Sentencia Nº 147-2015 de Sala de lo Constitucional, 12-02-2018

EmisorSala de lo Constitucional
Fecha12 Febrero 2018
Número de sentencia147-2015
MateriaCONSTITUCIONAL
147-2015
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce horas y
cuarenta y siete minutos del día doce de febrero de dos mil dieciocho.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por los ciudadanos
Claudia Aracely Recinos Umanzor, Silvia Guadalupe Viches Nerio, Beatriz Verónica Orellana
Serrano, Edis del Carmen Mejía López, Erick Fernando Aquino González, Héctor Mauricio
Cárcamo Mejía y Juan Carlos Iraheta Vásquez, para que esta sala declare la inconstitucionalidad
del art. 515 inc. 3º del Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM) contenido en el Decreto
Legislativo nº 712, de 18-IX-2008, publicado en el Diario Oficial nº 224, tomo 381, de 27-XI-
2008, por supuestamente vulnerar el art. 15 Cn.
La disposición impugnada prescribe lo siguiente:
Código Procesal Civil y Mercantil.
Sentencia de Apelación
Art. 515 [inc. 3º] El incumplimiento de los plazos establecidos hará incurrir al tribunal
responsable en una multa que consistirá en un salario mínimo urbano, más alto, vigente por cada
día de retraso.
Han intervenido en el presente proceso los demandantes, la Asamblea Legislativa y el
Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. 1. Los demandantes afirmaron que el art. 515 inc. 3º CPCM contraviene el principio de
legalidad de la pena debido a que prevé una sanción indeterminada. El núcleo de su argumento
radica en que el salario mínimo en El Salvador se clasifica con base en sectores productivos: para
trabajadores de comercio y servicio, trabajadores de industria, trabajadores de maquila textil y
confección y para trabajadores agropecuarios. En ese sentido, sostuvieron que la disposición
cuestionada no precisa a cuál salario mínimo debe acudirse para imponer una sanción y el
término salario mínimo urbano no está previsto en nuestro ordenamiento jurídico. En los
términos expuestos, sostuvieron que el art. 515 inc. CPCM contiene una sanción indeterminada
por no estar regulado en la normativa laboral el salario mínimo urbano, lo que impide al
ciudadano infractor conocer con certeza el alcance y consecuencia de su sanción, lo que produce
una contradicción con el principio de legalidad. (art. 15 Cn.).
2. Mediante auto de 7-XII-2015, esta sala admitió la demanda para enjuiciar si el art. 515
inc. 3º CPCM contravenía el principio de legalidad (art. 15 Cn.), y en la misma decisión se
requirió a la Asamblea Legislativa para que rindiera el informe que prescribe el art. 7 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales (LPC) en relación con los puntos admitidos y de
conformidad con los argumentos esgrimidos por los demandantes.
3. La autoridad demandada rindió el informe requerido y en él expuso que el art. 515 inc.
CPCM es acorde a lo prescrito en el art. 14 Cn., que establece la potestad de la administración
de sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto de hasta
cinco días o con multa, pero dicha potestad sancionadora debe estar garantizada por una
resolución fundamentada y atendiendo el texto de la ley y de la sana crítica. Acorde a lo anterior,
aseguró que, de acuerdo con la integración de las normas y técnicas de interpretación, el juzgador
no puede obviar situaciones análogas y basarse en ellas para la motivación de la imposición de la
multa en cuestión, en relación con lo cual citaron el art. 19 CPCM como soporte de su
afirmación.
4. El Fiscal General de la República, al momento de contestar el traslado, aseveró que de
la lectura del art. 515 CPCM el único parámetro citado para establecer la cuantía al
incumplimiento de los plazos establecidos únicamente es el salario mínimo urbano más alto
vigente por cada día de retraso. Así, la relacionada disposición no establece cuál de los distintos
rubros de salario mínimo urbano que han sido establecidos en la ley es el aplicable a los
destinatarios de las sanciones contenidas en él. Al no estar en forma precisa, expresa y clara, la
pena de multa genera una confrontación con el art. 15 Cn. La multa en referencia debía estar
determinada de manera inequívoca puesto que el juzgador no debe aplicar la ley discrecional ni
analógicamente. Por último, dijo que en los decretos ejecutivos para el establecimiento de los
salarios vigentes en El Salvador no es posible identificar la categoría denominada salarios
mínimos urbanos, por lo que acatar la sanción impuesta en la disposición impugnada debilita el
principio de legalidad que no puede ser compensado por la discrecionalidad del ente sancionador,
lo que resulta en indeterminación de la norma.
II. El cuestionamiento realizado por los demandantes exige establecer si el art. 515 inc.
CPCM contiene una sanción indeterminada que contraviene el art. 15 Cn. Para la solución de
dicho problema se abordará, en primer lugar, (III) la forma en que los principios del Derecho
Penal informan la creación e interpretación del Derecho Administrativo Sancionador.
