Sentencia Nº 159-2015AC de Sala de lo Constitucional, 14-12-2020

EmisorSala de lo Constitucional
MateriaCONSTITUCIONAL
Número de sentencia159-2015AC
159-2015/67-2018/10-2019/36-2018/17-2019
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta minutos del día catorce de diciembre de dos mil veinte.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos: (i) el primero
(inconstitucionalidad 159-2015
1
), por las demandas presentadas por los ciudadanos Carlos
Alfredo Mena Gavidia, Isnelda Marilú Segovia de Herrera, Elena Concepción Lemus de
Gallardo, Alicia Paolina Escobar Ponce y Verónica Lissette González de Romero; y por el
ciudadano Douglas Humberto Martínez Hidalgo, a fin de que se declare la inconstitucionalidad,
por vicio de contenido, del art. 713 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
(LCAM), por la presunta vulneración a los arts. 11 y 12 Cn., y este último relacionado con el art.
14 Cn.; (ii) el segundo (inconstitucionalidad 67-2018
2
), por los requerimientos judiciales
remitidos por la Cámara Segunda de lo Laboral, por medio de los cuales inaplicó, por vicio de
forma, el art. 79 incs. y 2º LCAM, por la supuesta infracción al art. 133 ord. 3º Cn.; (iii) el
tercero (inconstitucionalidad 10-2019
3
), por los requerimientos judiciales remitidos por la
Cámara Primera de lo Laboral, mediante los cuales realizó el control difuso de
constitucionalidad, por vicio de forma y contenido, sobre el art. 75 LCAM por la supuesta
contradicción con los arts. 133 ord. 3º, 203 y 204 ord. 4º Cn.; (iv) el cuarto (inconstitucionalidad
36-2018
4
), por las demandas formuladas individualmente por los ciudadanos Ricardo Antonio
Mena Guerra, Verónica Lissette González de Romero y Walter Alfredo Flores Castro, para que
se declare la inconstitucionalidad, por vicio de forma y contenido, de los arts. 65 inc. 2º y 67
LCAM por la presunta contravención al art. 204 ord. 4º Cn.; de los arts. 65 inc. 2º, 67 y 75 inc. 1º
LCAM por la aparente vulneración al art. 172 inc. 1º Cn.; del art. 71 LCAM por la supuesta
violación al art. 204 ord. 4º Cn.; del art. 75 LCAM por la aparente transgresión al art. 172 incs.
1º, 2º y 3º Cn.; y de los arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 inc. 1º LCAM, por la aparente violación al art.
1
Al presente proceso de inconstitucionalidad le fue acumulada la inconstitucionalidad 76-2016.
2
Se aclara que a este proceso de inconstitucionalidad se acumularon las inconstitucionalid ades 68-2018, 69-2018,
70-2018, 71-2018, 72-2018, 73-2018, 75-2018, 77-2018, 91-2018, 93-2018 , 96-2018, 110-2018 y 115-2018.
3
A este proceso de inconstitucionalidad le fueron acumulados los pro cesos 12-2019, 13-2019, 14-2019, 15-2019, 16-
2019, 21-2019, 34-2019, 35-2019, 36-2019 y 37-2019.
4
A este proceso le fueron acumuladas las inconstitucionalidades 36-2018 , 40-2018 y 42-2018.
133 ord. 3º Cn.; y (v) el quinto (inconstitucionalidad 17-2019 AC
5
), por los requerimientos
judiciales remitidos por la Cámara Primera de lo Laboral, mediante los cuales realizó el control
difuso de constitucionalidad, por vicio de forma y contenido, sobre el art. 71 LCAM, por la
supuesta contradicción con los arts. 133 ord. 3º, 203 y 204 ord. 4º Cn.
Dicha ley fue aprobada por Decreto Legislativo n° 1039, de 29 de abril de 2006,
publicado en el Diario Oficial n° 103, tomo n° 371, de 6 de junio de 2006; reformada por el
Decreto Legislativo n° 601, de 10 de abril de 2008, publicado en el Diario Oficial n° 89, tomo
379, de 15 de mayo de 2008.
En los procesos han intervenido los demandantes, las autoridades judiciales inaplicantes,
la Asamblea Legislativa y el Fiscalía General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. Objeto de control.
Medida cautelar por detención.
“Art. 65 [inc. 2º].- En los casos contemplados en este artículo bastará el
informe solicitado por la comisión municipal a la Fiscalía General de la República
o del juez respectivo para que opere la suspensión. En caso de ser sentenciado el
empleado o funcionario por delito doloso y la sentencia esté ejecutoriada, se
procederá a pedir al juez con competencia en lo laboral del municipio que se trate,
la respectiva que autorice el correspondiente despido”.
De los despidos.
“Art. 67. Las sanciones de despido serán impuestas por el concejo, el
alcalde o la máxima autoridad administrativa, según el caso, previa autorización
del juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia, del municipio de
que se trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las
municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento
contemplado en esta ley”.
Procedimiento en caso de despido.
5
En este proceso está acumulada la inconstitucionalidad 57-2019.
“Art. 71.- Para la imposición de la sanción de despido se observará el
procedimiento siguiente:
1. El concejo, el alcalde o la máxima autoridad administrativa comunicará por
escrito en original y copia al correspondiente juez de lo laboral o jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate, su decisión
de despedir al funcionario o empleado, expresando las razones legales que
tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de
éstos;
2. De la demanda, el juez de lo laboral o jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate, correrá traslado por seis días hábiles
al funcionario o empleado, entregándole copia de la misma, para que la
conteste;
3. Si vencido el plazo a que se refiere el numeral anterior, el funcionario, o
empleado no contesta o contestando manifiesta su conformidad, el juez
resolverá autorizando el despido; a menos que el empleado o funcionario,
dentro de seis días hábiles de vencido el plazo, compruebe ante el juez
haber estado impedido con justa causa para oponerse, en cuyo caso se le
concederá un nuevo plazo de seis días hábiles para que exponga los
motivos y proponga las pruebas del caso;
4. Si el funcionario o empleado se opusiere dentro de los plazos expresados
en los numerales precedentes, el juez abrirá a pruebas por el término de
ocho días hábiles improrrogables, dentro del cual recibirá las pruebas que
se hayan propuesto y las demás que estime necesario producir y vencido el
término, pronunciará la resolución pertinente dentro de los tres días hábiles
siguientes”.
Procedimiento en caso de nulidad de despido.
“Art. 75.- Cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse
el procedimiento establecido en esta ley, podrá ocurrir dentro de los quince días
hábiles siguientes al despido, ante el juez de lo laboral o del juez con competencia
en esa materia del municipio de que se trate, o del domicilio establecido, de la
entidad para la cual trabaja, solicitando la nulidad del despido, expresando las
razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la
prueba de éstos.
El juez dará audiencia por cuarenta y ocho horas al concejo, alcalde o
máxima autoridad administrativa a quien se impute el despido, entregándole copia
de la misma, para que la conteste.
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior, el concejo, alcalde o
máxima autoridad administrativa no contesta o contestando manifiesta su
conformidad, el juez sentenciará declarando la nulidad del despido; a menos que la
autoridad demandada, dentro de seis días hábiles de vencido el plazo, compruebe
ante el juez haber estado impedido con justa causa para oponerse, en cuyo caso se
le concederá un nuevo plazo de cuarenta y ocho horas para que la conteste.
Si la parte demandada se opusiere dentro de los plazos expresados en los
incisos precedentes, el Juez abrirá a pruebas por el término de cuatro días hábiles
improrrogables, dentro del cual recibirá las pruebas que se hayan propuesto y las
demás que estime necesario producir y vencido el término, pronunciará la
sentencia pertinente dentro de los tres días hábiles siguientes.
Si el juez declara la nulidad del despido, ordenará en la misma sentencia
que el funcionario o empleado sea restituido en su cargo o empleo, o se le coloque
en otro de igual nivel y categoría y además se le cancelen por cuenta de los
miembros del concejo municipal, del alcalde o máxima autoridad administrativa o
del funcionario de nivel de dirección que notificó el despido de forma ilegal, en su
caso, los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en
que se cumpla la sentencia.
El concejo municipal, Alcalde o máxima autoridad administrativa deberá
cumplir la sentencia del juez dentro de los treinta días hábiles contados a partir de
la fecha en que se le notifique.
En caso de incumplimiento, el funcionario o empleado tendrá acción
ejecutiva contra las personas que integran el concejo, contra la persona del alcalde
o de la máxima autoridad administrativa, o del funcionario de nivel de dirección
que notificó el despido de forma ilegal, según el caso, para exigir el pago de los
salarios adeudados, sin perjuicio de las demás acciones legales a que haya lugar.
La certificación de la sentencia debidamente ejecutoriada, emitida por el
juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia del municipio de que
se trate, o del domicilio establecido, tiene fuerza ejecutiva”.
Recurso de revisión.
“Art. 79.- De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate, podrá interponerse
recurso de revisión en la cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso de
revocatoria, expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar la
sentencia.
Interpuesto el recurso, la cámara respectiva admitirá y solicitará los autos a
los jueces de lo laboral o jueces con competencia en esa materia del municipio de
que se trate, sin otro trámite ni diligencia”.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. Argumentos de los demandantes y autoridades judiciales requirentes.
A. En la inconstitucionalidad 159-2015, los actores sostuvieron que el art. 71 n° 3 LCAM
viola el derecho de defensa (art. 11 Cn.). Para ellos, el plazo fijado en tal precepto “[…] no
debería de vulnerar el derecho de ser vencido en juicio, ni el derecho de audiencia”. En su
opinión, si el demandado no contesta la demanda, el juez autoriza el despido de forma inmediata,
por lo que impide la producción de prueba con respecto al servidor municipal que no contesta la
demanda, lo cual vulnera el derecho de defensa. Alegan que no contestar la demanda no debe
suponer la culpabilidad del servidor público municipal. Por tanto, no puede atribuirse
responsabilidad si no se le otorga la plena oportunidad de ejercer su derecho de defensa y
controvertir la prueba, a fin de que el juez dicte una condena “[…] garantizando los derechos de
las partes y no limitando así el derecho de una de [ellas]”.
Agregaron que el art. 71 n° 3 LCAM infringiría la presunción de inocencia (art. 12 Cn.),
porque tal precepto legal elimina las opciones de la parte demandada de participar en el proceso.
Sin embargo, recuerdan que todas las personas tienen un “[…] verdadero derecho subjetivo
[para] ser consideradas inocentes de cualquier acto que se les atribuya, mientras no se presente
prueba suficiente para destruir dicha presunción”. Por ello, la presunción de inocencia prohíbe
que alguien “[…] puede ser considerado como culpable hasta que así se declare en una sentencia
condenatoria, esto implica la existencia de suficiente actividad probatoria y garantías procesales”.
Por tanto, sostuvieron que solo puede condenarse a las personas cuando se “[…] expongan
suficientes elementos incriminatorios […]”, lo cual no ocurre con la regulación prevista en el art.
71 n° 3 LCAM.
B. En la inconstitucionalidad 76-2016, se alegó que el art. 71 n° 3 LCAM infringe el
derecho de defensa (arts. 12 inc. 1° y 14 Cn.). El actor afirmó que el precepto objetado regula el
procedimiento para despedir a un funcionario o empleado municipal. Explicó que el proceso de
despido inicia a instancia del concejo, alcalde o máxima autoridad administrativa
correspondiente. Luego, tras la admisión del requerimiento, el juez corre traslado de la demanda
al servidor público municipal quien, de acuerdo con el artículo cuestionado, podrá no contestar,
aceptar los hechos que se le atribuyen y manifestar la conformidad con la sanción pretendida o,
por el contrario, contestar la demanda ejerciendo su oposición. En esos términos, indicó que, de
acuerdo a lo previsto en el precepto impugnado, la consecuencia de no contestar la demanda es la
de autorización del despido del servidor municipal, lo cual representa la inobservancia al derecho
de defensa, pues, ante tal supuesto, el juez autoriza sin otro trámite el despido requerido,
asumiendo que la omisión del demandado conlleva la aceptación tácita de los hechos que se le
imputan.
C. En la inconstitucionalidad 67-2018 AC la Cámara Segunda de lo Laboral expresó que
el art. 79 incs. y LCAM contraviene el art. 133 ord. 3º Cn. Para tal autoridad, el precepto
inaplicado fue creado y reformado a iniciativa de los diputados de la Asamblea Legislativa y no
de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). Esto significa que la iniciativa legislativa que dio lugar a
la emisión y modificación de la disposición inaplicada invade la iniciativa de ley que corresponde
única y exclusivamente a la CSJ en materia de jurisdicción y competencia de los tribunales, a
pesar de que dichas materias “[…] no pueden ser objeto de iniciativa por ningún otro ente estatal,
ni aun por la Asamblea Legislativa, como órgano estatal destinado especialmente para legislar”.
Por tanto, la creación y reforma del precepto inaplicado conlleva un vicio de forma.
D. En la inconstitucionalidad 36-2018, se afirmó que los arts. 65 inc. 2º y 67 LCAM son
incompatibles con la competencia de los municipios para remover a los funcionarios y empleados
de sus dependencias, sin intromisión o autorización de ninguna autoridad externa (art. 204 ord. 4º
Cn.). Para el pretensor, el art. 204 ord. 4º Cn. permite a las municipalidades remover a los
servidores públicos municipales sin que sea necesaria la autorización previa de otra autoridad. No
obstante, los preceptos objetados otorgan esa competencia a los jueces de lo laboral, por lo que el
despido de los servidores públicos municipales está sujeto a la previa autorización de tal
autoridad judicial. De ahí que los artículos objetados representarían una invasión a la autonomía
municipal.
Por otra parte, señaló que los arts. 65 inc. 2º, 67 y 75 inc. de LCAM vulnerarían la
competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos vinculados
a la carrera administrativa municipal (art. 172 inc. 1º Cn.). Según él, la Constitución habilita al
Órgano Judicial a juzgar y ejecutar lo juzgado en materia contenciosa administrativa, y dentro de
ese ámbito material de conocimiento estarían las relaciones que surgen en la carrera
administrativa municipal. Por ende, las actuaciones relativas a dicha materia deben ser conocidas
por la jurisdicción contenciosa administrativa. Si el despido de un servidor público municipal
constituye un acto administrativo, este debe ser conocido por aquel orden jurisdiccional, no por
los juzgados de lo laboral.
E. En la inconstitucionalidad 40-2018, la demandante alegó que el art. 71 LCAM
invadiría la autonomía del municipio para remover a los servidores municipales de sus
dependencias, sin la intervención de otra autoridad pública (art. 204 ord. 4º Cn.). Según ella, el
art. 204 ord. 4º Cn. habilita a las municipalidades a remover a los funcionarios y empleados de
sus dependencias, sin que el ejercicio de tal atribución constitucional pueda estar condicionado a
la previa autorización de un juez. De ahí que, para ella, la autorización del despido, concedida por
medio del objeto de control a los jueces de lo laboral, violaría la autonomía municipal.
Asimismo, afir que el art. 75 LCAM confiere al juez de lo laboral una competencia natural del
juez de lo contencioso administrativo (art. 172 incs. 1º, y 3º Cn.). Acá aduce que el precepto
constitucional atribuye la competencia de juzgar y ejecutar lo juzgado en materia contencioso
administrativa al Órgano Judicial y que la remoción de un servidor público municipal constituye
un acto administrativo. Por tanto, concluye que el precepto impugnado es inconstitucional.
F. En la inconstitucionalidad 42-2018, el demandante manifestó que los arts. 65 inc. 2º,
67, 71 y 75 inc. LCAM violarían el art. 133 ord. Cn., porque son producto del ejercicio
inconstitucional de la iniciativa de ley de la Asamblea Legislativa. Según él, los preceptos
cuestionados regulan una competencia judicial que fue creada a iniciativa de ley de los diputados
de la época. Pero, el parámetro de control prescribe una “[…] reserva de ley a favor de la [CSJ]
en lo referente a la jurisdicción y competencia de los tribunales”, de manera que solo la CSJ sería
la única facultada de promover una iniciativa de ley para alterar el funcionamiento del Órgano
Judicial, en este caso, de los juzgados y cámaras de lo laboral.
G. En el proceso de inconstitucionalidad 10-2019, la autoridad requirente advirtió que el
art. 75 LCAM atribuye a los jueces de lo laboral y a los jueces que sean competentes en esa
materia la competencia para conocer del proceso de nulidad de despido, lo cual “impacta en la
competencia de los juzgados que conforman el Órgano Judicial”. Añadió que tal regulación debió
haber sido aprobada a iniciativa de la CSJ y no de los diputados del Órgano Legislativo. En
consecuencia, en su opinión, el art. 75 LCAM “constituye una intromisión por parte de la
Asamblea Legislativa a las facultades de la [CSJ]”, según lo previsto en el art. 133 ord. 3º Cn., ya
que es esta autoridad, y no aquella, la competente para “alterar la jurisdicción y competencia de
los tribunales”.
Asimismo, considera que el art. 75 LCAM infringiría los arts. 203 y 204 ord. 3º Cn. En
concreto, la cámara requirente alega que los preceptos constitucionales reconocen la autonomía
municipal, lo que supone que los municipios son autónomos en su administración. Por ende, el
presupuesto de “pedir una autorización de despido para un empleado municipal” (art. 71 LCAM)
o “que este pida ante un juez de lo laboral la nulidad de despido acordado por el alcalde, concejo
municipal o autoridad máxima administrativa” (art. 75 LCAM) supondría una contradicción con
la autonomía que el constituyente le otorgó a los municipios. Añadió que el ejercicio de la
potestad disciplinaria corresponde únicamente al municipio, por lo que este es quien tiene la
atribución de “remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias”, lo cual conlleva un
ámbito de autonomía que no puede ser objeto de “injerencia de una autoridad externa”.
H. Por último, en la inconstitucionalidad 17-2019 la autoridad inaplicante señaló que el
art. 71 LCAM infringe el art. 133 ord. 3º Cn., citando al respecto la sentencia del 9 de febrero de
2018, inconstitucionalidad 6-2016 AC. Con base en ella, consideró que el precepto inaplicado
confiere a los jueces de lo laboral la competencia para conocer del proceso de autorización de
despido, lo cual “[…] impacta en la competencia de los juzgados que conforman el Órgano
Judicial […]”. De ahí que tal regulación debió haber sido aprobada a iniciativa de la CSJ y no de
la Asamblea Legislativa. Añadió que el art. 71 LCAM “[…] constituye una intromisión por parte
de la Asamblea Legislativa a las facultades de la [CSJ]”, según lo previsto en el art. 133 ord. 3º
Cn., pues no es la autoridad competente para “[…] alterar la jurisdicción y competencia de los
tribunales”.
En lo pertinente, sustuvo la tesis de que el art. 71 LCAM infringe los arts. 203 y 204 ord.
