Sentencia Nº 199-2009 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 30-01-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 30 Enero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 199-2009 |
199-2009
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con veintinueve minutos del treinta de enero de dos
mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en lo sucesivo ANDA, por medio de sus apoderados,
licenciados William Eliseo Zúniga Henríquez, Fredy Armando Jiménez Gómez y licenciada
Ivette Carolina Machado, contra el Jefe de Registro y Control Tributario y el Secretario
Municipal, ambos de la Municipalidad de Cojutepeque, por la supuesta ilegalidad de los actos
administrativos siguientes, así identificados por la parte actora.
a) La “carta” emitida por el Jefe de Registro y Control Tributario de la Alcaldía
Municipal de Cojutepeque, el tres de abril de dos mil nueve, a la cual fueron anexos estados de
cuenta que relacionaban a cargo de la ANDA tasas por el uso de suelo y subsuelo por la
instalación de medidores de agua potable, intereses, fiestas patronales y multa por la cantidad
total de quinientos noventa y siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos
de dólar de los Estados Unidos de América ($597,817.88), correspondiente a los períodos
tributarios comprendidos desde febrero de mil novecientos noventa y tres hasta abril de dos mil
nueve.
b) La “marginación”hecha por el Secretario Municipal de Cojutepeque, el veintidós de
mayo de dos mil nueve, en la nota suscrita por el Jefe de Registro y Control Tributario el catorce
de abril de dos mil nueve, mediante la cual manifestó que el recurso de apelación interpuesto por
la ANDAcontra la “carta” descrita en la letra que antecede, era inadmisible.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, de la forma indicada; el Jefe del Registro y
Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque, posteriormente sustituido por la
Unidad Administrativa Tributaria y el Secretario Municipal del referido municipio; y, el Fiscal
General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciadoManuel Antonio González
Portillo.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El tres de abril de dos mil nueve, la ANDA recibió una “carta”de la misma fecha,
suscrita por el Jefe de Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque,
departamento de Cuscatlán, por medio de la cual se le comunicó una deuda tributaria.
La mencionada “carta” fue acompañada de una serie de estados de las cuentas
municipales en los que se reflejaban obligaciones tributarias por una cantidad total de seiscientos
once mil setecientos treinta y cinco dólares con treinta y un centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($611,635.31), de la que se desprende la cantidad de quinientos noventa y
siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($597,817.88), correspondiente a la cuenta corriente 4562 “MEDIDORES”,
para los períodos tributarios comprendidos desde febrero de mil novecientos noventa y tres hasta
abril de dos mil nueve, en concepto de servicio, fiestas, intereses y multa.
Inconforme con la deuda tributaria relacionada y según el artículo 123 de la Ley General
Tributaria Municipal, en lo sucesivo LGTM, la demandante interpuso un recurso de apelación
contra la aludida “carta” emitida el tres de abril de dos mil nueve.
Posteriormente, por medio de la nota emitida por el Jefe de Registro y Control Tributario,
el veinticinco de mayo de dos mil nueve, se hizo saber a la ANDA que, según marginación hecha
por el señor Secretario Municipal de Cojutepeque, el veintidós de mayo de dos mil nueve, en la
nota del catorce de abril de dos mil nueve, el recurso de apelación era inadmisible.
II. La actora afirmó que la actuación administrativa impugnada transgrede los principios
de legalidad, seguridad jurídica, defensa y debido proceso.
En la demanda y su escrito de aclaración, la ANDA fundamenta las violaciones de los
principio aludidos en el incumplimiento del procedimiento de apelación regulado en el artículo
123 de la LGTM, pues considera, por una parte, que el funcionario a quo (Jefe de Registro y
Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque) ante quien interpuso el recurso de
apelación contra la “carta”emitida el tres de abril de dos mil nueve, era el competente para
resolver su procedencia y, contrariamente, fue un funcionario distinto (Secretario Municipal de
Cojutepeque) el que resolvió la inadmisibilidad del medio de impugnación con una marginación
hecha el tres de abril de dos mil nueve, en una nota suscrita por el Jefe de Registro y Control
Tributario el catorce de abril de dos mil nueve.
Finalmente debe precisarse que la ANDA, en la demanda y su escrito de aclaración, no
adujo ningún argumento de ilegalidad contra el primero de los actos administrativos impugnados
ante esta Sala.
III.Por auto de las quince horas dos minutos del veinticuatro de marzo de dos mil diez
(folios 30 y 31) y de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, se admitió la demanda, se tuvo por parte a la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado Fredy Armando Jiménez Gómez, y se declaró inadmisible la impugnación de
una “carta” emitida por el Jefe de Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de
Cojutepeque, el veinticinco de mayo de dos mil nueve, mediante la cual se comunicó a la
demandante que el recurso de apelación interpuesto el tres de abril de dos mil nueve, era
inadmisible.
En el mismo auto se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los
efectos de los actos administrativos impugnados y se requirió de las autoridades demandadas,
administrativos impugnados.
Al respecto, las autoridades demandadas no presentaron el informe requerido.
En el auto de las quince horas dos minutos del veinte de agosto de dos mil diez (folios 54
y 55), además de requerir de las autoridades demandadas el informe que exige el artículo 24 de la
LJCA, se ordenó que se notificara la existencia de este proceso al Fiscal General de la República.