Posteriormente, (IV) se desarrollará el principio de legalidad desde un enfoque constitucional,
con particular énfasis en el mandato de determinación, certeza o taxatividad de la pena. Con base
en tales consideraciones, (V) se procederá a esclarecer si el art. 515 inc. CPCM transgrede el
principio de legalidad en la vertiente antes mencionada (art. 15 Cn.). Por último, (VI) se
determinarán los efectos de la presente sentencia.
III. 1. La administración pública es el conjunto de entidades estatales encargadas de
realizar las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer el
interés general o colectivo. De ahí que sea uno de los instrumentos más importantes con que
cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y social del país. A fin de realizar
la satisfacción de los intereses generales, la administración cuenta con un poder, no solo de crear
normas generales y abstractas de rango inferior al legislativo, sino también para emitir
decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas
potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento
jurídico atribuye a la administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y
tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su
ejercicio.
Dentro de ellas, para el caso concreto, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el
poder sancionatorio de la administración, y cuyo ejercicio puede incidir negativamente en la
esfera de los derechos fundamentales de los administrados. La importancia de esta potestad se
manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la administración, significaría dejarla sin una
herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico. En otras palabras, en la
actualidad, es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de
una sanción que no solo repruebe, sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las
normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores
públicos (sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012).
Ahora bien, el ejercicio de este poder coercitivo está sujeto a los condicionamientos
exigibles a cualquier actuación administrativa, a saber: (i) principio de habilitación previa, según
el cual la administración necesita de un respaldo normativo explícito de acuerdo con la reserva de
ley formal para intervenir negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos. De
modo que se excluye toda posibilidad de que se pueda imponer limitaciones a los derechos sin
norma legal que lo ampare; (ii) principio de proporcionalidad, es decir, debe existir congruencia
entre los fines que persigue la actuación administrativa y las medidas de intervención utilizadas;
(iii) principio de igualdad, esto es, la actuación administrativa no puede tener como fundamento
una discriminación o un tratamiento desigual irrazonable ante los diversos sectores de la
población; y (iv) principio favor libertatis, de acuerdo con el cual la administración dentro de
todos aquellos medios posibles o admisibles para realizar una intervención debe escoger el que
resulte más favorable a los derechos de las personas (sentencia de 29-VI-2015, Inc. 107-2012).
La conjugación de los principios de proporcionalidad y favor libertatis genera una escala
o progresión de la actividad administrativa que puede significar una limitación a derechos
fundamentales. Esta escala es la siguiente: (i) un grado menor de intervención, que conlleva la
inscripción en un determinado registro o la obligación de soportar inspecciones; (ii) un grado
intermedio, como acontece con la autorización, en el que la administración corrobora que se dan
las condiciones exigidas para una actividad; (iii) un grado superior, donde la actividad
administrativa se concreta en prohibiciones y mandatos; y (iv) un grado o nivel máximo, en el
que se encuentran las restricciones de derechos fundamentales a favor del interés público.
En esa línea, para garantizar una intervención justificada en los derechos, el art. 14 Cn.
habilita y condiciona a la administración pública para que pueda sancionar las contravenciones a
las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido este tribunal desde la sentencia de 13-
XII-88, Controversia 1-88, en la que se afirmó que tal enclave constitucional es válido para el
establecimiento de sanciones administrativas. Ahora bien, según el modelo constitucional y
democrático del ejercicio del poder político, la potestad sancionatoria está jurídicamente limitada
por la ley, entendida esta no únicamente como ley formal, sino también por las disposiciones
constitucionales. Sobre ello versa el principio de legalidad, que determina que toda acción
administrativa se presente como un ejercicio de poder atribuido previamente por la ley (art. 15
Cn.), así como delimitado y construido por ella, de manera que no se pueda actuar sin una
atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga a la administración facultades de
actuación que pueden producir efectos jurídicos, como la imposición de una sanción, que puede
ser de diversa naturaleza a las indicadas en el art. 14 Cn. según se ha establecido en varios
pronunciamientos de este tribunal (sentencias de 19-VII-2007 y 15-I-2004, Amps. 332-2006 y
1005-2002, por su orden).
Por tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas
que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente a las personas. La diferencia que posee
con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es solo cuantitativa en razón de la intensidad de la
sanción a imponer. De ahí que la aplicación de los principios y reglas constitucionalizadas que
presiden el Derecho Penal sean aplicables al Derecho Administrativo Sancionador, con
fundamento en la homogeneización o unidad punitiva, siempre que se atienda a la singularidad en
cada uno de sus procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así
como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el
ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito
de la legislación penal es igualmente exigible y aplicable en el Derecho Administrativo
Sancionador (Inc. 107-2012).
