Sentencia Nº 18-21-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 03-12-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 03 Diciembre 2021 |
| Número de sentencia | 18-21-RA-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
18-21-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veintinueve minutos del tres de diciembre de dos
mil veintiuno.
CEMENTO HOLCIM DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL
VARIABLE, que se abrevia CEMENTO HOLCIM DE EL SALVADOR, S.. de C.V.,
CEMENTO DE EL SALVADOR, S.A. de C.V., HOLCIM DE EL SALVADOR, S.A. de C.V.,
CEMENTO HOLCIM, S.A. de C.V., HOLCIM EL SALVADOR, S.A. de C.V., o CEMENTO
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados generales judiciales con
cláusula especial, doctor J..E.M..R.P. y licenciado Diego F.
.M.H., interpusieron un recurso de apelación contra la sentencia emitida por la Cámara
de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a
las nueve horas treinta minutos del veintiséis de agosto de dos mil veintiuno, en el proceso
contencioso administrativo 00132-18-ST-COPC-CAM, mediante la cual se desestimó la
pretensión planteada contra el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS).
Han intervenido en esta instancia: HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V., en la forma
indicada, como parte apelante; el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por medio de su
procuradora, licenciada A.B.G..G., en calidad de parte apelada; y, el Fiscal
General de la República, por medio de su agente auxiliar, licenciada L..A.M.T..
Por su parte, el Sindicato de la Industria del Cemento, C.reto y Anexas (SICCA), tercero
beneficiado con el acto administrativo impugnado en la primera instancia, fue notificado para su
apersonamiento ante esta Sala, por medio del procurador respectivo, tal como consta en las actas
de folios 50, 61 y 67 del expediente judicial. Sin embargo, a pesar del llamamiento respectivo,
dicho sujeto procesal no compareció a ejercer la defensa de sus posturas jurídicas sobre la
controversia.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. Actuaciones previas.
A. A las quince horas treinta minutos del diez de junio de dos mil dieciocho, ante los
oficios notariales de E.F.M., comparecieron JIP, RALC, JCHS, MRAA, SLM,
WAMH, RMGP, WACA, ACG, JOFS, JHGQ, JACF, JISG, LAPM, HALR, MOG, GEC,
WUTO, EECR, JJMA, WAGS, RESS, ARC, VMCR, JAHA, IBHA, ROLS, JOPR, JMFM,
ROLP, JFSA, JDR, CRSL, WMCL, JER, HVCR y AAGS; con la finalidad de celebrar una
Asamblea de Constitución de Sindicato.
Las personas mencionadas manifestaron, entre otras cosas, que eran trabajadores de
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V.; que decidieron constituir un Sindicato de
Trabajadores de Empresa, bajo el nombre de Sindicato de la Industria del Cemento, C.eto y
Anexas (SICCA), con domicilio en el municipio de Metapán, departamento de S.A.; y, que
se designaban como integrantes de la Junta Directiva Provisional, a efectos de presidir la
Asamblea de Constitución de Sindicato y formalizar el trámite para la obtención de la
personalidad jurídica del mismo, a las siguientes personas: RMGP, en calidad de P.;
LAPM, en calidad de V.; JHGQ, en calidad de S.; y, WUTO, en calidad de
Tesorero.
Posteriormente, RMGP, en su calidad de P. de la Junta Directiva Provisional del
SICCA, presentó el doce de junio de dos mil dieciocho un escrito dirigido a la Ministra de
Trabajo y Previsión Social, licenciada S.E.G.P., con la finalidad de que se
aprobaran los estatutos del sindicato constituido, se reconociera la personalidad jurídica del
mismo y se inscribiera en el respectivo Registro de Sindicatos.
Producto de lo anterior, el dieciocho de junio de dos mil dieciocho, se notificó a D.
.d.C.P..M., en su calidad de representante legal de HOLCIM EL SALVADOR,
S.A. DE C.V., la resolución de las nueve horas ocho minutos del trece de junio del mismo año,
mediante la cual el MTPS solicitó que, en el plazo de cinco días hábiles luego de la notificación
respectiva, se certificara la calidad de asalariados y asalariadas de los miembros del SICCA.
Al respecto, en fecha veintidós de junio de dos mil dieciocho, la representante legal de
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. remitió un escrito al MTPS en el que dio a conocer el
siguiente listado de personas con las que poseía una relación laboral: JIP, JCHS, MRAA, WACA,
JOFS, JACF, JISG, HALR, GEC, EECR, JJMA, WAGS, RESS, ARC, VMCR, JAHA, IBHA,
ROLS, JOPR, JMFM, ROLP, JFSA, JDR, CRSL, WMCL, JER y AAGS.
Es el caso que en la anterior lista no figuraban los siguientes integrantes del sindicato en
formalización: LAPM, ACG, WUTO, HVCR, MOG, RMGP, JHGQ, SLM, WAMH y RALC.
Paralelamente, en fecha dos de julio de dos mil dieciocho, los señores reseñados en el
párrafo anterior (que no figuraban como empleados de HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE
C.V.) presentaron un escrito ante el MTPS exponiendo que el quince de junio del mismo año se
les impidió el ingreso al centro de trabajo de HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. sin
justificación alguna. A tal escrito adjuntaron, entre otros documentos, certificaciones de las
demandas laborales presentadas el veintinueve de junio de dos mil dieciocho, en el Centro
Judicial Integrado de Santa Tecla, departamento de La Libertad, en las que, las personas
referidas, adujeron que habían sido despedidas por la sociedad antedicha, el quince de junio de
dos mil dieciocho.
Finalmente, la Ministra de Trabajo y Previsión Social, teniendo conocimiento de las
anteriores circunstancias, por medio de la resolución número 733/2018, emitida el doce de julio
de dos mil dieciocho, resolvió: «(…) A) CONCÉDASE la personalidad jurídica al SINDICATO
DE LA INDUSTRIA DEL CEMENTO CONCRETO Y ANEXAS; cuyas siglas son SICCA, B)
INSCRÍBASE dicho Sindicato en el registro correspondiente C) APROBAR el texto de los
SETENTA Y DOS ARTÍCULOS que conforman los Estatutos del Sindicato en comento; D)
PUBLÍQUENSE en el Diario Oficial dichos Estatutos, así como la presente resolución» (folio
31 vuelto del expediente judicial 00132-18-ST-COPC-CAM).
B. El nueve de octubre de dos mil dieciocho, HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V.,
por medio de su procurador, doctor J.E.M.R.z Paredes, presentó una
demanda ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla,
departamento de La Libertad, contra el MTPS, por la emisión del acto administrativo antedicho
(Resolución 733/2018, del doce de julio de dos mil dieciocho).
Por medio del auto de las quince horas cincuenta y ocho minutos del uno de noviembre de
dos mil dieciocho (folios 138 al 140 del expediente judicial 00132-18-ST-COPC-CAM), la
Cámara admitió la demanda presentada, tuvo por parte a HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE
C.V., y desarrolló el proceso correspondiente, mismo que culminó con la emisión de la sentencia
de las nueve horas treinta minutos del veintiséis de agosto de dos mil veintiuno, mediante la cual
la Cámara desestimó la pretensión planteada por HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V.
contra el MTPS.
C. El veintisiete de septiembre de dos mil veintiuno, se presentó a esta Sala de lo
Contencioso Administrativo el oficio número trescientos cincuenta y cinco, de fecha veintitrés de
septiembre de dos mil veintiuno, suscrito por el Secretario de actuaciones de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, por medio del cual remitió: (i) el escrito del recurso de apelación
presentado en fecha veinte de septiembre de dos mil veintiuno; (ii) una certificación de la
sentencia emitida por dicha Cámara, a las nueve horas treinta minutos del veintiséis de agosto de
dos mil veintiuno; (iii) el expediente judicial del “proceso común” número 00132-18-ST-COPC-
CAM, que consta de tres piezas, la primera con doscientos diez folios numerados y diez folios
agregados sin numeración, la segunda con doscientos dos folios numerados y tres folios
agregados sin numeración, y la tercera con cincuenta y ocho folios sin numeración; y, (iv) el
expediente administrativo de referencia 733/2018, de la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, a nombre del S.to de la Industria del Cemento,
Concreto y Anexas (SICCA), que consta de una pieza con trescientos catorce folios;
documentación toda correspondiente al proceso contencioso administrativo promovido por
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. contra el MTPS.
Así, por medio del auto de las quince horas del uno de octubre de dos mil veintiuno (folios
44 al 47), y previa verificación del cumplimiento de los requisitos de tiempo y forma que señala
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se admitió el recurso de apelación
planteado.