4º Cn. Acá argumentó que las normas constitucionales reconocen la autonomía municipal en el
ámbito administrativo. Por ende, la obligación de pedir a un funcionario judicial la “[…]
autorización de despido para un empleado municipal […]” supone una contradicción con la
autonomía que el constituyente le otorgó al municipio. Agregó que el ejercicio de la potestad
disciplinaria corresponde únicamente al municipio, por lo que este es quien tiene la atribución de
“[…] remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias […]”, lo cual indica un
ámbito de autonomía que no puede ser objeto de “[…] injerencia de una autoridad externa […]”,
ello a pesar de que, según el art. 204 ord. 4º Cn., los municipios sean los competentes para tomar
las decisiones de sancionar a uno de sus miembros, independientemente si dicha decisión sea
legal o no.
2. Argumentos de la Asamblea Legislativa.
A. En la inconstitucionalidad 159-2015, la Asamblea Legislativa rindió los informes en el
plazo legal respectivo, y en ellos rechaza las inconstitucionalidades alegadas. Las razones que
justifican su posición son las siguientes. En primer lugar, dijo que una interpretación sistemática
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal permite advertir que, previo a requerir la
autorización judicial de despido, “[…] existen un aproximado de cuatro pasos previos en sede
administrativa” en los que participa el servidor público, los cuales están “[…] revestidos de todas
las garantías necesarias para su defensa […]” y permiten desvirtuar las imputaciones en su contra.
Segundo, indicó que la ley otorga dos oportunidades para que el demandado comparezca al
proceso a ejercer su derecho de defensa: por medio del emplazamiento o, eventualmente,
acreditando justa causa. Por ello, advierte que “[…] el acceso a la protección de los derechos de
un ciudadano debe estar acompañada […] del interés y debida diligencia de apersonarse […]” al
proceso, en el que pretende la modificación de la situación laboral. En consecuencia, el “[…]
silencio y falta de interés del funcionario o empleado en un proceso de despido significa una nula
acción y presume la aceptación de los hechos que se le imputan […]”. En tercer lugar, expresó
que la citada ley permite que el servidor público promueva la acción de nulidad de despido (art.
75 LCAM). Y, cuarto, argumentó que el juez competente puede valorar “[…] todos los
documentos que acompañen a la demanda, entre los cuales existen pruebas respectivas que se han
diligenciado en los procesos administrativos previos al despido […]”, pues entender lo contrario
implicaría “[…] que el juez es un simple receptor de documentos y que carece de capacidad
jurídica de analizar las pruebas presentadas […]”.
En consecuencia, concluye que existen las garantías suficientes para que el demandado
desvirtúe los alegatos en su contra, pero debe existir una “[…] mínima muestra de interés y
diligencia por parte del funcionario o empleado demandado […]”. De modo que el art. 71 n° 3
LCAM es una regulación equilibrada entre los derechos y deberes de los ciudadanos y
autoridades al momento de ejercer sus derechos, ya que, de no regularse, se estaría fomentado la
irresponsabilidad jurídica de las partes.
B. Sobre la infracción de los arts. 71 y 75 LCAM al art. 133 ord. 3º Cn. alegada en los
procesos 67-2018, 10-2019 y 17-2019, los informes del Órgano Legislativo ofrecen idéntica
respuesta. Para ese órgano de Estado, la autorización de despido representa un requisito de
procesabilidad para que la autoridad municipal proceda al despido, lo cual es extensivo al recurso
de revisión. Por ello, en materia administrativa municipal, el juez no despide a los servidores
públicos municipales ni la cámara confirma, modifica o revoca tal decisión, sino que tal decisión
es adoptada por la autoridad municipal. Por tanto, considera que la actuación de los jueces y
cámaras competentes en materia laboral “[…] no constituye el ejercicio de la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado”, por lo que los conceptos de jurisdicción y competencia no encajan en
una “[…] causa laboral o contencioso administrativo”. Y es que el juez de lo laboral y la cámara
de lo laboral quedan incluidos en el diseño legislativo de un procedimiento en el que se dictan
actuaciones materialmente administrativas. Por ello, la cámara de lo laboral ejerce una labor
intelectiva, revisora y verificadora que permite concluir la emisión del acto administrativo, lo
cual conlleva que el diseño del procedimiento de autorización de despido queda cubierto con la
iniciativa de ley prevista en el art. 133 ord. 1º Cn. En definitiva, no se trata de un asunto de
jurisdicción o competencia, sino de una “[…] mera habilitación que tiene como propósito
[otorgar] una garantía adicional a favor del servidor público […]”, lo cual no conculca el art. 133
ord. 3º Cn.
C. En la inconstitucionalidad 10-2019, la Asamblea Legislativa afirma que el art. 75
LCAM no infringe los arts. 203 y 204 ord. 4º Cn. Para ella, la Constitución habilita al Legislativo
para establecer límites a la autonomía municipal. Por ello, la facultad disciplinaria de los
municipios no puede interpretarse de forma aislada, sino que debe integrarse con los límites
legalmente previstos. Desde tal perspectiva, el objeto de control establece una garantía adicional
a favor del servidor público municipal, la cual se ha previsto conforme a la congelación de rango
que prevé en el texto constitucional. Por ende, sostiene que no se altera la autonomía de los
municipios, pues estos la ejercen en la medida prevista por la ley.
D. En la inconstitucionalidad 36-2018, la Asamblea Legislativa señala que existe una
contradicción en la pretensión formulada por el ciudadano Mena Guerra: el actor formula
argumentos incompatibles entre sí. Si aduce la violación a la autonomía municipal, es un
contrasentido afirmar, al mismo tiempo, que deben ser los jueces de lo contencioso
administrativo quienes deben conocer de los asuntos vinculados a la carrera administrativa
municipal, pues en este caso se incurre en la primera de las infracciones señaladas.
Con respecto a la violación a la autonomía municipal (arts. 203 y 204 ord. Cn.), el
Legislativo señala que la decisión del juez de autorizar el despido de un servidor público
municipal no es una sentencia, “[…] sino un requisito de procesabilidad para que la autoridad
municipal proceda al despido”. Por ende, no es el juez quien despide, sino la autoridad municipal.
Por tanto, la actuación del juez no implica el ejercicio de la función jurisdiccional. En realidad, el
juez de lo laboral ejerce “[…] una labor intelectiva, revisora y verificadora que ha de concluir en
la emisión de un acto administrativo”. Si bien el proceso de despido tiene una naturaleza especial
que incluye la actuación del juez de lo laboral, ello no altera la autonomía municipal, porque su
intervención constituye una garantía instaurada a favor del servidor municipal, prevista a través
de la congelación de rango prevista en el art. 203 Cn., lo cual no limita la autonomía municipal.
En definitiva, “[…] la potestad de despedir o no, continua en poder de la autoridad municipal”.
Finalmente, sobre la infracción a la competencia contencioso administrativa (art. 172 inc.
Cn.), la autoridad demandada afirma que el despido de un servidor público municipal es un
acto administrativo, por lo que no es posible deducir la violación constitucional en los términos
planteados por los actores. Esto es así porque serán los jueces de lo contencioso administrativo
quienes examinarán la legalidad de tal acto, una vez agotada la vía administrativa. Por tanto, no
existe la contradicción alegada, sino una complementación entre la emisión del acto
administrativo emitido por el juez con competencia laboral y el examen de legalidad a cargo de la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
E. En lo relativo a la violación que el art. 71 LCAM produce a la autonomía municipal,
planteada en la inconstitucionalidad 17-2019, la autoridad demandada consideró que el art. 204
ord. Cn. no debe interpretarse aisladamente, sino en relación con otros contenidos
constitucionales. Con base en ello, afirmó que la autonomía municipal está limitada por lo
previsto en la ley (art. 203 Cn.), de manera que el precepto inaplicado constituye una garantía
adicional a favor del servidor público municipal en el proceso administrativo de autorización de
despido, el cual se sigue ante el juez con competencia laboral del municipio. Por ende, el diseño
del procedimiento de despido se torna especial, en función de la garantía reconocida a favor del
servidor municipal, la cual ha sido creada mediante una ley. Por tanto, la regulación prevista en el
objeto de control no infringe la autonomía municipal, ya que la decisión de despedir a un servidor
público municipal continua siendo competencia de la autoridad administrativa.
3. Opinión del Fiscal General de la República.
A. En las inconstitucionalidades 159-2016 y 76-2016, el Fiscal se pronunció en términos
similares a la pretensión planteada. Para él, el art. 71 n° 3 LCAM restringe el derecho de defensa
y presunción de inocencia (arts. 11 y 12 Cn.). El no contestar la demanda no puede constituir una
obligación del inculpado y su pasividad no puede ser “[…] un parámetro [válido] y suficiente”
para considerarlo responsable de la infracción administrativa, pues de lo contrario violaría la
presunción de inocencia, la cual solo puede ser contradicha mediante una actividad probatoria
que la entidad municipal debe realizar para acreditar los hechos que imputa. Agregó que la
regulación impugnada infringe el derecho de defensa en su fase de contradicción: si las partes
tienen el derecho a ser oídas por el juez y aportar los medios de pruebas pertinentes y útiles, la
regla impugnada contiene una presunción de culpabilidad, la cual solo puede acreditarse después
de desplegarse una actividad probatoria, y no con la actitud activa o pasiva que tenga el
inculpado.
B. En el proceso de inconstitucionalidad 67-2018, el Fiscal en funciones consideró que el
art. 79 incs. 1º y 2º LCAM no viola el art. 133 ord. 3º Cn. Según él, el precepto inaplicado regula
el recurso de revisión en contra de la decisión que pronuncia el juez de lo laboral en los procesos
de autorización o nulidad de despido. De manera que, en su opinión, el precepto objetado
implementa una barrera de protección para los derechos laborales que pueden ser vulnerados, lo
que permite afirmar que no existe la contradicción constitucional alegada.
C. En el proceso de inconstitucionalidad 10-2019, el referido funcionario no expuso
argumentos acerca de la aparente violación del art. 75 LCAM al art. 133 ord. 3º Cn., pero sí lo
hizo en el caso del art. 75 LCAM, para quien no transgrede los arts. 203 y 204 ord. 4º Cn. En su
opinión, la Constitución permite que las manifestaciones concretas de la autonomía municipal
sean desarrolladas por medio de la ley. Por ello, advirtió que el correcto entendimiento de los
términos jurisdicción y competencia desarrollados en la jurisprudencia constitucional posibilita
comprender que “[…] no existe contradicción ni muchos menos intervención […]” del
Legislativo en las funciones de la CSJ, ya que por ley es que los tribunales y cámaras pueden
conocer de los asuntos administrativos municipales (arts. 6 y 20 de la Ley Orgánica Judicial). Por
ello, la regulación prevista en el objeto de control “[…] es una mera competencia […]prevista
en una ley en sentido formal.
D. En la inconstitucionalidad 36-2018, el Fiscal General de la República señaló que,
según los principios de legalidad procesal y de juez natural, la autoridad judicial competente para
conocer los procesos de autorización o nulidad de despido de los servidores públicos municipales
son los jueces laborales. Esto es así porque la Ley de la Carrera Administrativa Municipal es
anterior a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Esto supone que los juzgados y
cámaras con competencia en materia laboral son a quienes se les ha asignado la atribución de
juzgar la actuación de la administración municipal, por lo que el único parámetro para enjuiciar
las leyes que confieren competencia a las diferentes autoridades jurisdiccionales es la
Constitución y no otras leyes.
E. Por último, en la inconstitucionalidad 17-2019, el interviniente sostuvo que el art. 71
LCAM no viola la iniciativa de ley exclusiva de la CSJ en materia de jurisdicción y competencia
de los tribunales ni la autonomía municipal. Para él, el art. 203 Cn. establece que será la ley
formal la que determinará los ámbitos que comprenderán la autonomía municipal. Por
consiguiente, la Constitución es la que autoriza al legislador para emitir leyes que regulen los
aspectos concernientes a la carrera administrativa municipal, lo cual incluye el procedimiento de
despido de los funcionarios y empleados de los municipios, por lo que el precepto legal queda
cubierto con la iniciativa de ley prevista en el art. 131 ord. 1º Cn.
III. Aplicación del sobreseimiento al proceso de inconstitucionalidad.
Expuestos los argumentos de los intervinientes, es necesario referirse a la figura del
sobreseimiento en el proceso de inconstitucionalidad, para determinar si en el presente proceso se
debe depurar algunas de las pretensiones formuladas.
1. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como todo proceso jurisdiccional, el
proceso de inconstitucionalidad puede terminar de forma normal o anormal
6
. Un proceso termina
normalmente cuando en él se pronuncia la sentencia, ya sea para estimar o desestimar lo pedido,
según la competencia material del tribunal
7
. En cambio, termina anormalmente cuando la
pretensión que le ha dado origen es rechazada de forma liminar o sobrevenida mediante
interlocutoria que implica la ausencia de pronunciamiento de fondo
8
. En específico, dentro de las
causas anormales de terminación de un proceso se encuentra generalmente el sobreseimiento, que
consiste en un pronunciamiento inhibitorio generado por un defecto en la configuración de la
pretensión que es advertido durante la tramitación del proceso, ya sea porque existe un vicio de
forma o de contenido tal que provoca la imposibilidad de conocer el asunto o porque concurren
circunstancias procesales o extraprocesales que hacen imposible o innecesario el
pronunciamiento de fondo, a pesar de que se posee competencia material para el conocimiento
9
.
El sobreseimiento solo ha sido previsto expresamente en el art. 31 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales (LPC) como forma de terminación anticipada en el proceso de
amparo. Pero, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la aplicación analógica de algunas
de las causales de sobreseimiento al proceso de inconstitucionalidad, entre las que se encuentra la
admisión indebida de la demanda por no haberse advertido en el momento inicial la carencia de
los supuestos de forma señalados en la ley o por tener defectos la pretensión en su fundamento
material (art. 31 3 LPC)
10
. De manera que puede concluirse que el proceso de
inconstitucionalidad puede finalizar anormalmente por la vía del sobreseimiento en caso de que
la demanda se haya admitido indebidamente.
2. Justamente, uno de los defectos de la pretensión de inconstitucionalidad que puede
justificar su rechazo en el desarrollo del proceso por medio del sobreseimiento es la existencia de
un precedente desestimatorio sobre el mismo objeto de control que está siendo cuestionado. Esta
circunstancia hace necesario referirse a los efectos de los precedentes de esta sala y a las
deficiencias que pueden cometerse en la formulación de la pretensión de inconstitucionalidad.
6
Ejs., resoluciones de 10 de diciembre de 2018, 14 de diciembre de 2018 y 10 de abril de 2019,
inconstitucionalidades 23-2018, 35-2018 y 117-2018, por su orden.
7
Por ejemplo, resolución de 11 de mayo de 2015, inconstitucionalidad 91 -2012.
8
A título de ejemplo, puede verse la sentencia de 15 de febrero de 2002, inconstitucionalidad 9-97.
9
Ej., resolución de 11 de septiembre de 2019, inconstitucionalidad 95 -2015.
10
Al respecto, véanse la resolución de 11 de enero de 2000, inconstituciona lidad 5-96; y la sentencia de 4 de junio de
2001, inconstitucionalidad 24-96 AC.
A. En torno a los efectos de los precedentes de este tribunal, los arts. 183 Cn. y 10 inc.
LPC establecen que la sentencia no admitirá ningún recurso y será obligatoria, de un modo
general, para los órganos de Estado, para sus funcionarios y autoridades y para toda persona
natural o jurídica. Con base en tales disposiciones, es viable afirmar que la sentencia de
inconstitucionalidad adquiere el carácter de cosa juzgada, ya que no es susceptible de recurso
alguno y es oponible a todos los órganos públicos y autoridades
11
. Y ni siquiera pueden ser
anuladas por este mismo tribunal. Esto ha permitido a esta sala sostener que “[…] si una
disposición impugnada ha sido objeto de control en un proceso anterior y el sentido de esa
resolución hubiera [sido] desestimatorio, bien podría examinarse, en un proceso posterior […] la
constitucionalidad del objeto de control siempre que los demandantes alegaran motivos distintos
a los desestimados con anterioridad […]”, de modo que “[…] no cabría la posibilidad de
reexaminar, en un nuevo proceso, la constitucionalidad del cuerpo normativo o disposición
impugnada por los mismos motivos desestimados […]”
12
.
Tal consecuencia no solo es predicable de las sentencias, sino también de cualquier tipo
de resolución que se emita: autos de admisión, improcedencia, inadmisibilidad, sobreseimiento o
sentencia, pues constituyen autoprecedentes, por ser todos ellos obligatorios incluso para el
propio tribunal
13
. Esto significa que esta sala (como cualquier otro tribunal) está sujeta a sus
precedentes autoprecedentes, salvo que se aduzcan mejores razones que justifiquen apartarse
de ellos
14
. El fundamento constitucional de esta figura son los principios de seguridad jurídica
(art. 1 inc. 1º y 2 inc.1ºCn.) e igualdad (art. 3 Cn.), que exigen que todos los casos futuros, dadas
circunstancias similares, sean tratados de la misma forma
15
.
Lo anterior implica que “[…] las resoluciones o sentencias que ponen fin a un proceso
constitucional o que resuelven la pretensión no pueden modificarse, porque el orden jurídico les
atribuye efectos de cosa juzgada. Esta adquiere pleno sentido cuando se la relaciona con un
proceso constitucional posterior, ya que hasta entonces es que la vinculación de carácter público
adquiere virtualidad. De esta vinculación se derivan dos efectos: la inmodificabilidad del
11
Sobre los efectos de la cosa juzgada constitucional, véase la resolución de 25 de junio de 2 012,
inconstitucionalidad 19-2012.
12
Resolución de 2 de junio de 2006, inconstitucionalidad 15-2006.
13
Ejs., resoluciones de 10 de febrero de 2020 y 17 de febrero de 2020, inconstitucionalidades 6 -2020 y 7-2020,
respectivamente.
14
Sobre la obligatoriedad de los precedentes, puede consultarse a Gascón Abellán, Marina, Argumentación jurídica,
1ª ed., pp. 347-357; y resolución de 10 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 6 -2020.
15
Ejs., sentencias de 1 de octubre de 2014 y 9 de octubre de 2 017, inconstitucionalidades 66-2013 y 44-2015, por su
orden.
precedente y la autovinculación al mismo. En principio, las exigencias derivadas de los principios
de igualdad y de seguridad jurídica obligan a este tribunal a ajustarse a lo juzgado en un proceso
anterior, cuando haya de decidir sobre una pretensión respecto de la cual la sentencia recaída se
encuentre en estrecha conexión”
16
. De ahí que, cuando una pretensión de inconstitucionalidad ha
sido juzgada y luego se presenta otra que guarda con ella semejanzas relevantes, el tribunal tiene
la obligación constitucional de atenerse al precedente que ha adquirido efectos de cosa juzgada
17
.
