Sentencia Nº 215-2016 de Sala de lo Constitucional, 18-10-2021
| Número de sentencia | 215-2016 |
| Fecha | 18 Octubre 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
215-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las ocho horas
con cincuenta minutos del día dieciocho de octubre de dos mil veintiuno.
El presente proceso fue iniciado por los ciudadanos G.J.A.A.;
J.V.B.B., D.M.J.S., J.A.M.D.,
H.F..P.O. y L..B.V.P., mediante el cual solicitan
la inconstitucionalidad del art. 11 apartado II, sección 3.2.4.5 de la Ordenanza Reguladora de las
Tasas por Servicios Municipales de San. Salvador
1
(ORTSMSS), por la supuesta vulneración al
I..O. de control.
“Art. 11. Se establecen las siguientes tasas por servicios públicos, matrículas, licencias,
patentes y/o jurídicos de la manera siguiente:
[...].
II. SERVICIOS JURÍDICOS [...].
3. PERMISOS, LICENCIAS Y MATRÍCULAS [...]. Valor en US $
3.2.4. PARA LICENCIAS ANUALES DE. FUNCIONAMIENTO [...].
3.2.4.5 [...]. 150
Bancos”.
Han intervenido en este proceso los demandantes, el Concejo Municipal de San Salvador
y el Fiscal General de la República.
II. Alegaciones de los intervinientes.
1. A. Los actores alegan que el art. 11 apartado II, sección 32.4.5 ORTSMSS contiene
una supuesta tasa por la licencia municipal de funcionamiento de los bancos, pero, en realidad,
dicho tributo es un impuesto, pues los sujetos pasivos no reciben ningún servicio o
contraprestación directa por parte de la municipalidad. En ese sentido, consideran que al crear
dicho tributo, el Concejo Municipal de San Salvador ha excedido sus facultades normativas
ord. 6° Cn.). Explican que la vulneración constitucional se debe a que los municipios no son
competentes para autorizar el funcionamiento de los bancos, porque de conformidad con los arts.
17, 18, 19, 20 y 22 de la Ley de Bancos (LB), y con los arts. 3 letra b y 4 letra e de la Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (LSRSF), ello le corresponde a la
Superintendencia del Sistema Financiero. En consecuencia, concluyen que el tributo creado por
el objeto de control viola el derecho de propiedad por infracción al principio de reserva de ley en
materia tributaria.
2. En su informe justificativo, el Concejo Municipal de San Salvador sostiene que la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de San Salvador fue aprobada
con base en la autonomía tributaria municipal (arts. 204 Cn. y 7 de la Ley General Tributaria
Municipal). Añade que la tasa regulada en el objeto de control no grava la capacidad económica,
1
Aprobada mediante el Decreto Municipal n° 21, de 6 de mayo de 2014, publicado en el Diario Oficial n° 96 , tomo
403, de 28 de mayo de 2014
porque se origina en la emisión de una licencia, que implica “una actividad de la administración
municipal, siendo materia de su competencia”. Esto es así porque representa “un servicio
jurídico que reciben como contraprestación, además de ser un control específico de aquellos
establecimientos, y que en su instalación debe constar que han reunido requisitos para su debida
autorización”. Por tanto, afirma que la disposición cuestionada no infringe el art. 131 ord. 6°
Cn., porque la facultad de decretar impuestos, tasas y demás contribuciones, es diferente de la
existe doble tributación, porque el art. 129 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM)
señala que podrán establecerse tasas por los servicios administrativos o jurídicos que presten los
municipios, “como el permiso para el funcionamiento de establecimientos cómo los [b]ancos”.
