Sentencia Nº 17-2018 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 10-01-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 10 Enero 2022 |
| Número de sentencia | 17-2018 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
17-2018
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del diez de enero de dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), por medio de su apoderada general judicial,
licenciada I.C.M..C., contra el J.d.R. y Control Tributario y el
Jefe de Recuperación de Mora, ambos del municipio de Chalchuapa, departamento de S.A.,
por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos.
a) Estado de Cuenta del 2 de octubre de 2017, firmado por el Jefe del Registro y Control
Tributario del Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., que establece obligaciones
tributarias de pago en concepto de cinco mil trescientos noventa y dos medidores de agua potable
colocados en el municipio antedicho, fondo de fiesta, intereses y multas, por la cantidad total de
doscientos treinta y tres mil cuatrocientos treinta y nueve dólares con treinta y dos centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($233,439.32), respecto de los periodos tributarios de
enero de 1993 a septiembre de 2009.
b) Estado de Cuenta del 2 de octubre de 2017, firmado por el Jefe del Registro y Control
Tributario del Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., que establece los siguientes
gravámenes: (i) obligación tributaria de pago en concepto de multa por “rompimiento de calles
sin el respectivo permiso”, por la cantidad de treinta dólares de los Estados Unidos de América
($30.00), junto con el rubro de “fiesta”, por el valor de un dólar con cincuenta centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($1.50), en relación al periodo tributario de septiembre de dos
mil tres; y, (ii) obligación tributaria de pago en concepto de multa por “rompimiento de calles sin
el respectivo permiso”, por la cantidad de cuatro mil veinticinco dólares de los Estados Unidos de
América ($4,025.00), junto con el rubro de “fiesta”, por el valor de doscientos un dólares con
veinticinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($201.25), en relación con los
períodos tributarios de julio de 2003 a noviembre de 2005.
c) Resolución emitida por el Jefe de Recuperación de Mora de la Alcaldía Municipal de
Chalchuapa, departamento de S.A., el 11 de octubre de 2017, por medio de la cual se
declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto contra los estados de cuenta relacionados
supra.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma señalada; el Jefe del Registro
y Control Tributario y el Jefe de Recuperación de Mora, ambos de la Alcaldía de Chalchuapa,
como autoridades demandadas; y, el Fiscal General de la República, por medio de su agente
auxiliar y delegada, licenciada E.G.S.S..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Mediante los estados de cuenta identificados en el preámbulo de esta sentencia, el Jefe
del Registro y Control Tributario del Municipio de Chalchuapa determinó a cargo de la ANDA
una serie de obligaciones tributarias, por la cantidad total de doscientos treinta y siete mil
seiscientos noventa y siete dólares con siete centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($237,697.07). Frente a tales cargas tributarias, la demandante, el 6 de octubre de 2017, interpuso
un recurso de apelación ante el Jefe de Recuperación de Mora de la Alcaldía de Chalchuapa,
autoridad administrativa que, mediante la resolución de referencia RECMORA-RRAPEL-001-
20017, adoptada el 11 de octubre de 2017, lo declaró “INADMISIBLE (…) por no cumplir con lo
II. La parte actora afirmó que las autoridades demandadas, al emitir los actos
administrativos controvertidos, vulneraron los principios de legalidad y reserva de ley en materia
tributaria y el derecho al debido proceso.
III. Por medio del auto de las 10:00 del 17 de octubre de 2018 (fs. 37 y 38), se admitió la
demanda, se tuvo por parte demandante a la ANDA, por medio de su apoderada general judicial,
licenciada I.C.M.C., se requirió de las autoridades demandadas un
informe sobre la existencia de los actos controvertidos y se ordenó la suspensión cautelar de la
ejecución de los actos cuestionados en el sentido que, mientras se tramitara este proceso no se
debería exigir a la ANDA el pago de las obligaciones tributarias establecidas en su contra.
Mediante los escritos presentados a las 8:43 del 8 de febrero de 2019 (f. 42) y a las 08:47 del 8 de
febrero de 2019 (f. 44), las autoridades antedichas confirmaron la existencia de los actos
administrativos impugnados.
Posteriormente, en el auto de las 10:07 del 13 de marzo de 2019 (f. 46), se confirmó la
medida cautelar decretada ab initio y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal
General de la República. Además, se requirió de las autoridades demandadas el informe que
exige el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo n° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial n° 236,
tomo 261, de 19 de diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable
al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente.
