Sentencia Nº 223-2010 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 21-08-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 21 Agosto 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 223-2010 |
223-2010
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta minutos del veintiuno de agosto de dos
mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor RDPS, por
medio de su apoderado general judicial, licenciado Óscar Mauricio García Zometa, contra el
Concejo Municipal de Usulután, el Juzgado de lo Civil de Usulután y los magistrados de la
Cámara de la Segunda Sección de Oriente, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos:
a. El acuerdo del Concejo Municipal de Usulután, mediante el cual decidió prescindir de
los servicios laborales que prestaba el señor RDPS, como jurídico de la Alcaldía Municipal de
Usulután, a partir del día ocho de octubre de dos mil nueve.
b. La resolución pronunciada por el Juez de lo Civil de Usulután, de las quince horas con
treinta minutos del trece de enero de dos mil diez, que declaró improponible la demanda de
nulidad de despido.
c. La resolución pronunciada por la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, de las doce
horas con cinco minutos del diecinueve de febrero de dos mil diez, que confirmó la resolución
que declara improponible la demanda de nulidad de despido.
Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma antes indicada; el Concejo
Municipal de Usulután, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
licenciado Douglas Geovanny Campos Vásquez, el Juez de lo Civil de Usulután y los
magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, como autoridades demandadas; y el
Fiscal General de la República, por medio de los agentes auxiliares delegados, licenciados Herber
Ernesto Montoya Salazar y Kattia Lorena Sánchez Pineda.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó como hechos: «Que el señor RDPS (sic),
laboraba para este municipio en concepto de JURIDICO (sic) del departamento de Fiscalización
de la Alcaldía Municipal, desde el uno de mayo del año dos mil seis nombrado mediante
contrato, hasta el día treinta y uno de diciembre del dos mil siete ya que a partir del día uno de
enero del dos mil ocho, fue nombrado por ley (sic) de Salarios mediante Acuerdo (sic) número
***, DEL (sic) Acta (sic) número ***, de fecha cinco de marzo del dos mil ocho, cuyas labores
consistían en dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos de la municipalidad, tales
como ingeniería (sic), Catastro Empresas, Cuentas Corrientes, Recuperación de Mora, y otros,
estando sometido a un horario laboral de ocho horas diarias, desde las ocho de la mañana hasta
las doce del mediodía y de las trece horas hasta las diecisiete horas o cinco de la tarde de lunes
a viernes descansando los días sábados y domingo de cada semana, y ocasionalmente laborando
los fines de semana cuando era requerido (…) se presento (sic) como de costumbre a eso de las
ocho de la mañana a su trabajo a desempeñar sus labores y como a eso de las cinco de la tarde
del día ocho de octubre del presente año, fue llamado al departamento de Recursos Humanos,
por el señor N (sic) HG (sic) A quien es miembro del Concejo Municipal de Usulután, quien le
manifestó que estaba despedido, entregándole la carta de despido firmada por el señor Alcalde
Municipal (…) que dicho despido fue ilegal ya que (…) ingreso (sic) a laborar por contrato
escrito a partir del uno de mayo del año dos mil seis, y por Acuerdo (sic) de la Municipalidad fue
trasladado a Ley de Salarios, siendo protegido por la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal (…) garantizándole la estabilidad y permanencia del cargo que desempeñaba,
específicamente por no encontrarse contemplado dentro de las excepciones contenidas en el
artículo 2 (…) Que las labores que realizaba (…) son de carácter permanente de acuerdo al área
en que se encontraba asignado. De esta forma (…) ha trabajado de forma continua e
ininterrumpidamente para y [a] las ordenes (sic) del municipio de Usulután desde su fecha de
ingreso, el día uno de mayo del dos mil seis, hasta el día ocho de octubre del año dos mil nueve
fecha en el cual fue despedido (…) luego de ser despedido (…) acudimos a demandar en fecha
veintiocho de octubre del año dos mil nueve, estando dentro del plazo para realizarlo ante el
Señor (sic) Juez de lo Civil, la nulidad de dicho despido, porque lo consideramos ilegal (…) Por
auto de las quince horas y treinta minutos del día trece de enero del año dos mil diez, el Señor
(sic) Juez de lo civil (sic) resuelve la petición del apoderado del Municipio, declarando la
improponibilidad de la demanda y revocando el auto que ordenaba la admisión de la demanda
(…) se interpone ante la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, el recurso de Revisión (sic)
(…) habiendo sido admitido, y previos los trámites, en la sentencia definitiva se confirma la
resolución del Juez (sic) inferior (…)» (folios del 2 vuelto al 4 vuelto).