3. El Fiscal General de la República explica que los bancos deben cumplir requisitos
adicionales, pues deben ser autorizados por la Superintendencia del Sistema Financiero, según su
marco legal específico (arts. 19, 20, 21, 2 y 23 LB y 86 inc. 5° de la Ley de Registro de
Comercio). Por tal razón, afirma que solo la mencionada entidad puede “otorgar autorización,
que es el equivalente a una licencia, a lo largo de todo el territorio nacional para la prestación de
servicios financieros”, puesto que “tal autorización está vinculada a la prestación de [...] la
inspección que realiza [...] sobre los bancos”, según lo regulado por el art. 238 LB. Para
respaldar su posición, el Fiscal cita la sentencia pronunciada en el amparo 591-2009, en la que se
analizó un tributo semejante al regulado en el art. 11 apartado II, sección 3.2.4.5 ORTSMSS, y
con base en los postulados hechos en la citada decisión, concluye que el objeto de control
vulnera los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 6° Cn., en relación con el derecho a la propiedad (arts. 2
inc. 1° y 103 inc. 1 Cn.), en tanto “que el tributo impugnado no constituye una tasa sino un
impuesto, al no existir contraprestación de la Administración Municipal, potestad que le
corresponde ejercer exclusivamente a la Asamblea Legislativa; en consecuencia, existe una
transgresión al principio de reserva de ley en materia tributaria”.
III. Problemas jurídicos a resolver y orden temático.
1. Los problemas jurídicos que deben resolverse son los siguientes: (i) si el tributo
establecido en el art. 11 apartado II, sección 3.2.4.5 ORTSMSS, atendiendo a su hecho
generador, constituye un impuesto o una tasa. En caso de concluir que se trata de una tasa, (ii) se
examinaría si el hecho generador del tributo se encuentra dentro de las competencias materiales
que las leyes respectivas confieren a los municipios y si, en consecuencia, el Concejo Municipal
de San Salvador tenía facultad para estatuir dicho tributo.
2. Para resolver lo anterior, se hará referencia al (IV) principio de reserva de ley en
materia tributaria; después, (V) a los aspectos generales de los impuestos y de las tasas como
tributos y se harán distinciones entre ambos en atención a sus características; luego, (VI) la
potestad tributaria municipal; seguidamente, (VII) a la intermediación financiera; y, por último,
(VIII) se resolverán los motivos de inconstitucionalidad planteados.
IV. El principio de reserva de ley en materia tributaria.
1. En términos generales, el art. 131 ord. 5° Cn. establece que corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa crear, interpretar auténticamente, reformar y derogar
las leyes secundarias, ello implica una competencia legislativa general a favor del aludido ente
2
.
A su vez, se fundamenta en la idea de distribución de competencias en tres órganos
fundamentales: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. De manera que surge una zona de
reserva de cada órgano, que comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no
pueden ser interferidas por otro
3
. En este contexto, la reserva de ley es una técnica de
distribución de potestades normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con
ciertas esferas de especial interés para los ciudadanos
4
. Entonces, dado que el establecimiento
de tributos tiene una relación directa con el derecho de propiedad, esta es una materia reservada
a la ley formal
5
. Sin embargo, la existencia de un área de reserva de ley no significa que la
Asamblea Legislativa sea el único órgano del Estado con competencia para dictar normas, pues
existen otros órganos y entes públicos a los que la Constitución reconoce tal potestad
6
.
Órgano Legislativo decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes,
servicios e ingresos, en relación equitativa. De manera que se refiere a los impuestos —
nacionales o locales— y a las tasas y contribuciones especiales de carácter nacional. Desde tal
punto de vista, no hay duda de que la denominada materia tributaria, fiscal o impositiva está
sujeta a reserva de ley. Esto tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de
propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y por otro
lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más
contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva)
7
.
Por lo anterior, al tratarse de una competencia constitucional, su ejercicio está supeditado al
respeto y cumplimiento de los límites constitucionales, que persiguen realizar el ideal de justicia
en el reparto de la carga tributaria, pues los tributos no son fines en sí mismos, sino
instrumentos que conforman un sistema que permita la contribución generalizada para el
sostenimiento de los gastos públicos. Asimismo, el art 131 ord. 6° Cn. determina que será la
Asamblea Legislativa, por regla general, la única que podrá decretar impuestos, tasas y
contribuciones especiales, lo cual denota un interés por parte del constituyente para que los
tributos sean creados por el Órgano del Estado con mayor representatividad democrática
8
.