B. Por otra parte, sobre las deficiencias que pueden constatarse en la pretensión de
inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado las siguientes: (i)
argumentación insuficiente, que se presenta cuando no se expone la argumentación necesaria para
evidenciar la inconstitucionalidad alegada, y deja indeterminado el fundamento fáctico o jurídico
de su pretensión, o bien si no se formulan motivos de inconstitucionalidad, sino que el reproche
se limita a solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad haciendo una referencia general a un
precepto constitucional, o a la mera cita de las disposiciones constitucionales que se estiman
transgredidas; así también, un argumento de inconstitucionalidad es insuficiente si el demandante
solamente elabora una lista de las disposiciones legales que según su criterio considera
violatorias de algunas disposiciones constitucionales, pero no especifica ni precisa en qué sentido
los motivos argumentados se conectan con cada una de las disposiciones que considera contrarias
a la Constitución; (ii) argumentación incoherente, que ocurre cuando se invoca como parámetro
de control una disposición constitucional o un derecho fundamental específico, pero se le
atribuye un contenido inadecuado o equívoco, por no ser el fundamento jurídico propio del
contenido constitucional propuesto como parámetro o que se alega violado; (iii) error en el
señalamiento del objeto de control de constitucionalidad, cuando se impugna un cuerpo
normativo o una disposición de la cual no deriva directamente la inconstitucionalidad alegada; y
(iv) error en la invocación del parámetro de control de constitucionalidad, lo que ocurre cuando
se alega violación a una normativa distinta de la Constitución
18
.
3. A. Establecido lo anterior, es preciso recordar que, según la resolución de 24 de mayo
de 2017, inconstitucionalidad 159-2015, la demanda se admitió para examinar la
constitucionalidad del art. 71 n° 3 LCAM, por la violación del derecho de defensa y de la
presunción de inocencia (punto resolutivo n° 2); y, de acuerdo con el auto de 31 de agosto de
16
Resolución de 10 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 62-2015.
17
Ej., resolución de 28 de septiembre de 2015, inconstitucionalidad 85 -2015.
18
Por todas, véase la sentencia de 23 de diciembre de 2010, inconstitucionalidad 5 -2011 AC.
2016, inconstitucionalidad 76-2016, la demanda se admitió para enjuiciar la constitucionalidad
del art. 71 n° 3 LCAM, por la transgresión del derecho de defensa. Ambas pretensiones se
fundamentan en que el objeto de control no permite el ejercicio del derecho de defensa del
servidor público que es sujeto a un proceso de remoción o despido. En ambas pretensiones se ha
alegado que, si este no contesta la demanda, el juez debe autorizar la remoción o el despido de
forma automática, lo cual, eventualmente, lesionaría la presunción de inocencia. De esta forma, la
norma haría presumir la culpabilidad del funcionario o empleado municipal sobre los hechos que
se le imputan. Así descritos, los motivos de inconstitucionalidad se centran en la posibilidad de
que una autoridad judicial autorice una remoción o despido sin que el presunto afectado conteste
la demanda formulada en su contra, pese a habérsele corrido traslado por 6 días hábiles para ello
y entregado copia de la demanda personalmente. Esta posibilidad no tendría lugar cuando el
demandado, dentro de los 6 días hábiles contados desde el vencimiento del plazo anterior,
compruebe que estuvo impedido con justa causa para apersonarse al proceso.
B. Delimitada la impugnación, es preciso recordar que en la jurisprudencia constitucional
existen dos pronunciamientos de esta sala sobre el art. 71 n° 3 LCAM, en los que se exponen
argumentos sustancialmente semejantes a los descritos.
a. En la resolución de 15 de julio de 2016, inconstitucionalidad 95-2016, se sostuvo que
tal precepto “[…] obliga a la autoridad judicial a correrle traslado por 6 días hábiles al
demandado y a entregarle en ese acto copia de la respectiva demanda, a fin de darle [la]
oportunidad de que se pronuncie sobre esta. Además, incluso una vez vencido el citado plazo, se
le concede un término adicional de 6 días hábiles para justificar su incomparecencia”. Esto indica
que tal precepto prevé “[…] un mecanismo para que el superior intente un despido, y para que el
servidor municipal se oponga a este; todo lo cual ha de ser decidido por una autoridad judicial”.
Por ello, se sostuvo que, “[…] desde un plano puramente normativo, no se advierte un contraste
entre el contenido del [art. 2 inc. Cn.] y del [art. 71 LCAM], pues a partir de lo establecido por
la jurisprudencia de esta sala [sobre el derecho a la protección en la conservación y defensa de los
derechos], el primero no excluye la posibilidad que contempla el segundo […]”. Además, esta
sala ha explicado que el derecho a ser previamente oído y vencido en juicio (art. 11 inc. Cn.)
“[…] se traduce en la exigencia constitucional de que toda limitación a las posibilidades de
ejercer un derecho sea precedida del proceso que para el caso concreto el ordenamiento jurídico
prevea, el cual deberá dar al demandado y a todos los intervinientes la posibilidad de exponer sus
razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia”.
Se agregó que “[…] el contenido normativo del precepto constitucional requiere que
exista la posibilidad de intervención procesal, pero no exige que en todos los casos el afectado
intervenga en el proceso antes de la limitación de un derecho. Por su parte, el precepto
impugnado contempla tal posibilidad de intervención procesal, e incluso añade una posibilidad
extra para justificar la incomparecencia. Por tanto, se concluyó que “[…] desde el plano objetivo
no se advierte un contraste entre los preceptos normativos reseñados”.
b. Por su parte, en relación con el planteamiento del art. 71 n° 3 LCAM por la supuesta
violación a la presunción de inocencia (art. 12 Cn.), en vista de que no existe un momento
procesal para escuchar al demandado en el supuesto de que este no conteste la demanda sino que
es considerado culpable y se procede al despido automático y definitivo, es necesario aclarar
también que ya fue objeto de pronunciamiento por parte de este tribunal en la resolución de 21 de
agosto de 2017, inconstitucionalidad 52-2015. En dicha decisión se dijo lo siguiente:
i. En primer lugar, esta postura incurre en una “[…] interpretación inconexa del referido
precepto en razón de que, por una parte, en el art. 71 n° 2 LCAM el legislador ha garantizado el
derecho de audiencia del demandado al disponer que el juez debe corrérsele traslado y le otorga 6
días para que este pueda contestar la solicitud de despido planteada por el concejo municipal,
alcalde o máxima autoridad administrativa”.
ii. En segundo lugar, el art. 71 n° 3 LCAM “[…] no prevé un despido automático y
definitivo ante la falta de respuesta del demandado, sino que este otorga un plazo de 6 días
hábiles para que el demandado comparezca ante la autoridad judicial a demostrar que estaba
impedido por justa causa para oponerse, comprobada esta situación se le concede un nuevo plazo
de 6 días para exponer sus alegatos y presentar la prueba. Lo anterior permite concluir que la
regulación del procedimiento de despido otorga suficientes oportunidades para que el demandado
comparezca al procedimiento y si este, aún a sabiendas de las consecuencias perjudiciales que
tendría para su derecho a la estabilidad laboral no ejercita[r] su derecho a comparecer y
defenderse[,] es por voluntad propia y no porque la normativa lo presuma culpable de forma
automática”.
iii. En tercer lugar, se recordó que “[…] ningún derecho fundamental es absoluto y que en
el desarrollo del procedimiento el demandado tiene la carga procesal de comparecer de buena fe
para no paralizar el desarrollo de este en detrimento de la protección jurisdiccional del actor, que
parte de la buena fe al ejercer sus derechos procesales de forma normal y sin intención de dañar o
burlar a la contraparte”
19
.
iv. Y, por último, se apuntó que el art. 71 LCAM “[…] no exime a la parte actora de su
obligación de aportar prueba que destruya la presunción de inocencia de la parte demandada. Se
mantiene la regla general de la carga de la prueba y la amplia facultad del juez de analizar todas
las pruebas aportadas en el proceso previo a emitir una resolución de despido”.
Por consiguiente, se concluyó que el art. 71 LCAM “[…] no establece una presunción de
culpabilidad automática y que sí existe oportunidad dentro del procedimiento para que el
trabajador demandado pueda exponer sus alegatos, sea escuchado y aporte prueba en su defensa
[…]”.
C. Al contrastar los precedentes emitidos por esta sala con las razones alegadas por los
demandantes en la inconstitucionalidad 159-2015, se concluye que existe una semejanza
relevante entre aquellos y este: la incompatibilidad se plantea entre el mismo precepto
impugnado, las mismas disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control y
los mismos motivos de inconstitucionalidad.
Los argumentos en los que se centra la supuesta inconstitucionalidad bajo examen
coinciden con los rechazados previamente en las inconstitucionalidades 95-2016 y 52-2015, por
lo que es razonable afirmar que el planteamiento de inconstitucionalidad formulado en esta
oportunidad ya fue objeto de análisis por este tribunal. Por ello, debido a que la pretensión no
puede ser propuesta nuevamente ante este tribunal en idénticos términos, y que los actores no han
aportado buenas razones para separase de los precedentes antes indicados
20
, se concluye que las
pretensiones de inconstitucionalidad carecen de fundamento material, por lo que las demandas
planteadas fueron admitidas indebidamente, lo cual conlleva un vicio que impide el juzgamiento
de fondo por parte de este tribunal. De ahí que es procedente emitir una decisión de
sobreseimiento en los procesos de inconstitucionalidades 159-2015 y 76-2016, y así será
declarado en el fallo de esta sentencia.
4. Por otra parte, en las resoluciones de 27 de septiembre de 2019, inconstitucionalidades
36-2018 y 40-2018, se resolvió admitir las demandas presentadas, respectivamente, por los
19
Criterio que fue retomado de la sentencia de 6 de febrero de 2013, inconstitucionalidad 115 -2007.
20
Ej., resolución de 17 de octubre de 2016, inconstitucionalidad 124 -2016.
siguientes ciudadanos (i) Ricardo Antonio Mena Guerra, en la cual pidió la inconstitucionalidad,
por vicio de fondo, de los arts. 65 inc. 2º, 67 y 75 inc. 1º LCAM por la vulneración al art. 172 inc.
Cn., al violar la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los
asuntos vinculados a la carrera administrativa municipal; y (ii) Verónica Lissette González de
Romero, que solicita la inconstitucionalidad, por vicio de contenido, del art. 75 LCAM por la
vulneración del art. 172 incs. 1º, 2º yCn., por conferir al juez de lo laboral una competencia
natural del juez de lo contencioso administrativo. El común denominador entre estas 2
pretensiones es que la Ley de la Carrera Administrativa Municipal permite a los jueces de lo
laboral conocer de asuntos relacionados con cuestiones municipales, lo cual sería una
competencia que, según ellos, la Constitución atribuye a los jueces de lo contencioso
administrativo.
Sin embargo, tales planteamientos contienen una deficiencia que no fue advertida en el
examen liminar: los peticionarios parten de una premisa que no han justificado. En concreto, no
explican ni justifican qué es lo que les ha permitido concluir que la Constitución reconoce de
forma exclusiva a los jueces de lo contencioso administrativo la competencia de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado en materia administrativa (art. 172 Cn.). Es decir, los demandantes no
exponen las razones que permitan justificar por qué, constitucionalmente, solo los jueces de lo
contencioso administrativo pueden tener competencia para enjuiciar los actos de la
administración municipal. Esta omisión dificulta comprender (a partir de la idea que ellos
exponen) por qué la Constitución impone de forma absoluta y sin excepción alguna una
distribución o reparto especializado de la competencia en razón de la materia (ej., contencioso-
administrativo) entre los distintos tribunales que conforman el Órgano Judicial (ej., Sala de lo
Contencioso Administrativo, Cámaras de Segunda Instancia o Juzgados de Primera Instancia).
Además, si hipotéticamente se aceptara dicho planteamiento (que no ha sido
argumentado), tendríamos que arribar a una consecuencia institucionalmente inaceptable: tendría
que declararse la inconstitucionalidad de la totalidad de las disposiciones contenidas en la Ley
Orgánica Judicial que hayan atribuido a un juez una competencia que no es la típica o la “natural”
de él, lo cual crearía un problema de mayor calado que el que se pretende solucionar con la
sentencia de inconstitucionalidad
21
. Por mencionar un tan solo ejemplo, el art. 20 inc. 1°, frase 2ª,
21
Esto no es más que la aplicación del ar gumento por reducción al absurdo, cuyo pr opósito es excluir una opción
interpretativa dada s las consecuencias nefastas que se producirían si se aceptara. Sobre el uso y estructura de este
de la Ley Orgánica Judicial determina que “[l]os Juzgados con jurisdicción en lo civil de los
distritos judiciales en que no haya Juzgado de lo Laboral, tendrán competencia para conocer en
primera instancia de los conflictos de trabajo que determine la ley”. Una regulación como esta
encuentra plena justificación en la idea de la organización judicial: dado que no es posible crear
juzgados de lo laboral en toda cabecera departamental, entonces un criterio de economía indica
que esa competencia puede ser atribuida a un tribunal ya existente, aunque no sea una materia
“natural” de él. En realidad, esta sala no encuentra en las demandas un argumento que justifique
que el art. 172 Cn. deba interpretarse en el sentido que sugieren los actos de los procesos de
inconstitucionalidad 36-2018 y 40-2018.
Por otra parte, en materia procesal, la atribución de competencia basada en determinados
criterios no es un asunto que tenga trascendencia constitucional. Así como la ley puede erigir o
crear tribunales, también a la ley corresponde fijar cuál es su competencia. De hecho, la
dimensión objetiva del derecho al juez natural determina que su contenido está representado por
cuatro elementos: “[…] a) que el Órgano Judicial haya sido previamente creado por la norma
jurídica; b) que ésta le haya investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho
motivador de la actuación o proceso judicial; c) que su régimen orgánico y procesal no permita
calificarle de juez ad hoc, especial o excepcional, y d) que la composición del Órgano Judicial
venga determinada por ley siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente
establecido para la designación de sus miembros (…)”
22
. La ley en sentido formal es una de las
fuentes del Derecho habilitada para atribuir ámbitos competenciales a las autoridades. Desde
luego, lo que no es admisible es que la Asamblea Legislativa transfiera mediante ley a una
autoridad una competencia que la Constitución atribuye expresamente a otra autoridad. Pero, en
este caso, el principio relevante que lo impediría es el de la indelegabilidad de funciones (art. 86
inc. 1°, frase 2ª, Cn.).
En consecuencia, dado que en la pretensión planteada contra los arts. 65 inc. 2º, 67 y 75
inc. 1º LCAM por la vulneración al art. 172 inc. 1º Cn. (Inconstitucionalidad 36-2018) y contra
el art. 75 LCAM por la violación al art. 172 incs. , y Cn. (Inconstitucionalidad 40-2018)
existe un deficiente fundamento argumentativo que impide su juzgamiento de fondo, es
tipo de argumento, véase B ordes Solanas, Monserrat, Las trampas de Circe: falacias lógicas y arg umentación
informal, 1ª ed., 2001, pp. 89-90.
22
Sentencia de 5 de junio de 2007, amparo 117-2006.
procedente emitir en relación con ellos una decisión de sobreseimiento, por admisión indebida
de la demanda, y así será declarado en el fallo de esta sentencia.
IV. Delimitación del alcance del control de inconstitucionalidad, problemas jurídicos y
orden temático de la sentencia.
1. Luego de la depuración de las pretensiones, y de analizar todos los motivos de
inconstitucionalidad alegados por las autoridades judiciales requirentes y los demandantes, el
control de constitucionalidad queda circunscrito a determinar si: (i) en los procesos de
inconstitucionalidad 67-2018, 10-2019, 42-2018 y 17-2019 los arts. 65 inc. 2º, 67, 71, 75 inc. 1º y
79 incs. 1º y 2º LCAM infringen el art. 133 ord. 3º Cn., dado que la iniciativa de ley fue
presentada por diputados de la Asamblea Legislativa y no por la CSJ (en lo sucesivo “motivo 1”);
y (ii) en los procesos de inconstitucionalidad 10-2019, 36-2018, 40-2018 y 17-2019 los arts. 65
inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM contravienen los arts. 203 y 204 ord. 4º Cn., porque, dada la
autonomía municipal, los concejos municipales no deben pedir autorización para remover a los
funcionarios y empleados de sus dependencias (en lo sucesivo “motivo 2”).
2. De manera que los problemas jurídicos que deben ser resueltos en esta oportunidad
consisten en determinar si la Asamblea Legislativa infringió la iniciativa de ley exclusiva de la
CSJ al establecer la competencia de los juzgados y cámaras de lo laboral para juzgar cuestiones
vinculadas con la remoción o despido de los servidores públicos municipales. Además, se
analizará si la Asamblea Legislativa ha violado la autonomía municipal al condicionar la
decisión de las municipalidades de remover o despedir a sus funcionarios o empleados a la
autorización y control jurisdiccional ejercido por los juzgados y cámaras de lo laboral. Debido a
la vinculación temática de las disposiciones ofrecidas como objeto de control, en la presente
decisión se examinará, en primer lugar, el vicio de forma, pues de llegarse a estimar la
consecuencia sería la expulsión de todos los artículos que han sido impugnados por este motivo,
haciendo innecesario el examen de los vicios de contenido. Esto es así porque los preceptos
legales impugnados por vicio de fondo serían inconstitucionales por vicio de forma. En
consecuencia, si se concluye que no existe la inconstitucionalidad formal alegada, corresponderá
examinar el vicio de contenido planteado, cuyas consecuencias no serán extensivas a todas las
disposiciones legales.
3. Para resolver los problemas jurídicos descritos, se desarrollarán algunas
consideraciones sobre: (V) los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad en el tiempo y la
creación y cambio de precedente; (VI) el significado constitucional de la autonomía municipal;
(VII) y el principio de exclusividad de la jurisdicción. Por último, (VIII) se resolverán los
problemas jurídicos planteados.
V. Efectos de las sentencias de inconstitucionalidad en el tiempo; y la creación y cambio
de precedente.
1. A diferencia de lo que ocurre en países como Costa Rica
23
, Perú
24
, Colombia
25
y
España
26
entre otros, en los que existe una regulación que fija claramente el alcance de los
efectos temporales de las sentencias que se pronuncian en el marco del control abstracto de
constitucionalidad, en El Salvador la Constitución y la Ley de Procedimientos Constitucionales
no lo hacen de manera expresa. Sin embargo, tal deficiencia normativa no ha sido un obstáculo
para que este tribunal elabore una línea jurisprudencial que defina la aplicación retroactiva o
irretroactiva de las consecuencias derivadas de las sentencias del proceso de inconstitucionalidad
y su alcance sobre el ordenamiento jurídico, mediante la figura de la modulación de los efectos de
las sentencias. Tal orientación jurisprudencial ha sido construida de acuerdo con el tipo de vicio
de inconstitucionalidad estimado
27
. Acá debe recordarse que el art. 183 Cn. atribuye a este
tribunal la competencia para ejercer el control abstracto de constitucionalidad sobre las leyes,
decretos y reglamentos o sobre cualquier otra fuente normativa, en su forma y contenido, de un
modo general y obligatorio.