Expone la parte actora que con las actuaciones impugnadas se vieron violados su derecho
de audiencia y defensa, el debido proceso, la seguridad jurídica y la estabilidad laboral. Expuso,
también, que hubo violación al derecho de no ser discriminado por motivos de carácter político, a
ser evaluado en el desempeño de su cargo y a ser protegido de manera proporcional y racional
ante la limitación de sus derechos.
II. Mediante la resolución de las quince horas seis minutos del veintiuno de mayo de dos
mil diez (folio 27), se admitió la demanda contra el Concejo Municipal de Usulután, el Juzgado
de lo Civil de Usulután y los magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente; se tuvo
por parte al señor RDPS, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Óscar Mauricio
García Zometa; se requirió de las autoridades demandadas el informe sobre la existencia del
respectivo acto atribuido, que ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -derogada-, emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del
catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; asimismo, se requirió la remisión del respectivo expediente relacionado
con el caso; finalmente, se le solicitó al Concejo Municipal demandado informara si se nombró a
otra persona en el cargo que ocupaba el demandante y, en caso afirmativo, proporcionara la
dirección donde pudiera ser notificado de la existencia del presente proceso.
Tanto el juez de lo Civil de Usulután como los magistrados de la Cámara de la Segunda
Sección de Oriente contestaron de manera extemporánea el informe requerido.
En el primer informe rendido por el Concejo Municipal de Usulután, agregado de folios
31 al 34, expuso lo siguiente: «Si (sic) es cierto que el Concejo Municipal de Usulután, decidió
prescindir de los servicios laborales que prestaba el Licenciado (sic) RDPS, como Asesor (sic)
Jurídico (sic) y Apoderado (sic) General (sic) Judicial (sic) del Concejo Municipal y Municipio
de Usulután, a partir del ocho de octubre de dos mil nueve; pero no es cierto que se le haya
violentado ciertos Derechos (sic) como, El (sic) Debido (sic) Proceso (sic), Derecho (sic) de
Audiencia (sic), Derecho (sic) de Defensa (sic), Derecho (sic) de Seguridad (sic) Jurídica (sic),
Derecho (sic) a la Estabilidad (sic) y en el Cargo (sic), Derecho (sic) a no ser discriminado por
motivos de carácter político, Derecho (sic) a ser evaluado en el desempeño de su cargo, Derecho
(sic) a ser protegido de manera proporcional y racional. No obstante a lo establecido en el
artículo 21 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es importante hacerle ver a
esa Sala que mediante Decreto Legislativo numero (sic) veinte de fecha veinte de mayo de dos
mil nueve publicado en El (sic) Diario Oficial numero (sic) ciento siete tomo numero (sic)
trescientos ochenta y tres del día once de junio de dos mil nueve, se reformo (sic) el artículo 2 de
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en cuanto a los cargos de confianza mediante el
cual el legislador de manera enunciativa estableció algunos cargos que no están comprendidos
en la Carrera Administrativa Municipal, por lo que tomando en consideración tal reforma y
atendiendo al cargo funcional que desempeñaba el señor: PS como Asesor (sic) Jurídico (sic) y
Apoderado (sic) General (sic) Judicial(sic) del Concejo Municipal y Municipio de Usulután, y
siendo tal cargo de aquellos que requieren alto grado de confianza se decidió prescindir de sus
servicios (…) El cargo ocupado por el señor: PS (…) es un cargo de confianza y por ende esta
(sic) fuera de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, tal como lo señala las reformas al
artículo 2 numeral 2 de la ley antes mencionada, la cual es meramente enunciativa, demostrativa
o ejemplificativa; lo que significa que la calidad del cargo de confianza esta (sic) determinado
de acuerdo a la naturaleza de las labores realizadas por el empleado o funcionario. Entonces
atendiendo a la lógica, ninguna persona natural o jurídica daría Poder (sic) General (sic)
