Administración Tributaria y Aduanera –el nombre o denominación del
contribuyente y el monto de lo adeudado– y (ii) divulgar extractos de diversas resoluciones
administrativas y jurisdiccionales, sin que se especifique en la ley qué parte de dichas
providencias se divulgará; todo lo anterior con ausencia de una justificación razonable y de una
autorización expresa por parte del sujeto pasivo.
a. Al respecto, se indicó que únicamente se analizaría la supuesta transgresión a lo prescrito
que se unificaría su conocimiento. La razón para esta unificación es que, ante la invocación
simultánea de preceptos constitucionales genéricos y otros más concretos en los cuales se refleja
la misma confrontación normativa, debe darse preferencia a los últimos. Y la supuesta infracción
al derecho a la intimidad constituye un enfoque genérico del mismo planteamiento sostenido
respecto del derecho a la autodeterminación informativa. Así, respecto del contraste normativo
autodeterminación informativa–, se estableció que se dirimiría la posible vulneración al citado
derecho fundamental bajo el supuesto de que no existe una finalidad que justifique hacer públicos
datos que posee la Administración Tributaria –nombres de los contribuyentes y cantidades
adeudadas por estos– y no se ha detallado qué información se publicará en los extractos de las
diferentes resoluciones administrativas y jurisdiccionales con relación a obligaciones de los
contribuyentes pendientes de pago.
b. Acerca de la vulneración del art. 27 inc. 2° Cn., se indicó que no se había expuesto
claramente un contraste normativo porque los motivos de inconstitucionalidad se fundamentan
principalmente en la supuesta vulneración al principio de proporcionalidad de la pena, así como
en su particular percepción acerca de cuál debería ser la naturaleza jurídica de la sanción a
imponer, lo cual no guarda ninguna relación con el contenido de la disposición constitucional que
sugiere como parámetro de control, por lo que se declaró improcedente este punto.
c. Asimismo, en cuanto a la inconstitucionalidad por omisión del art. 277-A CT respecto del
derecho a la intimidad –art. 2 inc. 2° Cn.–, se advirtió que no se había formulado una
argumentación suficiente de contraste entre el artículo impugnado y la disposición constitucional
invocada como parámetro de control, porque la demanda no contenía argumentación sobre: (i) la
existencia de un mandato constitucional de regular los aspectos supuestamente omitidos y (ii) la
forma en que la omisión alegada impedía la eficacia de la Constitución. Solo se planteó la
existencia de una omisión legislativa porque la disposición impugnada no establece qué tipo de
información se incluirá en los extractos de las resoluciones y sentencias de la Administración
Tributaria y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que se
divulgarán; por tanto, se declaró improcedente en este punto.
B. Por otra parte, en el proceso 141-2014 se pronunció auto de 29-V-2015, en el que se
indicó que el peticionario requería la declaratoria de inconstitucionalidad del art. 277-A CT por la
a. Sobre la vulneración del derecho a la protección jurisdiccional que se fundamentaba en la
supuesta coacción sobre el contribuyente para que, en lugar de acudir a la vía judicial, opte por el
pago a la Administración Tributaria y así evitar la publicación de resoluciones tributarias que le
afecten, esta sala advirtió la atribución de un contenido normativo no derivable del texto del
objeto de control, ya que del tenor de la disposición no se colige que el pago de lo tasado o
multado impida la publicación de las resoluciones concernidas. Se agregó que del texto tampoco
se infería que debían publicarse las resoluciones impugnadas jurisdiccionalmente, en el texto de
la disposición no hay elemento alguno que sustente tal aserto. Por ello, este tribunal descartó el
alcance prescriptivo atribuido al art. 277-A CT y se declaró improcedente lo argüido en este
punto de la pretensión.
b. En lo que respecta al otro punto alegado, este tribunal encontró configurado el contraste
examen constitucional se circunscribió a determinar si las publicaciones que autoriza el art. 277-
A CT vulneran el derecho al honor en relación con la reputación, fama o buen nombre de la
persona sobre la cual recae la publicación; ya que permite la divulgación de información parcial,
lo que puede hacer que se pierda el sentido de la situación tributaria del contribuyente o degenere
en una apreciación distinta a la real; asimismo, admite la publicación de situaciones tributarias
que no están firmes, sino que son susceptibles de impugnación en sede administrativa y judicial.
3. De conformidad con el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, la Asamblea
Legislativa rindió los informes requeridos, en los siguientes términos:
A. En el proceso 136-2014 sostuvo:
a. Que para delimitar el derecho a la autodeterminación informativa es necesario tener
presente el contexto en que se utilizan o pretenden utilizarse los datos. Por lo que el grado de
intimidad o sensibilidad de las informaciones no depende solo de su afectación a la esfera íntima
sino de la finalidad para la cual se usan. El derecho en mención puede ejercerse como, (i) facultad
de rectificación, integración y cancelación para asegurar la calidad de los datos, que incluye el
derecho de modificar los datos erróneos o incompletos y cancelar o anular los datos irrelevantes o
desactualizados y (ii) el derecho de conocer la transmisión de los datos hacia terceros, que
implica saber de forma anticipada la finalidad perseguida por la base de datos, la posibilidad de
poner en circulación la información personal y conocer la institución responsable del banco de
datos (en este caso el Ministerio de Hacienda).
Luego, se refirió al principio de veracidad y exactitud de la autodeterminación informativa,
que requiere la correspondencia entre el discurso que alude a la realidad y el que transmite al
receptor de la información, debiendo asegurarse de que los datos registrados son verdaderos o
correctos. Además, los datos deben estar actualizados, y no responder a una situación anterior a la
recogida e inexistente en el momento. Por ello el Ministerio de Hacienda debe y tiene cuidado de
incorporar a la base de datos de las personas que tienen deudas pendientes a las que ciertamente
poseen tal calidad, por lo que se corrobora y actualiza la información a publicar en virtud de los
preceptos impugnados, pues "en el momento que el contribuyente esté al día con sus obligaciones
tributarias dicho ministerio procederá a retirarlo de la lista de personas que tiene deuda con el
erario público".
Igualmente, sobre la divulgación de extractos de las resoluciones de tasación de tributos y
multas, de las sentencias emitidas por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y
Aduanas y la Sala de lo Contencioso Administrativo en esta materia, así como de los casos en
que se dé aviso a la Fiscalía General de la República, señaló que es una facultad válida del
Ministerio de Hacienda, que no vulnera la Constitución ni el derecho a la autodeterminación
informativa, pues son datos relacionados con el aludido ministerio y resoluciones de carácter
jurisdiccional, que incluyen datos que no son sensibles, tales como los nombres de los sujetos
pasivos y el valor determinado. Además, aunque el ámbito de protección del derecho de
autodeterminación informativa incluye muchas facultades, tal protección no es ilimitada, ya que
"están obligados a la comunicación, que se desarrolla en el tráfico informático de datos
personales. De ahí que el individuo tiene que tolerar límites a su derecho de autodeterminación
informativa, por razón del interés general". El legislador cuenta con un amplio margen de acción
en la búsqueda de fines que no estén proscritos constitucionalmente o que no sean
manifiestamente incongruentes con el trasfondo axiológico de la Constitución –citó la Inc. 84-
2006– y en este contexto puede limitar el derecho en mención, debido a que las personas "están
inmersas en un proceso de comunicación con sus semejantes que las obliga al intercambio de
datos y a su procesamiento" –relacionó la Inc. 5-93–.