V. Aspectos generales sobre los impuestos y las tasas.
1. El Estado exige el pago de impuestos a quienes se encuentran en situaciones
consideradas en la ley como indicativas de capacidad económica, sin que la obligación
tributaria se conecte causalmente con alguna actividad estatal, por lo cual los impuestos son
considerados como tributos no vinculados
9
. Dicha conceptualización coincide con lo regulado
sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o hechos de
naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto
2
Sentencia de 22 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 25-2009.
3
Sentencia de 26 de febrero de 2002, inconstitucionalidad 19-98.
4
Sentencia de 11 de julio de 2018, inconstitucionalidad 65-2015.
5
Sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 26-2008.
6
Sentencia de 21 de junio de 2002, inconstitucionalidad 3-99
7
Sentencia de 26 de junio de 2015, inconstitucionalidad 46-2012.
8
Sentencia de 3 de octubre de 2016, amparo 624-2013.
9
Sentencia de 17 de abril de 2013, inconstitucionalidad 1-2008.
pasivo”. Por su parte, la tasa es el tributo cuyo hecho generador sí está integrado, con una
actividad del Estado, que consiste en la prestación de un servicio o en la realización efectiva de
una actividad directamente relacionada con el sujeto gravado. El art. 14 inc. 1° CT expresa que
la tasa "[e]s el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación, efectiva o
potencial de un servicio público individualizado al contribuyente”.
2. A partir de tal conceptualización, la jurisprudencia constitucional
10
ha enumerado las
siguientes características de las tasas: (i) primeramente, se trata de una prestación que el Estado
exige en ejercicio de su poder de imperio
11
, ya que su pago se vincula con la soberanía del
Estado, de manera que han de ser sufragadas obligatoria e igualitariamente por los sujetos
pasivos de dicho tributo. Son, como todos los tributos, coercitivas, porque su pago se exige
independientemente de la voluntad del sujeto obligado, pues el vínculo entre el Estado y el
contribuyente no deviene de una relación contractual. Además, (ii) debe ser creada por ley, es
decir, debe ser establecida mediante el instrumento normativo de carácter general y abstracto
habilitado para tal efecto por la Constitución
12
; (iii) la actividad estatal involucrada puede
consistir en la utilización especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la
realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto pasivo de manera que
el hecho generador corresponde a la Administración y no al contribuyente
13
; (iv) la actividad
estatal correspondiente debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización
14
; y (v) la
actuación pública relacionada debe ser inherente a la soberanía estatal, ha de tratarse de
actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para
desarrollarlas
15
.
3. En ese orden, esta. Sala ha explicado que las tasas se rigen por el principio de
beneficio
16
, en tanto que, aunque son coercitivas, su configuración, desde el punto de vista de
su hecho imponible, indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de manera
particular al sujeto pasivo de la tasa, un beneficio específico para el obligado al pago. Al
respecto, dicho beneficio puede ser de naturaleza jurídica o mixta —si incluye otros elementos,
por ejemplo, de índole económica—, según sea la actividad estatal involucrada. De manera que
en las tasas no se exige el principio de capacidad económica, pero ello no supone que, en
algunos supuestos concretos que lo permitan, no pueda tomarse en consideración dicho
principio, no como parámetro para evaluar el hecho generador, pero sí como un elemento para
establecer el monto de la tasa, cuando la actividad estatal que le da origen puede traducirse en
un aprovechamiento económico
17
.
