Sentencia Nº 20-21-PC-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 27-05-2021
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 27 Mayo 2021 |
| Número de sentencia | 20-21-PC-SCA |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
20-21-PC-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas con cinco minutos del veintisiete de mayo de dos
mil veintiuno.
El siete de mayo de dos mil veintiuno, los abogados A.A.A.H.,
Z.L.N.U., L.E.S.F. y L..V.G.V., en su
calidad de ciudadanos (folio 1 frente), presentaron demanda contra el Pleno de la Asamblea
Legislativa, impugnando el «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos de los
diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de
mayo de 2021 (…) [por medio del cual] se conoció la pieza de correspondencia (…) que contenía
la “Ley para el uso de productos para tratamientos médicos en situaciones excepcionales de
salud pública ocasionada por la pandemia de Covid-19” (…)» (folio 1 vuelto).
I.P.
.A.C. jurídica, hecha por los peticionarios, de la decisión cuestionada
Los abogados demandantes señalan que el acto de dispensa de trámite reseñado es un
acto administrativo, calificación replicada a lo largo de toda la solicitud.
Para los peticionarios resulta de entidad relevante esa apreciación jurídica al grado que, de
ella, derivan la competencia de esta S. para el conocimiento y decisión de la controversia que
plantean. Así, señalan: «(…) venimos a esta S. a DEMANDAR EN JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE EL SALVADOR (…) fundamentando
nuestra pretensión en los artículos 3, 4 y 14 literal b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, y 86 de la Constitución de la República» (folio 1 frente).
B. Infracciones atribuidas a la decisión cuestionada
Los postulantes señalan que el acto de dispensa de trámite que cuestionan: (1) no fue
motivado de conformidad con los artículos 22 literal e) y 23 de la Ley de Procedimientos
Administrativos —LPA—; y (2) es un acto nulo de pleno derecho de conformidad con el artículo
36 literal b) de la referida ley, pues fue emitido prescindiéndose absolutamente del procedimiento
legalmente establecido.
En el desarrollo argumentativo de estas infracciones, los peticionarios adicionan la
vulneración de «(…) los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica,
contradicción, libre debate y discusión, así como (…) [el] derecho a la protección jurisdiccional
o acceso a la justicia (…) [y] los artículos 2, 85, 86 y 135 de la Constitución» (folio 3 frente).
II. Juicio de procedencia de la demanda
Ante la demanda planteada, este Tribunal se encuentra obligado a realizar el juicio de
procedencia respectivo y determinar si, en el presente caso, concurren los presupuestos
materiales y esenciales de la pretensión que habilitan el conocimiento de fondo de la
controversia.
A. Las actividades que desarrolla el Estado y mediante las cuales persigue el
cumplimiento de sus fines son las denominadas funciones públicas estatales. La doctrina,
partiendo de la forma de gobierno republicana [art. 85 de la Constitución de la República], tiende
a identificar tres funciones públicas básicas, en razón de los tres órganos fundamentales del
gobierno: la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa; criterio que se apoya, a su vez, en
la teoría de la separación de poderes inspirada por Montesquieu: “Que el que hace las leyes no
sea el encargado de aplicarlas ni ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar
de su aplicación; que el que juzgue no las haga ni las ejecute”.
En cuanto el presente caso, importa destacar, en primer término, un análisis sobre la
denominada función administrativa y su ejecución ordinaria y extraordinaria por parte de las
instituciones públicas del Estado salvadoreño.
Pues bien, la función administrativa es el cometido esencial y permanente de la
Administración, cuyo objeto es satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua. De
ahí que un elemento que la caracteriza es la defensa de intereses generales.
A su vez, resulta importante señalar que el ejercicio de tal función se materializa a través
de actuaciones y omisiones administrativas —conceptos jurídicos propios del derecho
administrativo—. Dentro de tales categorías jurídicas, y conforme a lo establecido en el artículo 3
administrativos, los contratos administrativos y la actividad material constitutiva de vía de
hecho —actuaciones administrativas—; y, por otra parte, la inactividad material —omisión
administrativa—.
A diferencia de las funciones legislativa y jurisdiccional, que no sólo tienen un contenido
preciso y único sino, también, son realizadas por los órganos específicamente creados para
ello por la Constitución, la función administrativa no está a cargo únicamente del Órgano
Ejecutivo, y es que las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades la ejecutan de
manera ordinaria, como su cometido normal. Además, la realizan, excepcionalmente, otras
autoridades públicas (como el Órgano Legislativo, el Órgano Judicial y los denominados
Organismos Independientes estatuidos por la norma primaria), y este desempeño se efectúa bajo
el mismo régimen jurídico del derecho administrativo.
Se está, entonces, frente una actividad administrativa que concurre de forma ordinaria
respecto de cierto tipo de órganos administrativos, al constituir parte de su esencia, ontología
jurídica institucional o actividad connatural; y, de forma extraordinaria, respecto de otras
instituciones que, en determinados supuestos predefinidos en el ordenamiento jurídico
salvadoreño, tendrán que someter sus actuaciones al estatuto del derecho administrativo, a sus
principios, reglas, instituciones y elementos de control infra constitucional, último aspecto
cardinal, puesto que el derecho administrativo supone la concreción del derecho público y la
sujeción al principio de legalidad sobre la base de la imperatividad de las normas secundarias —
leyes formales—, y toda aquella normativa con rango inferior a estas —leyes materiales—,
verbigracia: reglamentos, ordenanzas municipales, normas técnicas, instructivos, circulares.
Sin el ánimo de agotar supuestos respecto al Órgano Legislativo, se tiene que cuando éste
organiza y administra cualquiera de sus dependencias administrativas o realiza remodelaciones de
infraestructura (intervención material) contratando con personas la construcción o refacción de
las obras respectivas o la adquisición de materiales, insumos y servicios para el normal
funcionamiento de sus actividades, dicho órgano se encuentra realizando una función típicamente
administrativa, en cuanto a contratación pública regida por la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública. Por otra parte, el mismo Órgano Legislativo realiza
una serie de actividades en cuanto a su personal: nombramientos, traslados, ascensos y remoción
de trabajadores, incluyendo toda la actividad disciplinaria que se levanta sobre el servidor
público. Estas actuaciones, entonces, son representativas de la función administrativa regida,
también, por el estatuto del derecho administrativo.
Los ejemplos enunciados son representativos del ejercicio de la función administrativa
realizada de forma extraordinaria, en la medida que existe una autoridad pública que se separa
de su función connatural y, de manera excepcional, ejerce actividad sometida a las reglas del
derecho administrativo; situación reconocida ampliamente por la doctrina, proponiéndose en una
parte de ésta la denominada teoría reduccionista o residual que define la función administrativa
como “toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los
órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos
materialmente legislativos y jurisdiccionales” (GORDILLO, A.. “Tratado de Derecho
Administrativo y obras selectas”. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
Argentina. 2014. Página II-8).