Las autoridades demandadas, por medio del escrito de folio 94,presentaron
extemporáneamente el segundo informe requerido y, al justificar la legalidad de los actos
administrativos impugnados, manifestaron:«(…) Que el primero de nosotros [Secretario
Municipal de Cojutepeque], en ningún momento ha dictado resolución en contra de la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), que su función se limitó a
notificar a ANDA, la nota de cobro, girada por el jefe (sic) del Registro y Control Tributario de
la Alcaldía de Cojutepeque, señor EBML, que la marginación puesta en dicha nota, nunca puede
considerarse como una resolución dada de mi parte, sino una simple comunicación interna; por
lo que nunca dicte (sic) resolución en contra de ANDA, que la notificación la hice en base a mis
[Jefe del Registro y Control Tributario de la Alcaldía de Cojutepeque] manifiesta que su función
se limito(sic) a remitir una nota de cobro hecha a la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados ANDA y no en remitir resolución alguna, que fue esa la razón por la cual se
declaro(sic) inadmisible el recurso interpuesto, ya que la nota de cobro no es susceptible de
recurso alguno como lo pretendía ANDA, que la inadmisibilidad de dicho recurso fue resuelto
por el Concejo Municipal según acuerdo número diez, de fecha diecinueve de mayo del año(sic)
dos mil nueve (…)».
En el auto de las catorce horas seis minutos del veintinueve de mayo de dos mil trece
(folios 97 y 98), además de tener por parte al jefe del Registro y Control Tributario de la Alcaldía
Municipal de Cojutepeque y dar intervención al licenciado Manuel Antonio González Portillo,
como agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la República, se ordenó, de conformidad
con el artículo 26 de la LJCA derogada, abrir a prueba el presente proceso.
Por medio del auto de las catorce horas catorce minutos del treinta de octubre de dos mil
catorce (folio 111 y 112), se dio intervención a la licenciada Ivette Carolina Machado Canjura,
como apoderada general judicial de la ANDA quien, por medio del escrito de folios 103 al 106,
ofreció como prueba (i) el expediente administrativo agregado por las autoridades demandadas
(folios 63 al 86); (ii) una fotocopia certificada por notario de la “carta” del tres de abril de dos
mil nueve, emitida por el Jefe de Registro y Control Tributario y sus anexos (folios 27 al 29); y,
(iii) una fotocopia certificada por notario del documento que contiene la “marginación” del
Secretario Municipal de Cojutepeque, hecha el veintidós de mayo de dos mil nueve, donde
manifiesta que el recurso de apelación interpuesto por la ANDA en sede administrativa es
inadmisible (folio 67).
Posteriormente, se corrieron los traslados a las partes procesales y al Fiscal General de la
República, que ordena el artículo 28 de la LJCA derogada, con el resultado siguiente.
La ANDA, por medio del escrito de folios 117 al 121, ratificó lo expuesto en la demanda
y como nuevos argumentos de ilegalidad manifestó (i) que no se erigió como sujeto pasivo de la
relación jurídico tributaria de la obligación originada por la realización del hecho generador
descrito en el artículo 7 letra B número 4, letra f de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento de Cuscatlán; y, (ii) que
conforme el artículo 68 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, está exenta del pago de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones fiscales y
municipales, directas e indirectas.
Las autoridades demandadas no presentaron sus alegatos finales.
Por su parte, el Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar, licenciado
Manuel Antonio González Portillo, por medio del escrito de folios 158 al 161, no obstante
concluir que los actos administrativos impugnados son “legales” -sic- (folio 161), argumentó que
la ANDA -conforme con el artículo 7 letra B) número 4 , letra f) de la Ordenanza Reguladora de
las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Cojutepeque- no se configura como sujeto
pasivo pues «no recibe ninguna contraprestación a cambio por parte de la Alcaldía Municipal de
Cojutepeque lo cual es un requisito para la imposición de una tasa o impuesto» (folio 159).
Además, argumentó que la ANDA goza del beneficio fiscal regulado en el artículo 68
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A. A fin de proveer una decisión lógica en la presente sentencia, esta Sala pasará a
delimitar cuál es la obligación tributaria objeto de la controversia.
La ANDA, tanto en la demanda de folios 1 al 6 como en el escrito de aclaración de folios
21 y 22, ha señalado como actos impugnados los emitidos por el Jefe de Registro y Control
Tributario y por el Secretario Municipal, ambos de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque.
El primero de los actos impugnados identificado como una “carta”, de fecha tres de abril
de dos mil nueve, a la cual fueron anexados estados de cuenta que relacionaban a cargo de la
ANDA, entre otros, tasas por el uso de suelo y subsuelo por la instalación de medidores de agua
potable, intereses, fiestas patronales y multa por la cantidad total de quinientos noventa y siete
mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($597,817.88), correspondiente a los períodos tributarios comprendidos desde febrero de
mil novecientos noventa y tres hasta abril de dos mil nueve.
Dicha “carta” y sus anexos aparecen agregados de folios 43 al 45. De su contenido se
advierte que efectivamente se hizo del conocimiento de la ANDA un conjunto de obligaciones
tributarias adeudadas a la Administración Tributaria Municipal de Cojutepeque, por la cantidad
total de seiscientos once mil setecientos treinta y cinco dólares con treinta y un centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($611,735.31), correspondientes a cuatro cuentas pendientes
de pago.