4. De acuerdo con lo anterior, los impuestos y las tasas se diferencian principalmente por
los principios que les rigen y por sus respectivos hechos generadores. Mientras que los
impuestos se rigen directamente por el principio de capacidad económica, en las tasas opera el
principio de beneficio, porque no obstante ser coercitivas, su configuración necesariamente
10
Sentencia de 16 de enero de 2013, inconstitucionalidad 81-2007.
11
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
12
Sentencia de 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005 AC.
13
Sentencia de 4 de febrero de 2019, inconstitucionalidad 29-2015.
14
Sentencia de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 165-2013.
15
Sentencia de 21 de junio de 2013, inconstitucionalidad 43-2010.
16
Sentencia de 10 de octubre de 2021, inconstitucionalidad 15-2012.
17
Sentencia de 7 de junio de 2013, inconstitucionalidad 56-2009.
incluye una contraprestación o beneficio que el Estado cumple en favor del obligado al pago
18
.
En ese sentido, el hecho generador en los impuestos es alguna manifestación de capacidad
económica, mientras que en las tasas, es una prestación brindada por el Estado, de manera que
en este tributo el hecho generador corresponde a la administración y no al contribuyente
19
.
VI. La potestad tributaria municipal.
1. Uno de esos márgenes de actuación local es la potestad tributaria municipal (art. 204
ord. 1° Cn.), cuyo ejercicio se ve matizado en la medida del tributo que se pretenda implementar.
En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en materia de impuestos
municipales, las comunas tienen una potestad normativa sumamente restringida, pues en tal área
20
. De manera que, si
bien se admite la intervención normativa municipal, esta supone una potestad derivada de la ley
respectiva. Por tanto, existirá habilitación normativa para el municipio sólo si la ley
correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa, inequívoca, concreta y específica
—en relación con aspectos o cuestiones singulares y completamente identificables—,
plenamente delimitada —hecha de modo que precise los términos materiales de la cuestión que
se remite, de tal forma que su ámbito de actuación quede indubitablemente circunscrito—
21
.
Asimismo, en lo que respecta específicamente a las tasas y contribuciones especiales
municipales, la situación es diferente, ya que en el esquema constitucional salvadoreño se
establece una amplia potestad tributaria para los municipios, pues se trata de una potestad
normativa que no se origina en una ley secundaria, sino directamente en la Ley Fundamental
22
.
Entonces, los concejos municipales son los designados constitucionalmente para emitir la
regulación que configure las tasas y contribuciones especiales municipales. A ellos les
corresponde establecer los elementos estructurales de los citados tributos —hecho generador,
quantum, base imponible, sujetos pasivos—, y no solo efectuar una regulación de tipo
puramente reglamentaria —como ocurre con los impuestos municipales—. Todo ello, a la luz
del principio de autonomía municipal
23
.
dispone que la “autonomía del Municipio comprende crear, modificar y suprimir tasas y
contribuciones públicas para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una
ley general establezca”. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la autonomía
municipal: el relativo a los ingresos tributarios
24
. Ahora bien, dicha potestad nace directamente
de la. Constitución, pero de conformidad con el propio texto constitucional, también está ligada
a lo que una ley marco establezca. Así, tal atribución está contemplada igualmente en el art. 3
jurídica de crear tasas y contribuciones especiales, también determina que el ejercicio de esa
potestad está sujeto a la ley. Entonces, la Constitución ha dispuesto que la ley desarrolle las
reglas de contenido material o de producción jurídica que sirvan para determinar la validez o
18
Sentencia de 30 de julio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
19
Auto de 25 de junio de 2018, inconstitucionalidad 44-2018.
20
Sentencia de 22 de mayo de 2013, inconstitucionalidad 25-2009.
21
Sentencia de 30 de julio de 2014, inconstitucionalidad 21-2009.
22
Sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 87-2010.
23
Sentencia de 22 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 14-2014.
24
Sentencia de 21 de agosto de 2013, A. 428-2011.
invalidez de las normas municipales que crean tributos
25
.