En suma, la función administrativa no es exclusiva de un órgano o entidad pública en
particular, sino que puede ser ejercida por diferentes autoridades que, sin pertenecer a la rígida
estructura del Órgano Ejecutivo, las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades,
extraordinariamente ejercen potestades exorbitantes conforme a regímenes jurídicos del derecho
administrativo. Y de ahí deriva el enunciado del artículo 2 incisos 1° y 2° de la LPA, que evoca a
las autoridades con la capacidad de ejecutar función administrativa, ya sea ordinaria o
extraordinariamente: «(…) La presente Ley [que tiene por objeto, entre otros, regular los
requisitos de validez y eficacia de las actuaciones administrativas] se aplicará al Órgano
Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas, aun
cuando su Ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en cuanto a
los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de
la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud Pública,
el Tribunal Supremo Electoral y, en general, a cualquier institución de carácter público,
cuando excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo (…)» (el resaltado
y subrayado son propios).
Precisamente, esta razón de derecho tiene su culmen en la LJCA, que establece en su
artículo 14 letra b) que: «La S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia conocerá: (…) En única instancia, de las actuaciones del presidente, la Junta Directiva,
por el pleno de la Asamblea Legislativa, tratándose del ejercicio de función administrativa (…)»
(el resaltado es propio).
B. Toda actuación u omisión de naturaleza administrativa de las diferentes instituciones
públicas que forman parte de la organización del Estado está sujeta a límites y, por ende, a
revisión judicial en la jurisdicción contencioso administrativa. Pretender lo contrario implicaría
consentir ámbitos exentos de control y sujeción al ordenamiento administrativo.
Ahora, en lo que importa al presente caso, el orden de la jurisdicción contencioso
administrativa se encuentra habilitado para realizar un control de todas aquellas actuaciones u
omisiones producto del ejercicio de potestades puramente administrativas que, como ya se
precisó supra, de manera extraordinaria y/o excepcional puede realizar la Asamblea Legislativa
(su presidente, Junta Directiva o Pleno).
República que instituye la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, entre otras materias,
en lo contencioso-administrativo; el artículo 1 de la LJCA que define el ámbito material de
competencia de los juzgadores en este orden jurisdiccional; el artículo 2 del Código Procesal
Civil y M. (CPCM) que refiere el principio de “Vinculación a la Constitución, leyes y
demás normas”, en virtud del cual los jueces están vinculados por la normativa constitucional,
las leyes y demás normas del ordenamiento jurídico, sin que puedan desconocerlas ni
desobedecerlas; y el artículo 3 del CPCM, que instituye el principio de legalidad procesal e
implica que todo proceso debe tramitarse ante el juez competente; esta S. es categórica en
precisar que aquellas decisiones derivadas de la función legislativa que no implican,
evidentemente, el ejercicio de la actividad administrativa extraordinaria que podría tener lugar en
el Órgano Legislativo, no están sujetas a control en el orden de la jurisdicción contencioso
administrativa, por constituir un asunto esencialmente ajeno a la competencia material de este
Tribunal.
Tal planteamiento se extrae del imperativo categórico del reseñado artículo 1 inciso 1° de
la LJCA: «La jurisdicción contencioso administrativa será competente para conocer de las
pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas
al Derecho Administrativo (…)» (el subrayado es propio).
En este orden de ideas, a manera de ilustración y constatación de las razones de derecho
que se plantean como premisas fundamentales para emitir la presente resolución judicial, es
importante mencionar que la incompetencia para juzgar la función connatural y constitucional
del Órgano Legislativo era un postulado predefinido por el legislador desde mil novecientos
setenta y ocho. En otras palabras, nada nuevo se adiciona a la comprensión del control
jurisdiccional en el orden contencioso administrativo con los razonamientos hechos en los
párrafos precedentes, sino que, por el contrario, los mismos vienen a constatar un claro ámbito
de competencia material que rige de larga data en el sistema jurídico salvadoreño. Así, la
derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho; en su artículo 2
establecía:
«Corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública.
Para los efectos de esta ley se entiende por Administración Pública:
a) el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas,
semiautónomas y demás entidades descentralizadas del estado;
b) los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan
excepcionalmente actos administrativos; y,
c) el Gobierno local» (el subrayado y resaltado son propios).
Como se advierte, la LJCA derogada ya reconocía la posibilidad de someter a control
judicial la función administrativa ordinaria y la excepcional. E., si la decisión que se intentara
someter a enjuiciamiento era producto, por ejemplo, del ejercicio de la función constitucional de
la Asamblea Legislativa —función no administrativa—, tal fenómeno estaba excluido, de origen,
del control contencioso administrativo.
En este punto es de suma importancia reseñar que el intento de someter al control de la
jurisdicción contencioso administrativa las funciones ordinarias de los Órganos Fundamentales
del Gobierno diferentes al Ejecutivo, y de los Organismos Independientes que instituye la
Constitución, que no se encuadran en la función administrativa; es un asunto que ya ha sido
resuelto por esta S., verbigracia, en las sentencias de las quince horas del dos de marzo de dos
mil veintiuno, referencia 6-21-RA-SCA, y de las quince horas veintinueve minutos del dos de
marzo de dos mil veintiuno, referencia 7-21-RA-SCA.
En el primer caso se intentó someter a control contencioso administrativo una actuación
expresiva de la función jurisdiccional de cierto juzgado, y en el segundo, una serie de decisiones
que materializaron la función constitucional de protección y tutela de los derechos humanos
que corresponde, como facultad primaria directa, a la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos.
En la primera resolución citada (6-21-RA-SCA) este Tribunal estableció: «(…) es
ostensible que ordinariamente los jueces de la República realizan funciones jurisdiccionales;
ello, como consecuencia de la función principal que la Constitución atribuye al Órgano Judicial
(juzgar y ejecutar lo juzgado); no obstante, tal como se precisó supra, excepcionalmente estos
mismos jueces pueden realizar función administrativa. (…) En ese contexto, los actos
jurisdiccionales de los jueces de la República no son susceptibles de control en la jurisdicción
contencioso administrativa. Al contrario, y en atención a lo instaurado en el artículo 1 de la
LJCA, las actuaciones y omisiones administrativas, que son producto del ejercicio de la
función administrativa, son las que se instituyen como el objeto de control en la jurisdicción
contencioso administrativa, en tanto que la Administración Pública es quien realiza tales
categorías» (el resaltado es propio).