Según la sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, los principios inspiradores del orden penal
son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador pues ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser
protegido por técnicas administrativas o penales. Este precedente fue aclarado en la sentencia de
23-IX-2000, Amp. 330-2000, en la que esta sala sostuvo que las potestades excepcionales de
imponer arresto o multa conferidas a la administración deben entenderse en concordancia con
toda la Cn. y no en forma aislada, de lo cual se concluye que dichas medidas excepcionales se
refieren estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que es pertinente recalcar que la
potestad sancionatoria concedida a la administración no se limita a lo taxativamente expuesto por
el art. 14 Cn. Lo prescrito en este precepto en cuanto al arresto y la multa son potestades
punitivas de la administración pero en materia penal, y no administrativo sancionatorias. Partir
del supuesto de que la administración no puede sancionar a los administrados que incumplen la
ley en el resto de sus campos, supondría un despojo de la potestad de imperio que le confiere la
Cn. porque la dejaría sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.
2. En el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la
responsabilidad administrativa de una persona también es exigible el cumplimiento de los
principios y el respeto de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente
configurado. En efecto, en materia procesal, en el marco del principio de legalidad, es ineludible
que la imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de
comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa acerca de su
existencia o no, y se debe imponer en el primer caso la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn.
determina que la autoridad administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las
contravenciones a las leyes siempre y cuando se haya dado la oportunidad de tramitar el proceso.
Denominación que ha sido caracterizada por esta sala como aquel proceso que,
independientemente de la pretensión que se plantee, respeta la estructura básica que la Cn.
prescribe para toda clase de procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y
642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a este principio no se satisface con cualquier forma
de procedimiento, sino con uno que respete el haz de derechos y garantías que prevé la Ley
Fundamental.
La presunción de inocencia, los derechos de audiencia y defensa, de probar, recurrir y el
de un proceso público, entre otros, conjuntamente con los principios de legalidad en sus
diferentes dimensiones, igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad y de la
prohibición de doble juzgamiento son derechos y principios que deben compatibilizarse con la
naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal
ámbito.
3. Los anteriores principios que sin duda deben adecuarse con la naturaleza del Derecho
Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad disciplinan tanto los ámbitos
propios de la heterotutela relaciones de la administración hacia el exterior de su estructura y
autotutela relaciones de la administración hacia el interior de su estructura administrativa,
especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria. Mediante la heterotutela, la
administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza
eminentemente social; o bien, como se ha sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha
faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de las personas que
atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el
interés general (sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001). En tal sentido, todos los individuos están
sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad jurídica
considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes penales o
administrativas.
Pero también, el ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad intra o
hacia su interior respecto de aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial
y que van más allá de la vinculación del ciudadano promedio. A tal fenómeno se le ha
denominado relaciones de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa
sujeción, y en la que cabe englobar no sin voces discrepantes en algunos casos el régimen
jurídico de los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y policial, las
regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos
educativos o penitenciarios. Adicionalmente, cabe también dentro de este ámbito el régimen
particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio público y, en general,
todos aquellos que contratan bienes y servicios para la administración pública (sentencia de 31-
VIII-2015, Inc. 115-2012).
IV. 1. El principio de legalidad en materia punitiva está previsto en el art. 15 Cn., el cual
prescribe que “[n]adie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad
al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley. Tal
precepto establece un principio que debe ser optimizado por el legislador, en la medida de las
posibilidades jurídicas y reales imperantes. La Asamblea Legislativa puede concretizarlo en los
diferentes ámbitos de aplicación en que este proceda.
Por su parte, en el sistema internacional de Derechos Humanos, bajo textos similares, el
principio en cuestión está regulado en los arts. 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, 11.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 9 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos ([n]adie será condenado por actos u omisiones que en el
momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco
se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con
posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el
delincuente se beneficiará de ello). Estas disposiciones convencionales, además de formar parte
de nuestro ordenamiento jurídico (art. 144 inc. Cn.) y, por lo tanto, obligatorias para todos los
poderes públicos, generan una análoga y mayor cobertura a la establecida en la llamada parte
dogmática de nuestra Cn., por lo que ofrecen fructíferas directrices para una más expansiva
interpretación de las normas reguladoras de los derechos fundamentales reconocidos en la Ley
Fundamental (auto de 20-VI-2014, Inc. 36-2014). En términos generales, estos preceptos indican
que en materia penal y por extensión a la administrativa sancionadora y disciplinaria, la
fijación de los hechos que sean constitutivos de ilícitos o infracciones y las subsecuentes
sanciones deben fijarse en una ley formal de manera previa, cierta e inequívoca.