B. En el proceso 141-2014, la Asamblea Legislativa expuso:
Que era necesario recordar "el lugar que ocupan las finanzas públicas en las funciones del
Estado". El objeto de la actividad tributaria es financiar los gastos públicos, que es requerido para
la seguridad del Estado, y que se pone en peligro cuando se merman sus ingresos. Así, cuando se
decreta una medida cautelar que suspende los efectos de una ley tributaria, se "afectan servicios
esenciales que afectan a la población, en tanto se impide el ingreso de fondos necesarios para la
actividad misma del Estado".
Luego, sobre las publicaciones parciales autorizadas por el objeto de control, expuso que la
extensión de las resoluciones y los expedientes administrativos o judiciales, impide su
publicación íntegra. Ello desvirtúa la afirmación del demandante de que la publicación parcial
pretenda conculcar el derecho al honor de los contribuyentes. Además, dichas publicaciones
permitirán a los contribuyentes conocer cómo se resuelven los incidentes sobre las situaciones
tributarias irregulares. Y es que el Estado se enfrenta a múltiples formas de evasión fiscal y a
complejas estructuras de deducción de costos ilegítimos, disfrazadas con argucias aparentemente
legales, cuya finalidad es evitar el pago de impuestos.
Sobre la publicación de situaciones jurídicas que aún no están firmes, adujo que se "pretende
hacer creer que la universalidad de los contribuyentes, acuden a impugnar en distintas vías las
resoluciones de tasación o multas. Ciertamente todo proceso sea judicial o administrativo, para
estar constitucionalmente configurado, debe contemplar la posibilidad de impugnación, lo cual
está presente en el esquema tributario salvadoreño, pero no todos los contribuyentes hacen uso de
tal prerrogativa pues algunos advierten la inexistencias de elementos fácticos o jurídicos a su
favor". Aunque hay grandes contribuyentes que sí lo hacen, pero suelen ser personas jurídicas
que actúan como personas anónimas de derecho privado, por lo que no se pude identificar a sus
propietarios. Además, vista la importancia de las finanzas públicas para el adecuado
financiamiento del Estado, la tributación trasciende del interés particular de cada contribuyente,
"por lo que no se viola derecho alguno a aquellos contribuyentes que se coloquen en situación
irregular con la administración tributaria". La jurisprudencia constitucional ha insistido en la
dimensión constitucional del derecho de acceso a la información pública, de manera que todos los
ciudadanos somos fiscalizadores del aparato público, en cuyos elementos sensibles se encuentra
el adecuado uso de los fondos estatales. Si todos somos fiscalizadores, por lo que podemos
demandar acceso a la información, todos podemos demandar información sobre la manera en que
utilizan los impuestos; también la ciudadanía debe conocer a los contribuyentes que pagan sus
impuestos y quiénes, por cualquier motivo o argucias, evaden su cumplimiento.
Por otra parte, añadió que el art. 277-A CT no regula "la formulación de informaciones
falsas, parciales o manipuladas, que no corresponden al ejercicio de un derecho, ya que está
dirigido a establecer un marco de transparencia en las actuaciones que realiza la Administración
Tributaria salvadoreña, como garantía a la población en general que tiene derecho a estar
informada de la gestión que realizan sus gobernantes y además que, en una expresión de equidad,
que garantiza a las grandes mayorías, que el trabajo de dicha Administración Tributaria no tiene
sesgos ni distingos, informando a la población elementos que evidencien que en el ejercicio de
sus funciones no existen sectores económicos que no están siendo fiscalizados" –resaltado
suprimido–. Y la publicación de extractos de las resoluciones no implica la atribución de
morosidad.
En ese sentido, alegó que la intención del precepto impugnado no es falsear la verdad, sino
comprometerse con ella, facilitando el conocimiento de su gestión al público interesado en ello.
De manera que el daño al honor que se atribuye al art. 277-A CT está relacionado con la
imputación de una falsedad, la intención de causar daño y humillar, lo cual no es el objeto de la
norma discutida. Asimismo, el art. 18 Cn. y otros instrumentos de origen internacional regulan la
"transparencia", desarrollan los derechos de acceso a la información pública y a la participación
ciudadana, del cual se deriva el derecho a conocer la información de la gestión gubernamental y
el manejo de los recursos públicos. Y con ello se fortalece a las instituciones públicas, a la
democracia y al Estado de Derecho. De manera que el precepto impugnado no contiene vicios de
constitucionalidad.
4. El Fiscal General de la República rindió su opinión contemplada en el art. 8 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales con los siguientes argumentos:
A. a. Primeramente, en la Inc. 136-2014 afirmó que la protección del derecho a la
autodeterminación informativa no es ilimitada, por lo que el individuo debe tolerar ciertas cargas
sobre su derecho por razones de interés general, teniendo en consideración los principios de
necesidad, proporcionalidad e idoneidad.
b. En cuanto a los arts. 277 y 277-A CT, adujo que el primero no generaba mayor
complejidad, en cambio, el segundo amplía la información sujeta a divulgación, concretamente
correspondía analizar si la publicación del nombre y monto que adeuda el sujeto pasivo afecta
ilegalmente sus derechos fundamentales. Refirió que el derecho a la autodeterminación
informativa puede ser restringido o limitado por la finalidad que persigue la recolección y
administración de los datos personales, la cual debe ser legítima, explícita y determinada. Para tal
efecto, el legislador debe tener en cuenta no solo el principio de proporcionalidad, sino también el
derecho general del ciudadano a la libertad frente al Estado, que solo puede ser restringido por el
poder público cuando sea indispensable para la protección del interés general –cita sentencia de
Amp.142-2012–. Toda persona debe participar en el financiamiento del Estado de acuerdo con su
capacidad económica. Por ende, la moralidad del sujeto pasivo de la obligación tributaria le
afecta no solo a este sino a toda la sociedad, pues la actividad financiera tiene muchos fines que
favorecen la igualdad material de los ciudadanos. Asimismo, dado que el cumplimiento de la
obligación de tributar es indispensable para la gestión pública y la satisfacción de los fines del
Estado, a la Administración tributaria se le conceden potestades para determinar, liquidar,
recaudar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de dicho deber y de las obligaciones que la
situación tributaria implica, y ello pone de manifiesto el interés público concernido. Además, la
morosidad puede esconder una forma de evasión fiscal y eso afecta los principios morales y
éticos de solidaridad y justicia social e incide negativamente en las prestaciones sociales de las
clases más desprotegidas de la población y puede provocar una eventual afectación del
patrimonio de terceros que decidieran realizar negocios con los deudores del Estado,
desconociendo tal situación.
Pese a ello, sostuvo que el Estado no debe divulgar datos como el monto de la deuda, que
pongan en riesgo a sus deudores, pero, si ha acreditado jurídicamente que la deuda es real, firme,
líquida y exigible, sí podría publicar que determinadas personas son sus deudoras. Ello, dado que
dicha divulgación legítima permitirá informar al resto de ciudadanos para tomar decisiones en
cuanto a la disposición de sus derechos patrimoniales, pues la esencia del pago de una deuda
tributaria implica el incumplimiento del deber constitucional de contribuir con el financiamiento
del gasto público y el Estado debe contar con herramientas de presión y coerción que le permitan,
directa o indirectamente, hacer efectivo el cobro de las cantidades de dinero que se le adeuden en
concepto de tributos. Asimismo, el deber de confidencialidad de la Administración no puede ser
invocado por las personas que han sido vencidas en juicio e incumplen su obligación tributaria.
Concluyó que el art. 277-A es inconstitucional, específicamente en cuanto a la posibilidad de
publicar los montos de las deudas, por el riesgo que significa para la seguridad del gobernado la
difusión de esa información. Y respecto de la potestad de publicar información de presuntos
deudores, cuando aún no se ha establecido con firmeza que han incumplido sus obligaciones. Por
eso, deberá publicar solo los datos que sean relevantes para los fines que persigue.