Además, con el objeto de salvaguardar la integridad de los sujetos procesales, dar
cumplimiento a los protocolos sanitarios propios de la emergencia actual y mantener los servicios
de justicia en óptimos niveles de prontitud y eficacia, este Tribunal estimó conveniente
señalando para tal efecto las nueve horas treinta minutos del ocho de noviembre de dos mil
veintiuno.
Posteriormente, en la fecha indicada, se desarrolló la audiencia de apelación del presente
caso, misma que se encuentra debidamente documentada en el acta que corre agregada de folios
92 al 93 del expediente judicial y, también, en el soporte audiovisual (disco compacto) anexo al
expediente judicial del presente caso, a folio 91.
II. Agravio planteado en el recurso.
La parte apelante señaló que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al emitir la
resolución judicial objeto del presente recurso de apelación, incurrió en los siguientes agravios:
(a) vulneración del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, en virtud de
dispensar el debido procedimiento para el otorgamiento de personalidad jurídica un sindicato, en
relación con los artículos 214 y 219 del Código de Trabajo, en adelante CT; (b) vulneración del
principio de legalidad, en virtud de dispensar el debido procedimiento para el otorgamiento de
vulneración del principio de legalidad, en virtud de dispensar el debido procedimiento para el
otorgamiento de personalidad jurídica un sindicato, en relación con el artículo 219 del CT,
respecto a la valoración de lo que la parte apelante denomina “prueba para mejor proveer”.
III. Fundamentos de derecho de esta Sala.
A. Vulneración de la sentencia apelada al principio de legalidad que rige a la
Administración Pública, en virtud de dispensar el debido procedimiento para el
otorgamiento de la personalidad jurídica un sindicato, en relación con los artículos 214 y
219 del CT.
1. Argumentos de la parte apelante.
La parte recurrente señaló que en la sentencia apelada existe «(…) una dispensa o
exoneración a la obligación y formalidad que previene con suficiente claridad el Art. 214 del
Código de Trabajo, constituyendo dicha dispensa una clara afrenta al principio de legalidad que
informa y rige a toda actuación de la Administración Pública (…)» (folio 6 frente).
En ese sentido, puntualizó que la «(…) comunicación imperativa del Art. 214 del Código
de Trabajo fue omitida por los interesados en obtener personalidad jurídica al sindicato, y por
otro lado, la Autoridad Demandada (…) decidió no sólo no prevenir el cumplimiento de dicha
obligación a los interesados, sino además, y lo que es peor, terminó concediendo personalidad
jurídica al sindicato (…)» (folio 6 frente y vuelto).
En ese contexto, la parte recurrente indicó que en la sentencia impugnada, la Cámara de lo
Contencioso Administrativo «(…) no solo dispensa o exonera a la Administración Pública de
velar el cumplimiento de la obligación de comunicación a la que se refiere el Art. 214 del Código
de Trabajo, sino que además avala el incumplimiento a los principios de legalidad, debido
proceso y seguridad jurídica (…)» (folio 6 vuelto).
2. Argumentos de la parte apelada.
En la audiencia de apelación del presente caso, documentada en el acta que corre agregada
a folios 92 al 93 del expediente judicial y, también, en el soporte audiovisual (disco compacto)
anexo al expediente judicial del presente caso, a folio 91 (documentación de las audiencias de
conformidad con las reglas procesales de los artículos 205 y 206 del CPCM); la parte apelada,
por medio de su procuradora, licenciada A.B..G.G., manifestó que los alegatos
de HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. carecen de fundamento legal, ya que simplemente
versan sobre interpretaciones realizadas por la misma parte apelante de los artículos 214 y 219
del CT, quien se limita a realizar aseveraciones contrarias a lo plasmado por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo en la resolución que se impugna.
Además, señaló que el artículo 219 del CT se establece cuáles son las obligaciones que
corresponde al MTPS dentro del procedimiento administrativo para el reconocimiento de la
personalidad jurídica de un sindicato, las cuales fueron llevadas a cabo por la referida autoridad;
que en la documentación presentada en la primera instancia se puede corroborar que el MTPS
constató el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 219 del CT; que en la
respuesta al oficio girado a HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. para que acreditada la
calidad de trabajadores de los miembros sindicato en formación, tal sociedad omitió pronunciarse
respecto a las personas que presuntamente había despedido, configurándose así la presunción de
derecho contemplada en la disposición mencionada; que las aseveraciones relativas a la comisión
del delito de falsedad ideológica planteadas en primera instancia no han sido probadas a la fecha;
y, que las circunstancias que han llevado al proceso hasta esta etapa son un intento de impedir la
constitución del SICCA.
Finalmente, la referida profesional manifestó que no concurren los vicios alegados por la
parte apelante. Así, solicitó que se confirmara la sentencia emitida por la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, por considerar que la misma es conforme a derecho.
3. Argumentos de la representación del Fiscal General de la República.
En la audiencia de apelación, la licenciada L.A.M.na T., agente auxiliar de
la Fiscalía General de la República, manifestó que la omisión de la comunicación a HOLCIM EL
SALVADOR, S.A. DE C.V. de parte del SICCA, y regulada en el artículo 214 del CT, no
invalida el acto administrativo que se impugnó en primera instancia, ya que en una interpretación
finalista de la norma, ésta propone una acción a favor de los fundadores del sindicato, en aras de
acceder al fuero que les otorga la ley; por ende, indicó, no se trata de un requisito formal o
esencial en el procedimiento de obtención de personalidad jurídica de un sindicato.
En virtud de lo anterior, la representación fiscal señaló que no concurre el agravio
señalado por la parte apelante, y que la sentencia de la Cámara de lo Contencioso Administrativo
se encuentra conforme a derecho.
4. Intervención del SICCA, tercero beneficiado con el acto administrativo
impugnado en la primera instancia.
En este punto es importante mencionar que el sindicato aludido fue notificado por esta
Sala para su apersonamiento, por medio del procurador respectivo, a la audiencia de apelación
del presente caso, tal como consta en actas de folios 50, 61 y 67 del expediente judicial.
Sin embargo, a pesar del llamamiento procesal respectivo, dicho sujeto procesal no
compareció a ejercer la defensa de sus posturas jurídicas sobre la controversia.
5. Decisión.
Establecidas las posturas jurídicas de la recurrente, de la parte apelada y de la
representación fiscal, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. En primer lugar, se debe establecer que el Estado tiene la obligación de adecuar sus
acciones al imperio de la ley, y dar fiel cumplimiento a la gama de fines que se le confieren en el
ejercicio de las potestades y competencias legales.
Dentro de dichas atribuciones se encuentra la potestad autorizatoria o técnica
autorizatoria, la cual se constituye como una forma de limitación de la esfera jurídica de los
particulares; en el sentido que, el legislador veda a éstos el ejercicio de determinadas actividades,
que sólo pueden realizarse previa revisión de la Administración Pública encaminada a constatar
el cumplimiento de las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico para tales efectos.
Mediante esta potestad se busca proteger determinados intereses colectivos, según la
naturaleza de las actividades de que se trata, en aras de alcanzar un fin de naturaleza pública.
Es así como la potestad de conceder autorizaciones lleva implícita la posibilidad de que la
Administración Pública impida o condicione el ejercicio de las actividades reguladas en los casos
en que no exista la autorización debida, o que los requisitos no se hayan cumplido plenamente.
En este sentido, obtener una habilitación administrativa en los casos que la ley lo prevé, o
subsanar las observaciones que realice la Administración en el procedimiento de obtención de la
misma, se vuelven requisitos sine qua non para el despliegue de la actividad o ejercicio de los
derechos que se pretenden.
En consonancia con lo anterior, resulta lógico que la habilitación administrativa afecte la
validez de la actividad que se pretender realizar, de tal modo que la ejecución de la misma, sin la
previa y legal aquiescencia pública, constituye un acto ilegal.
En el caso particular se presenta el contexto relativo a la presentación de una petición
reglada al MTPS, para obtener la personalidad jurídica de un sindicato de empresa (SICCA) y
darle a éste existencia legal. Así, el colectivo, sin el otorgamiento del acto favorable que emite la
autoridad competente, no puede ejercer los derechos y acciones que las leyes le confieren bajo la
categoría de sindicato legalmente constituido.
Frente a tal contexto es importante enfatizar que la técnica autorizatoria de la
Administración es una actividad de naturaleza reglada; es decir, la ley establece un supuesto de
hecho claramente definido y el funcionario público se limita a verificar la ocurrencia de tales
eventualidades, que en caso de presentarse, tienen una consecuencia jurídica determinada.