2. La jurisprudencia constitucional ha afirmado, que el principio de legalidad es una
derivación de la seguridad jurídica. Dicho principio consiste en la sujeción del ejercicio de las
potestades públicas al ordenamiento jurídico, lo que lo convierte en un pilar fundamental que da
vida al Estado de Derecho. En materia penal, este principio adquiere connotaciones más
acentuadas que otras ramas jurídicas, en razón de los intereses que son puestos en juego: la
protección de los diversos bienes jurídicos individuales o colectivos la ciudadanía en general y
el derecho fundamental a la libertad, de los cuales puede verse privado quien se indique como
autor o partícipe de un hecho delictivo (sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96). En este sentido, la
determinación de las conductas punibles obliga al legislador a no utilizar conceptos oscuros e
inciertos que puedan inducir a la arbitrariedad pues cada individuo debe entender perfectamente a
qué atenerse. Por ello, las leyes penales deben ser precisas y claras.
El principio de legalidad comprende cuatro garantías básicas. La primera es la garantía
criminal, según la cual nadie será sancionado por hechos que no hayan sido tipificados
previamente como delictivos mediante ley formal. La segunda es la garantía penal, que consiste
en que la pena a imponer por la comisión de un comportamiento prohibido debe ser la prevista en
la ley para el respectivo delito. La tercera, la garantía jurisdiccional, implica que la consecuencia
jurídica deberá ser el resultado de un proceso legal que tenga por objeto determinar la existencia
de un hecho tipificado como delito y la autoría de la persona a quien se le imputa el mismo. La
cuarta, es la garantía de ejecución, que supone que la pena deberá cumplirse en el grado previsto
por el juzgador y de acuerdo a un procedimiento determinado con anterioridad en una ley.
A su vez, la garantía penal impone cuatro exigencias. En primer lugar, la ley previa
requiere la existencia de una ley promulgada con anterioridad al comportamiento prohibido, lo
que prohíbe su aplicación retroactiva a hechos anteriores a su vigencia. En segundo término, la
ley debe ser escrita, y significa que la creación, modificación o derogación de leyes penales
únicamente puede hacerla el órgano constitucionalmente facultado para ello, lo que genera el
desconocimiento de la costumbre como fuente creadora de delitos. El tercer requerimiento es el
de la ley cierta, que establece la obligación del legislador de crear los tipos penales y delimitar la
consecuencia jurídica de su incumplimiento con la suficiente claridad y determinación,
permitiendo al destinatario de la norma conocer lo que está prohibido y la posible sanción por su
incumplimiento. Y la cuarta. La ley estricta, que impone la prohibición de utilizar la analogía en
la creación de tipos penales y sanciones diferentes a las establecidas por el Órgano Legislativo en
la ley.
3. Una de las manifestaciones del principio de legalidad es el mandato de determinación.
En la sentencia de 8-VII-2015, Inc. 105-2012, esta sala expresó que: la precisión de las leyes
penales es una cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es una precisión
relativa. La aspiración de absoluta precisión, rigor total o exactitud terminológica en las leyes
penales es una utopía. En otras palabras, el mandato de determinación se observa cuando las
disposiciones legales que establecen los elementos para considerar que un comportamiento es
delito o que prevén la consecuencia jurídica a imponer, se encuentran redactadas con la mayor
precisión posible o una determinación suficiente, de acuerdo con el contexto de la regulación.
En lo relativo a la pena, el mandato de certeza exige que la consecuencia jurídica
correspondiente por la realización de un comportamiento prohibido se encuentre determinada en
la ley con un carácter previo, claro e inequívoco, incluyendo las circunstancias modificativas de
la responsabilidad agravantes o atenuantes y las que puedan ser aplicadas a los distintos sujetos
que intervienen en la comisión del hecho delictual. De lo anterior se deduce que el principio de
legalidad también representa una garantía política del individuo, quien no puede ser sometido a
una sanción que no esté prevista de forma cierta y precisa en el ordenamiento jurídico, lo que
excluye los abusos de poder (sentencias de 15-VI-2004 y 22-I-2010, Amps. 117-2003 y 471-
2005, respectivamente). Por lo tanto, el mandato contenido en el art. 15 Cn. exige del Órgano
Legislativo definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, el
señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas
y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y
resuelvan sobre la responsabilidad del procesado.
4. A efectos de esta sentencia, conviene referirse particularmente al principio últimamente
expresado, relacionado con la técnica legislativa de las leyes penales en blanco.