B. a Por otra parte, en la Inc. 141-2014 dijo que era importante examinar si la publicación
regulada en el art. 277-A CT es necesaria y proporcional en relación con los derechos al honor y
a recurrir, considerando que aún no existe la declaratoria de firmeza de deudas líquidas y
exigibles, debiendo referirse el nombre de las personas deudoras del Estado cuando se haya
establecido tal calidad luego de agotarse las instancias y con la firmeza que prescribe el art. 277
CT. Entonces, la medida será necesaria en virtud de: (i) la existencia de otros medios y (ii) la
posibilidad de que esos medios puedan calificarse como eficaces para promover el fin
constitucional perseguido. Y el juicio de necesidad ha de relacionarse con el análisis de
proporcionalidad en relación con medios alternativos para lograr el fin perseguido que pueden
resultar menos ventajosos o ineficaces respecto de la promoción del bien constitucional
concernido.
Entonces, es preciso determinar si la ampliación de la información a divulgar regulada por el
"razón del deber constitucional de contribuir a los gastos públicos, el ordenamiento atribuye a la
Administración Tributaria potestades para determinar, liquidar, recaudar, fiscalizar y, en su caso,
sancionar el incumplimiento de dicho deber y de las obligaciones que la situación tributaria
implica" y tal circunstancia revela el interés público involucrado, que origina la obligación de
ejecutar acciones necesarias para recaudar los tributos, ya que la morosidad afecta el citado
interés público, y también puede esconder una evasión fiscal y una eventual afectación al
patrimonio de terceros que, desconociendo tal situación, realicen negocios con los deudores del
Estado.
Así, adujo que las infracciones tributarias no solo implican una violación al deber de
contribuir sino que también denota una conducta contraria a principios morales y éticos que guían
la conducta de los administrados. La morosidad que conduce a la evasión fiscal afecta los
principios de solidaridad y justicia social e incide negativamente en las prestaciones sociales
reguladas a favor de las clases más desprotegidas de la población. Por lo que es válido publicar la
pues se trata de deudas de presuntos deudores, ya que tal condición no se ha establecido con
firmeza. Además, con ello se puede, eventualmente, afectar el honor y el buen nombre de la
persona involucrada, quien podría incoar procesos judiciales contra los funcionarios públicos
involucrados, tales como procesos de rectificación, exigencias de indemnización o la persecución
de delitos en materia penal. Por tanto, consideró que el art. 277-A CT es inconstitucional.
II. Reseñados los argumentos de los demandantes, los informes de la Asamblea Legislativa
y las opiniones del Fiscal General de la República, se señalará el orden en que será expuesta la
fundamentación de la decisión de fondo a emitir. Primeramente, (III) se efectuarán algunas
consideraciones sobre el derecho a la autodeterminación informativa en general, y
particularmente en materia fiscal; luego, (IV) se hará referencia al derecho de acceso a la
información pública; seguidamente, (V) se efectuarán algunas consideraciones acerca del derecho
al honor y su relación con las deudas al fisco; a continuación, (VI) se aludirá la interpretación
constitucional; asimismo, (VII) se analizará el contenido normativo de las disposiciones objeto de
control, se examinará si es posible interpretarlos conforme con la Constitución; y, a la luz de las
consideraciones efectuadas, se analizarán los argumentos de los intervinientes para establecer si
las publicaciones reguladas en los preceptos impugnados vulneran los derechos contrapuestos. Y
con base en ello, (VIII) dictar el fallo que de acuerdo con la Constitución corresponda.
III. Para delimitar el derecho a la autodeterminación informativa en materia fiscal es preciso
efectuar algunas consideraciones generales.
1. A. Esta sala ha sostenido –verbigracia en sentencia de 11-III-2015, Amp. 749-2014– que
tal derecho, que se colige del art. 2 inc. 1° Cn., tiene por objeto preservar la información de las
personas que se encuentra en registros públicos o privados, especialmente la almacenada a través
de medios informáticos, frente a su utilización arbitraria, sin que se requiera el carácter de
privado de tales datos. Entonces, el ámbito de protección del aludido derecho no puede
entenderse limitado a los denominados datos sensibles o íntimos; pues lo decisivo para fijar su
objeto es la utilidad y el tipo de procesamiento que de la información personal se pretende hacer.
B. Asimismo, en la sentencia del 20-X-2014, Amp. 142-2012, se indicó que la
autodeterminación informativa tiene dos facetas o dimensiones: (a) material (preventiva),
relacionada con la libertad del individuo con relación a sus datos personales, y (b) instrumental
(protectora y reparadora), referida al control que la resguarda y restablece en caso de restricciones
arbitrarias.
a. En cuanto a su dimensión material, el derecho en análisis pretende satisfacer la necesidad
de las personas de preservar su identidad, en caso de posible revelación y uso de los datos que les
conciernen, y de protegerlas de la ilimitada capacidad de archivarlos, relacionarlos y
transmitirlos. En tal virtud, la persona adquiere una situación que le permite: definir la intensidad
con que desea que se conozcan y circulen, tanto su identidad como otras circunstancias y datos
personales; y combatir las inexactitudes o falsedades que afecten dicha información y defenderse
de cualquier utilización abusiva, arbitraria, desleal o ilegal que quiera hacerse de esos datos.
Tales objetivos se consiguen por medio de la técnica de protección de datos. La técnica de
protección de datos, a su vez, integra un conjunto de derechos subjetivos, deberes, principios,
procedimientos, instituciones y reglas objetivas. Entre algunos de los derechos o modos de
ejercicio de la dimensión material se pueden mencionar:
(i) La facultad de conocer, en el momento específico de la recolección de datos, el tipo de
información personal que se va a almacenar, cuál es la finalidad que se persigue con su obtención
y procesamiento, a quién se le hace entrega de esos datos, y quién es el responsable del fichero
donde se resguardan, para poder realizar cualquier oposición, modificación o alteración de
aquellos.
(ii) La potestad de la persona de saber si los datos que le conciernen son objeto de uso o
tratamiento por terceros en bancos de datos automatizados.
(iii) La libertad de la persona de acceder a la información, a fin de comprobar si se dispone
de ella, y de conocer su origen y la finalidad que se persigue con su almacenamiento.
(iv) El derecho a la rectificación, integración o cancelación de los datos, para asegurar su
calidad y el acceso a ellos. Ello exige, primero, la modificación de la información consignada
erróneamente y la integración de la que está incompleta; segundo, la cancelación o anulación de
datos, por la falta de relevancia o actualidad de la información para los fines del banco de datos o
para permitir al titular que recupere la información de cualquier dato de su personalidad y de su
intimidad o privacidad que figuren en la memoria informática o en el fichero respectivo.
(v) El derecho de conocer la transmisión de datos personales a terceros, lo que implica no
solo conocer de forma anticipada la finalidad perseguida con la base de datos –por ejemplo, que
implique la posibilidad de poner en circulación la información personal–, sino también obtener de
los responsables de los ficheros, la noticia completa de los destinatarios de la información y con
qué extensión, uso y finalidad.
b. Sobre la dimensión instrumental del derecho a la autodeterminación informativa se ha
sostenido en la citada jurisprudencia, que constituye el derecho al control de la información
personal sistematizada o contenida en bancos de datos informáticos o ficheros. De ahí que ante
esa, necesidad de vigilancia, este derecho posea un contenido múltiple e incluya algunas
facultades relacionadas con esa finalidad de control, las cuales se manifiestan, básicamente, en
aquellas medidas estatales de tipo organizativo y procedimental indispensables para la protección
del ámbito material del derecho asegurado constitucionalmente. Por tanto, la fuerza obligatoria de
este derecho se manifiesta, en primer lugar, en la prohibición de emitir normas contrarias a la
Constitución. Tal precisión resulta necesaria debido a que, no obstante tratarse de un derecho con
ciertos aspectos prestacionales –que requieren de configuración legal para su completa
efectividad–, este desempeña una función de reacción directa en caso de no contar con el
desarrollo legislativo idóneo.