En la segunda resolución (7-21-RA-SCA) se estableció: «(…) en aplicación de cada una
de las premisas establecidas en los apartados anteriores, la actuación impugnada por la parte
apelante en la primera instancia: (a) no es producto del ejercicio extraordinario de la función
administrativa que puede realizar la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos;
(b) no está sujeta al estamento del derecho administrativo, puesto que no se rigen por sus
principios, normas, reglas e instituciones particulares; (c) por el contrario, tal actuación se
identifica ineludiblemente con la función constitucional de protección de los derechos humanos»
(el subrayado es propio).
En ambos casos, esta S. fue categórica en establecer que actuaciones producto del
ejercicio de potestades y/o funciones constitucionales intrínsecas a cada órgano u entidad en
particular, al no compartir la naturaleza de la función administrativa, están exentas de
control en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa.
C..S. las descritas premisas, este Tribunal debe analizar si la decisión de la
Asamblea Legislativa que los abogados postulantes pretenden someter a control judicial —acto
de dispensa de trámite de un proyecto de ley— es producto del ejercicio de la función
administrativa excepcional o extraordinaria de tal órgano fundamental del Estado o, en sentido
contrario, si se trata de una decisión propia de la función legislativa y constitucional del mismo
ente y, por lo tanto, inconexa con la función administrativa y ajena al control contencioso
administrativo.
Pues bien, como se expresó ab initio, los solicitantes señalan que el referido acto de
dispensa de trámite es un acto administrativo.
1. El artículo 3 letra a) de la LJCA prescribe: «En la Jurisdicción Contencioso
Administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las actuaciones y omisiones
administrativas siguientes: a) Actos administrativos (…)».
Con relación a los actos administrativos que pueden ser objeto de control judicial, el
artículo 4 de la misma normativa regula lo siguiente: «Podrán deducirse pretensiones derivadas
de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos. Procederá la impugnación tanto de los
actos definitivos como de los de trámite. Los actos de trámite podrán impugnarse de manera
autónoma de los actos definitivos cuando pongan fin al procedimiento haciendo imposible su
continuación, decidan anticipadamente el asunto de que se trate o cuando produzcan indefensión
o un daño irreparable».
Esta precisión legislativa debe integrarse con la regulación contenida en el artículo 21 de
la LPA, que define al acto administrativo como “(…) toda declaración unilateral de voluntad, de
juicio, de conocimiento o deseo, productoras de efectos jurídicos, dictada por la Administración
Pública en ejercicio de una potestad administrativa (…)” (el resaltado es propio).
Siguiendo el enunciado del legislador, no todo acto o decisión de una institución pública
es un acto administrativo, sino sólo aquella declaración de voluntad que sea producto del
ejercicio de una potestad administrativa (ejercicio ordinario o extraordinario de la función
administrativa). Tampoco cualquier inactividad puede ser calificada como una omisión
administrativa. De ahí que calificar determinada decisión o acuerdo emitido por una autoridad
pública como un acto administrativo, por el mero hecho de tratarse de una decisión
proveniente de un órgano público, viene a constituir un criterio limitado, vacío de contenido e
incapaz de dimensionar el verdadero contexto y complejidad de las actuaciones de la
Administración.
2. Establecido lo anterior, es obligatorio definir la verdadera naturaleza de las actuaciones
legislativas que conforman el denominado proceso de formación de la ley secundaria
esta S. pasará a analizar, posteriormente, el carácter del acto de dispensa de trámite que
concurre de forma excepcional en tal proceso.
i. Del proceso de formación de ley
La función constitucional atribuida a la Asamblea Legislativa se concreta en legislar,
[artículo 121 de la Constitución de la República] esto es, crear, modificar, interpretar y derogar
las leyes secundarias; cometido sujeto a diversas restricciones formales y materiales. Para el
presente caso, importa destacar el límite formal instituido por virtud del cauce de las actuaciones
para la formación de los imperativos legales.
Al respecto, la S. de lo Constitucional de esta Corte ha reseñado que el proceso de
formación de la ley «(…) es concebido como un conjunto de trámites que han de seguirse a fin
de que un texto determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley; es decir, una
escalonada serie de requisitos que han de irse cumpliendo para que, como garantías de reflexión
y debate, se adopte una decisión determinada (…)» (Resolución de las doce horas treinta y dos
minutos del veintitrés de enero de dos mil diecinueve, Controversia 1-2018. La cual cita en su
texto la sentencia de trece de diciembre de dos mil cinco, emitida en el proceso de
Inconstitucionalidad 9-2004).
Las fases elementales que comprende el referido proceso se han particularizado por la
mencionada S. en reiterada jurisprudencia (verbigracia: resoluciones de las doce horas
veinticuatro minutos del uno de junio de dos mil veinte —Controversia 1-2020—; de las doce
horas veintiocho minutos del veinte de enero de dos mil veintiuno —Controversia 11-2020—; y,
de las doce horas treinta minutos del veintitrés de diciembre de dos mil veinte —Controversia 11-
2020—); estableciendo, en síntesis, las siguientes etapas.
a. Iniciativa de ley (artículo 133 de la Constitución).
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la obligatoria consideración
de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión
pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un dictamen.
b. Dictamen de la comisión competente (artículo 135 inciso 1º de la Constitución).
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión.
c. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (artículos 123
inciso 1º y 135 inciso 1º de la Constitución).
Esta fase inicial, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida
por el principio deliberativo, que implica que “[...] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas”
(sentencia de las doce horas del treinta de junio de mil novecientos noventa y nueve,
Inconstitucionalidad 8-96). En la actividad legislativa, el debate y la libre discusión cumplen un
papel esencial, porque permiten a los diferentes grupos con representación política exponer y
defender distintas posiciones y opciones, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
d. Aprobación legislativa (artículo 123 inciso 2º de la Constitución).
Para que la Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría simple–, a menos
que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación
es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
e. Sanción presidencial (artículos 135 inciso 1º y 136 de la Constitución).
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo (sentencia de las quince horas del uno de abril de dos mil cuatro,
Inconstitucionalidad 52-2003 Ac.).
f. Publicación (artículos 136, 139 y 140 de la Constitución).
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que ésta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
destinatarios el cumplimiento de las normas y éstos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos (sentencia de las ocho horas del diecinueve de junio de mil
novecientos ochenta y siete, Inconstitucionalidad 1-87, y sobreseimiento de las diez horas del
catorce de enero del año dos mil, Inconstitucionalidad 10-94).
El proceso de formación de ley posee una configuración estrictamente constitucional,
responde a principios especiales estatuidos en la norma primaria, constituye una expresión del
pluralismo político de la sociedad y, por lo tanto, no comparte [ni asume] la naturaleza de un
procedimiento administrativo.