La ley penal en blanco es la disposición que remite el complemento de un precepto a
una disposición distinta cualesquiera que sean el origen y ubicación de este último precepto
(sobreseimiento de 21-X-2011, Inc. 108-2007). Tal complementación implica la remisión a una
disposición diferente a la penal, que puede ser del mismo rango normativo normas penales en
blanco impropias o de uno inferior normas penales en blanco propias. Las segundas se
caracterizan por requerir el reenvío a disposiciones creadas por órganos distintos al Legislativo y
de inferior jerarquía disposición reglamentaria, ordenanza, acto administrativo, etc. (sentencia
de 9-X-2007, Inc. 27-2006). El uso de esta técnica legislativa es necesario porque existen sectores
sociales altamente dinámicos medio ambiente, salud pública, comercio exterior, seguridad vial,
entre otros cuya ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a tal realidad.
El uso de este tipo de técnicas legislativas no es inconstitucional pues, si la protección
penal del bien jurídico está inexorablemente relacionada con aquellos sectores sociales cuya
regulación jurídica no puede permanecer estática y, además, si el núcleo de la prohibición penal
aparece claramente detallado en el tipo, teniendo el reenvío un carácter expreso y netamente
complementario, tal técnica legislativa se encuentra dentro de los ámbitos de admisibilidad. De
ahí que deba distinguirse entre: (i) leyes penales en blanco en sentido estricto, es decir, aquellas
que establecen la sanción a imponer, cuyo supuesto es necesario complementar; y (ii) leyes
penales en blanco al revés tópico aplicable al presente proceso en las que la conducta
prohibida está plenamente descrita, más no la consecuencia jurídica cuya determinación requiere
de otra norma. Y la única manera de solventar estas contradicciones entre esta técnica legislativa
y el principio de legalidad radica en fijarle límites a su utilización (sentencia de 21-VIII-2009,
Inc. 55-2006).
En consecuencia, el legislador tiene siempre la posibilidad de recurrir a la
complementación normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de
igual o inferior rango legal, siempre que la naturaleza de la materia así lo exija, y describa de
forma clara, precisa e inequívoca, la conducta penalmente sancionada y la sanción a imponer. De
modo que su determinación absoluta o completa no puede quedar en manos de una autoridad
distinta, particularmente de inferior rango.
Según el art. 515 inc. 3º CPCM, las multas se establecen atendiendo al rubro económico
salario mínimo urbano, más alto, sin especificar qué se entenderá por este último. A partir de lo
expuesto, la competencia del Órgano Legislativo de hacer uso de la ley penal en blanco al revés
debe realizarse de acuerdo con la especie de salario al que se acudirá según el sector productivo o
la clasificación que emite el órgano Ejecutivo, para no generar violaciones a la seguridad jurídica
y al principio de legalidad penal.
En este punto, es preciso recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás
autoridades públicas deben actuar de conformidad con todo el ordenamiento jurídico y no solo
con base en las normas que regulan una actuación específica. El principio de unidad del
ordenamiento jurídico así lo exige. De manera que el operador jurídico debe identificar las
disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y realizar una
interpretación sistemática, integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos
constitucionales (sentencias de 17-XI-2014 y 26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012). Para el
presente caso, interesa referirse a los cuerpos normativos que fijan los salarios mínimos en El
Salvador.
Según el art. 38 ord. 2º Cn., todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo
que se fijará periódicamente. Para fijarlo, la Cn. establece que se deberá atender sobre todo al
costo de la vida, a la índole de la labor, a los diferentes sistemas de remuneración, a las distintas
zonas de producción y a otros criterios similares. Tales parámetros pretenden ser actualizados por
los arts. 155 al 159 del Código de Trabajo y, actualmente, son concretizados normativamente por
medio de la determinación de la siguiente tipología salarial: (i) trabajadores de la recolección de
caña de azúcar y café; (ii) trabajadores de comercio, servicio, la industria e ingenios azucareros;
(iii) trabajadores agropecuarios, sub-dividido en salarios correspondientes a los trabajadores de la
recolección de cosechas de café, algodón y de la industria agrícola de temporada; y (iv)
trabajadores de maquila textil y confección; contentivos en los Decretos Ejecutivos nº 1, 2, 3 y 4,
todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario Oficial nº 236, tomo 413, de 19-XII-2016. Por
tanto, este tribunal entiende que la categoría del salario mínimo urbano, no ha sido previsto por
el ordenamiento jurídico.
V. Corresponde en este apartado analizar los motivos de inconstitucionalidad alegados
por los actores, los argumentos de la autoridad demandada y la opinión del Fiscal General de la
República.
A. Según los demandantes, el art. 515 inc. CPCM contiene una sanción indeterminada
porque el salario mínimo urbano no está previsto en el ordenamiento jurídico como uno de los
rubros productivos. La autoridad demandada, por su parte, sostuvo que la potestad sancionadora
debe estar garantizada por una resolución fundamentada, atendiendo al texto de la ley y la sana
crítica, para lo cual no se puede obviar situaciones análogas al caso en concreto. El Fiscal
General de la República, en fin, afirmó que el art. 515 inc. CPCM no establece cuál de los
distintos rubros de salario mínimo urbano que han sido establecidos en la ley es el aplicable a los
destinatarios de las sanciones contenidas en él, y que el juzgador esta inhibido de aplicar la ley de
forma discrecional o analógica.