Este derecho también implica un modo de ejercicio que se desarrolla, primordialmente,
como una exigencia de que existan instituciones y procedimientos para la protección y control de
los datos frente al Estado y los particulares. Así, la faceta instrumental del derecho a la
autodeterminación informativa no supone solo una barrera al legislador. Por el contrario, su plena
eficacia requiere de la intervención legislativa, en virtud de que tal derecho no puede quedar
suficientemente protegido con la mera abstención por parte de los poderes públicos, sino que el
logro de ese objetivo implica, principalmente, el desarrollo de pretensiones de control y seguridad
en el manejo de los datos personales.
A partir de la naturaleza dual del mencionado derecho –tanto de su significación como de
sus finalidades–, se infiere que su garantía no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de
pretensiones por los individuos, sino que ha de ser asumida por el Estado mediante la creación de
un ámbito de protección mucho más operativo en las medidas legislativas que lo desarrollan. En
efecto, el legislador es quien se encuentra obligado a llevar a cabo las delimitaciones de las
esferas individuales requeridas por la faceta instrumental –de protección y reparación– y, de tal
manera, configurar una parte sustancial del derecho a la autodeterminación informativa. Cuando
la Constitución ordena a los poderes públicos la operatividad normativa de un derecho –tal como
lo requiere el contenido del derecho a la autodeterminación informativa–, esos poderes están
obligados a establecer las condiciones para llevarla a cabo y, en aquellos supuestos en los que su
abstención implica o involucra un daño o menoscabo para dicho derecho, la jurisdicción
constitucional puede constatar la existencia de una protección deficiente y, por tanto, establecer
su vulneración.
C. Las actividades relacionadas con el derecho en cuestión se rigen, entre otros, por los
principios de finalidad en la recolección de la información; pertinencia de la información;
transparencia sobre el tipo, dimensión, uso y fines del procesamiento de datos; sujeción al fin del
procesamiento; prohibición del procesamiento de datos para almacenarlos con el fin de facilitar la
verificación de un tratamiento de datos no autorizado posterior y la prohibición de la
construcción de perfiles a partir del procesamiento de datos personales y el principio de olvido –o
de temporalidad–.
D. Es preciso señalar que la titularidad del derecho a la autodeterminación informativa
corresponde tanto a las personas naturales como a las personas jurídicas, ya que, si el objetivo y
función de los derechos fundamentales es la protección integral de la persona humana –ya sea a
título individual o como parte de la colectividad–, es posible que las organizaciones que las
personas naturales crean para la protección de sus intereses, sean titulares de ciertos derechos
fundamentales, en tanto y en cuanto estos protejan su propia existencia e identidad, a fin de
asegurar el libre desarrollo de su personalidad y autonomía. De ahí que las personas jurídicas
también pueden actuar como titulares del derecho a la autodeterminación informativa respecto de
aquellos datos que por su naturaleza le sean aplicables y que sean propios de la naturaleza de la
entidad jurídica.
E. Finalmente, cabe apuntar que el derecho a la autodeterminación informativa no es
ilimitado en su ejercicio, ya que se encuentra limitado por los demás derechos fundamentales e
intereses jurídicos constitucionalmente protegidos; límites que, a su vez, podrán ser legítimos y
necesarios si cumplen otros requisitos constitucionales, tales como el principio de reserva de ley.
De manera que el legislador deberá determinar cuándo concurre un interés o derecho que justifica
la restricción del derecho a la autodeterminación informativa y las condiciones en que ha de
ejecutarse.
2. A. Las consideraciones anteriores son plenamente aplicables al ámbito fiscal, es decir, a la
información recolectada y procesada con propósitos tributarios. Y es que, la relación establecida
entre la administración tributaria y la persona no surge por la voluntad de esta, sino en virtud de
una obligación jurídica vinculada con aspectos vitales de la comunidad política organizada,
como el financiamiento de los gastos públicos. Así, aunque dicha relación se base en cuestiones
patrimoniales, no se trata de un ámbito privado, sino de una faceta en que la persona –natural o
jurídica– resulta obligada a colaborar en el financiamiento del Estado a través del pago de
tributos, y para ello es obligada a proporcionar datos sobre sí, por lo que debe garantizársele
todas las facultades de control sobre tales datos que devienen del derecho a la autodeterminación
informativa.
B. En ese sentido, el derecho a la autodeterminación informativa en materia tributaria
precisa distinguir la información fiscal de la información puramente financiera, pues, aunque
ambas muestren una naturaleza patrimonial, los fines que persiguen son esencialmente distintos:
en la primera se trata de un fin recaudatorio y concierne al interés público de todos los
contribuyentes en la financiación del Estado; mientras que en la segunda, se trata de un interés
económico particular. Tales distinciones deben considerarse en el momento de establecer el
alcance en el ejercicio de los derechos vinculados, pudiendo soportar gravámenes mayores
cuando esté de por medio el interés público y siendo injustificado ceder la información así
recabada a otros entes que no persiguen los mismos objetivos. Entonces, las limitaciones que
pueda soportar el derecho a la autodeterminación informativa en materia fiscal no pueden
extenderse automáticamente a otros ámbitos, de manera que las autoridades administrativas
deben administrar la información cuidando de no lesionar el derecho, ya sea a través de una falta
de reserva o por su cesión indebida a un ente privado o público que no persigue los mismos fines.
C. Ahora bien, en términos generales, dentro de la información que debe administrarse
respetando los estándares del aludido derecho, se encuentran los datos personales de los
contribuyentes –personas físicas o jurídicas–, tales como: el nombre o razón social, el domicilio
particular, los gastos médicos y en educación, las donaciones y la adquisición de bienes muebles
o inmuebles; además, datos contables que pueden derivarse de las declaraciones o retenciones
tributarias.
Es preciso indicar que todas las implicaciones del derecho a la autodeterminación
informativa en materia fiscal deben conciliarse con el respeto de otros derechos, tal como el
derecho de acceso a la información pública. La información fiscal es de orden oficial por cuanto
se trata de datos en poder del Estado, y la protección de estos resguarda la relación entre la
autoridad fiscal y los contribuyentes; de manera que al momento de establecer y ponderar
limitaciones al derecho de autodeterminación informativa, debe considerarse que están de por
medio el interés del sujeto sobre la información particular que le ha suministrado al Fisco, el
interés público de la Administración respecto de tal información, y el interés del resto de la
colectividad en la información concernida. Pero ninguno de dichos intereses es absoluto, por lo
que es posible que el interés público sobre la situación fiscal de una persona prime respecto del
derecho de autodeterminación informativa que pueda tener sobre sus datos fiscales o viceversa.
IV. Según el esquema establecido para esta sentencia, ahora corresponde referirnos al
derecho de acceso a la información pública.