Así pues, en el caso del otorgamiento de la personalidad jurídica a un sindicato, el MTPS
no posee un margen de apreciación subjetivo o valoración discrecional en su otorgamiento, ya
que debe limitarse al control del cumplimiento de los requisitos legales previstos por el legislador
para su obtención, y en coherencia con esa observancia puede otorgarla o denegarla.
Asimismo, ya que el derecho de sindicación es una materialización del derecho
fundamental de asociación, y tiene consagrada su protección no sólo a nivel constitucional sino
también en el CT y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo; debe
entenderse que el acto administrativo que otorga la personalidad jurídica a un sindicato es un acto
declarativo y no constitutivo, en vista que, al ser un derecho con categorización de fundamental,
no puede limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la Administración, la cual sólo
reconoce la existencia del Sindicato y comprueba que se cumplen los requisitos que la norma
secundaria prevé para su conformación.
Lo anterior implica que la Administración se encuentra en la obligación de constatar
el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el CT para la constitución de un
sindicato, señalar cualquier inconsistencia en la concreción de los mismos, y no aplicar
criterios discrecionales para la verificación de estos.
ii. Establecida la potestad ejercida por la autoridad apelada, debe resaltarse que el
procedimiento administrativo para el reconocimiento de la personalidad jurídica de un sindicato,
en tanto modo de producción del acto administrativo, constituye un elemento formal del mismo,
y por ende condiciona su validez. Entonces constituye este procedimiento, en otros términos, el
cauce necesario para la producción de resoluciones administrativas válidas.
Así, el procedimiento no se presenta como una mera exigencia formalista para la
configuración de los actos administrativos, sino que desempeña una función de plena garantía, ya
que proporciona a todos los interesados y afectados por la decisión pública a dictarse, la
oportunidad de intervenir previo a su emisión.
Asimismo, resulta lógico que el acto administrativo no pueda ser producido a voluntad del
titular del órgano a quien compete su emisión obviando el procedimiento legalmente establecido
y las garantías constitucionales que correspondan. Consecuentemente, se configura un vicio de
ilegalidad cuando el acto administrativo ha sido emitido con la omisión del procedimiento
respectivo o de cualquiera de sus fases que aseguran el derecho de audiencia y defensa de los
interesados y afectados.
En suma, debe precisarse que existen fases de los procedimientos administrativos que no
son estrictamente formales, sino que poseen como elemento teleológico la protección de algún
elemento sustantivo e imprescindible para la formación de la voluntad administrativa y, en otros,
la protección de facultades subjetivas para los eventuales afectados con la decisión pública.
iii. Ahora, es necesario señalar que de conformidad al artículo 219 del CT existe un
procedimiento administrativo específico para el reconocimiento de la personalidad jurídica de un
sindicato.
En primer lugar, existen una serie de actuaciones de naturaleza privada que concurren al
interior de la organización laboral, las cuales están orientadas, entre otros, a concentrar el número
mínimo de trabajadores necesarios para constituir un sindicato de empresa (artículo 211 del CT),
celebrar la reunión inicial de constitución (artículo 213 del CT), formalizar el acta de la
Asamblea de Fundación del Sindicato (artículo 214 del CT), realizar la comunicación paralela
e inmediata al empleador y a la autoridad competente sobre la formación sindical (artículo
214 del CT), y aprobar los estatutos que determine el gobierno interno del colectivo laboral en
Cumplidas las actuaciones referidas, y tal como lo establece el artículo 219 del CT, se
presenta la respectiva solicitud para el reconocimiento de la personalidad jurídica del sindicato de
empresa, a la cual debe adjuntarse una copia certificada del acta de la Asamblea de Fundación del
Sindicato, conforme a lo dispuesto en los artículos 213 y 214 del CT, y dos ejemplares de los
estatutos sindicales, con la certificación del acta de la sesión o las sesiones en que estos hubiesen
sido aprobados.
Luego, la Administración debe girar un oficio al empleador, en el plazo de cinco días
hábiles posteriores a la presentación de la solicitud antedicha, para que certifique la calidad de
asalariaros de los miembros fundadores del colectivo, respuesta que se debe dar en el plazo de
cinco días hábiles posteriores a la recepción del oficio, teniendo en cuenta que su silencio
Paralelamente, la Administración tiene un plazo de diez días hábiles posteriores a la
presentación de la solicitud para examinar los estatutos con el objeto de determinar si los mismos
se ajustan a lo establecido en el CT. Esta etapa del procedimiento puede obviarse si el sindicato
presenta sus estatutos según un modelo aprobado de conformidad con lo previsto en el artículo
218 del CT.
Posteriormente, en el caso que se adviertan inconsistencias sobre el cumplimiento de los
requisitos formales, la Administración debe prevenir a los peticionarios sobre las “deficiencias
formales, o contravenciones a las leyes que posea la documentación presentada”. Según el inciso
4° del artículo 219 del CT, la autoridad competente debe señalar por escrito a los interesados las
deficiencias, a fin de que éstos las subsanen dentro de quince días hábiles, so pena tener por
desistida su petición.
Evacuadas las prevenciones de mérito, o bien, en el caso que éstas nunca hubieran
existido, se debe conceder la personalidad jurídica al sindicato.
iv. Habiendo teorizado sobre las implicaciones de la potestad autorizatoria y la relevancia
del procedimiento administrativo en cuanto a la validez de los actos administrativos, y luego de
delimitar las etapas del procedimiento administrativo para el reconocimiento de la personalidad
jurídica de un sindicato de empresa; esta Sala, con la finalidad de resolver la controversia del
presente caso, debe realizar un análisis particular sobre la fase relativa a la comunicación
que el sindicato en formación debe realizar al empleador sobre el inicio de la organización
colectiva.
Al respecto, el artículo 214 del CT establece lo siguiente:
«El acta de fundación debe ser firmada por los fundadores y por los firmantes a ruego en
caso de que uno o varios de los fundadores no supieran o no pudiesen firmar. Se deberá
comunicar inmediatamente al empleador interesado, con copia al Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, o a la autoridad municipal si el ministerio no tuviese una dependencia o un
representante en el lugar de constitución del sindicato.
A partir de la fecha de presentación del acta a la autoridad competente y hasta sesenta
días después de la inscripción del sindicato, los miembros fundadores, en un máximo de treinta y
cinco, gozarán de las garantías previstas en el artículo 248 [del Código de Trabajo]» (el
subrayado y resaltado son propios).
En este punto es importante delimitar dos momentos respecto de los que concurre la
figura del fuero contemplada en el CT. Y ello resulta posible de la integración normativa de los
artículos 214 y 248 del mismo CT.
a. En primer lugar, la integración de tales normas propone el momento relativo a la
organización primigenia del sindicato o acto de fundación, en el que los miembros fundadores
están protegidos por un fuero sindical que impide, entre otros, su despido. Precisamente, el
artículo 214 inciso 2° del CT estatuye que «A partir de la fecha de presentación del acta [de la
Asamblea de Fundación del Sindicato] a la autoridad competente y hasta sesenta días después de
la inscripción del sindicato, los miembros fundadores, en un máximo de treinta y cinco,
gozarán de las garantías previstas en el artículo 248 [del Código de Trabajo]» (el resaltado y
subrayado son propios). Y es que, una de estas garantías contempladas en el referido artículo 248
inciso 1° del CT, consiste en no ser despedido.
b. En segundo lugar, concurre la etapa en el que el sindicato ya está constituido, con su
personalidad jurídica vigente, y actuando en pro de los fines que el ordenamiento le concede.
Aquí, confluye periódicamente una reestructuración de los organismos de dirección interna, de
conformidad con los estatutos respectivos, esto es, entre otros, la elección regular de miembros de
las juntas directivas sindicales. En este supuesto, el artículo 248 inciso 1° se ha referido al
fuero sindical que opera una vez constituido el sindicato, señalando que “Los miembros de las
juntas directivas de los sindicatos con personalidad jurídica (…) no podrán ser despedidos,
trasladados ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni suspendidos disciplinariamente
durante el periodo de su elección y mandato, y hasta después de transcurrido un año de haber
cesado en sus funciones, sino por justa causa calificada previamente por autoridad competente”.
Establecido la anterior integración normativa, esta Sala debe precisar que, en el presente
caso, respeto del acto de constitución del SICCA y su postulación ante el MTPS para obtener la
personalidad jurídica respectiva, resulta aplicable el fuero contemplado en el artículo 214 del CT
que se circunscribe al momento relativo a la organización primigenia del sindicato o acto de
fundación.
Ahora bien, el artículo antedicho también se ha referido a una fase procedimental
particular, esto es, la comunicación inmediata al empleador interesado del acto de fundación.