Precisamente, la S. de lo Constitucional ha referido ciertos caracteres, de rango
primario, que determinan su verdadera connotación fundamental: «La configuración
constitucional y global de dicho proceso [de formación de la ley] está regida por el pluralismo
de la sociedad. En efecto, el principio democrático no solo despliega sus efectos en el acto de la
elección de quienes integran la Asamblea Legislativa, sino también en la actuación de esta: “...
la configuración constitucional del procedimiento de elaboración de leyes se encuentra
sólo se refleja en la composición de la Asamblea Legislativa, sino también en su
funcionamiento”. Así, “... el respeto al principio democrático en la actividad del Órgano
Legislativo se manifiesta mediante el cumplimiento de las propiedades definitorias de la
institución legislativa: (i) el principio de representación; (ii) el principio de deliberación; (iii)
la regla de las mayorías para la adopción de las decisiones; y (iv) la publicidad de los actos.
(…)» (sentencia de las doce horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho,
Inconstitucionalidad 96-2014).
Es evidente, entonces, que «(…) más allá de constituir un cauce para la consecución de
un acto de conclusión, [el proceso de formación de ley] goza de una función esencial en la
actividad legislativa (…) Dicho procedimiento implica una operación compleja, en la que
concurren diversos factores (deliberantes, políticos, corporativos, individuales), que resultan ser
coincidentes en la conclusión material que se adopte. Por ello, el mismo constituye una manera
de formar la voluntad estatal, que expresa y representa el pluralismo político de la sociedad»
(sentencia de las once horas cuarenta y cinco minutos del trece de diciembre de dos mil cinco,
Inconstitucionalidad 9-2004; subrayado y resaltado suplidos del texto).
ii. De la dispensa de trámite en el proceso de formación de la ley
El acto de dispensa de trámite al que se refieren los abogados peticionarios está
relacionado directamente con el desarrollo de dos fases del proceso de formación de ley: en
primer lugar, la referida al Dictamen de la comisión competente (artículo 135 inciso 1º de la
Constitución) —delimitada en la letra b. del apartado i. supra—, y en segundo lugar, la relativa a
la Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (artículos 123 inciso
1º y 135 inciso 1º de la Constitución) —definida en la letra c. del mismo apartado i. supra—.
Si la comisión legislativa que conoce de un proyecto de ley así lo decide y aprueba, se
emite un dictamen favorable que después pasa al Pleno de la Asamblea Legislativa para su debate
y discusión. Sin embargo, esta exigencia no opera en forma definitiva, como si se tratare de
una condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal requerimiento puede dispensarse «(…)
en aquellos casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté
debidamente justificada» (resolución del seis de junio de dos mil once, Inconstitucionalidad 15-
2011).
En tal supuesto, se genera el denominado acto de dispensa de trámite en virtud del cual se
da cabida a un trámite excepcional y urgente en el proceso de formación de ley, para poner en
conocimiento inmediato del Pleno de la Asamblea Legislativa un determinado proyecto de ley,
sin dictamen previo y favorable de la comisión respectiva.
Precisamente, el artículo 76 inciso 1° del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
regula que «En casos urgentes, y cuando así lo apruebe la Asamblea petición de algún Diputado
o Diputada, podrán dispensarse los trámites establecidos en este Reglamento y se podrá discutir
el asunto en la misma sesión en que se conozca la correspondencia, aún sin el dictamen de la
comisión respectiva».
Por lo anterior se concluye que el acto de dispensa de trámite representa una concreción
de la función legislativa y constitucional de ordenación/dirección del proceso de formación
de ley, facilitando la modificación extraordinaria en la tramitación del referido proceso, por
razones urgentes.
3. Bajo las anteriores premisas, se advierte que la Asamblea Legislativa, como parte de su
función constitucional, ordena y dirige el proceso de formación de ley. Además, en ese decurso,
de manera excepcional, dispensa del previo conocimiento de un proyecto de ley a una comisión
legislativa y, por ende, de la emisión del respectivo dictamen favorable que ordinariamente pasa
al Pleno para su debate y discusión.
Es importante reiterar, también, que el proceso de formación de la ley no es un
procedimiento administrativo puesto que la función constitucional a la que sirve de cauce, los
principios que lo rigen y, en esencia, su objeto, son elementos formales y materiales
intrínsecos a la potestad constitucional de legislar, esto es, la producción de normativa
secundaria con carácter general.
Si no se trata de un procedimiento administrativo, ergo, el proceso de formación de ley no
produce actos administrativos y mucho menos está compuesto, en su prosecución, de actos de
trámite de esta naturaleza.
El íntegro régimen que atribuye, dirige y limita el proceso de formación de ley,
incluyendo el acto de dispensa de trámite: (i) es autónomo e independiente; (ii) posee una
ordenación nuclear en el esquema jurídico de mayor jerarquía en El Salvador; (iii) no está sujeto
a ninguna variación, mutación o diversificación por el ordenamiento infra constitucional y, por
ende, su prevalencia, indemnidad y respeto supone la tutela directa de derechos,
procedimientos y potestades constitucionales; y, (iv) aunque exista una regulación de la dispensa
de trámite en el artículo 76 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, este acto
excepcional [no autónomo] se genera en el marco del ejercicio de una potestad estrictamente
constitucional —no legal secundario— puesto que integra la estructura del proceso de
formación de ley regido, ontológicamente, por la norma primaria.
Con fundamento en lo expuesto, el alegado «(…) acto de dispensa de trámite aprobado
con 64 votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión
Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…) [por medio del cual] se conoció la pieza de
correspondencia (…) que contenía la “Ley para el uso de productos para tratamientos médicos
en situaciones excepcionales de salud pública ocasionada por la pandemia de Covid-19” (…)»
(folio 1 vuelto); es una decisión expresiva de cierta potestad constitucional, connatural a la
función pública ordinaria de la Asamblea Legislativa, que no representa el ejercicio de
ninguna potestad administrativa sometida a la normativa infra constitucional y, por lo tanto,
inconexa con el ejercicio de la denominada “función administrativa”.
Sentada esta premisa es importante mencionar además, que, del análisis integral de la
demanda, de la delimitación de la causa de pedir y del examen del núcleo de reclamación
jurídico, se advierte que la pretensión de los abogados postulantes no está dirigida a ningún
control infra constitucional en el ámbito del derecho administrativo. En otras palabras, los
peticionarios, aun con la invocación de normas de la LPA y de vicios propios de los actos
administrativos (falta de motivación y, por otra parte, la concurrencia de una nulidad de pleno
derecho por infracción al procedimiento previo a la emisión de un acto administrativo —el
proceso de formación de ley, evidentemente no lo es—), presentan el ejercicio de una verdadera
acción constitucional tendiente a la revisión de una facultad legislativa no sujeta al derecho
administrativo.
Ciertamente, el fundamento jurídico de la pretensión no es otro que el control de los
límites constitucionales que concurren para la formación de la voluntad legislativa, con
motivo de una dispensa de trámite decidida en el proceso de formación de ley de rango
constitucional.