Correlativamente, las autoridades demandadas presentaron el informe justificativo de
legalidad mediante el escrito presentado a las 11:53 del 21 de mayo de 2019 (fs. 56 y 57).
Además, mediante el auto de las 14:02 del 28 de junio de 2019 (f. 65), se dio intervención a la
licenciada E.G.S.S., en calidad de agente auxiliar y delegada del Fiscal
En esta etapa, la institución demandante, por medio del escrito presentado el 8 de octubre
de 2019 (fs. 70 al 72), solicitó que se tuviera y valorara como prueba documental: (i) las
fotocopias certificadas notarialmente de los actos administrativos impugnados, agregados con la
demanda de fs. 15 al 19; y, (ii) la fotocopia simple de la circular referencia 006-2015, del 27 de
julio de 2015 (f. 85). Por su parte, las autoridades demandadas no hicieron uso de la etapa
probatoria.
Finalmente, se requirió de las autoridades antedichas la remisión del expediente
resultados.
La parte actora reafirmó los argumentos de su demanda.
Las autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el 21 de enero de 2020 (f.
118), remitieron el expediente administrativo del caso. Sin embargo, no presentaron sus alegatos
finales.
El Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar, licenciada E.
.G.S.S., manifestó “que los actos emitidos por las Autoridades Demandadas son
ilegales” (f. 177 vuelto), aduciendo que no existe constancia en el expediente del procedimiento
administrativo seguido por la autoridad demandada para la emisión de los Estados de Cuenta
impugnados y porque dichos actos carecen de motivación y de elementos técnicos que dejen
constancia de la determinación de las obligaciones tributarias.
IV. Establecidas las actuaciones procesales del presente caso, corresponde a esta sala
emitir la decisión definitiva sobre el fondo de la controversia.
A. La parte actora afirmó que las autoridades demandadas, al emitir los actos
administrativos controvertidos, vulneraron los principios de legalidad y reserva de ley en materia
tributaria, y el derecho al debido proceso.
En este punto, este tribunal considera necesario referirse al control difuso de
administrar justicia, corresponde a los tribunales, en los casos en que tengan que pronunciar
sentencia, declarar la inaplicabilidad de cualquier ley o disposición de los otros Órganos,
contraria a los preceptos constitucionales”.
La mencionada norma constitucional permite a «(…) los jueces o tribunales del Órgano
Judicial (…) ejercer el control difuso de constitucionalidad de las leyes al resolver los "casos y
controversias" que ante ellos se conozcan, mediante la inaplicabilidad de cualquier ley o
disposición de los otros órganos que contraríen preceptos constitucionales» (sentencia del 19 de
diciembre de 2016, inconstitucionalidad 8-2016).
Con fundamento en lo anterior, este tribunal, previo a analizar los específicos argumentos
esgrimidos por las partes, realizará el juicio de constitucionalidad referido supra y, en este
sentido, determinará si la norma jurídica que se instituye como fundamento de la determinación
tributaria controvertida en el presente proceso, es conteste con la Constitución o, por el contrario,
vulnera algún derecho o principio de esta.
B. Pues bien, debe precisarse que los actos impugnados exponen diversas obligaciones
tributarias —cobro por la instalación de medidores, multas por rompimiento de calles sin la
licencia municipal respectiva, fondo de fiestas, intereses, y otras multas—.
En este sentido, en aras de un desarrollo lógico y coherente del análisis, esta sala se
referirá, en primer lugar, a dos cargas tributarias específicas y con el carácter de obligaciones
“principales” (siendo que las restantes son “accesorias”), esto es: (i) el cobro por la instalación y
conservación de cinco mil trescientos noventa y dos medidores de agua potable en el territorio
municipal de Chalchuapa, y, por otra parte, (ii) las dos multas determinadas en virtud de carecer
—la ANDA— de una licencia o permiso municipal para el rompimiento de calles en la misma
circunscripción.
1. La determinación tributaria por la instalación y conservación de cinco mil trescientos
noventa y dos medidores de agua potable en el territorio municipal de Chalchuapa, comprende el
periodo tributario de enero de 1993 a septiembre de 2009, por el cual se exige el pago de ciento
veintitrés mil ochocientos sesenta y dos dólares con seis centavos de dólar de los Estados Unidos
de América ($123,862.06) —f. 18 del expediente judicial—.