Al respecto, tal fase no posee un contenido meramente formalista, orientado al simple
conocimiento del empleador sobre el inicio de las diligencias correspondientes para el
reconocimiento legal del movimiento sindical. Por el contrario, constituye un requisito
indispensable para invocar las garantías otorgadas por el legislador a los miembros
fundadores del sindicato.
El legislador, en interés de proteger el derecho sindical, otorgó a los miembros fundadores
el fuero reconocido en el artículo 248 del CT, lo que implica que éstos no pueden ser despedidos,
trasladados ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni suspendidos disciplinariamente
durante el periodo comprendido entre la fecha de presentación del acta de la Asamblea de
Fundación del Sindicato a la autoridad competente, y hasta sesenta días después de la inscripción
del sindicato.
Esta etapa no puede considerarse una mera formalidad, ya que hacer dicha comunicación
al empleador, que en los términos de la ley debe ser “inmediata”, resulta el punto de partida para
la vigencia de las garantías que otorga el inciso final del artículo 214 del CT, pues éstas se
vuelven oponibles al empleador desde el momento en que se le entrega la respectiva copia del
acta de la Asamblea de Fundación del Sindicato.
En este punto es importante señalar que, si bien el artículo antedicho se ha referido a una
comunicación paralela al empleador y al MTPS, la principal carga de aviso concurre
respecto del empleador pues este hecho marca la vigencia de la barrera de protección a la
que se ha hecho referencia supra, esto es, el fuero contemplado en el artículo 214 del CT,
que se circunscribe al momento relativo a la organización primigenia del sindicato o acto de
fundación. Precisamente, por ello, el legislador previó la inmediata comunicación al empleador
«con copia al Ministerio de Trabajo y Previsión Social», derivándose de tal previsión una
comunicación secundaria y de menor intensidad para el MTPS.
En este orden, la obligatoriedad de la comunicación antes referida parte de una
razonabilidad y justificación lógica, en el sentido de que le opone al empleador ciertas
prerrogativas de los trabajadores y la imposibilidad de afectar su situación de asalariados.
Si bien, el legislador dispuso la existencia de ciertas garantías para aquellas personas que
se encuentren realizando el procedimiento administrativo para el reconocimiento de la
personalidad jurídica de un sindicato; a su vez, estableció requisitos para la obtención de
dichos beneficios, por lo que la comunicación contenida en el artículo 214 del CT se impone
como un elemento obligatorio a efectos de gozar de las prerrogativas otorgadas por la ley, ya
que no resulta razonable exigir el respeto de dichos límites al empleador cuando éste no ha
tenido un conocimiento previo de los mismos.
Por lo tanto, es lógico concluir que si el SICCA deseaba realizar el procedimiento
administrativo en apego al ordenamiento jurídico, éste se encontraba en la obligación de ejecutar
dicha comunicación “inmediata” y paralela al empleador y a la autoridad competente, luego de
formalizar el acta de la Asamblea de Fundación del Sindicato.
Finalmente, debe señalarse que el MTPS, con la carga de cumplir los objetivos que le son
otorgados por las legislaciones aplicables (Código de Trabajo y Ley Orgánica del Ministerio de
Trabajo Y Previsión Social), posee un interés legítimo en la preservación de la legalidad respecto
al cumplimiento de lo estipulado en el artículo 214 del CT. Así, en aplicación de los principios
administrativos de legalidad, seguridad jurídica, eficacia y buena fe, tal autoridad debe instruir al
sindicato respectivo, mediante una prevención, a comunicar al empleador del movimiento laboral
en formación, en el supuesto que no lo hubiere hecho.
v. Ahora bien, el pronunciamiento del presente caso exige analizar los antecedentes
fácticos de la impugnación judicial promovida por la parte apelante en la primera instancia, los
cuales se encuentran descritos en la letra A. del romano II de esta sentencia, resaltando la
siguiente información:
a. La Asamblea de Constitución del Sindicato fue celebrada a las quince horas treinta
minutos del diez de junio de dos mil dieciocho.
b. Tal actividad organizativa laboral no fue hecha del conocimiento inmediato del
empleador, incumpliéndose el artículo 214 inciso 1° del CT que establece: “El Acta de
Fundación (…) Se deberá comunicar inmediatamente al empleador interesado (…)” (el
subrayado y resaltado son propios).
c. Posteriormente, la solicitud para el reconocimiento de la personalidad jurídica del
sindicato fue presentada únicamente al MTPS, el doce de junio de dos mil dieciocho.
d. El MTPS no verificó la observancia del artículo 214 inicio 1° del CT, ni previno a los
peticionarios sobre su cumplimiento.
e. Fue así como el quince de junio de dos mil dieciocho se despidieron a diez miembros
del colectivo laboral en formación.
f. Tres días después, El MTPS giró un oficio a HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V.
para que acreditara la calidad de asalariados de los empleados fundadores del grupo sindical,
específicamente, el dieciocho de junio de dos mil dieciocho.
g. El veintidós de junio de dos mil dieciocho la referida sociedad respondió el oficio
girado por el MTPS, relacionando a aquellos empleados que conservaban tal calidad.
h. El dos de julio de dos mil dieciocho, los diez empleados despedidos interpusieron un
escrito ante el MTPS, exponiendo el despido realizado, y presentando lo que denominaron
“prueba para mayor proveer”.
i. Siendo patente la inexistencia del vínculo laboral de las referidas personas con
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V., lo que hizo disminuir el número de integrantes del
sindicato, de treinta y siete (número al momento de constituirse) a veintisiete; el MTPS
emitió un acto administrativo favorable que se concretó en el otorgamiento de la personalidad
jurídica del SICCA, el doce de julio de dos mil dieciocho.
De lo planteado se sustraen las siguientes conclusiones. (a) La comunicación inmediata
y obligatoria al empleador sobre la formación sindical, contemplada en el artículo 214 del CT, no
fue realizada por los miembros fundadores del SICCA, ya que de la documentación introducida al
proceso no se evidencia ningún elemento probatorio que permita acreditar de su existencia;
además, las partes que han participado en este proceso han reconocido la omisión de dicha etapa.
(b) El primer momento en que se comunicó el acto de constitución del sindicato fue hasta el doce
de junio de dos mil dieciocho, pero únicamente al MTPS, en el marco del cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 219 del CT, autoridad que no verificó la observancia de la obligación que
impone el artículo 214 del CT. (c) El MTPS no señaló ni se pronunció respecto a la irregularidad
en la que había incurrido el SICCA; esto es, la omisión de la comunicación al empleador sobre el
principio de la formación sindical.
En suma, resulta evidente que el SICCA no realizó la comunicación al empleador que
regula el artículo 214 del CT, situación que no fue tomada en cuenta durante el desarrollo del
procedimiento administrativo respectivo.
vi. Habiéndose determinado el incumplimiento de la notificación al empleador a la que se
ha hecho referencia en los apartados anteriores, es importante reseñar lo que la Cámara de lo
Contencioso Administrativo ha establecido con relación a dicha circunstancia.
Al respecto, el referido Tribunal consignó que «(…) si bien el SICCA no realizó la
comunicación referida en el artículo 214 del CT, esto constituye una irregularidad no
invalidante, las cuales, conforme al principio finalista, sólo serán capaces de anular el acto
administrativo cuando afecten requisitos formales indispensables, o, cuando la misma, coloque
al ciudadano en una situación de indefensión, con una disminución efectiva, real y trascendentes
de sus garantías» (el subrayado y resaltado son propios: folio 39 vuelto).
Asimismo, en la resolución apelada la Cámara señaló que «(…) no advierte el agravio
real, concreto, trascendente y efectivo provocado por el hecho que los fundadores no hayan
comunicado a H. la creación del sindicato (…)» (el subrayado y resaltado son propios: folio
39 vuelto). De ahí concluyó que «bajo ninguna circunstancia puede constituir un obstáculo tal,
que impida la obtención de la personalidad jurídica del sindicato, ya que el mismo se constituyó
sobre la base del derecho constitucional que tiene todo trabajador a sindicalizarse» (folio 39
vuelto).
Finalmente, el tribunal a quo también señaló que «(…) pese a que el SICCA omitió
informar inmediatamente al empleador, ello fue subsanado posteriormente con la notificación
del MTPS, dentro de los primeros cinco días hábiles que se regula en el [artículo 219 del CT]
(…)» (el subrayado y resaltado son propios: folio 39 frente).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Cámara concluyó que el acto
administrativo impugnado en la primera instancia era legal pues no se advertía «(…) vulneración
alguna a los principios de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso por parte del MTPS, el
cual siguió el procedimiento expresamente regulado en los artículos 214 y 219 del CT (…)»
(folio 39 vuelto).
vii. En concordancia con los enunciados antes expuestos, esta Sala debe realizar un
análisis integral de la situación jurídica sometida a su conocimiento, encontrándose en la
obligación de determinar el valor y trascendencia jurídica de la fase del procedimiento a la
que se ha hecho referencia.