Judicial (sic) a un profesional o abogado sin existir alto grado de confianza personal y en el caso
del señor: PS su nombramiento fue producto de una contratación acordada por parte del
anterior Concejo Municipal, el actual Concejo Municipal requiere un Jurídico (sic) que le
inspire alto grado de confianza puesto que está en juego la buena marcha de su administración,
lo que es comprensible, admitido y reconocido en cualquier administración estatal o municipal
(…) En el caso que nos subjúdice (sic) en el romano VII de la demanda, la parte actora expone
que las labores del señor: PS consistían en dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos
de la Municipalidad de Usulután, tales como Ingeniería, Catastro Empresa, Cuentas Corrientes,
Recuperación de Mora, y otros. Pero estas no eran sus únicas funciones ya que también era
Apoderado (sic) General (sic) Judicial del Concejo Municipal y Municipio de Usulután, entonces
se puede concluir que el señor: PS como Asesor (sic) Jurídico (sic) y como Apoderado (sic)
General (sic) Judicial (sic) está dentro de los cargos que requieren alto grado de confianza y por
ende fuera de la Carrera Administrativa Municipal. Por lo que siendo un cargo de confianza y
estando fuera de la Carrera Administrativa Municipal no goza de estabilidad laboral. En cuanto
a la supuesta vulneración alegada de (…) Violación (sic) al Derecho del Debido (sic) Proceso
(sic), Violación (sic) al Derecho (sic) de Audiencias (sic) (…) no existen tales vulneraciones (…)
no existe la obligatoriedad de un procedimiento previo a la destitución de las personas que
prestan servicios al Estado a través de desempeño de cargos que implican confianza (…) en
otras palabras los Derechos (sic) Consagrados (sic) (…) no se encuentran incorporados en la
esfera jurídica del señor: PS por estar excluido de la Carrera (sic) Administrativa (sic) (…)»
Por medio del auto de las catorce horas con diez minutos del veintinueve de mayo de dos
mil trece (folios 51 y 52), se previno al licenciado Douglas Geovanny Campos Vásquez que
legitimara en debida forma su personería para actuar en representación del Concejo Municipal de
Usulután; se mandó a oír en la siguiente audiencia tanto a los magistrados de la Cámara de la
Segunda Sección de Oriente como al Juez de lo Civil de Usulután, por la presentación
extemporánea del respectivo informe requerido. Se tuvo por recibidos los expedientes remitidos
por las referidas autoridades demandadas; además, se les solicitó el informe justificativo de
legalidad de la actuación controvertida, a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA, y se
ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia de este proceso
Los magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente presentaron el informe
justificativo, que se encuentra agregado a folio 70, en el cual refirieron: «Que esta Cámara, al
conocer del incidente de Revisión (sic) de la sentencia inhibitoria dictada por el Juez de lo Civil
de la Ciudad (sic) de Usulután (…) y previo los trámites legales del debido proceso se dictó la
respectiva Sentencia (sic) (…) declarando sin lugar por ser improcedente lo solicitado la
petición del recurrente y de confirmar la sentencia dictada (…) se fundamentó la misma en los
Arts. (sic) 2 inc.2° y 79 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, y 30 n° 2 del Código
Municipal, para concluir que el cargo Jurídico (sic) que desempeñaba el Licenciado (sic) RDPS
(sic) fue hecho por funcionarios como lo es el Consejo (sic) Municipal, por lo que se puede
considerar que es un nombramiento que requiere alto grado de confianza y de fidelidad
personal, no esta (sic) comprendido dentro de la Carrera Administrativa Municipal; por lo que
fue confirmada la sentencia del Juzgado de lo Civil de Usulután, que declaro (sic) improponible
la demanda. En ese sentido, se puede advertir que esta Cámara, al darle trámite al recurso de
revisión incoado (…) lo realizó conforme al debido proceso, por lo que no se le ha violentado
ningún derecho a la parte material, sino que la misma esta (sic) inconforme con la sentencia