Por otra parte, las 2 multas determinadas en virtud de carecer —la ANDA— de una
licencia o permiso municipal para el rompimiento de calles, cuyo monto es de treinta y un dólares
con cincuenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($31.50), y cuatro mil
veinticinco dólares de los Estados Unidos de América ($4,025.00), corresponden a los siguientes
periodos tributarios: la primera, a septiembre de 2003 y la segunda, de julio de 2003 a noviembre
de 2005.
La precisión de los períodos supra resulta importante a los efectos de puntualizar cuáles
son las normas jurídicas utilizadas por la Administración Tributaria Municipal de Chalchuapa
para cuantificar las cargas económicas respectivas. Así, esta sala advierte que en dichos períodos
confluyen 2 ordenamientos jurídicos diferentes y 3 normas jurídicas en particular, que, a su vez,
constituyen el fundamento de las obligaciones de pago determinadas contra la ANDA.
i. En primer lugar, las autoridades demandadas aplicaron el art. 7 sección 3.4.7 de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Chalchuapa,
departamento de S.A., emitida por Decreto Municipal n° 24, del 17 de diciembre de 1992,
publicado en el Diario Oficial n° 236-BIS, tomo 317, del 22 de diciembre de 1992.
La norma material relacionada fundamenta el cobro por la instalación y conservación de
medidores de agua potable en el territorio municipal de Chalchuapa, desde enero de 1993 hasta
mayo de 2007. Concretamente, tal norma regulaba lo siguiente: «Derechos por usos del suelo y el
subsuelo (…) 3.4.7 Por medidores de consumo de agua potable, en la jurisdicción del municipio,
por cada uno……… ₡ 1.00 (…)».
ii. En segundo lugar, las autoridades demandadas aplicaron el art. 7 n° 21 sección E.1 de
la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Chalchuapa,
Departamento de Santa A., emitida por Decreto Municipal n° 5, del 22 de mayo de 2007,
publicado en el Diario Oficial n° 99, tomo 375, del 1 de junio de 2007.
En esta parte, el artículo señalado fundamenta el cobro por la instalación y conservación
de medidores de agua potable en el territorio municipal de Chalchuapa, desde junio de 2007
hasta septiembre de 2009.
Así, el artículo 7 n° 21 sección E.1 establecía: «Derechos por el uso del suelo y subsuelo
(…) E. Medidores del consumo del servicio de agua potable (…) E.1 Por uso de subsuelo, cada
uno al mes……… $ 0.35 (…)».
iii. En tercer lugar, las autoridades demandadas aplicaron el artículo 7 n° 3.1.6.7
incorporado a la ordenanza relacionada supra por medio de la reforma del Decreto n° 13 de
Modificación al artículo número 7, n° “1” y “3” de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la Municipalidad de Chalchuapa, departamento de S.A., de 3 de
diciembre de 2002, publicado en el Diario Oficial n° 3, tomo 358, del 8 de enero de 2003.
Es importante aclarar que tal disposición constituye la norma jurídica de referencia que
justifica las 2 multas impuestas a la ANDA por carecer de una licencia o permiso municipal para
el rompimiento de calles (que precisamente exige tal norma), respecto de los períodos de
septiembre de dos mil tres (para la primera multa), y de julio de dos mil tres a noviembre de
dos mil cinco (para la segunda multa).
Concretamente, tal norma regulaba lo siguiente: «3.1.6 Licencias (…)
3.1.6.7 Para romper pavimento, adoquinado, empedrado fraguado concretado o
superficie de tierra en las calles del Municipio, con el objeto de hacer reparaciones o conexiones
de agua, alcantarillado o para cualquier otra finalidad, con la condición de dejarlo en las
mismas condiciones. Cada Mt2 o fracción ……… $ 3.00
NOTA: En caso de contravenir el numeral 3.1.6.7 del presente artículo se sancionará con
multa de……………$575.00 (…)».
iv. Cómo se advierte, las tres normas jurídicas delimitadas abarcan, con sus efectos y
obligatoriedad, los períodos de la deuda tributaria cuyo pago es exigido de la ANDA: (a) por la
instalación y conservación de cinco mil trescientos noventa y dos medidores de agua potable en
el territorio municipal de Chalchuapa; y, (b) las dos multas determinadas en virtud de carecer de
una licencia o permiso municipal para el rompimiento de calles en la misma circunscripción.