B. Este tribunal ha conocido diversos casos donde ha declarado la inconstitucionalidad de
la pena de multa porque ha sido establecida con base en el salario mínimo urbano, según se
detalla a continuación:
Sentencia
Objeto de Control
Redacción de la disposición. El
Texto destacado se declaró
inconstitucional.
Sentencia de 9-X-2007,
Inc. 27-2006
Art. 34 de la Ley Reguladora de las
Actividades Relativas a las Drogas
El que sin autorización le gal posea o
tenga semillas, hojas, florescencias,
plantas o parte de ellas o drogas
ilícitas en cantidades menores de dos
gramos, a las que se refiere esta ley,
será sancionado con prisión de u no a
tres años y multa de cinco a mil
salarios mínimos mensuales
urbanos vigentes.--- Si la posesión o
tenencia fuere en cantidades de dos
gramos o mayores a esa cantidad, a
las que se refiere esta ley , será
sancionado con pr isión de tres a seis
años; y multa de cinco a mil
salarios mínimos mensuales
urbanos vigentes.--- Cualesquiera
que fuese la cantidad, si la posesión
o tenencia es con el objeto de
realizar cualesquiera de las
actividades señaladas en el artículo
anterior, la sanción será de seis a
diez años de prisión; y multa de diez
a dos mil salarios mínimos
mensuales urbanos vigentes. ---
Este precepto no será aplicable
cuando la conducta realizada encaje
en otro tipo penal más grave.
Sentencia de 29-VII-2009,
Inc. 92-2007
Art. 33 de la Ley Reguladora de las
Actividades Relativas a las Drogas
El que sin autorización legal
adquiere, enajenare a cualquier título
importante, exportare, depositare,
almacenare, transportare
distribuyere, suministrare vendiere,
expendiere o realizare cualquier otra
actividad de tráfico, de semillas,
hojas, plantas, florescencias o las
sustancias o productos que se
mencionan en esta Ley, será
sancionado con prisión de diez a
quince años y multa de cincuenta a
cinco m il salarios mínimos
mensuales urbanos vigente s. --- Si
el delito es cometido realizando
actos de tráfico internacional ya sea
utilizando el territorio nacional
como estado de tránsito o que sea
utilizado como lugar de importancia
o exportación la pena se aumentará
en una tercera parte del máximo de
la pena señalada.
Sentencia de 11-X-2013,
Inc. 45-2010
Art. 31 de la Ley Reguladora de las
Actividades Relativas a las Drogas
El que sin autorización legal
sembrare, cultivare o co sechare
semillas, floresce ncias, pla ntas o
parte de las mismas, de las cuales
naturalmente o por cualquier medio
se pueda obtener drogas que
produzcan dependencia física o
psíquica, serán sancionados con
prisión de cinco a quince años y
multa de cinco a dos mil quinientos
salarios mínimos mensuales
urbanos vigentes.
Sentencia de 8-VII-2015
Inc. 108-2012
Art. 86 inc. final frase final de la
Las sanciones impuestas por
procedimientos d iferentes a los
previstos en esta Ley serán nulas. En
estos casos la Junta o el Tribunal
deberá ordenar que se le cancelen, a
costa de la autoridad responsable,
los sueldos y emolumentos dejados
de percibir , los que no podrán
exceder de lo correspondiente a tres
meses, y a que se le restituya en su
cargo, para lo cual la Junta o
Tribunal re mitirá certificació n al
funcionario responsable a efecto de
que, dentro del plazo de diez días
hábiles, cumpla con lo pr oveído,
bajo pena de multa de un salario
mínimo urbano mensual
Sentencia de 31-VIII-2015,
Inc. 115-2012
Art. 89 incs. 1º y 2º Ley de Medio
Ambiente
Las multas se e stablecerán en
salarios mínimos mensuales,
equivaliendo cada salario mínimo
mensual a treinta salarios mínimos
diarios urbanos vigentes para la
ciudad de San Salvador.
Las infraccione s menos graves se
sancionarán de dos a cien salarios
mínimos mensuales; y las graves, de
ciento uno a cinco mil salarios
mínimos mensuales
Sentencia de 27-X-2017,
Inc. 134-2014
Las multas por infracciones a las
disposiciones de esta ley y su
reglamento se establecerán en
salarios mínimos mensuales,
equivaliendo cada salario mínimo
mensual a treinta salarios mínimos
diarios urbanos vigentes para la
ciudad de San Salvador.