1. Esta sala ya ha determinado –sentencia de 5-XII-2012, Inc. 13-2012– que el derecho de
acceso a la información se adscribe al art. 6 inc. 1° de la Cn., que regula la libertad de expresión,
y está además reconocido en los arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 19.2
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Este derecho fundamental, como parte de la libertad de expresión, tiene
como presupuesto el derecho a investigar, buscar y recibir informaciones de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea esta pública o privada, y que tenga interés público. Así, este
derecho implica el libre acceso de las personas a las fuentes de información que contengan datos
de relevancia pública. La protección constitucional de la búsqueda y obtención de información se
proyecta frente a los poderes públicos –órganos del Estado, sus dependencias, instituciones
autónomas, municipalidades– y cualquier entidad, organismo o persona que administre recursos
públicos o bienes del Estado o que en general ejecute actos de la Administración. Ello, teniendo
en cuenta el principio, democrático del Estado de Derecho o República como forma de Estado –
publicidad en la Administración, así como la rendición de cuentas sobre el destino de los recursos
y fondos públicos –sentencia de 25-VIII-2010, Inc. 1-2010–.
En ese sentido, aunque este derecho esté vinculado con la libertad de expresión y con otros
principios constitucionales, ello no niega su carácter de derecho fundamental, lo que, entre otras
cosas, acarrea estas consecuencias: (a) la prohibición de alterar su contenido esencial, tanto en su
interpretación como en su regulación; (b) el reconocimiento de su dimensión objetiva o
institucional, con sus implicaciones prestacionales y de garantía; (c) la directiva de su
armonización, balance o equilibrio con otros derechos en conflicto; y (d) el reconocimiento de su
fuerza expansiva y optimizadora. Por tanto, la facultad de solicitar o requerir la información bajo
control o en poder del Estado implica el correlativo deber estatal de garantizar su entrega
oportuna, y justificar o fundamentar la negativa o imposibilidad de acceso, con base en una causa
prevista por la ley y compatible con la Constitución. Y es que toda persona tiene el derecho a
conocer la manera en los gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan, y de ello deriva el
derecho de acceso a la información pública. Además, la información pertenece a las personas, no
es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno, sino a la
titularidad que se tiene sobre este derecho fundamental. Los servidores públicos disponen de la
información precisamente en su calidad de delegados del pueblo o representantes de los
ciudadanos –sentencia de 5-XII-2012, Inc. 13-2012–.
2. A. Entre los principios rectores del derecho en cuestión se encuentra el de máxima
divulgación. Aparece reconocido expresamente en el art. 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido
que "en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el
principio de máxima divulgación" –sentencia de 19-IX-2006, caso Claude Reyes y otros–, de
modo que "toda la información en poder del Estado se presuma pública y accesible, sometida a
un régimen limitado de excepciones" –sentencia de 24-XI-2010, caso Gomes Lund y otros
(Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil–. También la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la
Información, adoptada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
de 8-VI-2010 parte de este principio, ya que regula "la más amplia aplicación posible del derecho
de acceso a la información que esté en posesión, custodia o control de cualquier autoridad
pública", y expresamente indica que se rige por "el principio de máxima publicidad, de tal
manera que cualquier información en manos de instituciones públicas sea completa, oportuna y
accesible, sujeta a un claro y preciso régimen de excepciones, las que deberán estar definidas por
ley y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática".
B. Así, el Estado se ve obligado, entre otras medidas, a suministrar al público la máxima
cantidad de información en forma oficiosa, por lo menos, en cuanto a: (a) la estructura,
funciones, presupuesto de operación e inversión del Estado; (b) la información que se requiere
para el ejercicio de otros derechos –por ejemplo, la que atañe a la satisfacción de los derechos
sociales como los derechos a la pensión, a la salud o a la educación–; (c) la oferta de servicios,
beneficios, subsidios o contratos de cualquier tipo; y (d) el procedimiento para interponer quejas
o consultas, si existiere. Dicha información debe ser completa, comprensible, con un lenguaje
accesible y encontrarse actualizada. Asimismo, dado que sectores importantes de la población no
tienen acceso a las nuevas tecnologías y, sin embargo, muchos de sus derechos pueden depender
de que conozca la información sobre cómo hacerlos efectivos, el Estado debe encontrar formas
eficaces para realizar la obligación de transparencia activa en tales circunstancias.
Por tanto, en virtud del principio de máxima divulgación debe diseñarse un régimen jurídico
en el que la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la regla general, sometida
a estrictas y limitadas excepciones. De este principio se derivan las siguientes consecuencias: que
el derecho de acceso a la información es la regla y el secreto la excepción. Asimismo, que el ente
público que niegue el acceso a información en su poder tiene la carga probatoria de justificar
dicha negativa y mostrar que tal decisión encaja en las excepciones establecidas por ley, y es
proporcionada y razonable según las exigencias constitucionales contrapuestas. Por último, en
caso de conflictos de normas o de falta de regulación sobre los límites al derecho de acceso a la
información, el Estado deberá preferir el aludido derecho, pues se ha reconocido que es un
requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia.
3. De conformidad con lo anterior, este tribunal ya ha señalado que el derecho de acceso a la
información pública no es absoluto, sino que puede estar sometido a ciertas excepciones, ya que
existen objetivos estatales legítimos, valores o bienes jurídicos igualmente relevantes que podrían
verse perjudicados por la publicación de información especialmente delicada. La definición de
estos intereses en tensión plantea un desafío muy complejo, y por ello, las causas de restricción al
derecho en análisis, que permiten negar la información solicitada, deben estar previstas en una
ley formal que además sea previa, escrita y estricta, con fundamento en el principio de máxima
divulgación –Inc. 13-2012–.
En efecto, la reserva de información y la consecuente negación del acceso a ella es una
limitación al ejercicio de este derecho y, como tal, debe ser debatida y aprobada por los
representantes de quienes se verán afectados, en un procedimiento que precisamente se
caracteriza por ser público y trasparente. La necesidad de una ley formal contribuye a la
seguridad jurídica respecto al ejercicio de ese derecho y respecto a las facultades del Estado para
restringirlo, ya que prohíbe la creación arbitraria de barreras al acceso informativo mediante
decisiones estatales distintas a las leyes emitidas por el Legislativo. Asimismo, la ley que regule
el asunto debe establecer que la reserva sobre la información se mantendrá únicamente durante
el tiempo en que la publicación pueda efectivamente incidir en los intereses que con ella se
protegen; entonces, la negativa de dar la información debe tener un plazo razonable, y una vez
vencido se deberá permitir el acceso a dicha información.
V. Efectuado lo anterior, es preciso realizar algunas consideraciones acerca del derecho al
honor en relación con las deudas al fisco.
1. La naturaleza del derecho al honor está relacionado con determinadas circunstancias
históricas, sociales y culturales de cada comunidad jurídica organizada, por lo que su
conceptualización o definición habrá de tomar en cuenta tales circunstancias, que son relativas y
cambiantes en el transcurso del tiempo, dependiendo del lugar de que se trate.
Este tribunal también se ha referido a la distinción entre una perspectiva subjetiva y una
perspectiva objetiva para definir el derecho en análisis –sentencia de 18-XII-2001, Amp. 227-
2000–. Desde la primera, el honor consiste en el sentimiento de aprecio que una persona tiene de
sí misma. Desde la segunda, el honor consiste en la reputación, fama o buen nombre de los que
goza un individuo frente a los otros. Y es que todo ser humano tiene derecho a ser tratado de
manera compatible con su dignidad. Por ello se debe asegurar que toda persona en la sociedad
reciba la consideración y valoración adecuadas a su dignidad y a sus derechos fundamentales. En
todo caso, no debe olvidarse que en cierto modo cada persona "construye" su honor ante los
demás, a través de sus actuaciones y opiniones.