referida que le es adversa, pero ello no implica que se le haya violentado algún derecho; sino
que pretendía que a su caso se le diera un trámite que la ley no lo contempla (…)»
En el informe justificativo del Concejo Municipal de Usulután se ampliaron los
argumentos expuestos en el primero, de la siguiente manera: «(…) en cuanto a los cargos de
confianza según la naturaleza de sus funciones la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia ha sostenido que los empleados o funcionarios de confianza son aquellos que tienen a
su cargo la marcha y el destino general de los negocios o aquellos que estuvieran en
conocimiento del secreto de la institución, cuyo desempeño se realiza en el entorno del titular de
la entidad que lo nombró o contrató, cuya remoción o resolución de contrato es viable
legalmente por decisión del mismo titular (…) De lo expuesto se puede colegir que no se trata de
la confianza mínima (…) sino de aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar
se encuentra vinculada con la gestión que realiza el funcionario público que lo nombra o
contrata; y se diferencia sustancialmente de la confianza política, en el poder de decisión que
ésta otorga al empleado que desempeña el cargo (…) Se ha expuesto la anterior jurisprudencia
con el objeto de ilustrar a esa Sala, cuando se esta (sic) frente a un empleado público de
confianza, en ese sentido mediante las funciones de asesoría o asistencia mencionada en el
romano VII de la demanda que ha dado origen al presente proceso contencioso y la calidad de
Apoderado(sic) General (sic) Judicial (sic) que ostentaba el demandante tal como consta en el
Testimonio (sic) de Escritura (sic) Pública (sic) de Poder (sic) General (sic) Judicial (sic)
otorgado por la ex Alcaldesa del Municipio de Usulután (…) a las ocho horas y treinta minutos
del veintiséis de marzo de dos mil siete (…) el cual agrego al presente expediente judicial (…)
dicho poder o mandato denota a todas luces que las funciones y actividades desempeñadas por el
señor RDPS (sic), son de confianza y por ende se encuentra excluido de la Ley de la Carrera
Administrativo Municipal (…) Partiendo de lo anterior y de las funciones realizadas por el actor
es menester resaltar que la asesoría jurídica y representación judicial implica una confianza
personal de lealtad y fidelidad del funcionario que lo nombro (sic), y hay que valorar que
ninguna persona natural o jurídica otorgaría Poder (sic) General (sic) Judicial (sic) a un
profesional o abogado sin existir alto grado de confianza personal, consecuentemente por
tratarse de un empleado de confianza se encuentra excluido del régimen de la carrera
administrativa municipal y las violaciones a derechos alegadas son inexistente (sic)(…)» (folios
del 79 al 82).
El Juez de lo Civil de Usulután no presentó el informe justificativo.
III. En el auto de las catorce horas con dieciséis minutos del treinta de octubre de dos mil
catorce (folios 105 y 106) se tuvo por parte demandada al Concejo Municipal de Usulután, por
medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Douglas Geovany
Campos Vásquez; se tuvo por rendido el respectivo informe justificativo requerido por parte del
Concejo Municipal de Usulután y de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente; se impuso una
multa tanto al Juez de lo Civil de Usulután como a la Cámara de la Segunda Sección de Oriente,
por la presentación extemporánea del primer informe; se confirió una audiencia al Juez de lo
Civil de Usulután, a efecto de que expusiera las razones por las cuales no presentó el segundo
informe; se dio intervención al licenciado Herbert Ernesto Montoya Salazar, en carácter de
agente auxiliar delegado del Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso, de
conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
Las partes no hicieron uso de esta etapa procesal.
El licenciado Douglas Geovanny Campos Vásquez, apoderado general judicial del
Concejo Municipal de Usulután, presentó un escrito (folio 123) en el que pidió se valoren los
argumentos de defensa que han sido vertidos en el proceso.