Dicha deuda tributaria municipal, tal como se ha constatado en el anexo de folio 45,
corresponde a la sumatoria de las cuentas: 6812-1414 “4562 MEDIDORES”, por la cantidad de
quinientos noventa y siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($597,817.88); 163-220 “INMUEBLE OFICINAS
ADMON”, por la cantidad de doce mil quinientos sesenta y cuatro dólares con noventa y dos
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($12,564.92); 163-5503 “INMUEBLE DE
LOS TANQUES”, por la cantidad de quinientos sesenta y ocho dólares con veintinueve centavos
de dólar de los Estados Unidos de América ($568.29); y, 163-7352 “INMUEBLE DE LOTE
BALDÍO”, por la cantidad de setecientos ochenta y cuatro dólares con veintidós centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($784.22).
Ahora, debe precisarse que la inconformidad de la ANDA en sede administrativa se
circunscribió, según consta en el escrito de apelación presentado el catorce de abril de dos mil
nueve al Jefe de Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque (folio
11), a la deuda tributaria que asciende a la cantidad de quinientos noventa y siete mil ochocientos
diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($597,817.88) “en razón de 4,562 medidores de agua potable instalados en ese municipio, fiestas
patronales, intereses y multa desde el mes (sic) de febrero de mil novecientos noventa y tres al
mes (sic) de abril de dos mil nueve” (folio 63)
Establecido lo anterior, es concluyente que la parte actora agotó la vía administrativa
respecto de la específica obligación tributaria relativa a las tasas por el uso de suelo y subsuelo
por la instalación de medidores de agua potable, intereses, fiestas patronales y multa, ello, dado
que tal carga tributaria fue la que la parte demandante pretendió controvertir en sede
administrativa, mediante el recurso de apelación interpuesto.
En sentido contrario, respeto de las obligaciones tributarias derivadas de las cuentas 163-
220 “INMUEBLE OFICINAS ADMON”, 163-5503 “INMUEBLE DE LOS TANQUES” y 163-
7352 “INMUEBLE DE LOTE BALDÍO”, no se agotó la vía administrativapuesto que la parte
actora no las cuestionó por medio del recurso administrativo deducido, deviniendo el acto
administrativo con relación a las mismas, al estado de firmeza.
En este orden de ideas y en atención a la forma de cumplimiento -de la parte actora- del
presupuesto de procesabilidad relativo al agotamiento de la vía administrativa, no corresponde
conocer sobre la legalidad de las obligaciones tributarias señaladas en el párrafo anterior,
circunscribiéndose el pronunciamiento de este Tribunal al examen de legalidad de la deuda
tributaria correspondiente a la cuenta 6812-1414 “4562 MEDIDORES”, por la cantidad de
quinientos noventa y siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($597,817.88).
B. En cuanto al segundo de los actos impugnados, es decir la “marginación” hecha por el
Secretario Municipal de Cojutepeque, el veintidós de mayo de dos mil mueve, en la nota suscrita
por el Jefe de Registro y Control Tributario el catorce de abril de dos mil nueve, mediante la cual
manifestó que el recurso de apelación interpuesto por la ANDA contra la “carta” del tres de abril
de dos mil nueve, era inadmisible;esta Sala considera oportuno precisar lo siguiente.
1.La“marginación” aludida establece lo siguiente.
«Edwin [nombre del Jefe de Registro y Control Tributario], de conformidad con el Art.
emitido Resolución[sic]. Favor de comunicarlo a ANDA»(folio 67)
2. Las autoridades demandadas han señalado, a folio 94, que el recurso de apelación
interpuesto por la actora fue resuelto por el Concejo Municipal de Cojutepeque por medio del
acuerdo número diez, del diecinueve de mayo de dos mil nueve, que corre agregado en
certificación a folio 96 y no por medio de la “marginación” impugnada.
Al respectocabe aclarar que,a pesar que las autoridades demandadas han presentado el
referido acuerdo para evidenciarla existencia de un acto definitivo que resolvió el recurso de
apelación interpuesto por la parte actora en sede administrativa, las mismas autoridades no han
comprobado que dicho acto haya desplegado sus efectos, pues no consta su notificación a la parte
demandante para presumir su eficacia.
Y es que no se advierte la coherencia en la actuación de la Administración en tanto que si
al veintidós de mayo de dos mil nueve, el Secretario Municipal plasmó la nota, y el veinticinco de
mayo del mismo año, en base a tal nota, el Jefe de Registro y Control Tributario de la Alcaldía
Municipal de Cojutepeque le hace saber al administrado que el recurso es inadmisible; de haber
existido la decisión del Concejo Municipal, lo normal es que esa decisión es la que debería haber
sido comunicada . Desde la perspectiva anterior es lógico pensar que en la óptica del
administrado, cuando se le hizo saber de la inadmisibilidad del recurso estaba entendida agotado
la vía administrativa
Por lo tanto, no puede tenerse tal acto administrativo -acuerdo municipal número diez, de
fecha diecinueve de mayo de dos mil nueve- como el que cerró el procedimiento de apelación y
que, consecuentemente, agotó la vía administrativa.
3.Según la LJCA, la impugnación judicial de la actuación de la Administración Pública se
encuentra condicionada a la concurrencia de ciertos presupuestos procesales -cuyo cumplimiento
determina su procedencia-, entre los cuales se encuentran: la existencia de un acto administrativo
previo, el agotamiento de la vía administrativa y el ejercicio oportuno de la acción.
En cuanto al requisito de la existencia de un acto administrativo previo, los artículos 2 y 9
de la LJCA establecen que corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de las controversias
que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. En
consecuencia, la existencia de un acto administrativo previo, el cual puede configurarse ya sea
mediante una declaración expresa o presunta, esta última referida a aquellos que surgen como
consecuencia del silencio administrativo, se erige como el primer presupuesto para la procedencia
de la pretensión contencioso administrativa.