Y es que el mismo planteamiento hecho en la demanda refleja, irrefutablemente, una
acción constitucional. Así, los abogados peticionarios refieren:
«(…) Lo anterior cobra mayor relevancia cuando encontramos, como parte del contenido
de la ley que contenía la pieza de correspondencia introducida al pleno de la Asamblea
Legislativa a través del acto de dispensa de trámite que ahora impugnamos, elementos que
limitan el ejercicio de derechos constitucionalmente establecidos (…)» (el subrayado y resaltado
son propios, folio 2 vuelto).
«Las disposiciones que el acto impugnado violenta están contempladas en los artículos 2,
85, 86 y 135 de la Constitución» (folio 3 frente).
«(…) no está en discusión que la Asamblea Legislativa sea el órgano encargado de la
aprobación de leyes en la República, sino que dicha facultad debe ser ejercida en la forma que
en el ordenamiento jurídico se establece, para el caso en la forma que la norma constitucional
ha dispuesto. Y es que la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función administrativa de
someter por dispensa de trámite el conocimiento del contenido de la "Ley para el uso de
productos para tratamientos médicos en situaciones excepcionales de salud pública ocasionadas
por la pandemia Covid-19", no deja de estar sometida a las reglas de garantías y derechos,
recogidas en la Constitución» (el subrayado y resaltado son propios, folios 3 vuelto al 4 frente).
Incluso, los mismos peticionarios reconocen la verdadera naturaleza de la decisión que
pretende someter a control ante esta S.: «(…) debieron motivar y comprobar objetivamente por
qué no se podía esperar a que la comisión respectiva conociera la iniciativa y la discutiera con
los sectores involucrados, al no hacerlo vulneraron los principios de contradicción, libre debate
propios, folio 5 frente).
En suma, es de esta forma que el núcleo jurídico de la pretensión reclama un control
autónomo y directo de la facultad constitucional que se materializa en la ordenación del
proceso de formación de ley y en la dispensa de trámites.
4. La función administrativa, de la cual derivan los actos administrativos, tiene como
característica esencial concretar, mediante su actividad, los fines del Estado, y principalmente
satisfacer las necesidades públicas. Esta previsión constituye un criterio teleológico que permite
determinar, en conjunción con otros razonamientos, si la actuación de una institución pública
constituye, en esencia, un acto administrativo. En este sentido, concluir que cierta orden es un
acto de tal naturaleza —administrativa— sólo por el hecho de que su emisor es una autoridad que
pertenece a la Administración Pública —criterio subjetivo— es un juicio insuficiente, pues
existen variadas instituciones públicas cuya función ordinaria no es la administrativa.
No debe perderse de vista que el principio de legalidad administrativa opera en relación a
todo funcionario público, únicamente en cuanto a sus actuaciones y omisiones regidas por el
Derecho Administrativo. Este principio, refiriéndose al sometimiento de la Administración
Pública a la ley, garantiza, en primer término, el respeto y sujeción al ordenamiento jurídico infra
constitucional y de naturaleza administrativa, pues toda actuación de los funcionarios públicos,
en cuanto a esta particular área del derecho, debe sustentarse en la atribución de una serie de
potestades cuyo ejercicio permite, por una parte, la válida emisión de actos administrativos. Se
forma así la denominada cadena de la legalidad del acto administrativo que consiste en el nexo
ineludible que debe existir entre un acto administrativo, una potestad que comparte esta misma
naturaleza y cuyo ejercicio lo origina, y la ley que atribuye expresamente esta potestad
(acto˗potestad˗ley). Consecuentemente, el principio de legalidad administrativa es aplicable,
exclusivamente, a actuaciones sujetas al derecho administrativo.
Dicho esto, esta S. es categórica en establecer que los abogados peticionarios, aun
cuando refieren en sus alegatos algunas normas de la LPA, conceptos propios del derecho
administrativo y de los actos administrativos —la motivación como elemento de validez de un
acto administrativo y la nulidad de pleno derecho que concurre cuando se quebranta el
procedimiento previo a la emisión de este tipo de actos, según queda expresado—, están
cuestionando una decisión que no configura un acto administrativo.
Por el contrario, el alegado «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos de
los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de
mayo de 2021 (…)» (folio 1 vuelto); es producto del ejercicio de una potestad constitucional
autónoma —no administrativa— y enmarcada en la función legislativa que se rige por los
principios particulares del derecho constitucional y, por lo tanto, susceptible de control
mediante una acción de constitucionalidad ante el tribunal competente en tal materia —y no
ante la S. de lo Contencioso Administrativo—.
5. La tesis de esta S. y las razones de derecho que la sostienen son confirmadas por la
misma jurisprudencia constitucional, que ha determinado el correcto ámbito de competencia
material para el control del proceso de formación de ley y de los reputados actos de dispensa de
trámite que, dentro de aquél, podrían ser concurrentes.
Así, la S. de lo Constitucional ha reseñado que, dada la naturaleza constitucional del
proceso de formación de ley «(…) la inobservancia de los principios fundamentales que informan
el trámite en cuestión produce como consecuencia inevitable la existencia de vicios en la
formación de la ley, situación que afecta a la validez de la decisión que en definitiva se adopte,
independientemente de su contenido (…)» (sentencia de las doce horas tres minutos del
veintiocho de mayo de dos mil dieciocho, Inconstitucionalidad 96-2014, donde el resaltado y
subrayado se encuentran excluidos).
Nótese que el postulado jurisprudencial refiere la invalidez e ineficacia de la ley, esto es,
el declive de los efectos de una declaración de la voluntad soberana y de carácter general que,
con imperio, manda, prohíbe o permite [artículo 1 del Código Civil]. Y es que, ciertamente, lo
que el proceso de formación de la ley produce es un cuerpo normativo o disposición de carácter
general. De ahí que, de origen, no puede concebirse que este proceso tenga por culmen la
emisión, por ejemplo, de un acto administrativo, categoría que, en sentido contrario a la ley,
incumbe una declaración unilateral de voluntad producto del ejercicio de una potestad
administrativa, con carácter singular.
La anterior precisión es de suma relevancia puesto que el control que se advierte con
relación al proceso de formación de ley es de constitucionalidad. Como ya se estableció supra, el
proceso de formación de ley representa el ejercicio de la función connatural de la Asamblea
Legislativa (legislar), que no es la administrativa.
Desde datas anteriores, la jurisprudencia constitucional había sentado esta razón de
derecho: «(…) la ley no es un acto aislado [como ahora se pretende], sino el resultado de un
procedimiento que conlleva una serie de actividades ordenadas a la consecución de un fin, y
que implican el ejercicio de la potestad legislativa; dentro de este proceso de formación de la ley
se comprenden las fases de iniciativa, discusión y aprobación, sanción, promulgación y
publicación, siendo que –como ha sostenido este tribunal en la Sentencia de 19-VI-1987, dictada
en el proceso de Inc. 1-87, Considerando IV–, "la falta de uno de esos pasos o el realizarlos en
violación a las regulaciones constitucionales acarrea la inconstitucionalidad de una ley por
defectos en la forma" (…)» (sentencia de las catorce horas del uno de febrero de dos mil uno,
Inconstitucionalidad 22-96, cuyos resaltados y subrayados son propios de esta S.).