Las infracciones me nos graves, se
sancionarán de diez a cien salarios
mínimos mensuales. En caso de
reincidencia ésta se d uplicará. Las
infracciones graves se sancionarán
de cien a mil salarios mínimos
mensuales. En caso de reincidencia
ésta se duplicará.
En estas sentencias se reconoció que el uso de la técnica del reenvío para la integración de
la consecuencia jurídica de una disposición sancionatoria está condicionado a que esta última
exprese con la mayor precisión el objeto de complemento. Si el fundamento principal de la
garantía de ley cierta consiste en la necesidad de asegurar al ciudadano la mayor certeza sobre la
amenaza de una sanción determinada mediante una ley formal, entonces la norma que expresa el
reenvío y la norma que le sirve de complemento debe expresar la sanción. Dada su actualidad o
dinamismo y su fácil manejo, es aceptable establecer valores abstractos que complementen a la
norma penal en blanco. Sin embargo, esta técnica debe ser clara en la determinación de la
categoría o especie que efectivamente lo complemente, como exigencia del mandato de certeza
que deriva del principio de legalidad penal (art. 15 Cn.).
En las sentencias referidas el fundamento nuclear para declarar la inconstitucionalidad fue
el mismo: el término salario mínimo urbano no está regulado como uno de los sectores
productivos a los que hacen referencia los Decretos Ejecutivos correspondientes que fijan el
salario mínimo en El Salvador. En caso de utilizar como parámetro abstracto el salario mínimo
para la imposición de la pena de multa, el legislador debe señalar la especie o tipología de salario
a la cual se debe acudir según la clasificación que sobre ellos emite el Órgano Ejecutivo. Tal
exigencia tiene como finalidad el respeto al mandato de determinación de la pena. Asimismo en
sentencia de 02-VII-2014, Amp. 370-2012, siguiendo el mismo criterio, este tribunal afirmó: En
definitiva, el supuesto de multa previsto en la letra b) del art. 47 de la LSPS, al no especificar el
rubro económico de salario mínimo que deba ser utilizado para la cuantificación de la multa
respectiva, planteó un alto grado de indeterminación para la aplicación de la sanción
administrativa en mención, lo cual, con la confirmación de las aludidas multas, generó un ámbito
de discrecionalidad difícilmente justificable, con el consiguiente desmedro en la certeza sobre la
forma en que sería afectada la propiedad de la sociedad reclamante.
C. Pero, el presente caso, en el que se enjuicia el art. 515 inc. CPCM, presenta una
diferencia relevante con los demás que han sido conocidos por esta sala. En los citados
precedentes se apuntó que la norma de sanción, esto es, la multa, debería considerarse
inconstitucional porque la categoría salario mínimo urbano vigente no es un parámetro para
imponer la sanción en vista de su alcance indeterminado, lo que produce un ámbito de
discrecionalidad difícilmente justificable. El salario urbano no existe. Y esto es justamente lo que
volvía inconstitucional la sanción de multa en los casos reseñados. Hoy, en esta oportunidad, el
objeto de control contiene las expresiones urbano y más alto. La primera convierte en
indeterminada, la sanción, mientras que la segunda constituye un parámetro que serviría para
determinar la sanción. De modo que, aun cuando el salario urbano previsto en el art. 515 inc.
CPCM no existe, la norma de sanción es compatible con el mandato de ley cierta, porque el
término más alto permite determinarla. Si en dicha disposición no existiera la palabra más
alto, entonces la norma de sanción sería incompatible con el mandato de ley cierta. Esa
interpretación resulta razonable si tenemos en cuenta que los decretos ejecutivos nº 1, 2, 3 y 4,
todos del 16-XII-2016, publicados en el Diario Oficial nº 236, tomo 413, de 19-XII-2016, prevén
diferentes tarifas de salario mínimo para los sectores o actividad económica en nuestro país, tal
como se puntualiza:
Sector o actividad económica
Decreto Ejecutivo
Salario mínimo mensual
Trabajadores de la recolección de caña de azúcar y café
1
$224.00
Trabajadores de comercio, servicio, la industria e ingenios
azucareros
$300.00
Trabajadores agropecuario s, sub-dividido en salarios
correspondientes a los trabajadores de la recolección de
cosechas de ca fé, algodón y de la industria agrícola de
temporada
$200.00
Trabajadores de maquila textil y confección
4
$210.90
De ello se sigue que los trabajadores del sector comercio, servicio, industria e ingenios
azucareros devengan el salario mínimo mensual más alto en El Salvador. Por esta razón, esa
locución representa un parámetro para determinar el salario que debe tomarse como base para
imponer la multa a la que hace referencia dicha disposición. Si esto es así, entonces el art. 515
inc. 3º CPCM admite una interpretación conforme a la Constitución, razón por la cual es
procedente desestimar la pretensión formulada por los demandantes y así será declarado en esta
sentencia.