Los actos administrativos -presupuesto esencial para desencadenar el proceso contencioso
administrativo-, pueden clasificarse, en función del nivel que ocupan en el procedimiento
administrativo, en actos definitivos y de trámite. Los primeros, deciden o resuelven el fondo del
asunto, los segundos, se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la
resolución del fondo del asunto.
Tanto los actos definitivos como los actos de trámite son impugnables ante la jurisdicción
contencioso administrativa; sin embargo, éstos últimos, están sometidos a una especial
cualificación para poder ser recurridos jurisdiccionalmente.
Los actos de trámite son controvertibles cuando son asimilables, en sus efectos, a los
definitivos, es decir, cuando (i) ponen fin al procedimiento administrativo en el que se han
dictado haciendo imposible su continuación, (ii) deciden indirectamente el fondo del asunto o,
(iii) producen indefensión o un daño irreparable en el administrado. Así, a diferencia de los actos
definitivos, los actos de trámite son impugnables de forma autónoma por excepción. Esto es así
porque, en condiciones normales, los actos de trámite forman parte de las diferentes fases del
procedimiento que culmina con la emisión del acto definitivo.Así, los vicios de ilegalidad
imputables a los actos de trámite que no cumplan alguna de las condiciones antes mencionadas,
serán imputables al acto definitivo como motivos de ilegalidad del mismo, ya que al ser parte del
procedimiento para su formación, se erigen como uno más de sus elementos.
4. En todos los casos la impugnación autónoma de los actos de trámite supondrá que no
existe aún un acto definitivo en el mismo procedimiento al que pertenece el acto de trámite
impugnado.
Ahora bien, en el caso sub júdice, la “marginación” hecha por el Secretario Municipal de
Cojutepeque, el veintidós de mayo de dos mil mueve, en la nota suscrita por el Jefe de Registro y
Control Tributario el catorce de abril de dos mil nueve, mediante la cual manifestó que el recurso
de apelación interpuesto por la ANDA contra la “carta” del tres de abril de dos mil nueve, era
inadmisible; constituye un acto administrativo de trámite.
Lo anterior se fundamenta en el hecho queel Secretario Municipal, por medio de la
“marginación” antedicha, dirigió una mera opinión intelectiva sobre la improcedencia del recurso
funcionario de la misma Municipalidad de Cojutepeque; de tal manera que se constituye en un
acto de juicio dictado durante el procedimiento.
De ahí que, además de ser un acto de simple trámite, no produjo ningún efecto vinculante
para ANDA sino que sus efectos fueron estrictamente intra administrativos, es decir, entre el
Secretario Municipal y el Jefe de Registro y Control Tributario a quien se dirigió la aludida
“marginación”.
5. Como anteriormente se dijo, la impugnación autónoma de un acto de trámite supone
que el mismo es asimilable, en sus efectos, a un acto definitivo -supuestos señalados supra-. En
lo que importa al presente caso, la “marginación” impugnada no cumple tal característica
cualificada, lo que impide su control en esta sede. En consecuencia, la demanda resulta
inadmisible respecto la impugnación de dicho acto de trámite.
C.Habiéndose verificado que la parte actora, respecto del primer acto administrativo
impugnado, cumple los presupuestos de procesabilidad relativos al agotamiento de la vía
administrativa y al ejercicio oportuno de la acción -puesto que impugnó por medio del recurso de
apelación tal acto originario y la inadmisibilidad de dicho recurso le fue comunicada el
veinticinco de mayo de dos mil nueve, por medio de la nota de la misma fecha suscrita por el Jefe
de Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque-, esta Sala pasará a
pronunciarse sobre la legalidad de la “carta” emitida por el mencionado Jefe de Registro y
Control Tributario, el tres de abril de dos mil nueve, a la cual fueron anexos estados de cuenta
que relacionaban a cargo de la ANDA tasas por el uso de suelo y subsuelo por la instalación de
medidores de agua potable, intereses, fiestas patronales y multa,por la cantidad total de
quinientos noventa y siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($597,817.88).
D.Delimitado el objeto de la pretensión, y previo a analizar los concretos argumentos de
ilegalidad deducidos por la parte actora -violación de los principios de legalidad, seguridad
jurídica, defensa y debido proceso-, esta Sala, como juez de la Constitución, se encuentra
obligada a realizar un juicio de constitucionalidad de las disposiciones normativas que
constituyen la base de la determinación tributaria controvertida.
1. Del contenido del expediente administrativo anexado en el presente proceso, se denota
que la determinación tributaria por la cantidad de quinientos noventa y siete mil ochocientos
diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($597,817.88), corresponde a cuatro mil quinientos sesenta y dos medidores de agua potable. Así
se advierte, además, de la nota por medio del cual se comunicó a la ANDA que el recurso de
apelación interpuesto no era admisible (folio 10); del estado de cuenta anexado al primero de los
actos impugnados donde consta el cobro de 4562 medidores bajo la cuenta municipal 6812-1414
(folio 45); del escrito de apelación presentado por la ANDA ante la Administración Tributaria
Municipal (folio 63); de la nota de cobro anexa (folio 70) al segundo cobro de folio 69 donde se
exige el pago del tributo por los referidos 4562 medidores; de la nota de la ANDA dirigida al
Encargado del Departamento de la Unidad de Recuperación de Mora de la Alcaldía Municipal de
Cojutepeque, por medio de la que se argumentó que la demandante no era la propietaria de los
4562 medidores de agua (folio 74); y, de la respuesta a esta última notareferente a los 4562
medidores(folio 75).