2. La Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la sentencia de 26 de junio de 2015,
inconstitucionalidad 46-2012AC, declaró «(…) inconstitucional, de un modo general y
obligatorio el art. 7 sección B n° 4 apartado f) y n° 6 apartado h) de la Ordenanza Reguladora
de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento de
Cuscatlán (…) por quebrantar el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en
La norma jurídica declarada inconstitucional regulaba, en lo relevante, lo siguiente.
«Art. 7. Se establecen las siguientes TASAS por servicios que la Municipalidad de
Cojutepeque presta en esta ciudad, de la manera siguiente: (…)
B. SERVICIOS DE OFICINA (…)
N° 4. DERECHO POR USO DEL SUELO Y SUBSUELO (…) f) Por contador o
medidor de agua potable, cada uno al mes ……₡ 10.00 (…)
N° 6. LICENCIAS (…) h) Para romper calle pavimentada de asfalto, adoquinado
completo o mixto, fraguado, empedrado corriente o de tierra, con el objeto de hacer
reparaciones o conexiones de agua, alcantarillados o para cualquier otra finalidad, cada metro
cuadrado o fracción ……₡ 100.00 (…)» (el resaltado es propio).
i. Pues bien, en cuanto al gravamen tributario municipal por el uso del suelo y subsuelo
mediante la instalación de medidores de agua potable, la Sala de lo Constitucional manifestó lo
siguiente:
«(…) el art. 3 letra p) [inc. 3º] LANDA señala que “[n]inguna autoridad podrá gravar
adicionalmente los servicios ni las obras necesarias para obtenerlos cuando éstos se
encuentren bajo la jurisdicción de [ANDA]”; lo cual, para el caso que nos ocupa y, desde un
punto de vista normativo, representa una limitación directa de la potestad tributaria para la
creación de tasas por parte de los municipios con respecto a las obras necesarias para la
prestación efectiva de los servicios que preste ANDA; cuestión que debe ser compaginada con
lo prescrito en el art. 72 de la precitada ley, la cual señala que ANDA “…podrá usar sin pagar
indemnizaciones, impuestos, tasas o contribuciones de cualquier índole, los bienes nacionales de
uso público, actuando en cumplimiento de sus fines y con arreglo a las leyes”, originándose una
habilitación legal especial a favor de dicha institución oficial autónoma a efecto de que realice
sus funciones directamente en bienes nacionales de uso público, sin que para ello medie, el pago
en concepto de tasa, por una licencia, permiso o autorización concebida por parte de las
autoridades que administren tales bienes (…) Por lo tanto, se advierte que, conforme a las
anteriores consideraciones, los municipios no pueden crear tasas que tengan por objeto gravar
directa o indirectamente alguna actividad vinculada con las obras que ejecute ANDA cuando
las mismas están dirigidas a la efectiva prestación del servicio de “acueductos” y
“alcantarillados”, dado que el ordenamiento jurídico ha establecido que: (i) las acciones u
obras que tengan relación con los servicios antes enunciados son propios del ámbito
competencial de esa institución oficial autónoma; y, (ii) ha limitado la potestad tributaria
municipal, ya que la misma no puede ser el fundamento de gravámenes sobre tales actividades
(…)» (el subrayado y resaltado son propios).
De manera particular, la Sala de lo Constitucional, en relación a antecedentes
jurisprudenciales —sentencias de referencia Amps. 493-2009, 513-2009 y 276-2011 de fechas 31
de agosto de 2011, 14 de septiembre de 2011 y 13 de noviembre de 2013, respectivamente— en
los que había realizado el control de constitucionalidad de normas jurídicas reguladora de tasas
municipales por el uso del suelo y del subsuelo, como las analizadas en este proceso, aseveró que
«(…) las atribuciones de ANDA eran reguladas en virtud de una ley formal que le confería
autonomía funcional en lo relativo a la prestación del servicio de agua potable, un servicio que
requería indispensablemente de la instalación de medidores en “aceras y otros sitios públicos”.