Así, es importante mencionar que tal etapa procedimental no puede analizarse
aisladamente. Y es que, ciertamente, la misma está conectada con garantías e intereses legítimos
tanto del empleador como a los trabajadores en formación sindical.
a. En primer lugar, es importante reseñar, respecto a HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE
C.V., que esta Sala conoció en el año dos mil diecinueve del recurso de apelación 12-19-RA-
SCA, en el que intervinieron la referida sociedad, como parte apelante, el MTPS como autoridad
apelada, y el SICCA como tercero beneficiado con el acto administrativo impugnado en la
primera instancia de ese caso.
En tal recurso de apelación la recurrente impugnó la decisión tomada por la Cámara
relativa a declarar la improponibilidad sobrevenida del proceso 00132-18-ST-COPC-CAM por
considerarse que esta no era “titular de un derecho subjetivo ni de un interés legítimo” en
relación con el acto emitido por el MTPS.
Finalmente, en ese caso, por medio de la sentencia de las quince horas del nueve de
septiembre de dos mil diecinueve, esta Sala determinó que el reconocimiento de la personalidad
jurídica de un sindicato es un acto que repercute directa y materialmente en la estructura laboral,
organizativa, económica, legal y material de una empresa. Consecuentemente, el empleador, con
la condición de titular de esa empresa, asume de manera subyacente y cierta una serie de
obligaciones que afectarán su esfera jurídica.
Las obligaciones antes referidas se originan, en su mayoría, en el momento en que al
sindicato se le otorga su personalidad jurídica, ya que a partir de ahí éste puede exigir del
empleador respectivo una serie de cargas legales y materiales, verbigracia: (1) la imposibilidad
de terminar autónomamente el contrato individual de trabajo con cada uno de los miembros de la
junta directiva sindical, a pesar de concurrir las causales del artículo 50 del CT, siendo necesario
un proceso en el que se califique una justa causa —fuero sindical— (artículo 248 del CT); (2) la
prohibición de suspender disciplinariamente a los miembros de la junta directa sindical, a pesar
del incumplimiento del Reglamento Interno de Trabajo, siendo necesario un proceso en el que se
interna consistente en retener cuotas sindicales y entregarlas al ente respectivo (artículo 252 del
gravámenes económicos y materiales, cuando ello sea solicitado por el sindicato, creándose
ser satisfechas con el patrimonio de la empresa o establecimiento, y si aquél no fuere suficiente,
derivada de un conflicto colectivo de trabajo promovido por un sindicato (artículos 516 y
siguientes del CT); (6) la legitimidad de una huelga y las consecuencias que ésta apareja para el
empleador, tanto en su organización laboral interna como en relación con las obligaciones a las
En concordancia con lo anterior, y en lo que importa a la decisión de este proceso bajo
referencia 18-21-RA-SCA, resulta evidente que el reconocimiento de la personalidad jurídica
sindical obliga al empleador, de manera contigua, a una serie de concesiones inmediatas frente a
una organización social que tiene reconocimiento legal. Por ende, el empleador posee un
interés legítimo para controlar la legalidad en la constitución de un ente sindical que será su
correlativo esencial en una relación jurídica de imposición de cargas.
Así, el desconocimiento del acto de constitución de un sindicato, el incumplimiento de la
obligación de comunicación por parte del SICCA (lo cual, además, incide directamente en el
fuero otorgado por el legislador a favor de los fundadores del ente colectivo), y la vulneración al
procedimiento administrativo que implica, en una de sus fases, la notificación al empleador del
inicio de la organización sindical; causan un perjuicio real a la esfera jurídica de este último.
Por las consideraciones anteriores es que esta Sala reafirma, ahora, el postulado relativo a
que el conjunto de imperativos antes reseñados (derechos de los trabajadores) deben ser
cumplidos por el empleador, pues devienen de la voluntad soberana del pueblo expresada por
medio del Órgano Legislativo, a través de la emisión de una ley (CT); así, es erróneo considerar
que un empleador no debe someterse a tales obligaciones. No obstante, tales cargas, por
disposición legal, surgen en razón de una contraparte dotada con la “personalidad jurídica”
para actuar en pos de su cumplimiento, misma que debe ser obtenida en un procedimiento
administrativo válido, en el que se han respetado las garantías de todo interesado o afectado.
Es por ello que, si bien el empleador está obligado al cumplimento de cargas de diversa
naturaleza para favorecer a su colectivo laboral, tales deberes se encuentran legitimados por el
hecho de que existe una contraparte legalmente constituida, como receptor de los beneficios
respectivos (el sindicato). En este sentido, ineludiblemente debe analizarse si la personalidad
jurídica del ente sindical fue obtenida legalmente en un procedimiento administrativo
válido y previamente establecido.
Es en esta medida en que el ente sindical puede expresar su capacidad legal y suficiente
para adquirir derechos, incluso contraer obligaciones, y realizar actividades que generen plena
responsabilidad jurídica, entre otros, frente al empleador. Consecuentemente, la exigibilidad de
los derechos y obligaciones relacionadas supra tiene cabida en una relación bilateral en la
que los sujetos de derecho vinculados —empleador y sindicato— gozan de la capacidad
legal para obrar.
b. En cuanto al impacto que tiene el cumplimiento de la obligación de comunicación
contenida en el artículo 214 del CT para el sindicato, es evidente que la misma también afecta los
derechos del colectivo laboral pues el conocimiento del empleador sobre la formación sindical
impide que éste pueda despedir a los trabajadores que son fundadores del ente sindical quienes,
desde la presentación del acta de la Asamblea de Fundación del Sindicato al mismo empleador y
a la autoridad competente (comunicación paralela), y hasta sesenta días después de la
inscripción del sindicato, poseen el fuero otorgado en el artículo 248 del CT.
En este punto es importante señalar que los trabajadores en formación sindical, por
disposición de la ley (artículo 214 del CT), están obligados a comunicar al empleador el acto de
constitución sindical; notificación que obedece —además del imperativo legal y categórico
relacionado—, al principio de buena fe que opera en todo procedimiento administrativo.
Y es que, en un procedimiento todas las actuaciones de los particulares y de la
Administración se deben regir por una conducta honesta y leal, la cual se presume respecto de
todos los intervinientes. Este principio, como fuente del derecho, instituye un estándar o modelo
ideal de comportamiento forense o postulación en los trámites administrativos, específicamente,
aquél considerado como paradigmático o rector en el ejercicio de los derechos subjetivos y en el
cumplimiento de obligaciones.
Por lo dicho, el colectivo laboral debe actuar con lealtad, no debe ocultar información, y
está obligado a presentar de forma clara y transparente su situación jurídica a todos los
afectados por la relación material que se pretende hacer valer ante la Administración.
En este orden, no es posible dispensar el cumplimiento del principio de buena fe que
opera en todo procedimiento administrativo, y tolerar que un sujeto de derecho omita una
comunicación o notificación a otro, principalmente, cuando ésta es una franca obligación
predeterminada por la ley.
Y es que, el principio de buena fe, en integración con otros principios del procedimiento
administrativo, verbigracia, el de legalidad y el debido procedimiento, presentan un contexto
legítimo para el ejercicio de las potestades administrativas y de los actos de los particulares en
cualquier tramitación pública.
Con lo dicho, dispensar la notificación que ordena el artículo 214 del CT, a favor del
empleador, implicaría anular una fase del procedimiento administrativo que no sólo está
conectada con un interés legítimo de tal sujeto de derecho, sino, también, con los derechos
CT. Es importante precisar esto, por el alcance que ha de tener la decisión que ha de emitirse en
la presente sentencia.
Por lo tanto, el razonamiento jurídico de esta Sala debe encaminarse a la preservación del
procedimiento administrativo en sus fases esenciales, y no pretender favorecer materialmente un
derecho en desmedro de la legalidad, del debido procedimiento, del principio de buena fe, y
de la consistencia e integridad del orden jurídico (pues consentir, ahora, la infracción de la
notificación al empleador a la que se ha hecho referencia supra, implicaría un precedente judicial
que podría motivar a todo ente sindical en formación a omitir deliberadamente la obligación
del artículo 214 del CT, aún en perjuicio propio, pues la garantía del fuero del artículo 248
del CT no operaría).