2. Establecido lo anterior y con fundamento en el contenido de la prueba documental
relacionada, debe precisarse que (i) el tributo determinado contra la actora es una tasa, (ii) el
objeto de gravamen de la misma está constituido por el uso del suelo o subsuelo donde están
ubicados los medidores o contadores de agua, (iii) la forma de cómputo del tributo es mensual, y
(iv) los períodos tributarios de determinación del tributo son de febrero de mil novecientos
noventa y tres a diciembre de dos mil nueve.
Ahora, debe tenerse en cuenta que la determinación tributaria impugnada tiene a su base
la aplicación de dos ordenamientos jurídicos diferentes, a lo largo de los períodostributarios
señalados en el párrafo anterior.
Así, de febrero de mil novecientos noventa y tres a diciembre de mil novecientos noventa
y siete [feb. 1993-dic. 1997], se aplicó el artículo 7 número 9 número 4 letra d) de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento
de Cuscatlán -emitida por Decreto Municipal N° 2, del 12-I-I993, publicado en el Diario Oficial
N° 15-BIS, Tomo 318, del 22-I-1993; reformado por el Decreto Municipal N°8, publicado en el
Diario Oficial N° 81, Tomo 323, del 3-V-1994-, en adelante Ordenanza 1.
Por otra parte, de enero de mil novecientos noventa y ocho a abril de dos mil nueve [ene.
1998–abr. 2009], se aplicó el artículo 7 sección B N° 4 apartado f) de la de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento
de Cuscatlán -emitida por Decreto Municipal N° 8, del 7-V-I997, publicado en el Diario Oficial
n° 239, tomo 337, de 22-XII-1997; reformado por el Decreto Municipal n°5, de 13-VIII-1999,
publicado en el Diario Oficial n° 159, tomo 334, de 30-VIII-1999- en adelante Ordenanza 2.
3. Delimitadas que han sido las disposiciones normativas que fundamentan la
determinación tributaria controvertida, esta Sala realizará el análisis de constitucionalidad
respectivo, sobre cada una de ellas.
i. Análisis del artículo 7 sección B N° 4 apartado f) de la Ordenanza 2.
Tal disposición normativa regulaba lo siguiente: «Art. 7. Se establecen las siguientes
TASAS por servicios que la Municipalidad de Cojutepeque presta en esta ciudad, de la manera
siguiente: [...] B. SERVICIOS DE OFICINA [...] N° 4. DERECHO POR USO DEL SUELO Y
SUBSUELO [...]. f) Por contador o medidor de agua potable, cada uno al mes…c. 10.00 [...]. »
a. El artículo en análisis fue objeto de control constitucional en el proceso de
inconstitucionalidad 46-2012AC. Así, en la sentencia de las nueve horas con cuarenta minutos
del veintiséis de junio de dos mil quince, la Sala de lo Constitucional de esta Corte declaró
«inconstitucional, de un modo general y obligatorioel art. 7 sección B n° 4 apartado f) de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque,
Departamento de Cuscatlán (emitida por Decreto Municipal n° 8, de 7-V-1997, publicado en el
Diario Oficial n° 239, tomo 337, de 22-XII-1997; reformado por el Decreto Municipal n°5, de
13-VIII-1999, publicado en el Diario Oficial n° 159, tomo 334, de 30-VIII-1999), por quebrantar
el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en el art. 131 ord. 6° de la
Constitución; y por tanto, absténgase el Concejo Municipal de Cojutepeque de requerir el pago
del gravamen establecido en el precepto municipal declarado inconstitucional»
En lo que importa al presente caso, la mencionada Sala manifestó: «(…)el art. 3 letra p)
[inc. 3º] LANDA -para referirse a la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados- señala que “[n]inguna autoridad podrá gravar adicionalmente los servicios ni
las obras necesarias para obtenerlos cuando éstos se encuentren bajo la jurisdicción de
[ANDA]”; lo cual, para el caso que nos ocupa y, desde un punto de vista normativo, representa
una limitación directa de la potestad tributaria para la creación de tasas por parte de los
municipios con respecto a las obras necesarias para la prestación efectiva de los servicios que
preste ANDA; cuestión que debe ser compaginada con lo prescrito en el art. 72 de la precitada
ley, la cual señala que ANDA “…podrá usar sin pagar indemnizaciones, impuestos, tasas o
contribuciones de cualquier índole, los bienes nacionales de uso público, actuando en
cumplimiento de sus fines y con arreglo a las leyes”, originándose una habilitación legal
especial a favor de dicha institución oficial autónoma a efecto de que realice sus funciones
directamente en bienes nacionales de uso público, sin que para ello medie, el pago en concepto
de tasa, por una licencia, permiso o autorización concebida por parte de las autoridades que
administren tales bienes (…)Por lo tanto, se advierte que, conforme a las anteriores
consideraciones, los municipios no pueden crear tasas que tengan por objeto gravar directa o
indirectamente alguna actividad vinculada con las obras que ejecute ANDA cuando las mismas
están dirigidas a la efectiva prestación del servicio de “acueductos” y “alcantarillados”, dado
que el ordenamiento jurídico ha establecido que: (i) las acciones u obras que tengan relación
con los servicios antes enunciados son propios del ámbito competencial de esa institución oficial
autónoma; y, (ii) ha limitado la potestad tributaria municipal, ya que la misma no puede ser el
fundamento de gravámenes sobre tales actividades; (…) por consiguiente, según se ha
explicitado en esta decisión, el art. Sección B nº 4 apartado f) y nº 6 apartado h) de la
ORETSMCC -para referirse a la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de
la Ciudad de Cojutepeque- es inconstitucional por la violación al principio de equidad tributaria
en su manifestación de reserva de ley, y así deberá declararse (…)».