Asimismo, se manifestó que, independientemente de si los medidores eran instalados en el suelo
o subsuelo de la jurisdicción municipal, lo determinante era que el hecho generador del tributo
impugnado pretendía incluir un aspecto clave y necesario de las funciones que se le habían
encomendado legalmente a ANDA en su ley. En este punto, cabe recalcar que si bien podría
pensarse que la contraprestación que justificaba la emisión de las tasas impugnadas era el
otorgamiento de una “autorización” o “licencia” para hacer uso de las “aceras y sitios
públicos”, ANDA debía instalar los aludidos medidores para cumplir sus mandatos legales, por
lo que carecía de sentido que un municipio “autorizara” a dicha institución para realizar una
actividad a la que ANDA está obligada por ley, como ente autónomo. Por ello, se afirmó que no
se apreciaba ningún beneficio como consecuencia de la alegada contraprestación, que es la
característica esencial de una tasa; por lo que se trataba de un impuesto, el cual el municipio no
era competente para crear» (el subrayado es nuestro).
Con lo anterior, se terminó estableciendo, en relación con la norma jurídica sometida a
control de constitucionalidad, que «(…) el mantenimiento de medidores o contadores es una
actividad que se vincula a las obras y servicios prestados por ANDA hacia la población, lo que
trae aparejado que dicho hecho generador no pueda ser gravado por las municipales (…) so
pretexto del ejercicio de la potestad tributaria municipal. (…) por lo tanto, al gravarse las
actividades de (…) mantenimiento de contador o medidor de agua en el suelo y subsuelo (…)
se establecen tributos sobre actividades cuya competencia le corresponde, por disposición de
una ley formal, a otro ente jurídico distinto de las municipalidades (…) lo cual representa el
establecimiento material de un impuesto y no una tasa municipal; por consiguiente, según se ha
explicitado en esta decisión, el art. 7 sección B n° 4 apartado f) y n° 6 apartado h) de la
ORETSMCC es inconstitucional por la violación al principio de equidad tributaria en su
manifestación de reserva de ley (…)» (el subrayado y resaltado son propios).
ii. Por otra parte, con relación a la exigencia para la ANDA, de una licencia municipal
para proceder al rompimiento de calles, en la referida sentencia la Sala de lo Constitucional
manifestó lo siguiente: «(…) En este motivo de inconstitucionalidad, el objeto de control crea
tasas municipales para (…) (i) romper el pavimento de las calles o el empedrado o
compactaciones de las calles, con el objeto de hacer reparaciones o conexiones de agua y
alcantarillados (…) [actividades que] (…) como se aclaró, se encuentran dentro de las
competencias legales de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados; en
consecuencia, este Tribunal entiende que el Concejo Municipal de Usulután carece de
competencia para crear tasas respecto de los hechos generadores antes descritos, siendo
innecesario evaluar la existencia o no de una contraprestación, lo que materialmente constituye
un impuesto y no una tasa municipal; por lo tanto, el art. 3 sección b) n° 5 apartados w), x) y z2)
de la OTAMMU es inconstitucional por la infracción al principio de equidad tributaria en su
3. Al comparar el contenido de las normas administrativas de la Municipalidad de
Chalchuapa que justifican los cobros analizados en este proceso contencioso administrativo —
gravámenes por la instalación y conservación de medidores de consumo de agua potable y,
también, las dos multas determinadas en virtud de carecer, la ANDA, de una licencia o permiso
municipal para el rompimiento de calles—, con el texto de la disposición declarada
inconstitucional por medio de la sentencia 46-2012AC —relacionada en el número 2 supra—,
esta Sala advierte que todas ellas poseen contenido similar pues instituyen, en el mismo sentido,
tasas municipales por la instalación de contadores o medidores de consumo de agua potable.
Al respecto, y compartiendo este tribunal el criterio relativo a que los medidores
antedichos son componentes del sistema de acueductos que permite verificar el consumo de agua
y sobre el cual pueden recaer servicios prestados por la ANDA, como su reparación, reconexión,
desconexión, etc.; es concluyente que el mantenimiento de dichos bienes muebles —medidores—
, ya sea en el suelo o subsuelo, es parte del cumplimiento de las obligaciones y atribuciones
que le han sido conferidas por mandato legal a la ANDA, por lo que tal hecho material no
puede ser objeto de gravamen tributario por parte de una municipalidad.
Es así que las disposiciones normativas que fundamentan la determinación tributaria
cuestionada en este proceso —descritas en las secciones i. ii. del número 1, letra B. del romano
IV de esta sentencia—, vulneran el principio de equidad tributaria como manifestación del
principio de reserva de ley regulado en el art. 131 ord. 6° Cn. Como consecuencia, este tribunal
no puede aplicar tales normas para el análisis de la situación de fondo planteada en la demanda.