De ahí que, el criterio sobre el cumplimiento obligatorio de la notificación a la que hace
referencia el artículo 214 del CT, tiene a su base, en primer término, la consolidación del
fuero al que se ha hecho referencia, la seguridad jurídica y la preservación del principio de
legalidad.
Estimar un criterio diferente presentaría dudas razonables sobre el momento a partir del
cual el fuero antedicho comienza a surtir efectos y, aún, si es posible hacer valer el mismo sin que
el empleador haya tenido conocimiento alguno de la existencia de una organización sindical.
A partir de las consideraciones planteadas se advierte que el cumplimiento del artículo 214
del CT incide favorablemente, tanto para el empleador como para los trabajadores en formación
sindical.
viii. En concordancia con los elementos de derecho expuestos y la finalidad de la
obligación contemplada en el artículo 214 del CT (que no sólo está vinculada con el empleador
sino con ciertas prerrogativas del colectivo laboral), es concluyente que el incumplimiento de
dicha disposición en ninguna forma puede constituir una irregularidad jurídica no
invalidante (como erróneamente lo estimó la Cámara en la sentencia apelada).
Ciertamente, la omisión de dicha etapa genera un agravio y desventaja material de
relevante trascendencia para las personas que intervienen en el procedimiento administrativo
respectivo, en el sentido de que las garantía que legislador previó a favor de los trabajadores
fundadores del sindicato no pueden oponerse legítimamente al empleador, pues éste no ha
conocido de la formación sindical. También, el empleador se ve conminado a soportar las
obligaciones que impone el CT respecto a las empresas con un sindicato constituido, aun cuando
no se han respetado las formalidades respectivas.
No puede concebirse una irregularidad jurídica no invalidante la omisión de una fase del
procedimiento que tiene por objetivo primordial la protección de la estabilidad laboral de un
trabajador en formación sindical, y que permite al empleador estar al tanto de su situación
jurídica actual.
Y es que, la carga de la comunicación al empleador del inicio de la formación sindical, por
disposición del legislador, ha sido atribuida a los miembros fundadores del sindicato. Así, tal
gestión debe ser corroborada por la Administración Pública ya que está, en el ejercicio de sus
potestades y como garante del interés general, se encuentra en la obligación de identificar
toda aquella irregularidad que pueda afectar el procedimiento de reconocimiento de la
personalidad jurídica del sindicato, o que coloque en un estado de indefensión a los
trabajadores involucrados y al mismo empleador.
La anterior afirmación cobra preeminencia frente a lo regulado en el artículo 219 del CT,
ya que tal disposición establece que la copia del acta de la Asamblea de Fundación del Sindicato,
la cual se anexa a la solicitud de reconocimiento del mismo, debe ser conforme a lo dispuesto en
los artículos 213 y 214 de la misma ley. También, la misma disposición indica que «si el
Ministerio de Trabajo y Previsión Social observase deficiencias formales o contravenciones a
las leyes, las puntualizara por escrito a los interesados, quienes deberán subsanarlas dentro de
los quince días hábiles» (el resaltado y subrayado son propios).
Por lo tanto, es errónea la estimación de la parte apelada realizada en la audiencia de
apelación de este caso, relativa a que no pesaba sobre ella ninguna obligación de verificar la
comunicación al empleador a la que hace referencia el artículo 214 del CT.
En este sentido, el MTPS no puede renegar o rechazar su rol de vigilante y garante del
cumplimiento del procedimiento que señala la legislación aplicable, ni de su carácter tuitivo de
los derechos laborales, al constituirse como la entidad administrativa que ha de verificar el
cumplimiento de los requisitos que condicionan el otorgamiento de la personalidad jurídica a un
sindicato.
Asimismo, resulta cuestionable que, a pesar de que el sindicato en formación de este caso
haya obviado la carga que poseía por virtud del artículo 214 del CT, el MTPS, en las etapas
iniciales del procedimiento, no haya dispuesto de las actuaciones administrativas necesarias para
verificar el cumplimiento de la obligación a la que se refiere la norma jurídica citada, generando
la prevención respectiva.
También, carece de congruencia asumir que la comunicación realizada por el MTPS, a
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. (folio 56 del expediente administrativo N° 733/2018),
y que tenía por finalidad que se remitiera una nómina de sus trabajadores asalariados, pueda
sustituir la notificación a la que se hace referencia en el artículo 214 del CT. Esto es porque, en
primer lugar, la notificación del artículo 214 del CT está a cargo exclusivamente del sindicato en
formación; y en segundo lugar, tal aviso implica una actividad originaria, inmediata y paralela
al acto de inicio de formación de un sindicato que pretende surtir efectos de manera pronta
en relación a la existencia del fuero —por eso el artículo 214 inciso 1° del CT se refirió a que
“El Acta de Fundación (…) Se deberá comunicar inmediatamente al empleador interesado (…)”
(el subrayado y resaltado son propios)—. Mientras que, la comunicación a la que hace referencia
el MTPS se hizo hasta el dieciocho de junio de dos mil dieciocho; es decir, después del acto
de constitución (diez de junio de dos mil dieciocho) y una vez iniciado el procedimiento
administrativo.
Ambas actuaciones (la notificación del artículo 214 del CT y, por otra parte, el
requerimiento de la nómina de trabajadores) tienen su finalidad específica dentro del
procedimiento administrativo que se desarrolla, y han sido ubicadas en momentos
cronológicamente distintos por el legislador, por lo que la ausencia de una no se puede justificar
con la existencia de la otra.
Por lo anterior, es errónea la estimación de la Cámara relativa a que la Administración
Pública subsanó la omisión realizada al inicio del procedimiento al solicitar la nómina de
trabajadores al empleador.
ix. Por otra parte, resulta concluyente que el artículo 214 del CT posee una vinculación
directa, inmediata y obligatoria con los requisitos para el reconocimiento de la personalidad
jurídica de un sindicato, regulados en el artículo 219 del mismo cuerpo normativo; dado que
esta última disposición relaciona, en su contenido, el deber de cumplir lo dispuesto en los
artículos 213 y 214 del CT al momento de presentar la solicitud para el reconocimiento del
colectivo laboral.
En este orden de ideas, es incuestionable que en el presente caso, al momento en que la
Administración Publica calificó la concurrencia de los requisitos para el otorgamiento de la
personalidad jurídica del SICCA, éste no cumplía con uno de los mismos; específicamente, el
relativo al número mínimo de miembros para la formación de un sindicato, esto es, al
menos treinta y cinco trabajadores de conformidad con lo establecido en el artículo 211 del
CT, siendo que el grupo laboral organizado únicamente contaba con veintisiete personas que
mantenían una relación jurídica laboral vigente con HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V.
En este punto, se debe precisar el nexo consecuencial (con trascendencia jurídica
sustantiva) que existe entre la ausencia de la notificación a la que se refiere en el artículo
214 del CT y en el incumplimiento del requisito señalado supra.
Y es que, ante la ausencia de dicha comunicación, el empleador, formalmente,
desconocía la concurrencia de una organización sindical en su seno laboral, a su vez,
ignoraba la existencia de la barrera de protección que la ley otorga a los miembros
fundadores de dicha entidad (fuero), regulada en el artículo 248 del CT. Consecuentemente,
el empleador no encontraba ningún obstáculo legal para la terminación de determinadas
relaciones laborales (barrera de protección que pudo estar vigente si el mismo SICCA no
hubiese omitido el cumplimiento del artículo 214 del CT). Así, dicha circunstancia provocó la
reducción del número efectivo de trabajadores que participaban el sindicato en formación.
Es en este sentido que, la omisión de la comunicación establecida en el artículo 214 del
CT propició, a su vez, el incumplimiento del número mínimo de trabajadores para la formación
sindical, el cual se regula en el artículo 211 de la misma ley.
A partir de lo planteado, se advierte que el razonamiento de la Cámara, en la sentencia
apelada, ha otorgado una dispensa indebida e injustificada al incumplimiento de la primera
disposición citada (artículo 214 del CT), bajo el subterfugio de tutelar derechos laborales cuando,
en realidad, dicha postura jurídica ha consentido el otorgamiento de la personalidad jurídica a un
sindicato, aun cuando éste no había dado fiel cumplimiento de una fase esencial del
procedimiento (lo que a su vez, provocó, la inexistencia del fuero sindical de los miembros
fundadores, la ruptura del vínculo laboral de algunos de ellos al no existir obstáculo legal y, en
consecuencia, la reducción del número de trabajadores que conformaban el colectivo mínimo
exigido por la ley para el otorgamiento de la personalidad jurídica sindical).