En esa línea, la ley marco a la que la Constitución y el Código Municipal se refieren es
la Ley General Tributaria Municipal, la cual dispone su art. 1 inc. 1°, que “tiene como finalidad
establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios
para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el [art. 204 ords. 10 y 6°
Cn.]” De tal forma, “se entiende que el ejercicio de la actividad impositiva de los municipios
involucra la titularidad de un poder tributario circunscrito a las competencias atribuidas por
mandato constitucional y desarrolladas por el resto del ordenamiento jurídico, el cual les
posibilita, en la medida de las circunstancias fácticas y jurídicas, crear ciertas clases de tributos
—tasas y contribuciones especiales—, con la finalidad de tener autosuficiencia económica
26
.
En ese sentido, el ejercicio de la potestad tributaria municipal se ejecuta por medio de la
normas de aplicación general dentro del municipio sobre asuntos de interés local. Entrarán en
vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial”. Estas deberán cumplir con el
contenido establecido en el art. 2 LGTM en cuanto a los elementos configuradores de los
tributos. En razón de ello, el art. 7 inc. 2° LGTM, relativo a los organismos competentes para
establecer tributos, prescribe que es “competencia de los Concejos Municipales crear, modificar
o suprimir tasas y contribuciones especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud
los “Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por
los servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten”. Además, tal como determina el
art. 130 del mismo cuerpo jurídico, los servicios públicos estarán afectos al pago de tasas.
Por tanto, la autonomía tributaria municipal reconocida respecto de las tasas locales se
incardina en el esquema establecido por el legislador, debiendo ejercerse de acuerdo con lo que
preceptúe la Ley General Tributaria. Municipa1
27
.
2. Sin embargo, como se indicó en el apartado V 3 de esta sentencia, una característica
esencial de las tasas es la concurrencia de una determinada contraprestación a favor del sujeto
pasivo de la obligación tributaria municipal. Así, es posible que dicha contraprestación se realice
mediante una actividad material o tangible o por medio de un servicio jurídico o administrativo
—la emisión de una licencia, permiso o autorización— en el cual conste que, por el pago de
cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado pata realizar determinada actividad
dentro del municipio. Por ello, dado que la contraprestación implica una acción que el Estado o
el municipio realiza, la potestad tributaria municipal requiere que el sujeto activo de las tasas —
la comuna—ejecute una acción específica a favor del sujeto pasivo obligado al pago,
encontrándose habilitada para realizar dicha acción, como consecuencia de sus competencias
previamente establecidas por la ley
28
.
Entonces, la determinación y ejecución o realización, de la contraprestación
proporcionada por los municipios, implica que el hecho generador de la tasa esté comprendido
dentro del ámbito competencial de las comunas. En consecuencia, los municipios deben
25
Sentencia de 14 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 99-2013.
26
Sentencia de 13 de abril de 2016, inconstitucionalidad 98-2013.
27
Sentencia de 22 de septiembre de 2014, inconstitucionalidad 79-2010.
28
Sentencia de 31 de julio de 2014, inconstitucionalidad 8-2009.
abstenerse de establecer como contraprestación de una tasa, actividades que estén excluidas,
reservadas o prohibidas en el marco de su competencia
29
. Por lo tanto, pese a la autonomía y
potestad tributaria municipal en materia de tasas, los municipios tienen vedado el ofrecimiento,
otorgamiento y cobro de tasas cuyo hecho generador esté fuera de las competencias
municipales
30
. Y es que, no obstante que la normativa general sobre la configuración de tasas
municipales esté contemplada en la Ley General Municipal Tributaria y el Código Municipal,
“existe la posibilidad de que en relación con determinadas materias y actividades haya otros
cuerpos legales que complementen el esquema jurídico que debe ser observado por las
municipalidades para ejercer su potestad tributaria, en tanto que, se trate de un tópico que tenga
una regulación específica que contemple distintos ámbitos de la cuestión”
31
.