Pues bien, la anterior sentencia de inconstitucionalidad establece claramente que las
municipalidades, en el ejercicio de su potestad tributaria, no poseen la atribución para gravar el
uso de suelo y subsuelo para desarrollar actividades que, por medio de ley formal, son conferidas
a la ANDA y que necesariamente conllevan el uso del suelo y subsuelo para proveer del servicio
de acueductos y alcantarillados. Es por lo anterior que la Sala de lo Constitucional concluyó, en
la sentencia de inconstitucionalidad relacionada supra,, que el artículo 7 sección B N° 4 apartado
f) de la de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de
Cojutepeque, Departamento de Cuscatlán -emitida por Decreto Municipal N° 8, del 7-V-I997,
publicado en el Diario Oficial n° 239, tomo 337, de 22-XII-1997; reformado por el Decreto
Municipal n°5, de 13-VIII-1999, publicado en el Diario Oficial n° 159, tomo 334, de 30-VIII-
1999- era inconstitucional por vulnerar el principio de equidad tributaria en su manifestación de
reserva de ley regulado en el artículo 131 ordinal 6° de la Constitución.
b. En este punto, esta Sala considera necesario referirsea la resolución emitida por la Sala
de lo Constitucional, el veintiuno de octubre de dos mil cinco, en el proceso de
inconstitucionalidad 21-2004.
En tal resolución se aclararon los efectos de los pronunciamientos emitidos en los
procesos de inconstitucionalidad. En lo sustancial, se estableció que de acuerdo con el artículo
183 de la Constitución, la Sala de lo Constitucional se erige como el único Tribunal competente
para declarar la inconstitucionalidad de las normas infraconstitucionales, de un modo general y
obligatorio, a petición de cualquier ciudadano. Además, se expuso que, en caso de ser estimada la
petición del ciudadano, el pronunciamiento produce la invalidación general y obligatoria de las
normas jurídicas que resultan incompatibles con la Constitución.
Por otra parte, se aclaró -en la citada resolución 21-2004- que si la declaración de
inconstitucionalidad depara la expulsión del ordenamiento de la regla inconstitucional, su
consecuencia inmediata ha de ser la imposibilidad de toda aplicación de esa regla, por lo que
dicha declaratoria causa efectos opelegis, en cuanto que no existe la posibilidad de posponer los
efectos o diferir en el tiempo la efectividad de la sentencia. En este sentido «(…) la pregunta
convencional sobre los efectos hacia el pasado del fallo estimatorio tiene una primera respuesta
de formulación muy sencilla: las situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad
quedarán afectadas por ella, en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública,
administrativa o judicial».
De acuerdo con la anterior reseña jurisprudencial, cualquier situación pendiente de
decisión pública, ya sea judicial o administrativa, conformada bajo la cobertura de la norma
declarada inconstitucional, debe ser resuelta aplicando el criterio de inconstitucionalidad.
Dicho lo anterior, (i) estando la situación jurídica tributaria de la parte actora pendiente de
decisión judicial ante esta sede y (ii) siendo que tal situación no ha adquirido estado de firmeza;
esta Sala aplicará, al presente caso, el criterio de la inconstitucionalidad -general y obligatorio-
del artículo 7 sección B n° 4 apartado f) de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento de Cuscatlán, emitida por Decreto
Municipal n° 8, de 7-V-1997, publicado en el Diario Oficial n° 239, tomo 337, de 22-XII-1997.
En este sentido, la obligación tributaria establecida contra la demandante respecto del
período de enero de mil novecientos noventa y ocho hasta abril de dos mil nueve [ene. 1998–abr.
2009], resulta ilegal por tener como fundamento una norma inconstitucional, así declarada en la
sentencia de proceso de inconstitucionalidad referencia 46-2012AC.
No debe perderse de vista que las actuaciones de la Administración Pública se sustentan
en la atribución de una serie de potestades cuyo ejercicio permite, por una parte, la emisión de
actos administrativos. Se forma así la denominada “cadena de la legalidad del acto
administrativo” que consiste en el nexo ineludible que debe existir entre acto-potestad-ley. De lo
anterior se colige que la validez de un acto administrativo se condiciona al otorgamiento de una
potestad para su emisión, con la correspondiente cobertura legal. En este sentido, si la norma
jurídica que otorga la potestad administrativa de que se trate -verbigracia, la potestad
administrativa tributaria- es inconstitucional, se produce una ruptura de la cadena de legalidad
puesto que el acto administrativo que haya sido emitido tiene como fundamento una norma
contraria a la Constitución, circunstancia que precisamente ocurre en el presente caso, tal como
se ha expuesto en los apartados precedentes.
Ahora, debe aclararse que, aun cuando el precedente de inconstitucionalidad que apoya la
decisión de la presente sentencia se emitió en junio de dos mil quince, la disposición normativa
declarada inconstitucional -artículo 7 sección B n° 4 apartado f) de la Ordenanza Reguladora de
las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento de Cuscatlán-
estuvo al margen de la Constitución de la República desde que fue incorporada a nuestro
ordenamiento jurídico.