Por otra parte, respecto a la licencia o permiso municipal para el rompimiento de calles, es
aplicable el mismo criterio constitucional dado que los hechos materiales de romper pavimento,
adoquinado, empedrado fraguado concretado o superficie de tierra en las calles del Municipio,
con el objeto de hacer reparaciones o conexiones de agua, alcantarillado o para cualquier otra
finalidad; implican acciones propias de la actividad administrativa, de naturaleza pública y
connatural al fin de la institucional oficial autónoma demandante (la ANDA).
Así, el art. 3 literal j) de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados establece que es atribución de esta institución la «(…) reparación de cualquier
obra necesaria para la realización de los fines que esta Ley le encomienda o que se le
encomendaren por leyes posteriores». En este orden, el mantenimiento y reparación del conjunto
o sistema de fuentes de abastecimiento, obras, instalaciones y servicios que tienen por objeto el
proveimiento de agua potable, incumben una actividad material que exige realizar la
intervención de las calles mediante, entre otros, excavaciones que naturalmente modifican el
pavimento o calzada respectiva.
De ahí que el art. 2 de la mencionada ley refiera que la «A.N.D.A. tendrá por objeto
proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de "Acueductos" y
"Alcantarillados", mediante la planificación, financiación, ejecución, operación,
mantenimiento, administración, y explotación de las obras necesarias o convenientes” (el
resaltado es propio).
Como se advierte, el hecho material identificado por la Administración Tributaria
Municipal de Chalchuapa relativo al “rompimiento de calles” es una actividad connatural a los
servicios públicos de la institución autónoma antedicha. Conviene recordar, entonces, que en
interpretación del artículo 3 literal p) [inc. 3º] de la Ley de la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, la Sala de lo Constitucional ya precisó que tal norma «(…)
representa una limitación directa de la potestad tributaria para la creación de tasas por parte de
los municipios con respecto a las obras necesarias para la prestación efectiva de los servicios
que preste ANDA; (…) Por lo tanto, (…) los municipios no pueden crear tasas que tengan por
objeto gravar directa o indirectamente alguna actividad vinculada con las obras que ejecute
ANDA cuando las mismas están dirigidas a la efectiva prestación del servicio de “acueductos” y
“alcantarillados”».
Con lo dicho, también en este supuesto la norma de referencia que sustenta las multas por
carecer —la ANDA— de una licencia o permiso municipal para el rompimiento de calles —
descritas en la sección iii. del número 1, letra B. del romano IV de esta sentencia—, vulnera el
principio de equidad tributaria como manifestación del principio de reserva de ley regulado en el
art. 131 ord. 6° de la Constitución.
De ahí que, tampoco este tribunal puede aplicar tal norma para el análisis de la situación
de fondo planteada en la demanda.
iii. En este orden de ideas, la controversia del presente caso se decidirá, en ejercicio de la
facultad reconocida en el art. 185 Cn., inaplicando las normas jurídicas que sustentan los
gravámenes analizados.
No debe perderse de vista que las actuaciones de la Administración Pública se sustentan
en la atribución de una serie de potestades cuyo ejercicio permite, por una parte, la válida emisión
de actos administrativos. Se forma así la denominada “cadena de la legalidad del acto
administrativo” que consiste en el nexo ineludible que debe existir entre un acto, la potestad cuyo
ejercicio lo origina y la ley que atribuye expresamente esta potestad (acto˗potestad˗ley). En este
sentido, si la norma jurídica que otorga la potestad de que se trate —verbigracia, la potestad
tributaria— es contraria a la constitución, se produce una ruptura de la cadena de legalidad
puesto que el acto emitido en pos de dicha potestad tiene como fundamento una norma
inconstitucional; circunstancia que precisamente ocurre en el presente caso, tal como se ha
expuesto en los apartados precedentes.
En suma, por los motivos expuestos en los apartados precedentes, siendo este tribunal
aplicador y garante de la Constitución en los casos que son sometidos a conocimiento y decisión
de la jurisdicción contencioso administrativa, debe declararse la ilegalidad de las obligaciones
tributarias cuestionadas por la ANDA, relativas a: (a) el cobro por la instalación y
conservación de cinco mil trescientos noventa y dos medidores de agua potable en el territorio
municipal de Chalchuapa, por la cantidad de ciento veintitrés mil ochocientos sesenta y dos
dólares con seis centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($123,862.06); y, por otra
parte, (b) las dos multas determinadas en virtud de carecer —la ANDA— de una licencia o
permiso municipal para el rompimiento de calles en la misma circunscripción, por las cantidades
totales de treinta dólares de los Estados Unidos de América ($30.00), y cuatro mil veinticinco
dólares de los Estados Unidos de América ($4,025.00), respectivamente.