En términos más concretos, se ha sostenido que el honor es el derecho fundamental de toda
persona a no ser humillada ante sí o ante los demás. La afectación típica al honor se produce
cuando un sujeto se expresa de otro despectivamente –insulto–, o le atribuye una cualidad –
ridiculización o desprestigio– que afectan su estimación propia o aprecio público. Todas las
personas son titulares de este derecho y gozan de protección en toda circunstancia; lo cual
implica que tienen derecho de estar protegidas contra cualquier ataque ilegal, arbitrario y abusivo,
y solo en casos de extrema necesidad, y cuando exista un legítimo interés público o para proteger
y garantizar otros derechos fundamentales, puede limitarse este derecho por disposición de la ley.
Pero es objeto de protección, tanto en lo que cada persona cree que vale frente a los demás, como
respecto de lo que los demás consideran que vale una persona en términos morales –Inc. 91-
2007–.
2. Es preciso apuntar que toda persona, natural o jurídica, es titular del derecho al honor,
pues aunque tiene una íntima conexión con la dignidad de la persona humana, ello no impide que
se extienda su protección a las personas jurídicas de Derecho Privado –asociaciones, sociedades,
fundaciones, etc.–. Al respecto, si bien tal derecho, desde la perspectiva subjetiva reseñada, es
incompatible con la idea de persona jurídica, la consideración es diferente al entender el honor en
su sentido objetivo, el cual es un presupuesto necesario para regular la gestión de una persona
jurídica. Entonces, es posible afirmar la titularidad del derecho al honor por parte de las personas
jurídicas, en cuanto se refiere al buen nombre, prestigio o fama comercial o industrial por parte
de las personas jurídicas, ya que el desmerecimiento en la consideración ajena sufrido por una
persona jurídica impide que esta pueda desarrollar libremente las actividades tendientes a lograr
sus fines. Pero no debe olvidarse que cualquier reconocimiento de derechos fundamentales a las
personas jurídicas parte de concebir a estas como instrumentos al servicio de los intereses de las
personas naturales que las crearon –sentencia de 14-VII-2015, Amp. 167-2013–.
3. En ese sentido, es preciso evaluar la incidencia que sobre el derecho al honor pueda tener
la atribución de deudas en mora o de otros comportamientos irregulares en materia fiscal. Para
ello es útil considerar que la participación en la financiación del Estado a través del pago de
tributos por todas las personas –naturales o jurídicas– con capacidad adquisitiva es un asunto
pacíficamente aceptado en la sociedad salvadoreña. Las cargas tributarias y el pago de tales
erogaciones puede considerarse parte de los deberes jurídicos asumidos por la colectividad como
imprescindibles para la propia existencia del ente estatal y para la consecución de los fines
considerado como algo positivo, contrario sensu, su impago podría ser calificado como algo
negativo, antiético, deshonroso, contrario a la idea de honor.
Ahora bien, dicho asunto tiene trascendencia pública, por lo que, con miras en la
consecución de otros bienes constitucionales, tales como el derecho de acceso a la información
pública y todos los intereses que este propicia, en principio, es constitucional el acceso a la
información tributaria relacionada con deudas con el fisco u otros comportamientos irregulares de
carácter tributario. Sin embargo, ya que el acceso o divulgación de esta información puede
afectar la imagen, la reputación y el buen nombre, es decir, el honor de una persona, pero dado
que dicha información también concierne a intereses públicos, lo que se requiere es que se
cumpla intensamente con el deber de verificación de la información. El derecho al honor de los
involucrados obliga a las autoridades a mostrar un riguroso cuidado respecto de la veracidad y
exactitud de este tipo de información.
VI.
Según el orden propuesto, corresponde efectuar algunas consideraciones
jurisprudenciales sobre la interpretación conforme con la Constitución.
Al respecto, esta sala ha sostenido –verbigracia, en sentencia de 12-XI-2010, Inc. 40-2009–
que entre los diferentes significados que pueden atribuirse a una disposición legal, debe escogerse
la norma que mejor se acomode a la Ley Suprema, a fin de dar una solución jurídica al caso. Tal
medida se fundamenta, tanto en el principio de unidad del ordenamiento jurídico, como en el de
supremacía constitucional, que se proyecta sobre las leyes, condicionando el sentido que cabe
atribuirles.
En ese orden, el efecto práctico que dicha máxima tiene en el control constitucional es que,
"en los casos en que la apertura en la formulación lingüística de una determinada prescripción
permita el 'juego interpretativo', el juzgador debe buscar un entendimiento de tal disposición que
la acomode al sentido de la Constitución, manteniendo la imperatividad de la ley en aquellas
posibilidades interpretativas que no contradigan a la Ley Suprema" –sentencia de 5-XII-2006,
Inc. 21-2006–. Dicha técnica ha sido utilizada por este tribunal en varios procesos de
inconstitucionalidad y en la sentencia de 20-VII-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 5-99,
entre otros.
VII.
Corresponde ahora (1) analizar el contenido normativo de las disposiciones objeto de
control; (2) verificar si su tenor admite que se le interprete conforme con la Constitución; y (3)
examinar los argumentos de los intervinientes en el presente proceso; a fin de establecer si las
publicaciones reguladas en los preceptos impugnados vulneran los derechos invocados.
1. A. El art. 277 CT regula la facultad de la "Administración Tributaria", específicamente la
Dirección General de Impuestos Internos, de difundir, a través de cualquier medio de
comunicación, los nombres de los sujetos pasivos que tienen deudas firmes, líquidas y exigibles
con el fisco. Tal divulgación se efectuará anualmente según los lineamientos que para ello se
determinen o en un periodo menor, en el sitio web del Ministerio de Hacienda. Así, se advierte
que la disposición analizada faculta a una entidad del área fiscal del Estado para publicar datos
personales de los contribuyentes, tales como su su nombre. Además, la publicación del nombre se
origina y asocia con la circunstancia de estar en deuda con la Administración Tributaria, en
concreto respecto de las deudas que en el momento de efectuar dicha publicación estén firmes,
líquidas y exigibles. Se trata entonces de información que la entidad fiscal ha obtenido en razón
de sus funciones recaudatorias. Y la revelación de tal información se habilita por ley, por lo que
no requiere de la autorización de los sujetos involucrados.
B. Por su parte, el art. 277-A CT establece que la Dirección General de Impuestos Internos
podrá proceder a dos supuestos de publicaciones: el primero, respecto de los extractos de las
resoluciones de tasación de tributos, de resoluciones de multas, de las sentencias emitidas por el
Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas y los fallos de la Sala de lo
Contencioso Administrativo sobre impuestos y multas; el segundo, relacionado con la
divulgación de los casos en los que se dé aviso o remita información a la Fiscalía General de la
República. En todas las publicaciones se consignarán los nombres de los sujetos pasivos, el valor
determinado y los nombres de los funcionarios firmantes. Asimismo, se establece que tal
divulgación se efectuará anualmente en dos diarios de circulación nacional o en un periodo
menor en el sitio web del Ministerio de Hacienda.
Entonces, también en este precepto se advierte la facultad para que una entidad del sector
fiscal del Estado publique datos personales de los contribuyentes, entre ellos, su nombre.