En este orden, el razonamiento de la Cámara de lo Contencioso Administrativo
desconoció el valor, trascendencia y eficacia de la notificación a la que hace referencia el artículo
214 del CT, que no sólo representa protección para un interés legítimo de un empleador, sino que,
principalmente, permite la tutela efectiva de los derechos laborales de las personas que se
encuentran en formación sindical, puesto que, en primer término, dicha etapa garantiza el acceso
a la garantía del fuero otorgada por el legislador.
Por lo tanto, en el presente caso se incumplió con la obligación que ordena el artículo 214
del CT, y siendo inexistente prueba sobre algún conocimiento excepcional, material, real y
efectivo del empleador sobre la formación sindical; el mismo, formalmente, y en lo que se
circunscribe al fuero sindical, no se encontraba impedido para proceder al despido de los
trabajadores que formaban parte del colectivo que pretendía su personalidad jurídica. Ante
el desconocimiento de esta situación jurídica (recordando que la parte apelada ni el tercero
beneficiado con el acto impugnado en la primera instancia probaron que el empleador tenía
conocimiento material de la formación sindical), no es legítimo imponer una carga cuando
no se han cumplido los elementos previos para su validez y eficacia.
E., la falta de esta notificación que ordena el artículo 214 del CT implicó, como
consecuencia, que el empleador no advirtiera ninguna barrera de protección de los
trabajadores (fuero) y procediera a la ruptura de ciertas relaciones laborales. Así, el número
de personas que conformaba el colectivo laboral disminuyó, circunstancia que quedó en
evidencia mediante la respuesta que presentó HOLCIM EL SALVADOR, S.A. DE C.V. (folio 57
del expediente administrativo 733/2018) ante el requerimiento de la autoridad apelada para
acreditar la condición de asalariados de los miembros del SICCA. En concreto, la apelante
comunicó que sólo veintisiete miembros del sindicato en formación mantenían una relación
laboral con su organización.
Sobre este punto también es relevante resaltar que el contenido esencial de la nota
presentada por la parte apelante al MTPS, en fecha veintidós de junio de dos mil dieciocho,
mediante la cual acreditó la calidad de asalariados de veintisiete miembros del ente colectivo en
“Dentro de los cinco días hábiles de esta presentación, el Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, librará oficio al empleador, o a los empleadores, con el objeto de que certifiquen la
condición de asalariados de los miembros fundadores del sindicato, salvo que se trate de un
sindicato de trabajadores independientes. Los empleadores deberán responder dentro de los
cinco días hábiles de haber recibido este oficio; su silencio equivale al reconocimiento de la
calidad de trabajador” (el subrayado y resaltado son propios).
Ciertamente, la crasa omisión de respuesta al requerimiento del MTPS es lo que provoca,
jurídicamente, la presunción de que los miembros que solicitan reconocimiento legal como
organización sindical, efectivamente mantienen una relación laboral con el empleador. Sin
embargo, si el empleador remite una clara y delimitada lista de sus trabajadores
asalariados, y en tal listado no se encuentran ciertas personas (que figuran como miembros de
la organización sindical), la lógica deductiva implica que esos trabajadores, al no haber sido
incorporadas en la nómina, no mantiene una relación laboral con el referido empleador
(presunción que luego podrá desvanecerse con prueba fehaciente).
A pesar que del simple análisis gramatical de la norma, la conclusión resulta clara; la
Cámara de lo Contencioso Administrativo y la parte apelada estiman una lógica diferente, y
errada: toda persona que no aparece en la nómina de trabajadores asalariados del empleador, debe
presumirse que efectivamente es trabajador de éste. Esta conclusión, además de ser contraria a la
en la calificación de la vigencia de las relaciones laborales.
Por otra parte, los documentos presentados por los miembros fundadores del SICCA al
MTPS, denominados como “prueba para mejor proveer”, los cuales consistían en: copia
certificada del expediente de las diligencia del MTPS bajo la referencia 13000-06-2018-
PROGRAMADA-SA; copia simple de los comprobantes de depósitos realizados por el
empleador a favor de los miembros despedidos; copias simples de los contratos individuales de
algunos de los miembros sindicales despedidos, así como originales de sus estados de cuenta en
la AFP; y copias certificadas de las demandas laborales presentadas contra los despidos
realizados el quince de junio de dos mil dieciocho; no acreditan la relación laboral de las
personas a las que se hace referencia en los mismos. Todo lo contrario, tales pruebas
demuestran que, debido al incumplimiento de la obligación que ordena el artículo 214 del CT, el
empleador formalmente desconocía la existencia del movimiento sindical en formación, por lo
que procedió a la ruptura de ciertas relaciones laborales (pues no tenía impedimento legal para
ello).
Así, a la postre, el número de personas que conformaba el colectivo laboral se vio
reducido, lo cual también se constató mediante la respuesta que presentó HOLCIM EL
SALVADOR, S.A. DE C.V. (folio 57 del expediente administrativo 733/2018) ante el
requerimiento de la autoridad apelada para acreditar la condición de asalariados de los miembros
del SICCA.
Por lo tanto, al momento de calificarse los requisitos para el otorgamiento de la
personalidad jurídica del SICCA, es evidente que no se cumplía con el número mínimo de
trabajadores que ordena el artículo 211 del CT. Por ende, no procedía otorgar la personalidad
jurídica al sindicato.
x. Finalmente, esta Sala es enfática en señalar que el razonamiento realizado en esta
sentencia es producto de la aplicación del principio de legalidad y de la revisión del
cumplimiento del procedimiento administrativo, concretamente, de una fase esencial que
pretende la tutela de los derechos de los trabajadores y de un interés legítimo del empleador.
No es posible que esta Sala admita la omisión de esta fase procedimental, que ha derivado
en el incumplimiento de uno de los requisitos que condicionan el otorgamiento de la personalidad
jurídica de un sindicato, pues tal excepción, además de ser contraria a lo dispuesto por el
legislador, implica una afectación a los derechos de todos los colectivos sociales que
pretendan organizarse a futuro, luego de este precedente judicial. Así, de admitirse como
válida e intrascendente la omisión de la comunicación al empleador sobre la constitución
del sindicato, el fuero para el trabajador en formación sindical estaría sujeto a
arbitrariedad pues sería a juicio de la Administración desde cuando ha operado el mismo (y
no desde la notificación paralela al empleador y al MTPS que ordena la ley).
Adicionalmente, la omisión de los miembros fundadores del SICCA, sobre la
comunicación al empleador del inicio de la formación sindical, no puede ser subsanada en esta
etapa procesal. En otras palabras, con la imprevisión antedicha, formalmente, el empleador se
encontraba en una situación jurídica que no le imposibilitaba, por la desidia del mismo
sindicato, proceder a la ruptura de ciertas relaciones laborales. Y siendo que en este proceso no
existe ningún elemento de prueba presentado por los interesados para demostrar que el
empleador sí tenía conocimiento de la formación sindical; esta Sala no puede sobrepasar el
enunciado normativo, ni los hechos probados del proceso, y estimar que el referido
empleador lo tuvo.
En todo caso, es importante señalar que este precedente judicial instituye un criterio
tuitivo de los derechos laborales en general pues: reconoce la barrera de protección del fuero
para los fundadores de los colectivos sindicales desde el momento en que se realiza la
comunicación paralela al empleador y a la autoridad competente establecida en el artículo
214 del CT; exige de los intervinientes en el procedimiento administrativo la utilización de las
herramientas que el legislador ha previsto para la tutela de los derechos e intereses legítimos
respectivos; presenta la legitimidad del procedimiento administrativo sobre la base del principio
de buena fe que exige de todos los participantes de un procedimiento el ajustar su
comportamiento a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían
esperarse a la luz de la ética; exige el cumplimiento de un requisito que no se reduce a la
protección del interés legítimo del empleador sino que, en primer término, pretende la
tutela de los derechos de los trabajadores en el sentido de darle prevalencia a la figura del
fuero desde el instante de la notificación sobre la constitución del sindicato que se hace al
empleador.
xi. Con fundamento en los argumentos planteados en los parágrafos anteriores, debe
concluirse que la sentencia emitida por la Cámara, a las nueve horas treinta minutos del veintiséis
de agosto de dos mil veintiuno, en el proceso contencioso administrativo 00132-18-ST-COPC-
CAM, mediante la cual se desestimó la pretensión planteada por HOLCIM EL SALVADOR,
S.A. DE C.V., contra del MTPS; transgrede el principio de legalidad que rige a la Administración
Pública, en virtud de dispensar el debido procedimiento para el otorgamiento de personalidad
jurídica un sindicato, por la violación de los artículos 214 y 219 ambos del CT.