En este orden, la S. de lo Constitucional, apenas en dos mil veinte, ha reiterado el
anterior postulado competencial estableciendo, de manera categórica, que el control de los actos
que componen el proceso de formación de ley debe ser sometido a la jurisdicción
constitucional, puesto que allí radica la competencia para juzgar el ejercicio de la facultad
legislativa que se concreta en la producción de normas jurídicas secundarias. Así, dicho
Tribunal ha referido: «(…) Como en la fase legislativa [del proceso de formación de ley] quedan
comprendidos los trabajos y discusiones de las comisiones pertinentes, su labor no puede ser
simplemente omitida. Las comisiones legislativas cumplen un rol destacado en el proceso de
formación de la ley, pues aprueban los dictámenes favorables de los proyectos respectivos que
posteriormente son conocidos y discutidos en el pleno de la Asamblea Legislativa, como lo
estatuye el art. 76 inc. 1° RIAL. En consecuencia, este tribunal puede controlar la
constitucionalidad de un decreto por vicios de forma cuando dicha autoridad haya aprobado,
interpretado auténticamente, reformado o derogado una ley sin que exista por regla general un
dictamen favorable de la comisión correspondiente» (resolución de las doce horas veintiséis
minutos del siete de octubre de dos mil veinte, Controversia 5-2020, donde el resaltado y
subrayado se encuentran suplidos).
Siguiendo esta línea de análisis, en la misma providencia que se cita, y aludiendo al acto
legislativo de dispensa de trámite, la S. de lo Constitucional precisó: «En algunos casos, es
posible que esté justificado omitir el dictamen favorable para que el proyecto de ley pueda ser
considerado por el pleno legislativo. Ello es admisible cuando se imponga la urgencia en
aprobarlo por razones comprobadas. En tal supuesto, en tanto que la dispensa de trámite es la
excepción al procedimiento legislativo ordinario, la Asamblea Legislativa tiene la carga de
argumentar por qué fue necesario e ineludible suprimir esa etapa y debe demostrar que en su
pleno existió o se posibilitó una discusión sobre la urgencia de la aprobación del proyecto de ley.
En caso contrario, habría un vicio de formación y, por tanto, el decreto legislativo sería
inconstitucional» (resaltado y subrayado son de este Tribunal).
Ya la S. de lo Constitucional había precisado que, en cuanto al proceso de formación de
ley, «(…) la infracción o violación a los límites constitucionales formales y materiales da lugar
a una inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad es formal cuando el órgano productor, el
Legislativo, por ejemplo, contraviene las reglas que determinan los órganos competentes, los
procedimientos y los ámbitos de validez regulados en la Constitución» (sentencia de las doce
horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho, Inconstitucionalidad 96-2014,
donde el resaltado y subrayado son ausentes).
También el referido Tribunal ya se pronunció sobre un caso donde el demandante había
cuestionado el acto legislativo de dispensa de trámite de determinado proyecto de ley. En tal
proceso se estableció: «(…) el peticionario sostuvo en el escrito de 7-XI-2014 que la
impugnación recaía en la inobservancia del órgano emisor de un requisito de forma establecido
por la Constitución para la validez de los decretos, con independencia de su contenido. En
a que no se permitió la apertura del debate y la contradicción en dos momentos claves: por una
parte, no se justificó el cumplimiento de alguno de los presupuestos para la aprobación de la
dispensa de trámite (…) Explicó que en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa no hubo
justificación para la dispensa de trámite en la aprobación de los decretos objetados ya que no se
fundamentó cuál fue la urgencia que habilitara la exención del proceso ordinario de formación
de ley. Al aprobarse la dispensa, no hubo oportunidad concreta de debatir el fondo y la finalidad
de los decretos. De ahí que la dispensa de trámite fue un obstáculo o impedimento absoluto para
el cumplimiento del requerimiento establecido en el parámetro de control» (sentencia de las
catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre de dos mil dieciséis,
Inconstitucionalidad 67-2014, donde el resaltado y subrayado que ahora se consignan, están
ausentes).
La S. de lo Constitucional, en la misma resolución que se cita, estableció los
parámetros de control estrictamente constitucionales, a partir del análisis de argumentos
idénticos a los señalados por los abogados peticionarios en este intentado proceso
contencioso administrativo —falta de motivación de la dispensa de trámite e infracción de una
fase esencial del proceso de formación de ley—. Así, tal Tribunal adujo: «El problema jurídico
que debe ser resuelto en este caso es si los Decretos Legislativos n° 81 al 99, aprobados en la
Sesión Plenaria Ordinaria n° 13 de la Asamblea Legislativa, que inició el 17-VIII-2012 y finalizó
dispensa de trámite, sin que haya existido discusión sobre la urgencia en su aprobación. Y las
cuestiones de las que depende la solución de dicho problema son las siguientes: (IV) de cuál es el
concepto de Constitución sostenido en la jurisprudencia constitucional y del tipo de límites que
tal normativa prevé para disciplinar la producción de los decretos legislativos; y (V) de los
vicios formales en que la Asamblea Legislativa puede incurrir al aprobar una ley
(específicamente los relacionados a la fase legislativa del proceso de formación de la ley), sobre
todo cuando éstas se aprueban con dispensa de trámite, y la incidencia que esto produce en el
principio democrático. (…)» (el resaltado es propio).
Siguiendo ese criterio competencial-material, respecto del acto de dispensa de trámite
cuestionado en el referido proceso de inconstitucionalidad 67-2014, se fijó: «En definitiva, si una
Ley se aprueba con dispensa de trámite sin que la Asamblea Legislativa haya sometido a debate
las razones de la urgencia (único caso genérico que puede justificar dicha dispensa), habría un
vicio de forma en su emisión y, por tanto, el decreto legislativo aprobado sería
inconstitucional».
Y así, el caso que se comenta terminó con el siguiente fallo, expresivo de la competencia
material para ejercer un control concentrado de constitucionalidad de los actos constitutivos del
Declarase la inconstitucionalidad, de un modo general y obligatorio, de los Decretos
Legislativos n° 81 al 99 (aprobados en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa que inició
el 17-VIII-2012 y finalizó el 18-VIII-2012, publicados en el Diario Oficial n° 154, tomo 396, del
22-VIII-2012); (…) La razón fundamental para la declaratoria de inconstitucionalidad estriba
en que las reformas a las leyes antedichas se hicieron con dispensa de trámite, sin que el pleno
legislativo haya aducido razón alguna para justificar la urgencia en la aprobación de los
cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre de dos mil dieciséis, inconstitucionalidad 67-
2014; resaltado y subrayado son propios).