A. Cuando se alega vicios de forma, la validez (formal) de una norma está condicionada al
desarrollo de las etapas o fases del proceso de producción de fuentes del Derecho, es decir, el
cumplimiento de las normas constitutivas que establecen el proceso de formación de ley, con
independencia de la materia regulada. Esto es así porque en dicho proceso debe verificarse la
observancia de las normas que indican qué actos y hechos jurídicos cuentan como fuentes del
Derecho
28
, por lo que estas normas se convierten en “[…] las condiciones exigibles para la
producción y existencia de situaciones jurídicas o de resultados institucionales y son condición
23
Art. 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
24
Art. 81 del Código Procesal Constitucional.
25
Art. 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
26
Art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
27
Sobre los tipos d e vicio de inconstitucionalidad, puede consultarse a la Corte de Constitucionalidad de Guatemala,
sentencia 13 de junio de 2000, expediente 1094-99; y a Peces Barba, Gregorio, Curso de Derechos Fundamentales.
Teoría General, 1ª ed., 1995, p. 521.
28
Ejs. resoluciones de 31 de agosto de 2015 y 8 de febrero de 2019, inconstitucionalidades 68 -2013 y 57-2016.
necesaria para la producción de las consecuencias jurídicas a que se refieren”
29
. Las normas
constitutivas se dividen en puramente constitutivas, que son las que condicionan la producción de
un resultado institucional a la ocurrencia de un cierto estado de cosas; y en reglas que confieren
poder, que vinculan el surgimiento de un resultado institucional y la creación de un estado de
cosas a la realización deliberada de una acción o de un conjunto de acciones encaminadas a ese
fin, siempre que dichas acciones estén amparadas por una norma jurídica que faculte a alguien a
ejecutarlas
30
.
En consecuencia, si las normas constitutivas determinan los requisitos para la producción
de un determinado resultado normativo, de esto se sigue que el incumplimiento de tales reglas
31
,
en el ámbito legislativo, produce la inexistencia de la norma jurídica o del acto normativo. Es
decir, dado que no se han cumplido las exigencias que la Constitución impone para la creación
normativa, el resultado pretendido se considera como no alcanzado. Por tal razón, la
jurisprudencia constitucional salvadoreña ha indicado que “[…] la inobservancia de aquellos
actos esenciales que integran el procedimiento, produce como consecuencia vicios en la
formación de la voluntad, afectando de esta manera la validez de la decisión final que se adopte
[…]”
32
. Por ello, “[…] el proceso de inconstitucionalidad, por vicio en la forma[,] tiene por
finalidad que esta [s]ala invalide la disposición estimada inconstitucional, por no haberse
cumplido, en la producción de tal disposición, con los requisitos formales establecidos por la
Constitución para su validez […]”
33
. Esta es la razón por la cual se ha determinado que la
sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, por vicios de forma, en puridad debería surtir
efectos desde la fecha de emisión del acto impugnado, porque dicha declaratoria constata que en
esa fecha se omitió una condición necesaria para la producción de la fuente del Derecho
controlada. De acuerdo con esto, los efectos de una declaratoria de inconstitucionalidad de este
tipo se retrotraen al momento de la emisión del acto impugnado, porque “[…] la voluntad
soberana no se habría manifestado en la forma prescrita por la Constitución […]”. Aquí la fuente
simplemente no tendría existencia
34
.
29
Sentencia de 19 de agosto de 2020, controversia 8-2020.
30
Atienza, Ma nuel y Ruiz Manero, Juan, Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, 4° ed., 2007,
pp. 81-91
31
Sobre la configuración de los vicios de forma, véase la Corte Constitucional de Colo mbia, sentencia de 15 de
mayo de 2001, C-501/01.
32
Sentencia de 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 9-2004.
33
Resolución de 15 de octubre de 1997, inconstitucionalidad 18-97
34
Al respecto, véase la sentencia de 19 de junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87
B. Por su parte, en cuanto a los vicios de contenido, es posible que en la sentencia se
constate la incompatibilidad entre el contenido del precepto impugnado y el contenido del
parámetro de control. En este caso, la declaratoria de inconstitucionalidad sería el resultado de
evaluar o comparar el contenido regulativo del acto enjuiciado con el contenido regulativo que se
adscribe a las disposiciones constitucionales. Aquí el efecto de la declaratoria de inconstitucional
es constitutivo, esto es, la sentencia es el acto que crea la inconstitucionalidad. Esto implica que
el precepto impugnado es inconstitucional desde el instante en que la sentencia se pronuncia
(dejando a salvo la posibilidad de que el tribunal difiera este efecto), porque es hasta ese
momento en que se realiza institucionalmente el juicio de compatibilidad
35
.
2. A. Descritos de forma general los tipos de vicios de inconstitucionalidad, es preciso
advertir que las sentencias de inconstitucionalidad estimatorias producen diferentes efectos. Por
regla general, la declaratoria de inconstitucionalidad por vicio de forma debería tener efectos
retroactivos, porque la decisión constata la falta de cumplimiento de las normas constitutivas, lo
que determina su invalidez formal y, consecuentemente, determina la inexistencia del objeto de
control, pues no cumple con los estándares para pertenecer al sistema de fuentes
36
. Acá la
infracción se produjo desde el momento en que la norma jurídica o el acto normativo se intentó
producir
37
. La consecuencia que este tipo de situación traería aparejada es que, en principio, los
actos que se produjeron al amparo de normas que se declaran inconstitucionales tendrían que
considerarse inválidos. Al respecto, en la jurisprudencia constitucional se ha reconocido que,
“[…] en virtud de la inexistencia del acto[,] deben eliminarse ab initio también las consecuencias
o efectos que generó, es decir, [se] pretende la desaparición de las consecuencias jurídicas ex tunc
desde el momento en que se produjeron—”
38
.
35
A título de ejemplo, véanse la sentencia de 22 de octubre de 2001 y la resolución de 17 de diciembre de 2010,
inconstitucionalidades 23-97 y 61-2010, por su orden.
36
García Belaunde, Domingo y Cruz, Gerardo Eto, “Efectos de las sentencias constitucionales en el Perú”, en
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n° 12, p. 281.
37
Aquí es oportuno aclarar que en la práctica una autoridad con potestades normativas puede emitir disposicione s
jurídicas que sean inconstitucionales o inválidas, por adolecer de vicios de forma. Sin embargo, tales disposiciones
deberán considerarse como existentes en tanto que no sean declaradas inconstitucionales por esta sala y que se
ordene su expulsión del o rdenamiento jurídico. Por ello, aunque ciertas disposiciones jurídicas o cuerpos normativos
adolezcan de vicios formales (por ejemplo), esto no conlleva a que su invalidez sea automática. Una disposición
jurídica o un cuerpo normativo será efectivamente inválido solo hasta que así sea declarado por este tribunal. Sobre
este preciso punto, puede consultarse a Alemany, Macario, “Validez y nulidad”, en Conceptos básicos del derecho,
1ª ed., 2015, pp. 175-184
38
Sobre el particular, pueden leerse las sentencias de 16 de julio de 2004 y 12 de julio de 2005,
inconstitucionalidades 30-2001 y 59-2003, respectivamente.
En cambio, la declaratoria de inconstitucionalidad por vicios de contenido tendría efectos
hacia el futuro (es decir, irretroactivos), pues a partir del pronunciamiento es que se constata la
contradicción lógica entre la normativa impugnada y la Constitución
39
. Así lo ha reconocido
también la jurisprudencia constitucional, al señalar que la sentencia estimatoria en un proceso de
inconstitucionalidad “[…] surte efecto desde el momento [en] que se produce la declaración, [por
lo que] no [implica] un pronunciamiento con efectos hacia el pasado
40
.
B. Pese a la existencia de la citada dicotomía asistemática de efectos de las sentencias de
inconstitucionalidad que existe en la jurisprudencia constitucional, de igual manera existen
decisiones en las que este tribunal ha dado un tratamiento unificado a las consecuencias derivadas
de las declaratorias de inconstitucionalidad por vicio de forma y de contenido, pues en ambos
casos se ha optado por reconocerle a la decisión únicamente efectos constitutivos
41
. En este
sentido, cuando se ha detectado un vicio en el proceso de formación de la ley, se ha sostenido
que, a pesar de tal inconstitucionalidad, “[…] dicha declaración no puede afectar las relaciones o
las situaciones jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación de las disposiciones
impugnadas, lo cual obliga a establecer […] efectos […] a futuro, para no afectar dichas
situaciones jurídicas consolidadas […]”
42
, por lo que la “[…] sentencia no puede tener efectos
declarativos, sino constitutivos”
43
.
En esa línea, se ha explicado con carácter general que “[l]os efectos de las sentencias de
inconstitucionalidad son hacia el futuro, y éstos alcanzan o afectan las situaciones anteriores a la
declaratoria de inconstitucionalidad, en la medida […] que éstas aún sean susceptibles de
decisión pública, administrativa o judicial, sobre todo si en estos casos no se ha generado algún
derecho o situación jurídica irrevocable o consolidada por la norma que ha sido impugnada ante
este tribunal […]”
44
. Por ello, al declarar la inconstitucionalidad por vicio de forma, este tribunal
39
Mas Badía, María Dolores, “El alcance temporal de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes civiles”, en
Revista de Derecho Privado y Constitución, n° 31, pp. 326-328.
40
Sentencia de inconstitucionalidad 30-2001 ya citada.
41
El tribunal ha recurrido a la seguridad jurídica (como garantía de estabilidad en el orden jurídico) y a la facultad de
modular las consecuencias d e sus decisiones, para justificar un tratamiento paritario a los efectos de una declaratoria
de inconstitucionalidad, con indep endencia de si se trata de vicios de forma o de vicios de contenido. Una
aproximación a esta idea es desar rollada por López Guerra, Luis, Introducción al Derecho Constitucional, 1ª ed.,
1994, pp. 205-206.
42
Al respecto, véase la sentencia de 9 de mayo de 2000, inconstitucionalidad 1-95.
43
Ej., sentencia de 21 de agosto de 2009, inconstitucionalidad 24-200 3.
44
Véase en este punto la sentencia de 6 de febrero de 2008, amparo 630-2006. En ese mismo sentido lo ha explicado
Balaguer Callejón, María Luisa, “La sentencia del Tribunal Co nstitucional”, en Balaguer Callejón, Francisco
(coord.), Manual de Derecho Constitucional, Volumen I, 8ª ed., 2013, pp. 314 -315.
ha sostenido que, por ejemplo, en el ámbito tributario, “[…] las declaraciones presentadas y
cantidades canceladas en concepto de pago mínimo del impuesto sobre la renta, se tendrán por
situaciones jurídicas consolidadas, las cuales no podrán ser revisadas por la jurisdicción
constitucional u ordinaria, o por la [a]dministración [t]ributaria […]”
45
; o, en el ámbito
administrativo, la sentencia “[…] no afectará el desarrollo de los procesos sancionatorios que al
momento de emisión de la misma se tramiten en contra de las personas […] ni tampoco tendrá
efecto alguno sobre la eficacia de las resoluciones firmes que ya se hubieren pronunciado en
procedimientos sancionatorios previos, por lo que su ejecución y cumplimiento sigue siendo
obligatorio”
46
.
3. Ahora bien, en consonancia con lo expuesto, es indispensable referirse a los casos de
creación y modificación de precedentes, porque ambos supuestos tienen repercusiones en el
juzgamiento de otros procesos de inconstitucionalidad y una particular importancia en el presente
proceso.
La creación de precedentes se produce cuando la Sala de lo Constitucional instituye un
nuevo criterio sobre los contenidos de disposiciones constitucionales relevantes para el control de
constitucionalidad que, a la fecha del pronunciamiento, no existía. Es decir, al producirse un
determinado conflicto normativo, no existe precedente alguno que se aplique para resolverlo, de
modo que aparece la necesidad de establecer una orientación jurisprudencial para resolver el
conflicto identificado
47
y que servirá como precedente para futuros casos. Aquí cabe recordar que
“[…] la jurisprudencia constitucional es parte [del sistema de fuentes del Derecho] y, por tanto,
de obligatoria observancia para los intérpretes y aplicadores del ordenamiento jurídico”
48
. Por su
parte, el cambio, modificación o sustitución jurisprudencial ocurre cuando el tribunal sustituye un
precedente por otro, siempre que esté justificado apartarse de él
49
.
45
Sentencia de 17 de abril 2015, inconstitucionalidad 98-2014.
46
Sentencia del 8 de junio de 2015, inconstitucionalidad 25-2013.
47
Como ejemplo de creación de precedente puede mencionarse los casos en los que se ha deter minado el alcance de
derechos implícitos, como el derecho al agua (sentencia de 15 de diciembre de 2014, amparo 513-2012) o el derecho
a la autodeterminación informativa (sentencia de 2 de febrero de 2004, amparo 118-2002); así como en los s upuestos
en los que se aclara cómo debe ejercitarse determinada competencia constitucional (ej., la facultad del Consejo de
Ministros de convocar extraordinariamente a la Asamblea Legislativa, la cual debe hacerse de acuerdo con la
sentencia de 23 de octubre de 2020, inconstitucionalidad 6-2020 AC). Al respecto, ta mbién véase a Bazante Pita,
Vladimir, El precedente constitucional, 1ª ed., 2015, p. 18.
48
Auto de 23 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2005.
49
En la sentencia de 25 de agosto de 2010, inconstitucionalidad 1-2010 AC se indicaron algunos ejemplos de
supuestos que pueden justificar el cambio de precedente. En efecto, ello puede ocurrir cuando se está en presencia
de: (i) un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos son incompletos o erróneamente interpretados; (ii) el
A primera vista, podría llegar a pensarse que la creación y el cambio de precedente serán
aplicables a los procesos de inconstitucionalidad iniciados con anterioridad al presente que ha
sido creado o cambiado. Sin embargo, con independencia de si se trata de un vicio de forma o de
contenido, o de si se trata de una creación o cambio jurisprudencial, lo cierto es que este tribunal
tiene competencia para modular los efectos de sus decisiones, por ser una función inherente a su
actividad jurisdiccional (art. 172 inc. 1º Cn.). Esto se debe a la obligación impuesta por la
Constitución de brindar una eficaz protección de los contenidos constitucionales, por lo cual
puede utilizar los mecanismos que desarrollan la doctrina y la jurisprudencia constitucional para
reparar las infracciones cometidas contra la Ley Suprema
50
.
En consecuencia, será el propio tribunal quien determine si los efectos del nuevo
precedente (el creado o el que modifica uno anterior) serán hacia el pasado o si solo se producirán
hacia el futuro. En este punto no es posible establecer reglas precisas, estáticas e inflexibles
acerca de cuáles serían los efectos de las sentencias estimatorias de inconstitucionalidad.
Teniendo presente el carácter derrotable del razonamiento judicial
51
y el apropiado
funcionamiento de las competencias que corresponden a esta sala, es indispensable dejar abierta
la posibilidad de que la aplicación retroactiva o irretroactiva de los efectos de la sentencia de
inconstitucionalidad se determine caso a caso, según la relevancia del pronunciamiento para la
sociedad y las instituciones estatales. Por tanto, la determinación de “[l]os efectos concretos de la
sentencia de [inconstitucionalidad] dependerán entonces de una ponderación, frente al caso
concreto, del alcance de dos principios encontrados: la supremacía de la Constitución que
aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc, esto es, efectos retroactivos y el respeto a la
seguridad jurídica que, por el contrario, sugiere conferirle efectos , esto es únicamente hacia
el futuro
52
.
VI. El significado constitucional de la autonomía municipal.
1. La jurisprudencia de esta sala ha establecido que los municipios son distribuciones
territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio de las potestades de la
cambio en la conformación subjetiva del tribunal; y (iii) cuando los fundamentos fácticos que le motivaron han
variado sustancialmente al grado de volver incoherente el pro nunciamiento originario con la realidad normada. Sobre
la modificación del precedente, puede leerse a Bernal Pulido, Carlos, El neoconstitucionalismo y la normatividad del
Derecho, 1ª ed., 2009, pp. 163-165.
50
Sentencias de 13 de enero de 2010 y 5 de j ulio de 2012, inconstitucionalidades 130 -2007 y 23-2012,
respectivamente.
51
Sobre el carácter derrotable del razonamiento jurídico y, en particular, de las normas ju rídicas, véase a Ród enas,
Ángeles, Los intersticios del derecho. Indeterminación, validez y positivismo jurídico , 1ª ed., 2012, pp. 21-51.
52
Sentencias de 15 de febrero de 1996 y veintinueve 29 de julio de 2003, C -055/96 y C-619/03, por su orden.
administración pública
53
. Así, según el art. 202 Cn., el municipio se instaura para ejercer el
gobierno representativo de la localidad, es decir, como una forma en que el Estado descentraliza
la administración y los servicios públicos correspondientes a un ámbito territorial específico, con
el propósito de lograr una gestión más eficaz. Esto supone, tal como se dijo en la sentencia de 22
de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 79-2010, un cierto ámbito de decisión y la atribución
de competencias sobre la base de la participación o intervención del municipio en cuantos
asuntos le afecten.
En la precitada sentencia, este tribunal sostuvo que el ejercicio del gobierno local se
garantiza constitucionalmente por medio del reconocimiento de la autonomía local (art. 203 Cn.).
La idea que subyace a tal reconocimiento es asegurar la capacidad efectiva de las entidades
locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en beneficio de sus
habitantes. Se trata de una capacidad efectiva de autogobierno local. En ese sentido, para el
ejercicio de las competencias municipales, la Constitución establece la garantía de la autonomía
municipal. Por ello, con base en el art. 204 Cn., los municipios tienen un ámbito propio de
competencias, las cuales, a su vez, son desarrolladas en la legislación secundaria.
Para que los municipios logren sus fines constitucionales, es necesario que tengan un
ámbito de competencias revestidas de autonomía. Dichas competencias se clasifican en propias y
concurrentes. Las competencias propias son las que la municipalidad ejerce constitucional y
legalmente en forma exclusiva, para servir con eficacia, dinamismo, responsabilidad y economía
a los intereses de su población y territorio, y los requerimientos de su propia administración (ej.,
el poder tributario municipal en materia de tasas y contribuciones locales). Las competencias
concurrentes son las que ejerce el Estado o un departamento en el territorio de un municipio
bajo del principio de colaboración (arts. 86 inc. , 203 inc. y 206 Cn.), para atender las
necesidades de la población y el territorio comunal; por ejemplo, transporte, salud, previsión
social u obras sanitarias, entre otras
54
.
2. Los alcances de la referida autonomía municipal se extienden al ámbito económico,
técnico y administrativo. Para el ejercicio de su gobierno autónomo, el municipio tiene
competencias normativas y ejecutivas, siendo estas últimas de vital importancia, pues por ellas se
encuentran habilitados para gestionar la política del municipio, en el sentido de gestionar
53
Sentencia de 23 de octubre de 2007, inconstitucionalidad 35-2002.