VII. Sobre la intermediación financiera.
1. En términos generales, la intermediación financiera es aquella realizada a través de las
operaciones jurídicas que conforme al ordenamiento jurídico constituyen tal actividad
económica. En consecuencia, no será intermediación financiera la ejecutada en aquellos
negocios jurídicos que no sean reconocidos como tales por el marco regulatorio aplicable. Así,
solo lo será la realizada por ciertos entes jurídicos previamente definidos por ley
32
.
Así, desde un punto de vista jurídico-económico, la intermediación financiera puede ser
concebida como “el proceso por medio del cual un agente económico, de manera masiva,
habitual y con carácter profesional, capta fondos de los agentes excedentarios de moneda a fin de
otorgar flujos de efectivo presentes a los agentes deficitarios para cubrir sus necesidades actuales
y futuras, por medio de diferentes instrumentos y operaciones jurídicas a través de las cuales se
realiza el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro público; obteniendo un rendimiento
basado en la asunción del riesgo en caso de impago y en el resultado diferencial entre el interés
pagado por las operaciones pasivas de crédito y el interés cobrado por las operaciones activas de
crédito”
33
.
Ahora bien, esta Sala ha señalado
34
que en el proceso descrito, el Estado tiene un rol
fundamental, ya que a partir del ejercicio de sus facultades de autorización, supervisión,
vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, coadyuva en la tutela de los diversos intereses
económicos involucrados. Tal actividad constituye un género de tráfico cuya peculiaridad ha
sido reconocida legislativamente —con la adopción de leyes que regulan la intermediación
financiera—, y exige ciertas determinaciones del legislador que respondan adecuadamente a su
particular importancia en la economía. Por lo tanto, la intermediación financiera es de interés
general, porque en ella se advierte la relación entre el ahorro y la inversión, la cual tiene un papel
fundamental en el desarrollo económico de los países. Por ello, toda actividad que directa o
indirectamente implique intermediación de recursos o la captación del ahorro del público debe
ser regulada y supervisada por el Estado. A este le corresponde garantizar el bienestar y el orden
económico, pero sin anular o afectar los derechos fundamentales de los sujetos de Derecho que:
se dediquen a la intermediación financiera. Y por esta razón, hay una especial tutela estatal sobre
29
Sentencia de 25 de enero de 2016, inconstitucionalidad 95-2013.
30
Autos de 13 de noviembre de 2015, inconstitucionalidades 30-2015, 31 -2015, 59-2015 y 60-2015.
31
Inconstitucionalidad 98-2013 AC., precitada.
32
Sentencia de 22 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 14-2014.
33
Sentencia de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013.
34
Inconstitucionalidades 98-2013 AC., 126-2013 y 14-2014, precitadas.
las actividades financiera, bursátil y aseguradora (entre otras) y, cualquier otra que implique
captación de ahorró de manos del público
35
.
2. De lo anterior se colige que, para el adecuado desarrollo operativo del sistema
financiero es indispensable una legislación singular que responda a la importancia que reviste el
funcionamiento de las entidades de crédito para el conjunto de la economía, dada su posición
central en los mecanismos de pago. En consecuencia, el ordenamiento jurídico debe someter a
estas entidades a una regulación y supervisión administrativa mucho más intensas que las que
soportan la mayor parte de los restantes sectores económicos, y cuyo designio esencial consiste
en asegurar la confianza en ellas, lo que es sin duda un factor imprescindible para la buena
marcha de la economía
36
. Entonces, “la autorización previa, supervisión, vigilancia,
fiscalización, inspección y sanción de los agentes económicos que deseen participar en el
mercado como intermediarios financieros, debe quedar a cargo de una institución independiente,
autónoma y técnica, que vele por la estabilidad, transparencia, eficiencia y adecuado desarrollo
del sistema financiero, velando por la seguridad y solidez de los integrantes del mismo”
37
.