Además, habilita la publicación de otra información de índole fiscal, a saber:
a. Tasación de tributos que opera al final de un proceso de fiscalización por parte de la
Administración Tributaria, en el que se determina el monto del tributo que debe pagar el
contribuyente, proceso que tiene lugar cuando la autoridad considera que aquel omitió, presentó
la declaración tributaria correspondiente de forma extemporánea o imprecisa –arts. 90 inc. 6°,
195 inc. final, 173 y siguientes CT–. Se trata, por tanto, de información de carácter estrictamente
tributario, generada dentro de un procedimiento administrativo en el que, en principio, ha
intervenido o ha podido intervenir el obligado.
b. Multas que, en principio, se aplican únicamente ante el incumplimiento o infracción de
una obligación tributaria, y que se rigen por el principio de reserva de ley respecto de su
configuración y procedimiento de aplicación, y previo a su aplicación se realiza un procedimiento
que permite la intervención del afectado –arts. 6 letra c y 259 y siguientes CT–. También en este
caso la información relacionada tiene una naturaleza tributaria vinculada con las facultades
propias de la entidad en cuyo poder se encuentra.
c. Sentencias emitidas por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de
Aduanas, que es el órgano administrativo competente para conocer de los recursos de apelación
que interpongan los sujetos pasivos contra las resoluciones definitivas en materia de liquidación
de oficio de tributos e imposición de sanciones que emita la Dirección General de Impuestos
Internos; además, para conocer el recurso de apelación de las resoluciones definitivas que emita
la Dirección General de Aduanas en materia de liquidación de oficio de tributos, imposición de
sanciones, valoración aduanera, clasificación arancelaria y origen de las mercancías –art. 1 de la
Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos–.
Por tanto, también en este supuesto la publicación recae sobre información puramente fiscal,
generada en la tramitación de un recurso que implica el desarrollo de la labor de un ente público
y que es interpuesto por la persona a la que se refiere dicha información.
d. Los fallos de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre impuestos y multas, tribunal
al que le corresponde decidir las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los
actos de la Administración Pública –art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa–, dentro de la cual se ubican las entidades que conforman la Administración
Tributaria. De manera que la información a publicar en este supuesto también tiene un carácter
estrictamente tributario, relacionado con impuestos y multas tributarias; e igualmente, dicha
información se genera en virtud de un proceso judicial en el que las partes cuentan con las
garantías relacionadas con el proceso constitucionalmente configurado.
e.
El precepto en comento también habilita la divulgación en los casos en los que se dé aviso
o remita información a la Fiscalía General de la República. Tales supuestos han sido enumerados
en la normativa tributaria y se vinculan con las atribuciones constitucionales de la Fiscalía, a
quien le corresponde –entre otros cometidos– defender la legalidad y los intereses del Estado y de
la Sociedad, defender los intereses fiscales y representar al Estado en toda clase de juicios,
intervenir en el cobro de las deudas tributarias y en la persecución de los delitos de tipo fiscal –
arts. 23, 150, 270, 270A, 270-B, 183, 196, 245, 257 y otros, CT–. Por tanto, también estas
publicaciones se vinculan con información originada en la propia labor de entes públicos,
derivada del ámbito tributario, aunque transciendan a otras áreas jurídicas.
f.
Finalmente, se advierte que el precepto analizado no determina si las resoluciones y
sentencias referidas son definitivas, es decir, si al momento de su publicación ya tienen firmeza.
Tampoco establece cuál es el contenido de los extractos que han de publicarse, limitándose a
señalar que tales publicaciones deberán contener los nombres de los sujetos pasivos, el valor
determinado y los nombres de los funcionarios firmantes. La disposición no es enfática en
determinar si la publicación será respecto de todas las resoluciones y sentencias o solo de algunas
de ellas.
2. Ahora bien, la apertura del art. 277-A CT podría llevar a interpretar que es posible la
publicación de resoluciones y sentencias que aún sean controvertibles por la vía recursiva.
Asimismo, que el contenido de los extractos a publicar podrá ser seleccionado según el arbitrio
de la autoridad respectiva, sin que sea requerido que refleje lo esencial de la totalidad de la
providencia concernida. Tampoco determina que deben publicarse todas las resoluciones y
sentencias sobre la materia. La interpretación anterior reñiría, entonces, con los derechos
invocados por los actores, así:
A. Respecto del derecho a la autodeterminación informativa, la habilitación para que se
publique una situación fiscal atribuida a una persona específica cuando aún puede ser modificada,
representa un infracción a la dimensión material del derecho, pues se permitiría la divulgación de
datos susceptibles de ser revertidos por la vía recursiva, con lo cual se volverían inexactos o
falsos, pues ya no se corresponderían con la real situación tributaria de la persona. Pero al ser
publicados antes de que sean definitivos escaparían del control que a su titular le atribuye el
citado derecho, pudiendo generar un gravamen desproporcional sobre este, por lo que dicha
interpretación podría infringir el contenido normativo de tal derecho. Sin embargo, el texto de la
disposición no establece que la publicación de las resoluciones y sentencias relacionadas deban
hacerse antes de que adquieran firmeza, por lo que esta interpretación debe desecharse.
Así, el art. 277-A CT debe interpretarse de conformidad con el derecho a la
autodeterminación informativa, y de su texto es viable concluir que dichos proveídos podrán
publicarse solo cuando estén firmes, es decir, cuando ya no, sean susceptibles de impugnación,
converge con el derecho al honor, pues este requiere que la información que pueda resultar
desfavorable al prestigio o reputación de una persona, pero que tenga interés público, sea
rigurosamente verificada antes de permitir su acceso o divulgación.
B. Acerca de los extractos a publicar, ya se advirtió que uno los significados que puede
atribuírsele al art. 277-A CT es que la autoridad encargada podrá seleccionar, según su parecer,
párrafos de las resoluciones y sentencias. Ello también implicaría una facultad excesiva que
podría afectar algunas manifestaciones del derecho a la autodeterminación informativa, ya que
este derecho tiene por objeto preservar la información, no necesariamente íntima, de las personas
que se encuentra en registros públicos o privados frente a su utilización arbitraria, siendo
decisivo conocer a priori el tipo de procesamiento que se le dará a la información.
Además, interpretar que el art. 277-A CT permite que la autoridad administrativa seleccione
a su arbitrio qué segmentos de las resoluciones quiere publicar colisiona con el derecho de acceso
a la información pública, e implicaría soslayar el principio de máxima difusión, que regula la más
amplia aplicación posible del derecho de acceso a la información que esté en posesión, custodia o
control de cualquier, autoridad pública, de manera que cualquier información en manos de
instituciones públicas sea completa, oportuna y accesible. Por tanto, esta interpretación debe
descartarse, pues permitiría una difusión sesgada de la información, que frustraría el fin del
derecho de acceso a la información pública, en los términos expuestos en el considerando IV de
esta sentencia.
Sin embargo, el término extracto, en su sentido literal significa resumir un escrito,
expresando de manera precisa únicamente lo más sustancial de este. El extracto de una resolución
o de una sentencia supone el resumen de esta, en la que se sinteticen los elementos fácticos y
jurídicos debatidos, la solución adoptada por la autoridad decisora y los motivos por los cuales se
arribó a aquella. Así se asegura que los extractos a publicar divulgarán una información
resumida, pero íntegra, del sentido en que se resolvió el asunto, permitiendo que la colectividad
controle la actuación pública que se verificó en ese caso y que se identifiquen los criterios que
justifican tales decisiones. Consecuentemente, también este mandato admite una interpretación
conforme con la Constitución.
C. Por último, también debe interpretarse que la publicación aludida por el art. 277-A CT
recaerá sobre todas las resoluciones de tasación de tributos, de resoluciones de multas, de las
sentencias emitidas por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, y de
los fallos de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre impuestos y multas, pues si las
autoridades fiscales deciden qué tipo de resoluciones y sentencias va a publicar y cuáles no, se
estaría negando el acceso completo a dicha información pública. Y es que, como se indicó en el
considerando VI de esta sentencia, en virtud de los principios de unidad del ordenamiento
jurídico y de supremacía constitucional, de entre los varios entendimientos posibles de una
disposición objeto de la interpretación, debe escogerse el que mejor se acomode a la
Constitución.