54
Hernández, Antonio María, Derecho Municipal. Parte general, 1ª ed., pp. 357-358.
libremente en la materia de su competencia, preparar su presupuesto de ingresos y egresos, y
nombrar a funcionarios y empleados
55
. En ese sentido, la Constitución prevé expresamente que la
autonomía del municipio comprende: crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas
para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general establezca;
decretar su presupuesto de ingresos y egresos; gestionar libremente en las materias de su
competencia; nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias; decretar
las ordenanzas y reglamentos locales; y elaborar sus tarifas de impuestos y las reformas a las
mismas, para proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa (art. 204 Cn.).
No obstante, como ya se sugirió en las líneas anteriores, la autonomía del municipio no se
agota en el art. 204 de la Cn., pues este únicamente delinea los espacios que el gobierno local
pudiera llegar a comprender, pero su detalle competencial se realiza por medio de la legislación
secundaria. Y es que las disposiciones constitucionales, lejos de codificar taxativamente los
ámbitos de actuación de los entes públicos, erigen un marco abstracto, dentro del cual los órganos
estatales principalmente los que ejercen potestades normativas se desenvuelven con cierta
discrecionalidad
56
.
3. La autonomía municipal es una garantía institucional. Este tribunal ha afirmado que,
“[a]unado a los derechos subjetivos como esferas de actuaciones no sometidas al poder estatal, en
las constituciones actuales se construye el contenido de derechos fundamentales considerando
además otras categorías, entre las que se encuentran las garantías institucionales y los mandatos
al legislador. Las garantías institucionales son las que aseguran, con respecto al legislador, la
pervivencia y los rasgos esenciales de determinadas instituciones como elementos del orden
objetivo de una comunidad y que, por tanto, constituyen normas que complementan el contenido
de los derechos fundamentales, pero sin asimilarse a [estos]”
57
.
De igual forma, se ha expresado que “[…] esta diferencia se debe a que, por su naturaleza,
las garantías institucionales son limitadas, pues existen [solo] dentro del [E]stado y se refieren a
instituciones jurídicamente reconocidas, que, como tales, se encuentran siempre circunscritas y
delimitadas al servicio de ciertos fines, mientras que los derechos fundamentales se basan, en
principio, en la idea de esferas de libertad […]. Lo anterior tiene dos consecuencias específicas:
55
Al respecto, véase la sentencia de 10 de junio de 2005, inconstitucionalidad 60-2003; y en igual sentido se ha
pronunciado la Sala Co nstitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, sentencia de 14 de julio de 1999,
n° 05445-1999, expediente 94-000757-0007-CO.
56
Por ejemplo, sentencia de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 20-2006.
57
A título de ejemplo, véase la sentencia de 8 de junio de 2015, inconstitucionalidad 25 -2013.
(i) en cuanto a los márgenes de disponibilidad normativa, el núcleo esencial o reducto
indisponible para el legislador es más rígido o resistente en los derechos fundamentales que en las
garantías institucionales, pues en los primeros las limitaciones se admiten [solo] en la medida que
otros derechos fundamentales lo demanden, mientras que en las garantías mencionadas el
legislador tiene mayor libertad para configurar su contenido, al no existir uno predeterminado; y
(ii) en cuanto a su interpretación, los derechos fundamentales admiten una interpretación
extensiva, en atención a que sustentan esferas de libertad [y prestaciones] para las personas,
mientras que las garantías institucionales se interpretan de manera finalista, pues se encuentran
sujetas al aseguramiento de instituciones del ordenamiento con una finalidad determinada”
58
.
En consecuencia, en el campo municipal, este tribunal comparte lo dicho por la
jurisprudencia constitucional peruana, de acuerdo con la cual “[…] la autonomía municipal
constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su propia naturaleza, impide que el
legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución
local de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto
es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados
de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible
59
.
VII. El principio de la exclusividad de la jurisdicción.
El art. 172 inc. Cn. prescribe que “[l]a Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de
Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el
Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado en materias constitucionales, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo
contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley”. De esta disposición
deriva el principio de exclusividad de la jurisdicción, según el cual el Órgano Judicial es el único
órgano competente para poder conocer, decidir y ejecutar lo decidido en cualquier proceso que se
suscite entre las personas o cuando, por la relevancia o interés general de que ciertas situaciones
se declaren o concreten por medio de tal órgano, su intervención sea necesaria
60
.
El principio de exclusividad de la jurisdicción puede analizarse desde dos enfoques: uno
positivo, el cual implica que salvo casos excepcionales la autodefensa se encuentra proscrita
58
Sentencia de inconstitucionalidad 25-2013, ya citada
59
Tribunal Constitucional d e Perú, sentencias de 26 de agosto de 2003 y 15 de diciembre de 2004, expedientes 010-
2001-AI/TC y 0010-2003-AI/TC, por su orden.
60
Ej., sentencia de 16 de julio de 2002, inconstitucionalidad 11-97/12 -97/1-99.
en el Estado de Derecho; y otro negativo, que implica que los tribunales no deben realizar otra
función que no sea la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Tal principio exige que la facultad de
resolución de conflictos sea atribuida a un único cuerpo de jueces y magistrados, independientes
e imparciales, en donde toda manipulación relativa a su constitución y competencia esté
expresamente excluida. Una exigencia que conlleva el principio de exclusividad de la jurisdicción
es que la potestad jurisdiccional, tanto en la fase de declaración juzgar, como en la de
ejecución hacer ejecutar lo juzgado, sea atribuida como monopolio a los miembros que
integran el Órgano Judicial, vedando a los demás órganos del Gobierno la asunción de las
funciones jurisdiccionales
61
.
El principio de exclusividad de la jurisdicción implica, en primer lugar, un monopolio
estatal como consecuencia ineludible de atribuir a la jurisdicción la naturaleza jurídica de
potestad dimanante de la soberanía popular; y, en segundo lugar, un monopolio judicial, en virtud
de la determinación del órgano del Estado al cual se atribuye la jurisdicción. Por tanto, ningún
otro órgano distinto del Judicial puede realizar el derecho en un caso concreto juzgando de modo
irrevocable una pretensión y ejecutando lo juzgado
62
. Ahora bien, este principio no excluye que
el resto de órganos constitucionales que tienen alguna competencia materialmente jurisdiccional
también actúen dentro de su marco competencial. Es decir, este principio no descarta la
posibilidad de que otros entes públicos u órganos estatales distintos al Judicial puedan aplicar el
Derecho, siempre y cuando las decisiones emitidas por ellos sean susceptibles de revisión en el
órgano jurisdiccional
63
.
En tal sentido, se admite que los demás órganos del Estado puedan ser operadores
jurídicos con funciones de aplicación del Derecho. Pero, las resoluciones que se pronuncien en
ejercicio de estas funciones deben ser susceptibles de potencial revisión en sede judicial. De tal
forma se logra la conservación de la exclusividad de la jurisdicción sin mermar o anular las
facultades aplicativas a las que se ha hecho referencia.
VIII. Resolución de los problemas jurídicos.
1. Motivo 1: infracción a la iniciativa de ley exclusiva de la CSJ. En los procesos de
inconstitucionalidad 67-2018, 10-2019, 42-2018 y 17-2019, la Cámara Primera de lo Laboral, la
61
Ejs., sentencias de 19 de abril de 2005 y 8 de diciemb re de 2006, inconstitucionalidades 46-2003 y 19-2006, por su
orden.
62
Ej. sentencia de 18 de mayo de 2004, amparo 1032-2002.
63
Al respecto, véase la sentencia de 28 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 146 -2014 AC.
Cámara Segunda de lo Laboral y el ciudadano Walter Alfredo Flores Castro alegan que los arts.
65 inc. 2º, 67, 71, 75 inc. 1º y 79 incs. 1º y 2º LCAM son inconstitucionales, por vicio de forma,
porque infringen el art. 133 ord. 3º Cn. El argumento central de su impugnación se basa en que la
iniciativa de creación y reforma de tales preceptos legales fue ejercida por los diputados de la
Asamblea Legislativa, no por la CSJ, pese a que el contenido de tales disposiciones impacta a la
jurisdicción y a la competencia de los tribunales. Para determinar si ello es así, es necesario
señalar lo siguiente:
A. La certificación de las resoluciones de inaplicación y la demanda formulada por el
ciudadano Flores Castro retoman la interpretación del art. 133 ord. 3º Cn. que se hiciera en la
sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 AC. Acá es indispensable
recordar que fue hasta esa decisión y no antes que se constató el error interpretativo de las
inconstitucionalidades 2-90 y 5-99, y el citado precepto constitucional se reinterpretó en el
sentido que la CSJ es la autoridad que tiene iniciativa de ley única y exclusivamente en materias
relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del notariado y de la abogacía, y a la jurisdicción y
competencia de los tribunales. Por ello, se indicó que sobre estas materias específicas los
diputados y el Presidente de la República por medio de los ministros carecían de iniciativa de ley.
La creación y la reforma de las disposiciones cuestionadas en esta oportunidad se hizo
cuando estaba vigente el criterio sostenido en las sentencias de inconstitucionalidad 2-90 y 5-99,
en las que se había afirmado que la expresión “exclusivamente” aludía a que ningún otro
funcionario, órgano o ente público distinto a los mencionados en el art. 133 Cn. era titular de la
iniciativa de ley, por lo que el art. 133 Cn. no implicaba que “[…] la Constitución le
[reconociera] a cada uno de ellos una iniciativa legislativa excluyente sobre ciertas materias
[…]”. En tales decisiones se dijo que tal interpretación “[…] podría conducir a una limitación
irrazonable y no autorizada por la Constitución en cuanto al ejercicio de la iniciativa legislativa
de los [d]iputados y el Presidente de la República, por medio de sus ministros”. En consecuencia,
para el año 2006 y 2008 la jurisprudencia constitucional avalaba el ejercicio de la iniciativa de
ley en razón de los sujetos autorizados constitucionalmente, por lo que diputados de la Asamblea
Legislativa podían ejercer la iniciativa de ley en lo atinente a la jurisdicción y competencia.
B. Por otra parte, los arts. 65 inc. 2º, 67, 71, 75 inc. 1º y 79 incs. 1º y 2º LCAM fueron
creados y reformados mediante iniciativa de ley de los diputados de la Asamblea Legislativa, tal
como puede ser constatado en el Decreto Legislativo n° 1039, de 29 de abril de 2006, publicado
en el Diario Oficial n° 103, tomo n° 371, de 6 de junio de 2006; y en el Decreto Legislativo n°
601, de 10 de abril de 2008, publicado en el Diario Oficial n° 89, tomo n° 379, de 15 de mayo de
2008. Pero, el criterio jurisprudencial vigente relativo al ejercicio de la iniciativa de ley en razón
de la materia fue creado el 9 de febrero de 2018, fecha en que se la sentencia de
inconstitucionalidad 6-2016/2-2016 fue emitida. De esto se sigue que las cámaras requirentes y el
ciudadano Flores Castro hacen un reproche con base en un criterio jurisprudencial que no estaba
vigente cuando los arts. 65 inc. 2º, 67, 71, 75 inc. 1º y 79 incs. 1º y 2º LCAM fueron aprobados y
entraron en vigor.
Sobre este preciso punto, es pertinente señalar que, si se pretendiese aplicar
retroactivamente el criterio interpretativo sostenido en la sentencia de inconstitucionalidad 6-
2016 AC. a decretos legislativos anteriores, entonces por coherencia tendría que declararse la
inconstitucionalidad de la totalidad de decretos legislativos aprobados a iniciativa de los
diputados de la Asamblea Legislativa que regularan la competencia de los tribunales integrantes
del Órgano Judicial, aunque hayan sido aprobados antes de la fecha de emisión de la sentencia, es
decir, el 9 de febrero de 2018. Y esto nos llevaría a una consecuencia inaceptable, tal como se
dijo antes, pues, por ejemplo, tendría que suprimirse las competencias que corresponden a ciertos
tribunales (que no son las nativas o naturales de ellos) y se aumentaría la carga laboral de otros
por el eventual traslado de trabajo. En casos como estos, la repuesta de la Sala de lo
Constitucional, en lugar de corregir de forma mesurada un problema institucional, crearía otro de
mayor calado que el que se pretendía corregir o resolver.
C. Además, con fundamento en un argumento analógico
64
, si la misma Constitución no
deroga aquellas disposiciones legales o convencionales que no han seguido el mismo proceso de
formación de ley previsto en ella (art. 249 Cn.), con mucha mayor razón no puede declararse la
inconstitucionalidad de disposiciones legales por infracción de normas constitucionales (es decir,
el resultado interpretativo de disposiciones constitucionales) que no eran obligatorias en el
momento de la aprobación y entrada en vigencia de aquellas. Este criterio tiene como fundamento
una consolidada línea jurisprudencial en la que se ha sostenido que la derogatoria genérica solo es
procedente como “[…] resultado de la contravención a la Constitución en sentido material o
64
Sobre el argumento analógico, puede consultarse a Moreso i Mateos, Josep Joan, Lógica, argumentación e
interpretación en el derecho , 1ª ed., 2006, pp. 146-150; y Puceiro, y Enrique Zuleta, Interpretación de la ley”, 1ª ed,
2003, pp. 56-57.
sustancial […]”
65
, por lo que la derogatoria de preceptos legales preconstitucionales no puede
derivarse del incumplimiento de las reglas formales de elaboración de las leyes que la
Constitución establece hoy. Con base en el principio tempus regit actum
66
, no puede reprocharse
la inconstitucionalidad a leyes anteriores a la Constitución por la sola razón de que la aprobación
que en su momento les dio valor normativo infrinja las reglas constitucionales actuales de
aprobación de las leyes
67
.
D. El cuarto aspecto que merece ser destacado es que, si bien en la sentencia de
inconstitucionalidad 6-2016 AC no existe ninguna prohibición sobre la posibilidad de invocar
como motivo de inconstitucionalidad el ejercicio inconstitucional de la iniciativa de ley en la
producción de leyes anteriores a su emisión, como se hiciera en la inconstitucionalidad 35-2015,
lo cierto es que la Cámara Primera de lo Laboral, la Cámara Segunda de lo Laboral y el
ciudadano Flores Castro no argumentan por qué tal pronunciamiento debía aplicarse a leyes
emitidas con anterioridad, es decir, a los decretos legislativos por medio de los cuales se creó y
reformó la Ley de la Carrera Administrativa Municipal en los años 2006 y 2008. Además, la
sentencia de inconstitucionalidad 6-2016 AC no contiene ningún apartado que indique que los
efectos del criterio ahí fijado se extiendan a leyes emitidas en el pasado, por lo que debe
65
Sentencias de 2 0 de junio de 1999, 26 de julio de 1999 y 9 de mayo de 2000, inconstitucionalidades 4 -88/1-96, 2-
92 y 1-95.
66
En materia constitucional se ha dicho que, de acuerdo con el principio tempus regit actum, “[…] la legitimidad de
las leyes promulgadas al amparo de ordenamientos constitucionales anteriores se regula por estos últimos: a) en su
integridad, respecto de los requisitos formales de validez; b) só lo hasta la entrada en vigor de la nueva Constitución,
respecto de los requisitos materiales de validez” (Diez-Picazo, Luis María, “Consideraciones en torno a la
inconstitucionalidad so brevenida de las normas sobre la producción j urídica y a la admisibilidad de la cuestión de
inconstitucionalidad”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n° 13, p . 149.)
67
La cita completa del criterio sostenido por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de inconstitucionalidad 1 -
95, ya citada, es la siguie nte: “[…] la mencionada derogación solo puede ser entendida como resultado de la
contravención a la Constitución en sentido material o sustancial, es decir, lo que el artículo 183 Cn. denomina
inconstitucionalidad en su contenido, ya que […] el efecto de derogación ‘ha de referirse precisamente a la
contradicción con los principios materiales de la Constitución, no a las reglas formales de elaboración de las leyes
que ésta establece hoy (..); no puede reprocharse inconstitucionalidad a las leyes anteriores a la Constitución por la
sola razón de que la aprobación que en su momento les dio valor nor mativo sea contraria a las reglas constitucionales
actuales de aprobación de las leyes (...) el principio tempus reg it actum distribuye racionalmente en el tiempo esos
dos efectos: la aprobación de la ley se hizo conforme al orden constitucional vigente en su momento; la aplicación de
la ley debe respetar los principios co nstitucionales del ordenamiento que rigen e n el momento en que dicha
aplicación tiene lugar”. La derogación a la que la sentencia s e refiere es la derogatoria genérica prevista en el art. 249
Cn. Acá el argumento, para lo que al presente caso se refiere, es que los reproches de inconstitucionalidad de leyes
preconstitucionales (es decir, leyes anteriores a la Constitución) solo son admisibles cuando son por vicios de
contenido, no cuando son por vicios de forma, pues las formas (el proceso de formación de ley) se rigen por las
normas constitucionales que estaban vigentes en el momento en que las leyes se emitieron. Y puesto que los criterios
interpretativos emitidos por esta sala en sus sentencias quedan adscritos al texto de la Constitución, el criterio fijado
en la inconstitucionalidad 1-95 resulta aplicable a las leyes emitidas de acuerdo con las normas so bre producción
jurídica (o normas constitutivas) explicitadas por la jurisprudencia que estaba vigente cuando las leyes cuestionadas
fueron emitidas, lo que incluye la iniciativa de ley.
entenderse que tal precedente solo puede ser invocado para aquellos supuestos en que el
Legislador emita leyes después del 9 de febrero de 2018
68
. Este punto será aclarado en los efectos
de la presente sentencia.
E. Y en quinto y último lugar, la modulación de los efectos de la sentencia de
inconstitucionalidad es una atribución única y exclusivamente de la Sala de lo Constitucional
(arts. 172 inc. , 174 y 183 Cn.). Esto indica que los particulares y las autoridades públicas
carecen de habilitación constitucional para determinar el alcance subjetivo, material y temporal
de las consecuencias derivadas de las sentencias pronunciadas en los procesos de
inconstitucionalidad. A partir de ello, el mismo pronunciamiento judicial es el que debería
determinar si sus efectos se producirán hacia el pasado o si únicamente los tendrá hacia el futuro.
De esta forma, si una sentencia de inconstitucionalidad (estimatoria por vicios de forma o de
contenido o desestimatoria) omite aclarar cuáles son sus efectos, se deberá interpretar que lo
son hacia el futuro.
F. Debido a estas razones se concluye que el requerimiento formulado por la autoridad
inaplicante y la demanda presentada, por medio de las cuales se pide que se enjuicie la
constitucionalidad de los arts. 65 inc. 2º, 67, 71, 75 inc. 1º y 79 incs. 1º y 2º LCAM deberán
desestimarse, lo que equivale a decir que tales disposiciones legales no son inconstitucionales
por las razones aducidas, y así será declarado en el fallo. El fundamento de esta decisión estriba
en que la creación y reforma de los preceptos impugnados, por vicio de forma, se produjeron
durante la vigencia de un precedente constitucional que habilitaba a los diputados de la
Asamblea Legislativa a ejercer la iniciativa de ley en materia de jurisdicción y competencia de
los tribunales.