4. Por otra parte, habiéndose establecido que las cargas tributarias previamente analizadas
son ilegales, debe precisarse que el fondo de fiesta ($6,193.10) junto con los intereses
($95,373.17) y multas ($8,010.99) en ocasión de la mora en el pago por la instalación de
medidores de consumo de agua potable, también resultan ilegales; ello, dado que su
cuantificación no resulta posible pues su base imponible —monto del gravamen tributario
principal— no poseen sustento constitucional.
Igual consecuencia se deslinda para el rubro de “fiesta” ($1.50 y $201.25, montos
contenidos en el segundo acto administrativo impugnado) cuya cuantificación tampoco resulta
posible pues su base imponible (valor de las multas por carecer de licencia municipal para el
rompimiento de calles) carece, igualmente, de base constitucional.
C. Finalmente debe precisarse que, declarada que sea la inaplicabilidad de las normas
jurídicas descritas en las secciones i. ii. y iii. del número 1, letra B. del romano IV de esta
sentencia, este tribunal, conforme con el artículo 77-E de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, tendría que remitir una certificación de la presente decisión, a la Sala de lo
Constitucional de esta Corte, a los efectos del artículo 77-F del mismo cuerpo normativo —
determinación, en sentencia definitiva, de la constitucionalidad o no de la declaratoria emitida en
este caso—.
En lo que importa al presente caso y en aplicación del principio iura novit curia así como
del régimen normativo de cada controversia sometida a juzgamiento, este tribunal advierte que
las normas jurídicas inaplicadas en este caso (las descritas en las secciones i. ii. y iii. del número
1, letra B. del romano IV de esta sentencia), a esta fecha, ya no se encuentran vigentes.
Por un lado, la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del
Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., emitida por Decreto Municipal n° 24, del
17 de diciembre de 1992, publicado en el Diario Oficial n° 236-BIS, tomo 317, del 22 de
diciembre de 1992, ordenamiento que incluía el art. 7 sección 3.4.7 y su reforma que incorporaba
al artículo 7 el numeral 3.1.6.7; ha sido derogada mediante el Decreto Municipal n° 5, del 22 de
mayo de 2007, publicado en el Diario Oficial n° 99, tomo 375, del 1 de junio de 2007.
Por otro lado, el art. 7 n° 21 sección E.1 de la Ordenanza Reguladora de Tasa por
Servicios Municipales del Municipio de Chalchuapa del Decreto Municipal n°5, del 22 de mayo
de 2007, publicado en el Diario Oficial n° 99, tomo 375, del 1 de junio de 2007, ha sido
reformado y, por ende, modificado su contenido preceptivo —en virtud del Decreto No. 3,
emitido por el Concejo Municipal de Chalchuapa, departamento de S..A., el 5 de abril de
2011, publicado en el Diario Oficial n°. 74, tomo n° 391, del 14 de abril de 2011—.
Ahora bien, en la resolución interlocutoria de la Sala de lo Constitucional de esta Corte,
emitida a las once horas del trece de julio de dos mil quince, en el proceso de
inconstitucionalidad 58-2015, dicho Tribunal estableció que “(…) para calificar la validez
constitucional de una disposición y para que la sentencia de inconstitucionalidad surta efectos es
indispensable que el objeto de control se encuentre vigente al momento de conocer sobre su
supuesta inconstitucionalidad”.
Por lo tanto, resulta inoficioso remitir certificación de esta sentencia a la Sala de lo
Constitucional, para los efectos del artículo 77-E de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
V. Establecida la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, respecto de las
específicas obligaciones tributarias impugnadas por la ANDA, corresponde analizar si en el
presente caso procede dictar alguna medida para restablecer los derechos vulnerados a dicha
Al respecto, dado que esta sala, en el auto de las 10:00 horas del 17 de octubre de 2018
(fs. 37 y 38), ordenó la suspensión cautelar de los efectos de los actos administrativos
cuestionados, la parte actora no vio alterada su situación jurídica respecto de la deuda tributaria
que le era exigida.