3. En lo que respecta a los bancos, la jurisprudencia constitucional ya ha señalado que el
art. 20 LB prescribe que la Superintendencia del Sistema Financiero será la encargada de
autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber pasado por controles establecidos en la
misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio. Por su parte, el art. 6 de la Ley de
Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito (LBCSAC) —que derogó la Ley de
Cajas de Crédito—, faculta a la Superintendencia del Sistema Financiero para que, luego de
recibir toda la información requerida a las entidades financieras mencionadas, conceda la
autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley
38
. Por consiguiente, de acuerdo
con las leyes citadas, la Superintendencia del Sistema Financiero es la institución facultada por
ley para autorizar a los bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito a que
presten sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que implica el pleno ejercicio de
la actividad de intermediación financiera
39
.
Asimismo, el art. 3 LSRSF establece que la Superintendencia es responsable de
supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y que
para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones,
suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los
integrantes del sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias o
normativas técnicas establecidas al respecto. Concretamente, el art. 7 letras b) y g) de la
mencionada ley confirma la anterior regulación al prescribir que están sujetos a dicha ley —y
por tanto, a supervisión de la Superintendencia— los bancos constituidos en El Salvador, las
sucursales y oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de ahorro y
crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro
y Crédito.
En ese orden, los arts. 22 LB y 11 LBCSAC establecen que tales personas jurídicas
35
Inconstitucionalidades 98-2013 AC., 126-2013 y 14-2014, ya mencionadas.
36
Inconstitucionalidad 95-2013, ya citada.
37
Inconstitucionalidad 126-2013, precitada.
38
Inconstitucionalidades 98-2013 AC., 126-2013 y 14-2014, ya referidas.
39
Sentencia de 6 de julio de 2015, inconstitucionalidad 100-2013.
deben informar al Superintendente del Sistema Financiero, la decisión de apertura de agencias,
siendo tal funcionario el único que puede objetar en una resolución —objetivamente motivada—
si considera que dicho proyecto tendrá un efecto negativo en la capacidad financiera y
administrativa de los agentes económicos solicitantes. Las citadas disposiciones legales definen
a la agencia como la oficina separada fiscalmente de la casa matriz u oficina central que forma
parte integrante de la misma persona jurídica, que puede realizar las mismas operaciones de ésta,
que no tiene capital asignado y cuya contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina
central.
4. Con base en las disposiciones legales expuestas, este Tribunal ha entendido que la
emisión de una licencia para que una entidad financiera pueda funcionar es una atribución que
le corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero, no a las municipalidades. Así,
para que dicha entidad pública extienda la respectiva autorización, previamente evalúa al agente
económico que pretende desarrollar la intermediación financiera, y, luego de que ha confirmado
el cumplimiento de los respectivos requisitos, procede a autorizar su funcionamiento.
Sucesivamente, la Superintendencia es la facultada para ejercer la supervisión, vigilancia,
fiscalización, inspección y sanción de los intermediarios financieros, atribuciones que se
encuentran fuera del ámbito competencia de las municipalidades
40
.
En ese orden, esta Sala ha reiterado que otorgar una licencia para ejercer intermediación
financiera no representa la mera entrega de un documento, sino que es el resultado de un
procedimiento previo para evaluar si se cumplen los requisitos exigidos por el ordenamiento
jurídico, pues la actividad de intermediación financiera se considera un asunto de interés
nacional y, por ende, una competencia del Estado central. En consecuencia, la entrega de una
licencia para que opere un banco, no es una contraprestación que pueda ofrecer una
municipalidad, por no estar autorizada para ello, sino que ello le corresponde a la
Superintendencia del Sistema. Financiero
41
.