2. Motivo 2: violación a la autonomía municipal.
En los procesos de inconstitucionalidad 10-2019, 36-2018 y 17-2019, se alegó la
inconstitucionalidad de los arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM por la violación a los arts. 203 y
204 ord. Cn. A juicio de las autoridades judiciales requirentes y de los demandantes,
condicionar al control jurisdiccional la decisión de las autoridades municipales de remover a un
servidor público municipal supone una invasión de uno de los ámbitos de la autonomía
68
Dicha afirmación se fundamenta en el principio de irretroactividad de la jurisprudencia constitucional. Y puesto
que no existen principios absolutos, sino que todos son solo prima facie (esto es, “a primera vista”), este tribu nal
puede disponer la modulación de los efectos. Es decir, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso, puede
decidir si los nuevos criterios interpretativos son aplicables hacia el pasado.
municipal. Para resolver el problema jurídico, se estima necesario distinguir entre el proceso de
autorización para remover (o despedir) a funcionarios y empleados de las dependencias
municipales y el proceso de nulidad de la remoción (o despido).
A. En cuanto al proceso para remover o despedir a funcionarios o empleados municipales,
el art. 204 ord. 4º Cn. expresamente determina que la autonomía del municipio comprende la
facultad para remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias. Tal competencia se
enmarca dentro de lo que generalmente se denomina el ámbito de la autotutela administrativa que
se concreta por medio de las llamadas relaciones especiales de sujeción en las que existen
mayores facultades de control por parte de la administración
69
. Esto implica que, desde un plano
eminentemente normativo, la Constitución establece una atribución a favor de los municipios
para remover a los servidores públicos municipales que, en principio (tras una lectura apresurada
y superficial), podría sostenerse que no dependería del concurso, habilitación o permisión de
ninguna otra autoridad. Esta es la tesis central de las autoridades requirentes y de los
demandantes. Sin embargo, tal argumento debe rechazarse por las siguientes razones:
a. Primero, la autonomía municipal no es absoluta. En tanto principio constitucional,
puede ceder frente a otro. Esto es así porque dicha autonomía no puede interpretarse de forma
aislada de otras disposiciones constitucionales que resultan relevantes para resolver dicho
alegato. Recuérdese que las relaciones normativas que se configuran en ella no se producen al
margen del Derecho, sino dentro de él y, por lo tanto, también dentro de ellas los derechos
fundamentales tienen eficacia
70
. Dado que la remoción o el despido representa una sanción que
incide negativamente en el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos municipales
(arts. 219 inc. 1º y 222 Cn.), la Constitución exige que su imposición respete las exigencias que
derivan del derecho a un proceso constitucionalmente configurado (arts. 2 y 11 Cn.), entre cuyas
manifestaciones están el derecho de audiencia
71
, defensa
72
, a un juez imparcial
73
, el derecho a
utilizar los medios de prueba
74
, a recurrir
75
, presunción de inocencia, etc.). En ese contexto, que
69
Sentencia de 27 de octubre de 2017, inconstitucionalidad 134 -2014. Para una mayor comprensión, puede
consultarse a Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 4ª ed., 2008, pp. 226-233.
70
Ej., sentencias de 13 de febrero de 2015 y 31 de agosto de 2015, inconstitucionalidades 21-201 2 y 115-2012, por
su orden.
71
Ej., sentencia de 14 de enero de 2019, inconstitucionalidad 92-2015.
72
Ej., sentencia de 16 de noviembre de 2005, amparo 55-2005.
73
A título de ejemplo, sentencia de 27 de febrero de 2015, inconstitucionalidad 1 -2014.
74
Al respecto, consúltese a Cámara Villar, Gregorio, “El derecho a la tutela judicial efectiva”, en Manual de
Derecho Constitucional, Volumen II, Francisco Balaguer Callejón (co ord.), 8ª ed., 2013, pp. 28-290.
75
Bernal Pulido, Carlos, El Derecho de los derechos, 5ª reimp., 2008, p. 373 -375.
el art. 204 ord. 4º Cn. habilite a los municipios a “remover a los funcionarios y empleados de sus
dependencias” de ninguna manera excluye que la remoción deba realizarse al margen de un
proceso que satisfaga los contenidos constitucionales antes mencionados.
b. Segundo, debido a que el despido implica una sanción administrativa, estamos dentro
del campo administrativo sancionador. A partir de ello, cabe recordar que la doctrina sobre la
materia ha reconocido la aplicación de los principios y reglas constitucionalizadas que presiden el
Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador con fundamento en la homogeneización o
unidad punitiva, siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus procedimientos, a la
respuesta según la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, y a la mayor intervención de las
sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de
los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal, por regla general, es
igualmente exigible y aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador
76
. Justamente, uno de
los principios penales cuya aplicación puede transferirse al ámbito administrativo sancionador
exige la separación entre los órganos de instrucción y órganos de decisión
77
, lo que trae aparejada
como consecuencia que el órgano que pretenda la imposición del despido no deba ser el mismo
que resuelva tal situación. Por ello, no es posible afirmar que la autoridad municipal pueda
remover a los funcionarios y empleados de manera directa, pues siempre tendría que acudir a otra
autoridad interna o externa para la imposición de la sanción.
En ese sentido, es necesario aclarar que para que la limitación del derecho a la estabilidad
de los funcionarios y empleados municipales sea constitucionalmente legítima, es necesario que
en su adopción intervenga decisivamente una autoridad judicial (sin perjuicio de que también otra
autoridad que no sea judicial pueda intervenir para autorizar la adopción de la limitación de un
derecho, siempre que por sus funciones comparta algunos rasgos característicos de la autoridad
judicial). De esta forma, en el contexto del proceso de autorización de remoción o despido, la
estabilidad en el cargo solo puede restringirse con autorización del juez competente. Y dicha
intervención debe ser necesariamente previa. Recuérdese que, en materia de restricción o
76
Así lo ha explicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencias del 2 de febrero de 2001, 5 de
octubre de 2015 y 31 de agosto de 2016, casos Baena Ricardo y otros vs. Panamá, López Lone y otros vs. Honduras
y Flor Freire vs. Ecuador, parágrafos 106, 257 y 146, por su orden. De igual for ma, este tribunal lo ha explicado en
la sentencia de 17 de diciembre de 1992, inconstitucionalidad 3-92.
77
Sobre este particular, véase a Santamaría Pastero, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, Volumen
II, 3ª ed., 2002, pp. 399-400; Cobo Olvera, Tomás, El procedimiento administrativo sancionador tipo, 3ª ed., 2008,
p. 104; y Doménech Pascual, Gabriel, “El rango constitucional del principio según el cual quien instruye un
procedimiento administrativo sancionador no lo resuelve”, en Revista General de Derecho Administrativo , n° 10,
2005.
limitación de derechos en el campo sancionador, los jueces no deben tener la última palabra,
sino la primera
78
. Ejemplos de esta idea están representados por los arts. 20 inc. 1°, 24 inc. y
74 ord. 3° Cn.
En consecuencia, los arts. 65 inc. 2º, 67 y 71 LCAM no violan la autonomía municipal
(art. 204 ord. 4º Cn.). Esta garantía institucional no es absoluta o inderrotable, ya que existen
principios que suponen límites a la potestad sancionatoria de la administración municipal. De
manera que la atribución de las municipales de remover a los funcionarios y empleados de sus
dependencias se encuentra constitucionalmente condicionada. Por tanto, los requerimientos
judiciales y las demandas relacionadas con este punto deberán desestimarse, y así será
declarado en el fallo.
B. Ahora bien, la supuesta violación del art. 75 LCAM a los arts. 203 y 204 ord. 4º Cn.
implica un análisis diferente. Dicha disposición legal regula el proceso de nulidad de remoción o
de despido. Acá, a diferencia del proceso de autorización, la intervención del Juez de lo Laboral
tiene por finalidad controlar la decisión del Concejo Municipal de remover o despedir a un
funcionario o empleado municipal sin que previamente se haya tramitado la autorización del
despido. Si como se ha dicho antes, para poder limitar el derecho a la estabilidad en el cargo es
necesario que la decisión de remover o despedir a un servidor municipal sea autorizada por una
autoridad judicial (tal como indica la ley), entonces tiene perfecto sentido que exista un control
judicial cuando esa condición no se cumple.
En realidad, el proceso de nulidad de la remoción o despido constituye una actualización o
manifestación legal de la dimensión positiva del principio de exclusividad de la jurisdicción: la
controversia suscitada entre la autoridad municipal y el funcionario o empleado municipal
destituido es sometida al conocimiento de los tribunales con competencia en materia laboral, con
el fin de verificar si el ejercicio de la atribución prevista en el art. 204 ord. 4º Cn. ha sido
realizado conforme a la Constitución y a las leyes. La decisión de un Concejo Municipal no
puede quedar exenta de control judicial, ni siquiera amparándose en la autonomía municipal.
Recuérdese que el ejercicio de la autonomía municipal no puede considerarse en la Constitución
como una competencia que puede ser ejercida de modo discrecional o arbitraria. En lugar de
limitar la competencia de los municipios para remover a sus funcionarios o empleados de sus
78
González-Cuéllar Serrano, Nicolás, Proporcionalidad y derechos fundamentales en el proceso penal, 1ª ed., 1990,
pp. 109-110.
dependencias, lo que hace el juez en el proceso de autorización de despido es controlarla, de
modo que si la decisión municipal no se somete a dicho control, entonces queda abierta la
posibilidad de que la remoción o despido sea controlado por la vía del proceso de nulidad.
Recuérdese que, conceptualmente, una limitación y un control son diferentes. De manera que, al
no poder quedar exenta de control, los requerimientos judiciales y las demandas presentadas
deberán desestimarse en este punto, y así será declarado en el fallo de este tribunal.
IX. Efectos de la sentencia.
Como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, esta sala posee autoridad para modular
los efectos de sus decisiones. En efecto, “[...] este [t]ribunal puede modular los efectos de sus
decisiones, porque ello constituye una función inherente a su actividad jurisdiccional. En vista de
que esta [s]ala se encuentra obligada a brindar una eficaz protección de los contenidos
constitucionales por su papel de guardián de la constitucionalidad, puede usar los diversos
mecanismos que desarrollan la doctrina y la jurisprudencia constitucional para reparar las
infracciones cometidas contra la Constitución”
79
. Con base en lo anterior, esta sala aclara que:
1. Si en una sentencia de inconstitucionalidad estimatoria se omite especificar cuáles son
sus efectos, deberá entenderse que lo son hacia el futuro, con independencia de si la
inconstitucionalidad se funda en vicios de forma o en vicios de contenido. No obstante, tal regla
quedará sujeta a la modulación de los efectos que se haga, de manera que si esta sala realiza un
expreso pronunciamiento al respecto, deberá estarse a lo específicamente dispuesto en él.
2. El criterio interpretativo fijado en la sentencia de 9 de febrero de 2018,
inconstitucionalidad 6-2016 AC sobre la iniciativa de ley solo podrá ser invocado a partir de la
fecha en que dicha decisión fue publicada en el Diario Oficial, pues a partir de este momento es
que se producen los efectos generales y obligatoria para todos.
3. Por otra parte, esta sala considera indispensable aclarar cuál debe ser la autoridad
competente para conocer el proceso de autorización de remoción o despido de funcionarios o
empleados municipales y el proceso de nulidad de remoción o despido contra el mismo tipo de
servidores públicos. Esta aclaración, naturalmente, no debe entenderse como la resolución de un
conflicto de competencia específico, sino más bien como un análisis en abstracto
80
sobre las
relaciones entre normas que aparentemente estarían en conflicto y una explicitación de la
79
Ej. sentencia de 13 de enero de 2010, inconstitucionalidad 130-2007.
80
En este punto co nviene tener en cuenta que el conflicto de competencia es concreto y no abstracto, pues se suscita
cuando dos o más tribunales reclaman para sí o rechazan el conocimiento de un mismo asunto.
consecuencia que se derivaría de él, que atañe a las autoridades judiciales que en principio deben
conocer de la materia examinada en esta sentencia.
En ese sentido, se hacen las siguientes consideraciones:
A. A diferencia de los postulados clásicos del formalismo jurídico que predicaban la
plenitud y coherencia de los ordenamientos jurídicos de forma absoluta, la teoría del Derecho
contemporánea ha demostrado que el Derecho es indeterminado. Esa indeterminación se refleja
en los distintos sistemas jurídicos de forma lógica y de forma lingüística. En la primera,
encontramos las lagunas y antinomias, mientras que en la segunda, la vaguedad y la
ambigüedad
81
. En el presente caso interesa destacar lo relativo a las antinomias (llamadas
también conflictos o inconsistencia entre reglas). Una antinomia se produce cuando un mismo
supuesto de hecho se encuentra previsto por dos normas jurídicas distintas que prevén
consecuencias o resultados incompatibles entre sí. Estas contradicciones pueden darse en
abstracto, es decir, en el plano teórico, sin que exista un caso específico, o pueden darse en
concreto, cuando un supuesto de hecho particular (un caso judicial) puede subsumirse en dos
disposiciones que plantean consecuencias distintas e incompatibles
82
.
Cuando se presenta una antinomia en un caso concreto, el juez está obligado a resolverla.
El principio de plenitud del ordenamiento jurídico relacionado con los principios
constitucionales de seguridad jurídica y derecho a la protección jurisdiccional, entre otros se
basa en: (i) la obligación del juez (incluyendo al juez constitucional) de dar una respuesta a
cualquier controversia jurídica que se le formula; y (ii) la exigencia de que esa respuesta sea
jurídica, esto es, se ajuste a las normas pertenecientes al ordenamiento. De eso se sigue que los
jueces y tribunales (con independencia de la persona que desempeñe tal calidad) tienen el deber
inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de
fuentes establecido
83
.
B. En ese sentido, esta sala ha señalado que “[e]l ordenamiento jurídico está compuesto de
una pluralidad de disposiciones o normas producidas por las diversas fuentes que operan en él;
aunque estas normas en ocasiones pueden contradecirse, la propia idea de ordenamiento impide
por principio la convivencia de un cúmulo informe de normas contrastantes entre sí y exige, en
81
Ródenas, Ángeles, Los intersticios del derecho. Indeterminación, validez y positivismo juríd ico, ya citada, p. 23.
82
Guastini, Riccardo, Teoría e ideología de la interpretación constitucional, ed., 2008, pp. 81-85.
83
Ej., resolución de 7 de agosto de 2019, inconstitucionalidad 64-2019.
consecuencia, la existencia de criterios que permitan resolver las antinomias”
84
. La doctrina
distingue los siguientes criterios: (i) criterios que procuran alcanzar la coherencia en el momento
de producción del Derecho, entre los cuales se encuentran el criterio de competencia y el criterio
de jerarquía; y (ii) criterios que realizan la coherencia en el momento de aplicación del Derecho,
es decir, los criterios de especialidad, cronológico y de prevalencia. La aplicación de estos
criterios pretende resolver antinomias o conflictos entre reglas, que también reciben el nombre de
“conflictos de primer grado”. Se trata de criterios que ayudan a establecer preferencias
normativas.
C. a. El primer criterio es el criterio de jerarquía. En el Derecho, el término jerarquía es
ambiguo, pues no siempre resulta claro qué es aquello que quiere decirse cuando se afirma que
una norma jurídica es jerárquicamente superior o inferior que otra. Es por esa razón que en la
teoría del Derecho contemporánea pueden identificarse por lo menos 4 sentidos
85
diferentes en
que podría decirse que una norma jurídica es jerárquicamente superior a otra.
La primera es una jerarquía formal. De acuerdo con este significado, una norma jurídica
es jerárquicamente superior a otra cuando establece la producción de otras normas jurídicas.
Estas normas reciben el nombre de “normas sobre la producción jurídica” o normas
constitutivas, y establecen cuál es la autoridad competente para producir una fuente normativa,
cuál es el procedimiento que esa autoridad debe seguir y también cuáles son los ámbitos de
validez de las normas producidas
86
.
Un segundo significado es el de jerarquía material. Acá se afirma que una norma jurídica
es jerárquicamente superior a otra cuando, en caso de conflicto, la primera prevalece sobre la
segunda. La premisa de la que parte esta idea es la de conflicto lógico entre los contenidos de 2
normas jurídicas, en donde debe prevalecer aquella que posea mayor fuerza jurídica, como
cuando una norma legal entra en conflicto con una norma constitucional. Al poseer esta última
mayor fuerza jurídica, la norma constitucional prevalece sobre la norma legal (art. 246 Cn.).
84
Sentencia de 26 de septiembre de 2000, inconstitucionalidad 24-97/21-98.
85
Sobre los diversos significados de “jerarq uía normativa”, puede consultarse a Guastini, Riccardo, Las fuentes del
Derecho. Fundamentos teóricos, 2ª ed., 2017, pp. 376-381.
86
De acuerdo con Guastini, “[…] se denominan «normas sobre la producción jurídica» aquellas normas que regulan
precisamente la creación de (otras) normas” (Guastini, Riccardo, Las fuentes del Derecho. Fundamentos teóricos, ya
citado, p. 65). En igual sentido se ha pronunciado esta sala, al afirmar que “[u]na disposición jurídica es válida,
cuando ha sido emitida de acuerdo a los cánones de producción normativa establecidos; p or tanto, son las normas
sobre producción jurídica las que regulan las competencias normativas de diversos órganos, los procedimientos que
deben seguirse para generar las distintas fuentes, y la potencialidad material de cada fuente del Derecho” (ej.,
sentencia de 29 de abril de 2011, inconstitucionalidad 11-2005).
Un tercer significado es el de jerarquía lógica. En este sentido una norma prevalece a otra
cuando la primera versa sobre la segunda. Este significado presupone la existencia de distintos
niveles del lenguaje en las fuentes del Derecho. El ejemplo representativo de este significado es
el de las definiciones legales o el de normas que establecen la obligación de aplicar otras normas.
Esta sala ya ha tenido la oportunidad de aplicar este forma de entender la jerarquía normativa,
precisamente en un caso en que una norma posterior derogó a una norma anterior (acá el criterio
de la temporalidad coincidiría con el de la jerarquía lógica)
87
.
Y un cuarto significado es el de jerarquía axiológica. En términos axiológicos estamos en
presencia de una jerarquía cuando entre 2 normas que entran en conflicto se atribuye por parte del
intérprete un valor superior a una de las normas respecto de la otra. Este caso se presenta,
precisamente, en una ponderación, en la cual se establece una relación de precedencia
condicionada atendiendo a los argumentos concretos que se aducen en el control de
constitucionalidad. Aquí el intérprete es quien atribuye una preferencia a uno de los 2 valores
(entiéndase derechos fundamentales) que colisionan entre sí.