Consecuentemente, este tribunal no determinará una medida particular para el
restablecimiento de los derechos vulnerados, quedando de manifiesto el efecto relativo a que, a
partir del pronunciamiento contenido en esta sentencia, las autoridades demandadas no podrán
exigir de la institución autónoma demandante el pago de las obligaciones tributarias a las que se
ha hecho referencia en este caso.
POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los arts. 15, 86 y 185 de la Constitución
de la República, 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles (normativa derogada pero
aplicable al presente caso en virtud del art. 706 del Código Procesal Civil y Mercantil) y 31, 32,
33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada; a nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1. Declarar inaplicable, por violación al principio de equidad tributaria como
manifestación del principio de reserva de ley regulado en el art. 131 ord. 6° de la Constitución,
las siguientes normas jurídicas:
a) El art. 7 sección 3.4.7 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales del Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., emitida por Decreto
Municipal n° 24, del 17 de diciembre de mil 1992, publicado en el Diario Oficial n° 236-BIS,
tomo 317, del 22 de diciembre de 1992.
b) El art. 7, n° 3.1.6.7 incorporado por medio de la reforma del Decreto n° 13 de
Modificación al art. 7, n° “1” y “3” de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de la Municipalidad de Chalchuapa, departamento de S.A., de 3 de diciembre
de 2002, publicado en el Diario Oficial n° 3, tomo 358, del 8 de enero de 2003.
c) El art. 7, n° 21 sección E.1 de la Ordenanza de Tasas por Servicios Municipales de la
Ciudad de Chalchuapa, Departamento de Santa A., emitida por Decreto Municipal n° 5, del 22
de mayo de 2007, publicado en el Diario Oficial n° 99, tomo 375, del 1 de junio de 2007.
2. Declarar ilegales los siguientes actos administrativos impugnados por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados, que se abrevia ANDA.
a) Estado de Cuenta, de 2 de octubre de 2017, firmado por el Jefe del Registro y Control
Tributario del Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., que establece obligaciones
tributarias de pago en concepto de cinco mil trescientos noventa y dos medidores de agua potable
colocados en el municipio antedicho, fondo de fiesta, intereses y multas, por la cantidad total de
doscientos treinta y tres mil cuatrocientos treinta y nueve dólares con treinta y dos centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($233,439.32), respecto de los periodos tributarios de
enero de 1993 a septiembre de 2009.
b) Estado de Cuenta, de 2 de octubre de 2017, firmado por el Jefe del Registro y Control
Tributario del Municipio de Chalchuapa, departamento de S.A., que establece los siguientes
gravámenes: (i) obligación tributaria de pago en concepto de multa por “rompimiento de calles
sin el respectivo permiso”, por la cantidad de treinta dólares de los Estados Unidos de América
($30.00), junto con el rubro de “fiesta”, por el valor de un dólar con cincuenta centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($1.50), en relación al periodo tributario de septiembre de dos
mil tres; y, (ii) obligación tributaria de pago en concepto de multa por “rompimiento de calles sin
el respectivo permiso”, por la cantidad de cuatro mil veinticinco dólares de los Estados Unidos de
América ($4,025.00), junto con el rubro de “fiesta”, por el valor de doscientos un dólares con
veinticinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($201.25), en relación a los
períodos tributarios de julio de dos mil tres a noviembre de dos mil cinco.
c) Resolución emitida por el Jefe de Recuperación de Mora de la Alcaldía Municipal de
Chalchuapa, departamento de S..A., en 11 de octubre de 2017, por medio de la cual se
declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto contra los estados de cuenta relacionados
supra.
3. Omitir la remisión de una certificación de esta sentencia a la Sala de lo Constitucional
de esta Corte, por las razones expuestas en la letra C del romano IV de esta resolución definitiva.
4. Dejar sin efecto la suspensión cautelar acordada en el auto de 17 de octubre de 2018 (fs.
37 y 38), y confirmada en el auto de las 10:07 del 13 de marzo de 2019 (f. 46).
5. Omitir la determinación de una medida para el restablecimiento del derecho vulnerado a
la parte actora, por los motivos señalados en el romano V de esta sentencia.
6. No hay especial condenación en costas.
7. Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
NOTIFÍQUESE.
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----P.V.C.A.P.O..T.-.J.C.V.-..S.R.M. ---
-PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------------- M. B. A. -------------- SRIA. ----------- RUBRICADAS --------------------------”“““