Igual conclusión se obtuvo en el proceso de inconstitucionalidad 96-2014, específicamente
en la sentencia de las doce horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.
6. Pues bien, para este Tribunal resulta imperativo respetar la competencia material que
opera en el orden de la jurisdicción contencioso administrativa; pues, si bien todo administrador
de justicia es J. de la Constitución, este axioma fundamental viene a concretarse en la facultad
de control difuso de constitucionalidad reconocida en el artículo 185 de la norma primaria,
aunado a la vinculación constitucional, así como al deber de integración normativa que regulan
los arts. 2 y 19 del Código Procesal Civil y M., entre otras tantas disposiciones legales
aplicables a supuestos como el de mérito.
En este orden de ideas, todo J. de la Constitución debe ser, antes que cualquier otra
cosa, juez competente, dado que para aplicar el control difuso de constitucionalidad es necesaria
la concurrencia previa de los principios de juez natural y competente [artículo 15 de la
Constitución de la República], para conocer de determinado asunto. Luego, el conflicto sometido
a decisión debe tener como fundamento jurídico la aplicación de normas infra constitucionales,
puesto que solamente la concreción de leyes secundarias y materiales permite la aplicación del
referido control; en otras palabras, si un juez aplica la facultad del artículo 185 de la
Constitución, es porque la pretensión que se le ha planteado tiene como fundamento una norma
secundaria que exige su confrontación con la norma primaria. En cambio, una pretensión que se
basa en la tutela autónoma y directa de derechos, garantías y procesos constitucionales —
como el proceso de formación de ley— no es susceptible de control difuso puesto que, en
realidad, se trata de una acción de constitucionalidad directa que reclama un control
concentrado de constitucionalidad.
En abono a este razonamiento, la S. de lo Constitucional, en la resolución de las quince
horas cuarenta minutos del trece de agosto de dos mil trece (Inconstitucionalidad 77-2013/97-
2013), estableció: «(…) Es cierto que todo J. debe atender las disposiciones legales, y
especialmente responder a lo dispuesto por la Constitución. Pero ese deber no se extiende a que
todo J., en cualquier materia, al amparo de ser aplicador de la Ley Suprema, tenga
competencia para conocer y decidir en el fondo asuntos constitucionales cuya interpretación
corresponde en última instancia la S. de lo Constitucional. Los Jueces ordinarios conocen de
invocaciones de la Constitución por la vía de excepción. Sólo esta S. puede conocer de
alegaciones constitucionales por vía de acción. La competencia de los tribunales es un
fragmento de la jurisdicción, dispuesta para cada J. o tribunal, en razón de la materia,
territorio, entre otros. De manera que un tribunal determinado carece de atribuciones para
decidir asuntos que corresponden a otros en razón de la materia, como es en este caso, la
materia constitucional» (el resaltado y subrayado son propios).
Sobre ese punto, esta S. considera necesario enfatizar que la competencia material de
los tribunales contencioso administrativos no obedece a un criterio subjetivo de la justicia ni a la
exacerbación de potestades en favor de un control judicial indiscriminado, arbitrario y sin límites
legales-constitucionales. Debe recordarse que el artículo 3 inciso 1° del CPCM impone, como
axioma radical en el ejercicio de la función jurisdiccional, el principio de legalidad: «Todo
proceso deberá tramitarse ante juez competente y conforme a las disposiciones de este Código,
las que no podrán ser alteradas por ningún sujeto procesal».
Así, los conflictos jurídicos que esta S. puede conocer y decidir, deben tener a su base el
ejercicio de potestades puramente administrativas. La competencia en este Tribunal, lejos de
asentarse en un ideario irrestricto de la jurisdicción, se yergue sobre un claro objeto de control
material: las actuaciones y omisiones administrativas producto del ejercicio de la función
administrativos, actividad material constitutiva de vías de hecho, inactividad material de la
Administración Pública, reclamaciones de responsabilidad patrimonial contra ésta y las
actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa de los concesionarios.
Sumado a ello, es importante señalar que la impresión política o mediática de determinado
conflicto de ninguna forma puede constituir una justificación para que un juez, sin la
competencia material para conocer del caso en concreto, se arrogue la potestad para
juzgarlo. Lo contrario implicaría arbitrariedad, violación al principio de legalidad y la afectación
inmediata de la seguridad jurídica, contraviniendo los artículos 1 inciso primero, 17 inciso final y
86 inciso final de la Constitución, entre otras tantas disposiciones legales, dado que este Tribunal,
al igual que todas las instituciones de orden público, ejercen su competencia con base de una
predeterminación objetiva y material.
En lo que importa al presente caso, el control del decurso de las actuaciones legislativas
que conforman el denominado proceso de formación de la ley secundaria y, en lo particular, el
acto de dispensa de trámite que concurre de forma excepcional en tal proceso; son aspectos
constitucionales que se encuentran sujetos a una acción de constitucionalidad directa de
conformidad con los artículos 174 inciso 1° y 247 de la Constitución de la República, 2 y 3 de la
Con todo lo planteado, esta S. concluye que la pretensión incoada por los abogados
postulantes posee, como componente nuclear, la tutela autónoma y directa de procedimientos,
mecanismos y potestades constitucionales a cargo de la Asamblea Legislativa en el marco del
proceso de formación de la ley secundaria; conflicto jurídico que no forma parte de la
competencia material de este Tribunal, dado que en el mismo no subyace ninguna decisión con
el carácter de acto administrativo, ni el ejercicio de la denominada función administrativa.
7. A partir de los fundamentos doctrinarios, administrativos, constitucionales, legales y
jurisprudenciales sentados en los apartados precedentes, esta S. arriba a las siguientes
conclusiones.
i. El reputado «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos de los diputados
presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021
(…)» (folio 1 vuelto); no es un acto administrativo pues que no se trata de una decisión
producto del ejercicio de la denominada función administrativa regida por los principios,
instituciones, objeto y normas del derecho administrativo.
ii. El proceso de formación de ley, en el que se produce de forma excepcional un acto de
dispensa de trámite de un proyecto de ley, no goza del carácter de procedimiento
administrativo. Por el contrario, se trata de un proceso eminentemente constitucional, con
principios, reglas de ordenación y objeto propios de dicha materia.
iii. El acto de dispensa de trámite de un proyecto de ley viene a constituir un acto
legislativo producto del ejercicio de una potestad estrictamente constitucional, atribuida de
manera directa a la Asamblea Legislativa en el marco de la ordenación y dirección del proceso
de formación de la ley secundaria.