Ahora bien, pese a la existencia de esta pluralidad de significados, lo cierto es que todos
ellos pueden reducirse solamente a 2, y con ello se puede mantener la coherencia de la
jurisprudencia constitucional. Así, la jerarquía formal o estructural no es más que un caso
específico de jerarquía lógica, porque siempre que una norma regula la producción de otra norma
necesariamente ha de referirse a esta última. Y la jerarquía axiológica entre 2 normas implica el
reconocimiento de una jerarquía material entre ellas, que hace prevalecer a la que se considera
axiológicamente superior en caso de conflicto. De ahí que puede afirmarse que existirían 2
sentidos de jerarquía: la formal y la material
88
.
b. El criterio de competencia se establece a partir de disposiciones constitucionales que
señalan el ámbito material sobre el que puede ejercerse una competencia normativa y que, en
consecuencia, condicionan la validez de los actos normativos y ––derivadamente–– la de las
disposiciones o normas creadas por ellos. Existen tres clases de normas de este tipo: (i) las
normas que realizan una distribución material de competencia entre distintas fuentes fijando los
límites materiales de cada una de ellas; (ii) las normas que sustraen una determinada materia a la
87
El caso en que esta sala afirmó la existencia de una jerarquía lógica fue en la resolución de 22 de mayo de 2020,
inconstitucionalidad 63-2020, en particular en el considerando IV 1.
88
Al respecto, puede consultarse Ferrer Beltrán, Jordi y Rodríguez, Jorge Luis, Jerarquías normativas y din ámica de
los sistemas jurídicos, 1ª ed., 2011, pp. 141-142.
competencia normativa de una fuente pero sin señalar cuál es la fuente competente; y (iii) las
normas que establecen que ciertas materias sólo pueden ser reguladas por una determinada
fuente, de forma que ninguna otra fuente puede disciplinarlas
89
.
Según este criterio, las normas jurídicas no son inválidas porque sus contenidos
contradigan lo establecido por las normas superiores, sino que son inválidas porque proceden de
una autoridad que carece de competencia para emitir esa fuente. Esto quiere decir que el vicio de
competencia afecta directamente al acto normativo y, por consiguiente, las normas resultantes del
acto serían igualmente inválidas, con independencia de que puedan entrar en contradicción con la
norma competente para regular esa materia. La competencia supone siempre la existencia de una
norma superior que circunscribe o limita la competencia material de una o más fuentes, de
manera que el vicio de competencia se produce por la infracción de esa norma superior, es decir,
que la infracción de la competencia se sustancia en una contradicción entre el contenido de la
norma superior que limita la competencia y el acto normativo que infringe esa limitación
90
.
c. Según el criterio cronológico o de temporalidad, si existen dos normas jurídicas que
establecen soluciones normativas incompatibles, y ambas han sido producidas de acuerdo con
una misma norma constitutiva y una de ellas ha entrado en vigencia en un tiempo posterior a otra,
entonces aquella prevalece sobre esta. Dicho de otra manera: la norma posterior en el tiempo
deroga a la anterior. Esta derogación puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando la norma
posterior identifica la fuente que queda derogada, y resulta irrelevante que entre ambas normas se
produzca un conflicto. Es tácita cuando la disposición posterior no identifica a la disposición que
queda derogada; acá la derogación se produce cuando el intérprete adscribe a la disposición
posterior una norma que es incompatible lógicamente con la norma adscrita a la disposición
anterior.
d. El criterio de prevalencia actúa de forma semejante el criterio de jerarquía material,
salvo en el caso de los efectos de la aplicación del criterio. En efecto, la aplicación de la jerarquía
produce como efecto la invalidación de la norma inferior, de modo que lo que queda afectado es
su validez, como cuando se declara la inconstitucionalidad de una ley o la ilegalidad de un
reglamento de ejecución. En cambio, la aplicación del criterio de prevalencia solamente produce
89
Al respecto, véase la sentencia de 21 de junio de 2002, inconstitucionalidad 3-99; y también puede consultarse
Balaguer Callejón., Francisco , Fuentes del Derecho. I. Principios del ordenamiento constitucional , 1ª ed., 1991, pp.
148-150.
90
Ej., sentencia de 14 de diciembre de 2004, inconstitucionalidad 17 -2003.
el desplazamiento de la norma que cede frente a la norma que es preferida por ser la prevalente.
Esto quiere decir que la aplicación del criterio de prevalencia afecta la eficacia de la norma
desplazada porque sigue perteneciendo al sistema de fuentes del Derecho. En este último criterio
existe una disposición que determina cuál será la norma que debe prevalecer en caso de
conflicto
91
.
e. Por último, sobre el criterio de especialidad, es pertinente recordar lo que ha dicho la
jurisprudencia constitucional. En la sentencia de 26 de mayo de 2017, inconstitucionalidad 50-
2015, esta sala indicó que en el diseño constitucional de creación normativa, la Asamblea
Legislativa tiene la competencia para decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las
leyes secundarias (art. 131 ord. 5° Cn.). Estos productos normativos pueden tener un alcance
territorial de carácter nacional (ej., el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración
Pública art. 131 ord. 8° Cn.) o municipal (ej., leyes de impuestos municipales arts. 131 ord. 6°,
133 ord. 4° y 204 ord. 6° Cn.), y a su vez pueden regular una materia de modo general o
especial, según el caso. De acuerdo con ello, puede haber leyes aplicables a todo el territorio
nacional, pero también leyes con alcance local que, junto con las ordenanzas y reglamentos
locales emitidos por los concejos municipales (art. 204 ord. 5° Cn.), fijan el ordenamiento
jurídico aplicable en la circunscripción territorial municipal. Tales ámbitos, en todo caso, deben
mantener una coherencia, por exigencias elementales de seguridad jurídica (art. 2 Cn.).
La relación entre normas generales y especiales merece una reflexión, porque entre estos
tipos de normas se presentan problemas de aplicación del Derecho. La jurisprudencia
constitucional ha formulado una distinción entre unas y otras. Así, una “ley general” regula un
ámbito amplio de sujetos, situaciones o estado de cosas, mientras que la “ley especial” regula un
sector más reducido y por ello sustrae del ámbito de aplicación de la ley general una situación o
estado de cosas particular
92
. En otros términos: las normas especiales establecen situaciones con
un ámbito material más concreto que las normas generales
93
.
El vocablo “ley especial” designa una norma que extrae de otra una institución, situación
o supuesto de hecho y lo provee de una regulación heterogénea o distinta. La tendencia de este
tipo de ley es la concreción o singularización, de modo que representa una excepción a la norma
91
Sobre esta forma de entender el criterio de prevalencia, véase a título de ejemplo la sentencia de 23 de septiembre
de 2002, amparo 706-2001.
92
Al respecto, véa nse las sentencias de 1 de abril de 20 04 y de 4 de abril de 2008, inconstitucionalidades 5 2-2003 y
40-2006, respectivamente.
93
Ej., sentencia de 19 de julio de 1996, inconstitucionalidad 1- 92.
de alcance general. De ahí que la característica última de la norma especial consiste en que, si
esta no existiera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente comprendido en el más amplio
de la norma general. O dicho en sentido inverso: si la norma especial existiera, entonces lo
regulado por ella no quedaría abarcado por la regulación de la norma general. Lo que no está
previsto en una norma especial es porque la autoridad emisora ha querido reservarlo a la norma
general. Por esta razón es que la norma especial se aparta de la norma general en aquello que
regula de modo diferente.
La noción de norma especial es relacional. Una norma no es intrínsecamente especial,
sino solo cuando se la compara con otra, a la que se considera general. Una norma especial
sustrae de una regulación, que a partir de ese momento se considerará “general”, la materia
regulada o supuesto de hecho. La finalidad es dotarla de una regulación diferente. Esto indica que
entre una norma general y una norma especial no se producen antinomias. Si se parte de la
premisa de que la norma especial sustrae una institución o una situación de una norma general,
entonces debe concluirse que entre ambas habrá una regulación diferente, pero no una regulación
incompatible o contradictoria. En realidad, el criterio de la especialidad debe entenderse como
una guía que indica que la norma que debe aplicarse prioritariamente es la que tenga un ámbito
de regulación más específico, esto es, la norma cuyo supuesto de hecho sea más preciso en
comparación con el de la otra. La especie prevalece sobre el género
94
.
El criterio de especialidad se basa en el enunciado latino lex especialis derogat legi
generali, es decir, la ley especial deroga a la ley general. En algunos casos, una norma jurídica
regula un determinado supuesto de hecho y, a su vez, dicho supuesto comprende otra subclase de
supuestos. En tal escenario, la norma que regula el supuesto de hecho general u originario se
considera general y la norma que regula alguna subclase de los supuestos derivados del supuesto
de hecho general se considera especial. La afirmación de que una ley especial deroga una ley
general no constituye en sí mismo un criterio hermenéutico, pues solo describe una situación
obvia: la derogatoria de una ley por otra. Se repite: dicho postulado no ofrece una verdadera regla
de solución de antinomias.
Se trata más bien de un problema de eficacia, consistente en verificar cuándo una norma
especial es eficaz y asimismo cuándo una norma general conserva su eficacia aún en presencia de
94
Sobre el criterio de especialidad, consúltese a Chiassoni, Pierluigi, Técnicas de in terpretación jurídica, 1ª ed.,
2011, p. 325.
una norma especial. Aquí es posible distinguir dos situaciones: (i) cuando la norma general y la
norma especial están contenidas en un mismo cuerpo normativo. En este caso, el conflicto es solo
aparente, pues la norma especial es de aplicación preferente (o necesariamente eficaz) sobre la
norma general, ya que, de lo contrario, habría sido inútil el trabajo del legislador en introducir
una norma especial que no tenga pretensión de prevalencia sobre el resto de normas; y (ii) cuando
la norma general y la norma especial se encuentran contenidas en cuerpos normativos distintos.
En este caso una norma se considera ineficaz cuando entra en conflicto con una norma
posterior, por lo que se considera derogada. De ahí que el criterio de especialidad se vuelve
relevante cuando interfiere con el principio cronológico.
De acuerdo con lo anterior, es posible que el criterio de especialidad interfiera con el
criterio cronológico, que es lo que en teoría del Derecho se denomina “conflicto de segundo
grado”, en donde el conflicto se produce, no entre las reglas, sino entre los criterios que sirven
para resolver un conflicto entre reglas. Uno de los posibles escenarios que podría presentarse a
es el siguiente: cuando la norma especial es anterior a la norma general. En este supuesto, la
aplicación del criterio cronológico o de temporalidad nos debería llevar a la conclusión que
tendría que prevalecer la norma general (pues es la norma posterior); mientras que la aplicación
del criterio de especialidad nos tendría que llevar a la conclusión que tendría que prevalecer la
norma especial (ya que esta se prefiere frente a la norma general). He acá el conflicto entre
criterios.
Cuando se presenta esta hipótesis, es decir, cuando existe una interferencia entre los
criterios de especialidad y temporalidad, la jurisprudencia constitucional se ha decantado por la
aplicación preferente del criterio de especialidad. En efecto, tras explicar la diferencia entre
normas generales y especiales, en la resolución de 2 de marzo de 2012, inconstitucionalidad 121-
2007, se sostuvo que “[…] la anterior clasificación resulta relevante a los efectos de la
derogatoria de las normas, puesto que en caso de surgir un conflicto entre una ley especial previa
y una ley general posterior, prevalece el criterio de especialidad lex especialis derogat
generali y nunca a la inversa, aun cuando la ley general posterior trate de una forma diferente
el mismo supuesto ya regulado por la ley especial previa, en cuyo caso, si se genera un conflicto
entre normas, se resuelve siempre por el criterio de la especialidad, es decir, prevalece la ley
especial”
95
.
3. El desarrollo sobre la interferencia recíproca que se puede presentar en el criterio de
especialidad y el criterio de temporalidad o cronológico resulta relevante para determinar los
efectos de la presente sentencia, debido a que los arts. 65 inc. 2º, 67 y 71 LCAM atribuyen al
Juez de lo Laboral o al juez que conozca de esa misma materia la competencia para conocer del
proceso de autorización de remoción o despido de funcionarios y empleados municipales, y el art.
75 LCAM atribuye al mismo juez la competencia para conocer del proceso de nulidad de
despido. Estas disposiciones contendrían normas que, aparentemente, entrarían en “conflicto” con
el art. 12 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (LJCA), que atribuye la
competencia general al Juez de lo Contencioso Administrativo para conocer en procesos
abreviados de las pretensiones deducidas en materia contencioso administrativo que se susciten
sobre cuestiones municipales no tributarias. Sobre este aparente conflicto, es necesario apuntar lo
siguiente:
Entre los arts. 65 inc. 2º, 67 y 71 LCAM y el art. 12 LJCA, por un lado, y entre el art. 75
LCAM y el art. 12 LJCA, por el otro, difícilmente puede hablarse de un genuino conflicto
normativo, puesto que todas estas disposiciones no son normas regulativas, sino normas
constitutivas. Lo que hacen todas estas disposiciones es atribuir una competencia al Juez de lo
Laboral y al Juez de lo Contencioso Administrativo para que el resultado institucional llamado
“sentencia” se considere válidamente emitido. Es decir, estas disposiciones no establecen para
estas 2 clases de jueces ningún mandato, permisión o prohibición, que es lo característico de las
normas regulativas, que son las únicas entre las que se pueden presentar antinomias. Más bien,
establecen qué es lo que debe suceder para que las decisiones emitidas por estos funcionarios se
consideren válidas. Esta es la razón por la que no puede hablarse en este caso de una derogación
95
Este criterio es casi unánime en la teoría del Derec ho. Por indicar un tan solo ejemplo, Bobbio señaló que “[…]
puede acaecer que a dos normas incompatibles entre sí y que estén en una deter minada relación, se les puedan aplicar
a un mismo tiempo, no solo uno, sino dos o tres criterios” (Bobbio, Norberto, Teoría general del Derecho, 2ª ed.,
2005, p. 202). En las páginas 202 y 203 de la misma obra, explica que “[a]quí tenemos una incompatibilidad de
segundo grado: no se trata ya de la incompatibilidad entre normas […], sino de la incompatibilidad entre los criterios
válidos para solucionar la incompatibilidad entre las normas. Junto al conflicto de las normas, que da lugar al
problema de las antinomias, existe el conflicto de criterios para solucionar las antinomias, que da lugar a una
antinomia de segundo grado”. Y en las páginas 203 y 204 cita como ejemplo el conflicto entre el criterio de
especialidad y el cronológico, el cual “[…] tiene lugar cuando una norma anterior-especial es i ncompatible con una
norma posterior-general […] También aquí se ha establecido una regla general: lex posterior generalis non derogat
priori speciali. Con base en esta regla el conflicto entre el criterio de especialidad y el criterio cronológico debe ser
resuelto en favor del primero: la ley general posterior no elimina la ley especial anterior”.
tácita. Como se dijo antes, para estar en presencia de este tipo de derogación, es condición
necesaria que exista una incompatibilidad lógica o contradicción normativa entre una norma
posterior y una norma anterior. Pero, al no ser normas regulativas, no puede sostenerse que el art.
12 LJCA haya derogado a los arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM
96
.
Pero, que entre las disposiciones de la LCAM y la disposición de la LJCA no existan
relaciones de contradicción no quiere decir que no se puedan presentar relaciones de preferencia
normativa, porque, aunque se trata de normas constitutivas, respecto de estas sí es posible
predicar la existencia de normas generales o, en su caso, de normas especiales, entre las cuales
como se dijo antes no existe una verdadera antinomia o conflicto entre reglas. En realidad,
aunque el art. 12 LJCA sea posterior a los arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM, lo cierto es que
confiere una competencia genérica al Juez de lo Contencioso Administrativo en comparación con
la competencia que las disposiciones legales mencionadas en último término atribuyen al Juez de
lo Laboral, que es un competencia específica. En efecto, el art. 12 LJCA le confiere al Juez de lo
Contencioso Administrativo la competencia para conocer de cuestiones municipales no
tributarias, pero dentro de esas cuestiones municipales ha sido sustraída aquella materia relativa a
la autorización de la remoción o despido de un funcionario o empleado municipal y la nulidad de
dicha remoción o despido, la cual se considera como un caso especial atribuido al Juez de lo
Laboral de las “cuestiones municipales” que deben ser conocidas por el Juez de lo Contencioso
Administrativo.
En consecuencia, estamos en presencia de una interferencia recíproca entre el criterio de
especialidad y el criterio de temporalidad: la LCAM es anterior y contiene una norma especial
que atribuye una competencia al Juez de lo Laboral que queda sustraída de la competencia
general que la LJCA atribuye al Juez de lo Contencioso Administrativo, y que es posterior. Y
frente a un supuesto como este, se debe dar preferencia a la norma especial anterior respecto de la
norma general posterior, simplemente porque la norma general posterior no “elimina” la norma
especial anterior. Y no la elimina porque estamos en presencia de lo que Alf Ross denominó:
“inconsistencia total–parcial”, es decir, “cuando una de las dos normas no puede ser aplicada bajo
ninguna circunstancia sin entrar en conflicto con la otra, mientras que esta tiene un campo
96
Sobre la diferencia entre normas regulativas y normas constitutivas, puede consultarse a Vilajosana, Josep, El
Derecho en acc ión. La dimensión social de las normas jurídicas, 1ª ed., 2010, pp. 20-24; y Atienza, Manuel y Ruiz
Manero, Juan, Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, 2 ª ed., 4ª impresión, 2016, pp. 23-114.
adicional de aplicación en el cual no entra en conflicto con la primera
97
. Lo que ocurre entre
estos 2 ámbitos competenciales puede representarse mediante la siguiente gráfica:
La gráfica demuestra que los arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM sustraen del ámbito de
competencia del Juez de lo Contencioso Administrativo una cuestión municipal y se lo atribuyen
al Juez de lo Laboral o al juez que posea competencia en materia laboral. De manera que a aquel
juez es a quien corresponde conocer todas aquellas cuestiones municipales, salvo el caso de la
remoción o despido y de la nulidad de la remoción o despido. Y para esto resulta irrelevante que
la remoción o despido sea de naturaleza administrativa, ya que (tal como se dijo antes) así como
el Legislador tiene un margen de acción para atribuir una competencia laboral a un juez de lo
civil, de igual forma tiene un margen de acción para atribuir una competencia contencioso
administrativa sobre cuestiones municipales no tributarias a un juez de lo laboral. Por tanto, como
efecto de la presente sentencia se aclara en abstracto que el juez competente para conocer del
proceso de autorización y de nulidad de la remoción o despido de funcionarios o empleados
municipales es el Juez de lo Laboral o el juez a quien se haya atribuido esa competencia en
aquellos lugares donde no exista un juez de lo laboral.