De ahí que, es concluyente que los actos administrativos impugnados carecen de un
fundamento jurídico válido, por lo que resultan ilegales.
c. En suma, por los motivos expuestos en los apartados precedentes, siendo este Tribunal
aplicador y garante de la Constitución en los casos que son sometidos a conocimiento y decisión
de la jurisdicción contencioso administrativa, debe declararse la ilegalidad del requerimiento de
pago por el uso de suelo y subsuelo por los medidores ubicados en el territorio de Cojutepeque,
hecho a la ANDA por medio de uno de los actos administrativos controvertidos, respecto de los
períodos tributariosde enero de mil novecientos noventa y ocho a abril de dos mil nueve
ii. Análisis del artículo 7 número 9 número 4 letra d) de la Ordenanza 1.
Tal norma jurídica establecía lo siguiente: «Art. 7. Se ESTABLECEN las siguientes TASAS
por servicios que la Municipalidad- Cojutepeque presta en esta ciudad, de la manera que se
detalla a continuación: [...] No.9 SERVICIOS DE OFICINA [...] N° 4. DERECHO POR USO
DEL SUELO Y SUBSUELO [...] d) Por contador o medidor de consumo de agua potable, cada
una al mes………c. 1.00 [...]»
La mencionada disposición normativa no ha sido objeto de control de constitucionalidad
ante la Sala de lo Constitucional de esta Corte, no obstante, al compararla con el artículo 7
sección B n° 4 apartado f) de la Ordenanza 2, se advierte que ambas normas jurídicas poseen
contenido similar pues una y otra regulan tasas municipales por el uso de suelo y subsuelo por la
instalación de contadores o medidores de consumo de agua¸ siendo la única diferencia la alícuota
del tributo.
En este orden de ideas, el análisis de constitucionalidad realizado en la sentencia de
inconstitucionalidad referencia 46-2012AC resulta plenamente aplicable al artículo 7 número 9
número 4 letra d) de la Ordenanza 1.
Así, esta Sala concluye que la disposición normativa que se comenta también vulnera el
principio de equidad tributaria como manifestación del principio de reserva de ley regulado en el
artículo 131 ordinal 6° de la Constitución, ello, puesto que las municipalidades, en el ejercicio de
su potestad tributaria, no poseen la atribución para gravar el uso de suelo y subsuelo para
desarrollar actividades que, por medio de ley formal, son conferidas a la ANDA y que
necesariamente conllevan el uso del suelo y subsuelo para proveer del servicio de acueductos y
alcantarillados.
En este orden de ideas, dado que en el presente caso la obligación tributaria controvertida,
respecto del período de febrero de mil novecientos noventa y tres a diciembre de mil novecientos
noventa y siete [feb. 1993–dic. 1997], tiene a su base el artículo 7 número 9 número 4 letra d) de
la Ordenanza 1, y habiéndose concluido que tal disposición es contraria a la Constitución, este
Tribunal no puede aplicarla para el análisis de la situación planteada en la demanda. En
consecuencia, esta Sala decidirá la controversia inaplicando la mencionada disposición.
Consecuentemente, al haber tenido las autoridades demandadas como base de los actos
administrativos impugnados el mencionado artículo de la Ordenanza 1, cuyo contenido se ha
advertido es contrario a la Constitución -violación del principio de equidad tributaria como
manifestación del principio de reserva de ley-, no cabe otra conclusión más que los actos
impugnados carecen de fundamento constitucional válido, en consecuencia, la deuda tributaria
por tasas en concepto de uso de suelo y subsuelo por la instalación de medidores de agua
potable, correspondiente a los períodos tributarios comprendidos desde febrero de mil
novecientos noventa y tres hasta diciembre de mil novecientos noventa y siete, es ilegal.
Por lo tanto, esta Sala, de conformidad al artículo 185 de la Constitución, se ve obligada a
inaplicar la disposición de referencia -artículo 7 número 9 número 4 letra d) de la Ordenanza 1-
en el caso concreto que se decide mediante la presente sentencia.
4. Conforme con lo expuesto en los apartados anteriores el requerimiento de pago hecho
contra la demandante en la actuación administrativa impugnada, por la cantidad de cuatrocientos
cuarenta y dos mil noventa dólares con un centavo de dólar de los Estados Unidos de América
($442,090.01), en concepto de servicio por uso de suelo y subsuelo de cuatro mil quinientos
ochenta y dos medidores de agua potable,por los períodos tributarios comprendidos de febrero de
mil novecientos noventa y tres a diciembre de dos mil nueve,resulta ilegal por tener como
fundamento dos normas contrarias a la Constitución.
5. Por otra parte, habiéndose establecido en los apartados precedentes que el tributo
principal es ilegal, la tasa municipal por fiestas patronales no puede ser exigible a la sociedad
actora, ello, dado que su cuantificación no resulta posible pues su base imponible -tributo
principal por uso de suelo y subsuelo respecto a medidores de agua- no posee sustento
constitucional.
Ahora, en cuanto a los intereses y multa determinados en la actuación impugnada, debe
precisarse que tales obligaciones son accesorias a la obligación tributaria principal. En este
sentido, la ilegalidad del tributo por uso de suelo y subsuelo respecto a medidores de agua
genera, como consecuencia, la ilegalidad de los referidos intereses y multapuesto que la
existencia de estos depende de la existencia y validez de la obligación principal que le sirve de
base. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la cuantificación de los mismos tampoco
resulta posible pues su base imponible no posee sustento constitucional.