iv. Esta atribución —decidir sobre la dispensa de trámite de un proyecto de ley—, dada su
naturaleza, está sujeta al estatuto del derecho constitucional.
v. La pretensión deducida por los abogados postulantes no tiene por objeto el control de la
legalidad administrativa, ni de una decisión gestada en aplicación de la función administrativa, ni
del estatuto del derecho administrativo.
vi. La pretensión incoada por los referidos abogados posee, como nuclear fundamento
jurídico, un control autónomo y directo de la facultad constitucional para ordenar y dirigir el
proceso de formación de la ley secundaria, sobre la base de reglas y principios predefinidos en tal
proceso constitucional.
vii. La pretensión incoada no tiene por objeto el control de un acto administrativo; de ahí
que no tiene asidero la invocación de disposiciones de la LPA y de vicios propios de los actos
administrativos —falta de motivación y, por otra parte, la concurrencia de una nulidad de pleno
derecho por infracción al procedimiento previo a la emisión de un acto de esta naturaleza—. Por
el contrario, esta pretensión expone, irrefutablemente, el ejercicio de una verdadera acción
constitucional tendiente a la revisión de una facultad legislativa no sujeta al derecho
administrativo. E., se constata que la pretensión no es otra que el control de los límites
constitucionales que concurren para la formalización de la voluntad legislativa, en el marco del
proceso de formación de ley y la dispensa de trámite de un proyecto de ley.
viii. Con fundamento en los artículos 172 inciso 1° de la Constitución de la República; 1
conocer sobre la constitucionalidad del «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos
de los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5
de mayo de 2021 (…)» (folio 1 vuelto).
I.I.I. de la demanda
La S. de lo Civil de esta Corte, en la sentencia de las diez horas veinte minutos del
cuatro de marzo de dos mil veinte, referencia 296-CAC-2019, al referirse al juicio de procedencia
de los recursos —fundamentos procesales aplicables, también, al ejercicio de la acción para
demandar—, señaló que: «Según la práctica y teoría general de los recursos, la procedencia es
lo primero que se verifica, y está conformada, además del agravio, por (…) la competencia del
tribunal y la recurribilidad de la resolución impugnada. En cambio, los requisitos de admisión,
se revisan solo superada la procedencia del recurso, entre ellos se encuentran los de forma y los
de fondo o contenido. Los primeros están integrados por el plazo, lugar y modo -art. 511 inc. 1°
CPCM-, y los segundos, que se extraen de lo regulado en el art. 511 inc. 1°, y 2°, son la
indicación de un tipo de infracción cometida, la argumentación o motivación para demostrar el
vicio, ya sea procesal o de fondo, y además, el señalamiento de normas jurídicas transgredidas,
esto último según se trate bien de la revisión del derecho aplicado o de la revisión de normas y
garantías procesales. (…) De ahí que sea imperioso recalcar, que dicho presupuesto es
determinante para la procedencia del recurso» (el resaltado es propio).
Por otra parte, en la resolución de las doce horas del día dieciséis de marzo de dos mil
veinte, referencia 7-REF-2019, citando a J..W.P., en su obra “El Proceso Atípico”, la
S. de lo Civil refirió: «[...] L. debe subrayarse que la improponibilidad objetiva
que padece una pretensión siempre nace de alguna patología sufrida por el objeto de ésta y a
resultas de la cual concurre un “defecto absoluto en la facultad de juzgar”... en el tribunal
interviniente, defecto que provocará la emisión de una respuesta jurisdiccional discordante en
cuya virtud rechazará in limine la demanda interpuesta [...]”“[...] Si el juicio de proponibilidad
resulta desfavorable “... el tribunal emitirá una respuesta jurisdiccional discordante (es decir,
contraria a la expectativa de tramitación con que contaba el demandante) disponiendo el
rechazo ab initio de la pretensión y el archivo de las actuaciones [...]”. Agregando “[...] que el
juicio desfavorable de proponibilidad se producirá “... cuando el tribunal se encontrara en la
imposibilidad de juzgar el objeto de la pretensión propuesta (...) o cuando se produce lo que en
la doctrina se conoce como defecto absoluto en la facultad de juzgar (...) habrá
improponibilidad objetiva de la pretensión cuando el órgano jurisdiccional se encuentra
absolutamente imposibilitado para juzgarla [...]» (el resaltado es propio).
En lo que importa al presente caso, y en concreción de la anterior reseña jurisprudencial,
debe destacarse que la improponibilidad objetiva imposibilita el desarrollo de un proceso en
determinado orden competencial (como el contencioso administrativo) por falta grave y evidente
de sustento u objeto de la pretensión.
Al respecto, el artículo 277 del CPCM —de aplicación supletoria al presente caso por
disposición del artículo 123 de la LJCA— señala que, presentada la demanda, si el juez advierte
algún defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea ilícito, imposible o absurdo;
carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al objeto procesal, como la
litispendencia, la cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos materiales
o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de prevención por ser
improponible.
En correspondencia con lo anterior, de manera particular, el artículo 35 inciso 4° de la
extemporánea; cuando no se hubiere agotado la vía administrativa, cuando hubiera falta de
legitimación material, si existiere cosa juzgada, litispendencia, falta de presupuestos materiales
o cuando el objeto de la pretensión sea ilícito, imposible o absurdo; o carezca de objeto» (el
resaltado es propio).
En este orden de ideas, dado que el «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64
votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de
fecha 5 de mayo de 2021 (…)» (folio 1 vuelto), no goza del carácter de acto administrativo —
pues tal decisión no es producto del ejercicio de la función administrativa extraordinaria de la
Asamblea Legislativa— y, además, al haberse presentado una demanda que en su núcleo esencial
presenta una acción constitucional; la pretensión carece de objeto, pues no existe actuación
administrativa alguna que sea susceptible de control en la jurisdicción contencioso
administrativa.
De ahí que, esta S. debe declarar la improponibilidad de la demanda presentada contra
el Pleno de la Asamblea Legislativa.
POR TANTO, con fundamento en las consideraciones de derecho realizadas y
disposiciones normativas citadas, esta S. RESUELVE:
1. Declarar improponible la demanda presentada por los abogados A.A..A..
.H., Z.L.N.U., L.E.S.F. y L.V.G.V.,
en su calidad de ciudadanos, contra el Pleno de la Asamblea Legislativa, por el «(…) acto de
dispensa de trámite aprobado con 64 votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria
desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…) [por medio del cual] se
conoció la pieza de correspondencia (…) que contenía la “Ley para el uso de productos para
tratamientos médicos en situaciones excepcionales de salud pública ocasionada por la pandemia
de Covid-19” (…)».
2. Tomar nota del correo electrónico inscrito en el Sistema de Notificación Electrónica,
para recibir notificaciones.
N..
GARCÍA ------ P. VELASQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ ------- RCCE ---------
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M.B.A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