4. Como se observa se repite, entre los arts. 65 inc. 2º, 67 y 71 LCAM y el art. 12
LJCA, por un lado, y entre el art. 75 LCAM y el art. 12 LJCA, por el otro, no existe en realidad
un genuino conflicto normativo. Y si hipotéticamente lo existiera, entonces este tribunal carecería
de competencia para resolverlo. En efecto, en la sentencia de 21 de agosto de 2020, controversia
4-2020, se recordó y en esta oportunidad es pertinente hacerlo de nuevo “[…] en el supuesto
de las incompatibilidades de normas entre sí existen criterios de solución que atañen al operador
jurídico, esto es, dentro del ámbito de aplicación de las normas. La Sala de lo Constitucional no
97
Ross, Alf, Sobre el Derecho y la Justicia, 3ª ed., 2005, p. 164.
Competencia general del Juez de lo Contencioso
Administrativo para conocer en materia contencioso
administrativa sobre cuestiones municipales no
tributarias (art. 12 LJCA).
Competencia especial del Juez de lo Laboral para
conocer del proceso de autorización de remoción o
despido y del proceso de nulidad d e remoción o despido
(arts. 65 inc. 2º, 67, 71 y 75 LCAM).
es un ente depurador del ordenamiento jurídico y, consecuentemente, no es su tarea resolver los
casos de antinomias cuando éstas se susciten entre disposiciones de jerarquía infra-constitucional.
[…]. El control abstracto de las normas implica un contraste en el cual uno de los extremos es
siempre de rango constitucional, pues son las violaciones a la norma suprema las que pretende
eliminar. A la luz del presente caso, el conflicto no trasciende a un parámetro de la Constitución,
sino que se queda en aspectos solucionables vía mecanismos utilizados por el aplicador del
derecho v.gr. derogación tácita por existir nueva regulación integral de la materia, o por
incompatibilidad de norma posterior, criterios de jerarquía y competencia, interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico, etc.—”
98
.
Y se añadió que “[…] a la jurisdicción constitucional no le corresponde determinar cuál es
la legislación secundaria aplicable a un caso concreto, pues para ello tendría que verificar, con
base en la normativa infraconstitucional pertinente, cuáles son las reglas o criterios para resolver
posibles antinomias o los problemas de integración o supletoriedad del Derecho a un caso
concreto”. De manera que “[…] la posible existencia de antinomias o redundancias normativas
originada por la virtual entrada en vigencia del decreto vetado no es, en el presente caso, un
asunto de transcendencia constitucional que pudiera revelar la posibilidad de incidir en el
principio de seguridad jurídica”.
5. Si el Juez de lo Laboral o el juez a quien se haya atribuido esa competencia en aquellos
lugares donde no exista un juez de lo laboral es el competente para conocer del proceso de
autorización de remoción o despido de un funcionario o empleado municipal, entonces la
consecuencia directa que ello trae aparejada es que las decisiones emitidas por tal tipo de
funcionario judicial deberán ser revisadas por la autoridad a quien la propia ley le haya atribuido
la competencia para ello. En este caso, las decisiones emitidas en estos procesos admiten el
recurso de revisión y la autoridad competente para conocer tal medio de impugnación es la
Cámara de Segunda Instancia en materia laboral. Así lo determina el art. 79 inc. 1º LCAM, según
el cual “[d]e las sentencias definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la cámara
respectiva de esta materia […]”. Por el carácter especial de la norma contenida en esta
98
Resolución de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 16-2009; y, en igual sentido, las resoluciones de 18 de
noviembre de 2009, inconstitucionalidades 17-2009 y 18-2009.
disposición, se entiende que tal cámara es la competente para conocer del referido recurso de
revisión.
Sin embargo, que lo anterior sea así, no significa que esta sala esté admitiendo que la
normativa aplicable en los procesos de autorización de despido y de nulidad pertenezca al ámbito
del Derecho Laboral. Se aclarar que el régimen que se aplica en estos procesos corresponde al
Derecho Administrativo Sancionador, pero la particularidad consiste en que el conocimiento de
esta materia específica ha sido atribuido a los jueces de lo laboral o a los jueces con competencia
en esa materia del municipio de que se trate. De ahí que, para evitar cualquier tipo de confusión
sobre este aspecto, es pertinente aclarar cuál es la naturaleza de la función de los entes
jurisdiccionales que pueden conocer del proceso de “autorización” de despido de un servidor
público municipal.
El despido de un servidor público municipal está diseñado en dos fases. En la primera se
configura la validez formal del despido
99
, es decir, se verifica su existencia
100
. Esto supone que la
decisión emitida por la autoridad municipal correspondiente es un acto administrativo, que se
emite cuando ocurre la causal de remoción (art. 68 LCAM). Así lo reconoce la ley al establecer
que “[…] el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa [...] comunicará por
escrito [...] al correspondiente Juez de lo Laboral [...] su decisión de despedir [...]” al servidor
99
Para una referencia general sobre el concepto de validez de los actos jurídicos, consúltese a Rüthers, Bernd, Teoría
del Derecho. Concepto, validez y aplicación del Derecho, 1ª ed., 2009, pp. 187-189; y Delgado Echeverría, Jesús,
Validez de normas y de actos jurídicos, 1ª ed., 2019, pp. 70-71. Y para una noción sobre la distinción entre la validez
y eficacia de los actos administrativos, véa se a Gamero Casado, Eduardo, Derecho Administrativo. Monografías,
ed., 2001, pp. 75-108; Santa maría Pastero, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, vol. II, 3ª ed., 2002 ,
pp. 136-168; y García de Enterría, Ed uardo, y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, 12ª
ed., 2004, pp. 547-599.
100
Este tribunal ya ha distinguido entre la validez y eficacia de las disposiciones jurídicas, lo que es un análisis
trasladable al campo de los actos jurídicos. La cita completa del criterio sostenido por la Sala de lo Constitucional en
la sentencia de 18 de abril de 2008, inconstitucionalidad 10-2007, relativo a tales conceptos es la siguiente: “Una
disposición es válida, y en ese sentido es jurídica, cuando ha sido emitida de acuerdo con los cánones de producción
normativa establecidos por el ordenamiento jurídico par a tal fin; por tanto son las nor mas sobre producción jurídica
las que regulan las competencias normativas de diversos órganos, los procedimientos que deben seguirse para
generar las distintas fuentes, y la potencialidad normativa de cada fuente del derecho”. “En ese sentido, la nota
esencial para predicar la validez de las disposiciones j urídicas, es el c umplimiento de ciertas condiciones formales y
materiales, q ue el ordenamiento mismo prescribe como necesarias para que aquellas se mantengan en él”. Por su
parte, se ha dicho que la eficacia, “[…] se entiende como la posibilidad que la disposición cumpla co n los obje tivos
previstos a su emisión, es decir implica su fuerza peculiar en tanto potencialidad normativa. La eficacia de una
disposición se determina en virtud de los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento para la misma, como deber
de cumplimiento de los destinatarios u órganos de aplicación del derecho, noción que se presenta en un plano fáctico
aplicación y cumplimiento de las dispo siciones–”. Con base en lo anterior, el tribunal concluyó que “[…] la
diferenciación entre validez y eficacia se vuelve necesaria, pues, efectivamente la validez es un atributo j urídico de
las disposiciones a partir de su relación con las fuentes de su juridicidad normas de producción jurídica, que
determinan las condiciones de su producción; mientras que la eficacia, como potencialidad normativa de una
disposición, supone el acomodo de la realidad normada a la disposición”.
municipal (art. 71 n° 1 LCAM). Lo que ocurre acá es que hay un acto administrativo que debe ser
comunicado por escrito al Juez de lo Laboral (o en su caso, al juez que tenga esa competencia)
para que este controle su constitucionalidad o legalidad.
En la segunda fase existe un control jurisdiccional de ese acto administrativo. En efecto,
para que la remoción o el despido produzca las consecuencias jurídicas que está llamado a
cumplir es condición necesaria el inicio y sustanciación de un proceso jurisdiccional a cargo del
referido Juez de lo Laboral, a fin de que la autoridad municipal sea autorizada para imponer su
decisión de despedir al funcionario o empleado municipal
101
. Según el art. 67 LCAM, “[l]as
sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad
Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, en caso de
actuación asociada de las municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al
procedimiento contemplado en esta Ley”
102
. Por tanto, la autoridad municipal emite una decisión
de despido, pero no puede imponerla (es decir, ejecutarla) de manera directa, si no hasta que
recibe la autorización judicial para ello. Si el acto administrativo del despido se ejecuta sin
autorización judicial, entonces quedaría habilitado a favor del agraviado el inicio del proceso de
nulidad de despido (arts. 74 y 75 LCAM)
103
.
101
En la jurisprudencia constitucional se ha terminado que “el despido se er ige como la sanción de consecuencias
más graves” para un funcionario o empleado público y municipal (sentencia de 16 de octubre de 2007,
inconstitucionalidad 63-2007), por lo que la autorización jurisdiccional se fundamenta en dos razones: la primera:
“[…] de tipo político, en el sentido de neutralizar las denominadas políticas d e despojo q ue obligan al funcionario
público a servir a intereses partidarios por temor a la destitución, cesación o despid o” (sentencia de 1 de marzo de
2004, amparo 1317-2002); y la segunda, “[…] de tipo técnico, en el sentido que la estabilidad en el cargo es exigida
por la especialización de funciones a través de la experiencia en el mismo durante el plazo señalado en la ley”
(sentencia de 22 de mayo de 2003, amparo 591-2002).
102
En efecto, este criterio ha sido replicado en nuestra legislación, al reconocerse que “[c]uando el acto requiera la
autorización o aprobación de un funcionario o entidad d istinta del que lo emita, no producirá efectos mientras ésta no
se haya dado” (art. 27 inc. de la Ley de Procedimientos Administrativos).
103
Así lo ha indicado este tribunal, al señalar que: “[…] el art. 74 de la LCAM estable ce que los despidos de
funcionarios o empleados que se efectúen sin o bservarse los procedimientos establecidos en esa ley serán nulos y, a
su vez, el art. 75 inc. 1° de la LCAM determina que, cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse
el procedimiento establecido en esa ley, podrá concurrir ante el juez de lo laboral o con competencia en esa
materia del municipio que se trate solicitando la nulidad del despido”, por lo que “[…] los trabajadores municipales
comprendidos en la carrera administrativa, al gozar del derecho a la estabilidad laboral, no pueden ser despedidos sin
un procedimiento previo; por tanto, si bien los procedimientos para despido y nulidad de despido arts. 7 1, 74 y 75
de la LCAM se encuentran ubicados en el título que regula el régimen disciplinario, no es posible interpretar que
estas disposiciones son aplicables de forma exclusiva a los supuestos de despidos de carácter disciplinario, pues
los referidos pro cedimientos tienen como finalidad tutelar el derecho a la estabilidad lab oral de los funcionarios
o empleados que hayan sufrido un ‘despido arbitrario’, es decir, sin causas, fundamentado en causas distintas a las
establecidas en la ley y/o sin seguirse el procedimiento legalmente diseñado para ello” (sentencia de 2 3 de diciembre
de 2015, amparo 796-2013).
Lo anterior indica que estamos en presencia de dos actos: uno administrativo y otro
jurisdiccional. El acto administrativo está representado por la decisión de la autoridad municipal
correspondiente mediante la cual decreta el despido o remoción de un funcionario o empleado
municipal y que debe ser comunicada el juez correspondiente (art. 71 n° 1º LCAM). Este acto
administrativo está sujeto a un control jurisdiccional a través del proceso de autorización de
remoción o despido, dentro del cual se emite una “sentencia definitiva” (para ocupar la expresión
del art. 79 inc. 1° LCAM), que es el acto jurisdiccional que autoriza o deniega la imposición de la
remoción o despido. Por tanto, la resolución judicial del Juez de lo Laboral no es acto
administrativo, sino un acto jurisdiccional por medio del cual se ejerce un control sobre un acto
administrativo.
Otra consecuencia del carácter especial de la competencia atribuida a los jueces de lo
laboral o jueces que conozcan de esa materia para el conocimiento del proceso de autorización de
despido y a las cámaras de segunda instancia en materia laboral para el conocimiento del recurso
de revisión, es el carácter especial del art. 79 inc. 4° LCAM, que atribuye a la Sala de lo
Contencioso Administrativo la competencia para conocer de la “acción” contencioso
administrativa que se interponga en contra de la decisión emitida por la cámara de segunda
instancia en materia laboral. Aunque el art. 14 LJCA no prevea la competencia para conocer en
única instancia de demandas contra las decisiones de las referidas cámaras, deberá entenderse que
estamos en presencia de una competencia especial atribuida a la Sala de lo Contencioso
Administrativo, antes de que la LJCA entrara en vigencia.
De nuevo, como el art. 79 inc. 4° LCAM es una disposición que atribuye una competencia
(y por ello se trata de una norma constitutiva, no de una norma regulativa), no es posible admitir
que ha sido derogada tácitamente por el art. 14 LJCA. La razón es simple: ambas disposiciones
legales no contienen normas que puedan ser lógicamente incompatibles entre sí. Por tanto, se
deberá entender que la competencia para conocer, en única instancia, de las demandas
presentadas en contra de las resoluciones emitidas por las Cámaras de Segunda Instancia de lo
Laboral en los recursos de revisión antedichos es una competencia especial y adicional a las
indicadas en el art. 14 LJCA, sin que quepa la posibilidad de entender que los jueces de primera
instancia de la jurisdicción de los contencioso administrativo son los que podrán revisar las
decisiones de las cámaras de segunda instancia.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia citadas,
y en los artículos 183 de la Constitución y 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
nombre de la República de El Salvador, esta sala FALLA:
1. Sobreséese el presente proceso promovido por los ciudadanos Carlos Alfredo Mena
Gavidia, Isnelda Marilú Segovia de Herrera, Elena Concepción Lemus de Gallardo, Alicia
Paolina Escobar Ponce, Verónica Lissette González de Romero y Douglas Humberto Martínez
Hidalgo relativo a la inconstitucionalidad, por vicio de contenido, del artículo 71 número 3 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal: (i) por la presunta infracción del derecho de defensa
y a la presunción de inocencia (artículos 11 y 12 de la Constitución): y (ii) por la presunta
conculcación al derecho de defensa, en relación con las garantías derivadas del debido proceso
(artículos 12 inciso y 14 de la Constitución). La razón es la admisión indebida de las demandas
por existir cosa juzgada, en virtud de la existencia de un pronunciamiento desestimatorio en el
que se ha descartado una alegación igual a la planteada en el presente caso.
2. Sobreséese el presente proceso promovido por los ciudadanos Ricardo Antonio Mena
Guerra y Verónica Lissette González de Romero, relativo a la inconstitucionalidad, por vicio de
contenido: (i) de los artículos 65 inciso 2º, 67 y 75 inciso de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal por la aparente vulneración al artículo 172 inciso 1º de la Constitución,
por supuestamente violar la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para
conocer de los asuntos vinculados a la carrera administrativa municipal; (ii) del artículo 75 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal por la aparente vulneración al artículo 172 incisos 1º,
2º y 3º de la Constitución, por conferir al juez de lo laboral una competencia natural del juez de lo
contencioso administrativo. La razón que justifica esta decisión es que los actores han omitido
argumentar por qué la Constitución impone un reparto o distribución especializada de
competencias en razón de la materia entre los juzgados y tribunales que conforman el Órgano
Judicial, lo cual hace que su argumentación sea insuficiente.
3. Declárase que en los artículos 65 inciso 2º, 67, 71, 75 inciso 1º y 79 incisos 1º y 2º de
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, no existe la inconstitucionalidad alegada por la
Cámara Primera de lo Laboral, la Cámara Segunda de lo Laboral y el ciudadano Walter Alfredo
Flores Castro, consistente en la supuesta violación al artículo 133 ordinal de la Constitución.
Esto es así porque la creación y reforma de los citados preceptos se realizó bajo el amparo de la
jurisprudencia constitucional vigente en el momento de su producción y porque el motivo de
inconstitucionalidad alegado pretende extender retroactivamente los efectos de la sentencia de 9
de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 AC, cuando tal decisión únicamente tiene
efectos prospectivos, lo cual indica que dicho precedente solo es aplicable a aquellas violaciones
constitucionales que sean posteriores a la fecha de la publicación de la sentencia en el Diario
Oficial.
4. Declárase que en los artículos 65 inciso 2º, 67 y 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en la supuesta
violación a los artículos 203 y 204 ordinal de la Constitución. La razón de esta decisión se basa
en que la autonomía municipal es una garantía institucional que se encuentra limitada por el
contenido del derecho a la protección jurisdiccional, el cual supone que la remoción o despido de
un funcionario o empleado municipal solo es admisible previa autorización judicial.
5. Declárase que en el artículo 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, no
existe la inconstitucionalidad alegada por la Cámara Primera de lo Laboral y el ciudadano
Ricardo Antonio Mena Guerra, consistente en la supuesta violación a los artículos 203 y 204
ordinal de la Constitución. La razón de esta decisión se funda en que tal precepto legal no
condiciona la decisión de despedir a un funcionario o empleado municipal, sino que tiene por
objeto someter tal decisión al control jurisdiccional posterior, lo cual supone la concreción del
principio de exclusividad de la jurisdicción.
6. Aclárase que si en una sentencia de inconstitucionalidad estimatoria se omite
especificar cuáles son sus efectos, deberá entenderse que lo son hacia el futuro, con
independencia de si la inconstitucionalidad se funda en vicios de forma o en vicios de contenido.
No obstante, tal regla quedará sujeta a la modulación de los efectos que se haga, de manera que si
esta sala hace un expreso pronunciamiento al respecto, deberá estarse a lo específicamente
dispuesto en él.
7. Aclárase que el criterio interpretativo fijado en la sentencia de 9 de febrero de 2018,
inconstitucionalidad 6-2016 AC sobre la iniciativa de ley solo podrá ser invocado a partir de la
fecha en que dicha decisión fue publicada en el Diario Oficial, pues a partir de este momento es
que se producen los efectos generales y obligatorios para todos de las sentencias de
inconstitucionalidad.
8. Aclárase que los Jueces de lo Laboral o los jueces con competencia en esa materia son
los competentes para conocer del proceso de autorización y nulidad de remoción o despido de los
servidores públicos municipales; las Cámaras de Segunda Instancia en materia laboral serán las
competentes para conocer del recurso de revisión que se interpongan en contra de las sentencia
emitidas por los jueces en materia laboral en los procesos de autorización y de nulidad de
remoción o despido; y que la Sala de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente
para conocer, en única instancia, de los procesos iniciados en contra de las decisiones emitidas
por las referidas cámaras de segunda instancia. Esta última competencia debe ser entendida como
una competencia especial y adicional a las que el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo atribuye a la Sala de lo Contencioso Administrativo.
9. Notifíquese la presente decisión a todos los intervinientes de este proceso.
10. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a
esta fecha, para lo cual envíese copia al director de dicha institución.
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----------A. PINEDA-------C. S. AVILÉS----C. SÁNCHEZ ESCOBAR-----J. A. QUINTEROS H. ------------M. R. Z.-----------------------
---------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----------------------------------------
-----------------------------------------X. M. L. .-----------SECRETARIA INTERINA-------------------RUBRICADAS---------------------------
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