VI. Es necesario advertir que en el CPCM existen otras disposiciones cuyo texto es
similar al del art. 515 inc. 3º del citado cuerpo legal. Dichas disposiciones son las siguientes:
Disposición
Texto
Art. 186 inc. CPCM
Si posterior mente se comprobare que era falsa la afirmación de
la parte que dijo ignorar la dirección del demandado, o que pudo
conocerla con emplear la debida diligencia, el proceso se
anulará, condenándose al demandante a pagar una multa de entre
dos y diez salarios mínimos urbanos, más altos, vigentes, según
las circunstancias del caso.
Art. 261 ord. 5º CPCM
Si la perso na citada y requerida no atendiera el requerimiento
para la práctica de la diligencia preliminar, el tribunal podrá:
Requerir la aportació n de documentos, mediante multa en una
cantidad equivalente a un salario mínimo urbano, mayor, vigente
por cada día que transcurra sin haber aportado al Juez el
documento o fuente de prueb a requerido en el mandato de
exhibición.
Art. 336 inc. , frase 2º CPCM
Se podrá solicitar al juez que ordene la exhibición del mismo, so
pena de ser sancionado el q ue incumpla con una multa cuyo
monto se fijará entre cinco y diez salarios mínimos urbanos,
vigentes, más altos.
Art. 362 inc. frase 2º CPCM
Si no compareciera y no ofreciera debida justificación, se le
impondrá una multa cuyo monto se fijará entre uno y tres
salarios mínimos, urbanos, más altos, vigente; y se le podrá
volver a citar con advertencia de proceder contra él por delito de
desobediencia a mandato judicial.
Art. 388 inc. 1º CPCM.
Si no compareciera el perito debidamente citado, y no ofre ciera
suficiente justificación, se le impondrá una multa cuyo monto se
fijará entre cinco y diez salarios mínimos urbanos, más altos,
vigentes, y se le podrá volver a citar con advertencia de proceder
contra él por delito de desobediencia a mandato judicial.
Art. 417 inc. CPCM
El incumplimiento de los plazos anteriormente establecidos hará
incurrir al juez o tribunal en una multa cuyo monto será de un
salario mínimo, urbano, más alto vigente por cada día de retraso.
Art. 513 inc. 1º, frase 2º CPCM
Si fuese inadmisible, lo rechazará, expresando los fundamentos
de su decisión y condenando al que hubiere abusado de su
derecho, al pago de una multa de entre dos y cinco salarios
mínimos urbanos, más altos, vigentes.
Art. 533 inc. CPCM
El incumplimiento del plazo anterior hará incurrir al tribunal en
una multa de un salario mínimo, urbano más alto, vigente, por
cada día de atraso.
Art. 613 inc. CPCM
El juez podrá imponer multas periódicas a las personas y
entidades que no presten la colaboración que el tribunal les
demande con arreglo al inciso a nterior, en cantidades que oscilen
entre cinco y diez salarios mínimos, urbanos vigentes más altos,
las que graduará según sea el valor en litigio, sin perjuicio de
informar al respecto a las entidades contraloras.
Tal como se ha dejado constancia, estos artículos coinciden con el texto del art. 515 inc.
CPCM porque contienen en su redacción las locuciones más alto(s) o mayor. La
interpretación conforme a la Constitución realizada para la disposición impugnada también es
predicable para estas. Según se dijo, el sector comercio, servicio, industria e ingenios azucareros
devengan el salario mínimo mensual más alto(s) o mayor dentro de la clasificación de
salarios mínimo y será el que deberá tomarse como base para imponer la sanción de multa
respectiva en los arts. 186 inc. 5º, 261 ord. 5º, 336 inc. 1º frase 2º, 362 inc. 1º frase 2º, 388 inc. 1º,
417 inc. 2º, 513 inc. 1º frase 2º, 533 inc. 2º y 613 inc. 2º, todos del CPCM.
Por tanto,
Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y
en el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala
Falla:
1. Declárase que en el art. 515 inc. 3º del Código Procesal Civil y Mercantil, no existe la
supuesta infracción al principio de reserva de ley (art. 15 Cn). La razón es que la disposición
impugnada admite una interpretación conforme a la Constitución, porque la expresión más alto
permite determinar que el salario mínimo del sector comercio, servicio, industria e ingenios
azucareros, es el que deberá tomarse como parámetro para la imposición de la sanción.
2. Notifíquese la presente decisión a todos los sujetos intervinientes.
3. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, para lo cual se enviará copia al Director de dicha oficina.
A. PINEDA.--------J. B. JAIME.---------E. S. BLANCO R.---------R. E. GONZALEZ.---------
FCO. E. ORTIZ R.----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.----------SRIA.---------RUBRICADAS.

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