3. Referido lo anterior, y a fin de decidir la constitucionalidad de los objetos de control,
corresponde examinar los argumentos de los intervinientes en el presente proceso.
a. La parte actora planteó la supuesta transgresión del derecho a la autodeterminación
informativa porque posibilita hacer del conocimiento general, por distintos medios de
comunicación, datos específicos de los contribuyentes que están en mora con la Administración
Tributaria y Aduanera: el nombre o denominación del contribuyente y el monto de lo adeudado.
Respecto de ello, la autoridad emisora del precepto normativo sostuvo que no vulnera tal derecho
porque se cumple con el principio de veracidad y exactitud. El Ministerio de Hacienda cuida de
incorporar a la base de datos de las personas que tienen deudas pendientes a las que ciertamente
poseen tal calidad, por lo que se corrobora y actualiza la información a publicar. El Fiscal
General de la República, por su parte, afirmó que la protección del derecho a la
autodeterminación informativa no es ilimitada, y que el individuo debe tolerar ciertas cargas
sobre su derecho por razones de interés general; luego argumentó que el asunto tributario muestra
un interés público esencial pues involucra el deber constitucional de contribuir con el
financiamiento del Estado, por lo que la colectividad tiene derecho de conocer quiénes son los
morosos con el fisco y tomar decisiones informadas.
b. Esta sala considera atendibles los argumentos de las aludidas autoridades, pues si bien el
derecho a la autodeterminación informativa comporta una serie de facultades a favor de su titular
y múltiples obligaciones para el Estado, este derecho debe conciliarse con otros tales como el
derecho de acceso a la información pública, que es requerido para el establecimiento de la
social, que es un dato personal que goza de la protección de aquel derecho, en ese caso se
advierte que la información que se divulga también concierne a intereses públicos, por lo que se
requiere que se cumpla intensamente con el deber de verificación de la información.
Circunstancia que, cuando dicha información sea el objeto mismo de una resolución
administrativa o judicial que ya está firme, se tiene por demás acreditada.
En este caso se trata de información que proviene de una facultad pública consumada: la
actividad recaudatoria fiscal, que efectivamente es un asunto de interés colectivo. Además,
cuando se trata de procesos judiciales o administrativos fenecidos, en los que lo resuelto ya no
está sujeto a debate sino que está firme, la información consta en archivos que son de acceso al
público e incluso, en lo que respecta a lo resuelto por una autoridad judicial, y particularmente la
Sala de lo Contencioso Administrativo, han sido consignados en formatos digitales que se
mantienen en un sitio web que también es de acceso al público –la página web del Centro de
Documentación Judicial de la Corte Suprema de Justicia– para facilitar su difusión. De tal
manera, la publicidad de la información contenida en las sentencias emitidas por alguna autoridad
judicial, que está regulada en el objeto de control, no genera un gravamen nuevo sobre los
derechos de los sujetos involucrados, aunque dicha publicación se sume a los otros medios de
acceso aludidos, y con ello se facilite el acceso del público a tales datos, actividad que se sujeta a
los mandatos que pueden derivar del principio de máxima difusión de la información pública.
Por ende, la divulgación autorizada por la disposición legal objeto de control, no implica una
restricción inconstitucional del derecho a la autodeterminación informativa, pues es una medida
que se relaciona con información estrictamente tributaria, generada dentro de un proceso o
procedimiento de carácter público y su difusión se corresponde con otros intereses
constitucionales como el principio de máxima difusión que rige al derecho de acceso a la
información pública, en los términos apuntados en el apartado IV de esta sentencia; debiendo, por
tanto, descartarse la inconstitucionalidad alegada.
B. Sobre el art. 277-A CT se ha argumentado:
a. Los actores alegaron la vulneración del derecho a la autodeterminación informativa
porque no se ha detallado qué información se publicará en los extractos de las diferentes
resoluciones administrativas y jurisdiccionales relacionadas con las obligaciones de los
contribuyentes pendientes de pago. Asimismo, sostuvieron la vulneración del derecho al honor en
relación con la reputación, fama o buen nombre de la persona sobre la cual recae la publicación,
ya que se permite la divulgación de información parcial, lo que puede hacer que se pierda el
sentido de la situación tributaria del contribuyente o degenere en una apreciación distinta a la
real. Además, consideraron que admite la publicación de situaciones tributarias que no están
firmes, sino que son susceptibles de impugnación en sede administrativa y judicial. La Asamblea
Legislativa aludió el derecho de acceso a la información pública y que todos los ciudadanos son
fiscalizadores del aparato público, por lo que se puede demandar acceso a la información sobre
los impuestos, acerca de su utilización, de los contribuyentes que pagan sus impuestos y aquellos
que evaden su cumplimiento. Argumentó que la publicación de situaciones jurídicas que aún no
están firmes no es inconstitucional porque no todos los contribuyentes utilizan los recursos. Y
que la extensión de las resoluciones y los expedientes administrativos o judiciales impide su
publicación íntegra. Además, descartó el daño al honor que se atribuye al art. 277-A CT, pues no
contempla imputaciones falsas que busquen causar daño y humillar a las personas. Por su parte,
el Fiscal General de la República consideró que el art. 277-A es inconstitucional respecto de la
potestad de publicar información de presuntos deudores, cuando aún no se ha establecido con
firmeza que han incumplido sus obligaciones. Consideró que podía referirse el nombre de las
personas deudoras del Estado cuando se haya establecido tal calidad luego de agotarse las
277-A CT, pues se trata de deudas de presuntos deudores. Además, con ello puede afectarse el
honor y el buen nombre de la persona y suscitar la incoación de procesos judiciales contra los
funcionarios públicos involucrados.
b. Ahora bien, advierte esta sala que los intervinientes basan sus argumentos de
inconstitucionalidad en una interpretación del objeto de control que ha sido descartada por este
tribunal, en los términos consignados en el acápite 2 de este considerando, en el que ya se
interpretó el art. 277-A CT de conformidad con los derechos a la autodeterminación informativa
y al honor, de manera que debe interpretarse que los proveídos en cuestión podrán publicarse
únicamente cuando ya estén firmes. Y los extractos de las resoluciones o sentencias a publicar
son el resumen de estas, en el que se sinteticen los elementos fácticos y jurídicos debatidos, la
solución adoptada por la autoridad decisora y los motivos por los cuales se arribó a aquella.
Debiendo, además, publicarse todas las resoluciones de tasación de tributos, de resoluciones de
multas, de las sentencias emitidas por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de
Aduanas y los fallos de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre impuestos y multas. Y
puesto que los motivos de inconstitucionalidad planteados se basan en una interpretación del
objeto de control que ha sido descartada por este tribunal, corresponde también descartar los
argumentos aportados por los intervinientes y desestimar la inconstitucionalidad alegada.
VIII. Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos
10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador,
esta Sala
Falla:
1. Declárase que en el art. 277 del Código Tributario reformado por el Decreto Legislativo
n° 763, de 31-VII-2014, publicado en el Diario Oficial n° 142, Tomo 404, de 31-VII-2014 no
existe la inconstitucional alegada en relación con el derecho a la autodeterminación informativa
previsto en el art. 2 inc. 1° Cn., pues se relaciona con información estrictamente tributaria,
originada dentro de un ámbito público y su difusión se corresponde con otros intereses
constitucionales como el derecho de acceso a la información pública.
2. Declárase que en el art. 277-A del Código Tributario no existe la inconstitucional
alegada en relación con los derechos a la autodeterminación informativa y al honor, regulados
interpretación conforme con la Constitución.
3. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
4. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN------------J. R. VIDES---------SRIO.---------RUBRICADAS.