En consecuencia, también debe declararse la ilegalidad de la tasa municipal por fiestas
patronales, intereses y multa establecidos en la actuación administrativa impugnada, por la
cantidad total de un mil ochocientos sesenta dólares de los Estados Unidos de América
($155,727.87).
E. Finalmente, en la resolución interlocutoria emitida por la Sala de lo Constitucional a
las once horas del trece de julio de dos mil quince, en el proceso de inconstitucionalidad 58-2015,
se estableció que “(...) para calificar la validez constitucional de una disposición y para que la
sentencia de inconstitucionalidad surta efectos es indispensable que el objeto de control se
encuentre vigente al momento de conocer sobre su supuesta inconstitucionalidad”.
En consecuencia, dado que el artículo 7 número 9 número 4 letra d) de la Ordenanza 1
que esta Sala se ve obligada a inaplicar, por las razones expuestas supra, es una norma derogada,
resulta inoficioso remitir certificación de esta sentencia a la Sala de lo Constitucional, para los
efectos del artículo 77-E de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
V. Determinada la ilegalidad de la actuación administrativa impugnada, corresponde
examinar si en el caso que se analiza existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer
derogada.
En el presente proceso no se decretó la suspensión provisional de los efectos de la
actuación controvertida, por otra parte, la ANDA no se ha manifestado sobre la ejecución de tal
actuación. Por lo anterior, este Tribunal desconoce si dicha entidad ha cancelado la cantidad de
dinero establecida en concepto de tasas por el uso de suelo y subsuelo por la instalación de
medidores de agua potable, intereses, fiestas patronales y multa, correspondiente a los períodos
tributarios comprendidos desde febrero de mil novecientos noventa y tres hasta abril de dos mil
nueve en los actos cuestionados.
Consecuentemente, si tal cantidad de dinero aún no ha sido cancelada, las autoridades
demandadas deberán abstenerse de realizar su cobro; en caso contrario, deberán devolver a la
ANDA la cantidad de dinero que haya sido enterada, en el plazo y condiciones que señala el
artículo 34 de la LJCA.
VI. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los artículos 15, 86 y 185 de la
Constitución de la República, 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles (normativa
derogada pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 706 del Código Procesal Civil y
Mercantil) y 53, 31, 32 y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el
catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre
de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar inadmisible la demanda interpuesta por la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, por medio de sus apoderados, licenciados William Eliseo Zúniga
Henríquez, Fredy Armando Jiménez Gómez y licenciada Ivette Carolina Machado, respecto de la
“marginación” hecha por el Secretario Municipal de Cojutepeque, el veintidós de mayo de dos
mil nueve, sobre la nota suscrita por el Jefe de Registro y Control Tributario el catorce de abril de
dos mil nueve, mediante la cual manifestó que el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora en sede administrativa, era inadmisible; lo anterior, en virtud de las razones expuestas en
la letra B del romano IV de esta sentencia.
2. Declarar inaplicable el artículo 7 número 9 número 4 letra d) de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque, Departamento
de Cuscatlán, emitida por Decreto Municipal N° 2, del 12-I-I993, publicado en el Diario Oficial
N° 15-BIS, Tomo 318, del 22-I-1993; reformado por el Decreto Municipal N°8, publicado en el
Diario Oficial N° 81, Tomo 323, del 3-V-1994, por vulnerar el principio de equidad tributaria
como manifestación del principio de reserva de ley establecidos en el artículo 131 ordinal 6º de la
Constitución.
3. Declarar ilegales las obligaciones tributarias determinadas por el Jefe de Registro y
Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Cojutepeque, contra la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados, en concepto de tasas por eluso de suelo y subsuelo por la
instalación de medidores de agua potable, intereses, fiestas patronales y multa, por la cantidad
total de quinientos noventa y siete mil ochocientos diecisiete dólares con ochenta y ocho centavos
de dólar de los Estados Unidos de América ($597,817.88), correspondientes a los períodos
tributarios comprendidos desde febrero de mil novecientos noventa y tres hasta abril de dos mil
nueve; obligaciones constituidas a partir de la “carta”y estados de cuenta emitidos por la
mencionada autoridad administrativa, el tres de abril de dos mil nueve.
4. Omitir enviar certificación de esta sentencia a la Sala de lo Constitucional de esta
Corte, para los efectos del artículo 77-E de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
relación a la decisión de inaplicar, en el presente caso, el artículo 7 número 9 número 4 letra d) de
la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de Cojutepeque,
Departamento de Cuscatlán, emitida por Decreto Municipal N° 2, del 12-I-I993, publicado en el
Diario Oficial N° 15-BIS, Tomo 318, del 22-I-1993; reformado por el Decreto Municipal N°8,
publicado en el Diario Oficial N° 81, Tomo 323, del 3-V-1994.
5. Como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado, la Municipalidad de
Cojutepeque deberá abstenerse de exigir el cobro, a la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, de la cantidad de dinero determinada en la actuación administrativa impugnada,
en concepto de tasas por el uso de suelo y subsuelo por la instalación de medidores de agua
potable, intereses, fiestas patronales y multa, correspondiente a los períodos tributarios
comprendidos desde febrero de mil novecientos noventa y tres hasta abril de dos mil nueve. En el
caso que la parte actora haya pagado dichas obligaciones tributarias, la Municipalidad de
Cojutepeque deberá reintegrarle la cantidad de dinero respectiva, en el plazo de treinta días
hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de esta sentencia, según lo dispone
el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativaemitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho.
6. No hay especial condenación en costas.
7. Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C. ------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E.-----
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