De ahí que, la sentencia apelada debe revocarse, estimándose de esta manera la pretensión
de la parte apelante.
Así, habiéndose acogido la pretensión de la parte recurrente, resulta inoficioso
pronunciarse sobre los restantes puntos de apelación alegados por la misma.
IV. Pronunciamiento definitivo y efectos de esta sentencia.
1. El artículo 123 inciso 1° de la LJCA regula: «En el proceso contencioso administrativo
se aplicarán, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de este, las disposiciones del
Código Procesal Civil y Mercantil que no contraríen el texto y sus principios procesales».
derecho aplicadas (…) el tribunal observara alguna infracción revocará la sentencia y resolverá
sobre la cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso» (el subrayado es propio).
2. Con base en las disposiciones normativas citadas, esta Sala, instructora de la segunda
instancia, se encuentra habilitada para emitir la decisión de fondo que conforme a derecho
corresponde en el caso de mérito; esto es, resolver el objeto del proceso y pronunciarse sobre la
validez de los actos administrativos impugnados en primera instancia, aplicando las razones de
derecho expuestas en los apartados precedentes.
No debe perderse de vista que, ante las infracciones sobre alguna de las facetas del juicio
de fondo, cuando sea posible acceder al análisis de este último, la declaración con lugar del
motivo de apelación respectivo lleva al Tribunal de la segunda instancia a ejercitar una
jurisdicción tanto negativa —anulando los pronunciamientos inválidos—, como positiva —
estatuyendo de nuevo sobre el fondo de lo discutido (total o parcialmente, según el alcance del
motivo) —.
Ciertamente, revisar no es lo único que se le pide al Tribunal ad quem sino, también,
resolver la alzada, y esto último puede traer consigo que, de prosperar alguno de los motivos
del recurso por causas inherentes a defectos en el juicio de fondo del órgano a quo, el
tribunal de apelación sea colocado en la tesitura de resolver de nuevo sobre el mérito
controvertido. En esta misma medida, ejercitando ya no jurisdicción negativa (anulación) sino
positiva (segundo enjuiciamiento de la controversia), el Tribunal ad quem ha de pronunciarse de
nuevo respecto de la pretensión, tal como ésta se formuló ante el juez de la primera instancia, y
con facultades idénticas a las desplegadas por este último. Pero ello como consecuencia de la
previa declaración con lugar del recurso y por la expresa orden legislativa (artículo 517 del
CPCM) de que no exista reenvío al inferior, no porque el objeto de la apelación consista en
plantear ante el Tribunal ad quem lo mismo que lo defendido en la primera instancia, pues no es
así, sino por la naturaleza y lógica misma del motivo de la apelación relativo a la “revisión del
derecho aplicado para resolver las cuestiones objeto del debate”.
De tal manera, es irrazonable considerar que el Tribunal ad quem determine un error en la
aplicación del derecho, establezca la correcta interpretación y aplicación del mismo, constate la
vulneración de la ley y, contrario a la tutela judicial que lógicamente se avista, se limite a anular
la sentencia recurrida y a hacer un inútil, ineficaz y dilatorio reenvío al tribunal de la primera
instancia. Precisamente, el artículo 517 del CPCM establece la obligación, coherente con los
principios de protección jurisdiccional, legalidad, concentración, dirección y ordenación del
proceso y obligación de resolver, relativa a decidir «… sobre la cuestión o cuestiones que fueran
objeto del proceso».
En este sentido, habiéndose determinado la relevancia del artículo 214 del CT dentro del
procedimiento administrativo para el reconocimiento de la personalidad jurídica del SICCA, esta
Sala debe pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo emitido por el MTPS, sobre la
base de las consideraciones planteadas en los apartados anteriores de esta sentencia y en contraste
con la pretensión deducida ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo —es decir,
respetando el principio de congruencia—.
3. La parte apelante, en la primera instancia, alegó que el MTPS vulneró los principios de
legalidad, seguridad jurídica y debido proceso al incumplir el artículo 219 del CT, pues tuvo que
prevenir a los miembros fundadores del SICCA el incumplimiento de la comunicación al
empleador que ordena el artículo 214 del mismo CT.
Al respecto, esta Sala ya ha establecido que el derecho de sindicación es una
materialización del derecho fundamental de asociación, por lo que debe entenderse que el acto
administrativo que otorga personalidad jurídica a un sindicato es un acto declarativo y no
constitutivo, en vista que, al ser un derecho con categorización de fundamental, no puede
limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la Administración, la cual sólo reconoce la
existencia del Sindicato y comprueba que se cumplan los requisitos que la norma secundaria
prevé para su conformación.
Lo antes planteado confirma que la Administración posee en la obligación de
corroborar el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en la ley para la
constitución de un sindicato, señalar inconsistencias en la concreción de los mismos y no
aplicar criterios discrecionales para la verificación de estos.
Asimismo, esta Sala ha concluido que la fase procedimental a la que se refiere en el
artículo 214 del CT no posee un contenido meramente formalista, orientado al simple
conocimiento del empleador de su situación jurídica. Por el contrario, constituye un requisito
indispensable para gozar de las garantías otorgadas por el legislador a los miembros fundadores
del sindicato.
Además, el MTPS, en aras de garantizar los derechos constitucionales de los trabajadores,
posee un interés legítimo en la preservación de la legalidad respecto al cumplimiento de lo
estipulado en el artículo 214 del CT. Así, aun cuando éste no tenga la obligación directa de
efectuar la comunicación al empleador, sino el sindicato en formación, en aplicación de los
principios administrativos de legalidad, eficacia y buena fe, tal autoridad debió instruir al
sindicato respectivo de realizar la actividad omitida.
También, el mismo artículo 219 del CT, el cual regula el procedimiento administrativo
para la obtención de personalidad jurídica de un sindicato, establece que «si el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social observase deficiencias formales o contravenciones a las leyes, las
puntualizará por escrito a los interesados, quienes deberán subsanarlas dentro de los quince
días hábiles» (el resaltado y subrayado son propios).
Con todo lo consignado en los apartados precedentes, y dado que la autoridad demandada
omitió verificar el cumplimiento de una etapa del procedimiento para el otorgamiento de la
personalidad jurídica del SICCA (en los términos acotados supra), debe declararse la ilegalidad
del acto administrativo impugnado en la primera instancia.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
normativas citadas y los artículos 112, 113, 114, 115 y 117 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 515 inciso 2° y 517 del Código Procesal Civil y M., a
nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Revocar la sentencia emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, con
residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, a las nueve horas treinta minutos del
veintiséis de agosto de dos mil veintiuno, en el proceso contencioso administrativo de referencia
00132-18-ST-COPC-CAM, mediante la cual se desestimó la pretensión planteada por
CEMENTO HOLCIM DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL
VARIABLE, que se abrevia CEMENTO HOLCIM DE EL SALVADOR, S.. de C.V.,
CEMENTO DE EL SALVADOR, S.A. de C.V., HOLCIM DE EL SALVADOR, S.A. de C.V.,
CEMENTO HOLCIM, S.A. de C.V., HOLCIM EL SALVADOR, S.A. de C.V., o CEMENTO
HOLCIM EL SALVADOR, S.A. de C.V., contra del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
2. Declarar ilegal la resolución de referencia 733/2018, emitida por el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social, a las catorce horas cuarenta y cinco minutos del doce de julio de dos
mil dieciocho, por medio de la cual se concedió la personalidad jurídica al Sindicato de la
Industria del Cemento, C.reto y A.xas, SICCA; se ordenó la inscripción del mismo en el
Registro correspondiente; y, se aprobaron sus estatutos.
3. Devolver a la Cámara de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla,
departamento de La Libertad, el proceso venido en apelación (el expediente judicial del “proceso
común” número 00132-18-ST-COPC-CAM, que consta de tres piezas, la primera con doscientos
diez folios numerados y diez folios agregados sin numeración, la segunda con doscientos dos
folios numerados y tres folios agregados sin numeración, y la tercera con cincuenta y ocho folios
sin numeración); y, el expediente administrativo de referencia 733/2018, de la Dirección General
de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, a nombre del Sindicato de la Industria
del Cemento, Concreto y A., SICCA, que consta de una pieza con trescientos catorce folios;
con adjunta certificación de la presente sentencia.
4. No hay condena en costas.
5. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las partes, a la
representación fiscal y a la Cámara de lo Contencioso Administrativo.
N..
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-----P.V.C.A.P.-.J.C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.---
--PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------------- M. B. A. -------------- SRIA. ----------- RUBRICADAS --------------------------”“““