VIII. Resolución de los problemas jurídicos.
Ahora corresponde analizar si el tributo establecido en el art. 11 apartado II, sección
3.2.4.5 ORTSMSS constituye un impuesto o una tasa. Y de ser una tasa, si el hecho generador
del tributo se encuentra dentro de las competencias materiales del Concejo Municipal de San
Salvador.
1. En cuanto a la naturaleza del tributo en cuestión, atendiendo a su hecho generador, se
advierte que formalmente encaja en las características de una tasa, pues se origina en una
actividad particular prestada por la municipalidad, a favor del sujeto pasivo. Por tanto, la
argumentación expuesta por el actor debe descartarse, ya que existe una contraprestación, al
menos desde un punto de vista eminentemente normativo.
2. Ahora bien, la contraprestación de dicho tributo es la emisión de la licencia anual para
funcionamiento de los bancos. Al respecto, la autoridad demanda sostuvo que el hecho
generador de la tasa impugnada es una actividad de su competencia, pues de un servicio jurídico
que reciben los obligados al pago y que el municipio de San Salvador realiza un control
específico los establecimientos y constata que se hayan cumplido los “requisitos para su debida
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Inconstitucionalidades 100-2013, 126-2013, 95-2013, 14-2014 y 982013 AC., precitad as.
41
Inconstitucionalidades previamente citadas.
autorización”. En relación con tal alegato es preciso considerar que, por una parte, como se
apuntó en el apartado VI 2 de esta sentencia, pese a la autonomía y potestad tributaria municipal
en materia de tasas, los municipios no pueden cobrar tasas cuyo hecho generador esté fuera de
las competencias municipales; y por la otra, que la emisión de una licencia para que funcione
una entidad financiera es una atribución que le corresponde únicamente a la Superintendencia
del Sistema Financiero, pues es la facultada para ejercer la supervisión, vigilancia, fiscalización,
inspección y sanción de los intermediarios financieros. Por tanto, las municipalidades carecen de
competencia para brindar dicha contraprestación, ya que la emisión de una licencia para el
funcionamiento de un banco supone una actividad previa que les está vedada a las comunas.
En consecuencia, las alegaciones efectuadas por el Concejo Municipal de San Salvador
carecen de sustento jurídico, debido a que la legislación aplicable al tema de la autorización para
el ejercicio de la intermediación financiera establece clara e indubitablemente que la emisión de
la licencia para el funcionamiento de un banco no es una competencia de los municipios, sino de
la Superintendencia del Sistema Financiero. Por ende, el art. 11 apartado II, sección 3.2.4.5
ORTSMSS aunque formalmente regula una tasa, materialmente carece de una contraprestación,
pues el municipio de San Salvador no es la autoridad competente para emitir dicha licencia. De
tal forma, el tributo aludido, al carecer de una verdadera contraprestación, pierde la calidad de
tasa, por lo que constituye un impuesto. Por consiguiente. se advierte que en el art. 11 apartado
II, sección 3.2.4.5 ORTSMSS se ha creado un tributo excediendo las facultades normativas de la
municipalidad y en contradicción con el principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 131
ord. 6° Cn.), ya que la supuesta contraprestación que ofrece la municipalidad no tiene efecto
alguno, por lo que dicho tributo aunque nominal y aparentemente es una tasa, materialmente es
un impuesto.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República
de El Salvador, esta Sala FALLA:
I.D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el artículo 11 apartado
II, sección 3.2.4.5 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de San
Salvador, por infringir el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en el
artículo 131 ordinal 6° de la Constitución, ya que la contraprestación prevista en dicha
disposición se encuentra fuera del marco de competencias municipales.
2. N. a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes
a esta fecha, debiendo remitirse una copia al Director de dicho órgano oficial.
4.
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---------A.L.J.Z. ------- J. A. P ÉREZ------ DUEÑAS----L.J.S.M.N.G.---------
-----------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGIST RADOS QUE LO SUSCRIBEN-----------------
--------R.A.G.B.----SECRETARIO INTERINO-- --------RUBRICADAS-----------
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