En la resolución de las diez horas cincuenta minutos del nueve de mayo de dos mil
dieciséis (folios 133 y 134) se tuvo por contestada la audiencia conferida al Juez de lo Civil de
Usulután. En razón de haberse acreditado el fallecimiento del juez titular del Juzgado de lo Civil
de Usulután, se declaró extinguida la acción de pago de la primera multa impuesta y se dio por
terminado el procedimiento para imponer la multa correspondiente por la no presentación del
segundo informe que fue requerido. Se ordenó correr los traslados que ordena el artículo 28 de la
LJCA.
La parte actora no hizo uso del traslado conferido.
El Concejo Municipal de Usulután explicó en sus alegatos: «En el presente proceso la
parte actora, no ha podido demostrar por ningún medio la supuesta ilegalidad que ha señalado
la cual desde toda óptica es totalmente inexistente pues las autoridades demandadas, ha (sic)
actuado conforme a derecho corresponde, en virtud de la exclusión e inaplicabilidad de los
preceptos establecidos en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal específicamente en el
artículo 2 inciso 2» (folio 142 vuelto).
Los magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente señalaron: «(…)
reiteramos que no son ciertos los actos que se le atribuyen a este Tribunal, ya que ciertamente
esta Cámara conoció en Recurso (sic) de Revisión (sic) (…) sentencia en la cual el referido Juez
(sic) A (sic) quo, DECLARO (sic) IMPROPONIBLE LA DEMANDA. Que esta Cámara previo
a argumentar las razones de hecho y de derecho, específicamente las disposiciones de la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, concluyó que la sentencia objeto de recurso de revisión
estaba dictada conforme a derecho, por lo cual se procedió a su confirmación, por ser lo que
conforme a derecho corresponde (…) específicamente en lo que señala el art. 2 INC.(sic) 2°. y 79
de la Ley de la Carrera Administrativa y (sic) Municipal con lo que se pudo establecer que el
trabajador tenía un nombramiento que requería un alto grado de confianza por lo que en base al
art. 2 inc. 2° de la Ley de la Carrera Administrativa y (sic) Municipal se estableció que su cargo
requería alto grado de confianza, determinándose el grado de confianza para desempeñar el
cargo de JURIDICO (sic) ya que la asesoría jurídica implica una confianza técnica revestida de
lealtad, y se concluyó que la sentencia dictada por el Juez de lo Civil está apegada a derecho por
lo que era procedente su confirmación (…)» (folio 149).
Por su parte, el Juzgado de lo Civil de Usulután expuso lo siguiente: «Que solicito a esa
Honorable (sic) Sala, que se declare legal el acto emanado por este Juzgado, por estar arreglado
a derecho, debido a que conforme lo resuelto a las quince horas y treinta minutos del día trece
de enero de dos mil diez, que es la resolución denunciada ante esta Sala como ilegal por el
demandante, haciendo una interpretación de dicha disposición, el Juez (sic) Titular (sic) de esa
época, declaró improponible la demanda de nulidad de despido presentada el Lic. (sic) García
Zometa, por haber considerado que el cargo que desempeñaba el señor RDPS (sic), era de
confianza, por cuanto de acuerdo a lo dispuesto en el Art. (sic) 2 numeral 2°. De (sic) la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, se encontraba enmarcado en las personas que excluye de
la misma, en consecuencia, la improponibilidad se encuentra enraizada en lo dispuesto en dicho
artículo, entonces, carece de la ilegalidad denunciada por el ahora demandante en este proceso»
(folio 150).
El Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar delegada, licenciada
Kattia Lorena Sánchez Pineda, señaló lo siguiente: «El cargo que ocupaba el Licenciado (sic) PS
como Asesor (sic) Jurídico (sic) y Apoderado (sic) General (sic) Judicial (sic) del Concejo
Municipal y del Municipio de Usulután, es un cargo de confianza y por ende está fuera de la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal, tal como lo señala las reformas al art. 2 numeral 2 de
la referida ley, la cual es meramente enunciativa, demostrativa i (sic) ejemplificativa, lo que
significa que la calidad del cargo de confianza está determinado de acuerdo a la naturaleza de
las labores realizadas por el empleado o funcionario. El nombramiento del Licenciado (sic)
RDPS como Apoderado (sic) de la Municipalidad de Usulután, fue producto de una contratación
acordada por parte del anterior Concejo Municipal y el actual Concejo Municipal requiere de
un jurídico que le inspire alto grado de confianza puesto que está en juego la buena marcha de
su administración. Pudiéndose determinar con todo lo anteriormente expuesto que no ha existido
vulneración a la Seguridad (sic) Jurídica (sic), violación a la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal. Sobre el derecho a la estabilidad laboral no puede existir vulneración a los derechos
de audiencia, defensa y debido proceso, puesto que el Licenciado (sic) PS se encuentra excluido
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal Art. (sic) 2, ya que el cargo que ocupaba era
de confianza y por lo tanto no era necesario tramitar el procedimiento establecido en la misma
normativa para su destitución ya que no se encuentra incorporado en la esfera jurídica del
demandante el derecho a la estabilidad laboral, por lo cual se determina la falta de titularidad
de tal derecho, y es dable sostener que no existe exigencia constitucional para la tramitación de
un procedimiento previo por parte de las autoridades demandadas a efecto de proceder a su
separación del aludido cargo (…) En cuanto a las resoluciones dictadas por el Juez de lo Civil
de Usulután y la Cámara de la Segunda Sección de Oriente del Departamento (sic) de Usulután,
son legales en virtud de fundamentarlas en los arts. 2 inciso segundo y 79 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal y 30 N° 2 del Código Municipal, concluyendo que el cargo
que desempeñaba (…) requiere un alto grado de confianza y fidelidad personal y no está
comprendido dentro de la Carrera Administrativa Municipal. Por todas las argumentaciones
legales previamente acotadas, existe como única conclusión el actuar del Concejo Municipal de
Usulután, El (sic) Señor (sic) Juez de lo Civil de Usulután y los Señores (sic) Magistrados (sic)
de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, son legales, por no (sic) estar apegado a
derecho» (folios 153 vuelto y 154 frente).
Mediante el auto de las doce horas con dieciséis minutos del veintiocho de octubre de dos
mil dieciséis (folio 157) se tuvo por contestado el traslado conferido a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República y se dio intervención a la licenciada Kattia
Lorena Sánchez Pineda, en calidad de agente auxiliar delegada del Fiscal General de la
República, para actuar separada o conjuntamente con el licenciado Herber Ernesto Montoya
Salazar.
Finalmente, en la resolución de las once horas con veinte minutos del nueve de marzo de
dos mil dieciocho (folios 163 y 164), fue declarado sin lugar la petición de inadmisibilidad de la
demanda planteada por el Concejo Municipal de Usulután.
IV. Expone la parte actora que los actos impugnados fueron emitidos en clara violación
del derecho de audiencia y defensa, el debido proceso, la seguridad jurídica y la estabilidad
laboral. Refirió, también, que hubo violación al derecho de no ser discriminado por motivos de
carácter político, a ser evaluado en el desempeño de su cargo y a ser protegido de manera
proporcional y racional ante la limitación de sus derechos.
1. Si bien el demandante señala la vulneración a una serie de derechos, en su demanda
todo está relacionado a que el desempeño del cargo de jurídico en la Municipalidad de Usulután
no es de confianza, pues era un empleado municipal incluido en la carrera administrativa y que
las autoridades municipales decidieron prescindir de sus servicios laborales, sin seguir el
procedimiento que para tal efecto está regulado en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
-LCAM-. A partir del momento que recibió la notificación del despido, contenido en una nota
suscrita por el Alcalde Municipal de Usulután, interpuso las diligencias de nulidad de despido,
conforme con el artículo 75 de la LCAM, ante el Juzgado de lo Civil de Usulután y éste declaró
improponible su solicitud, sin «(…) haberlo demostrado mediante los medios de prueba
legalmente admisibles (…)» (folio 9 frente) para acreditar que no tenía ningún cargo de confianza
y que, por tanto, no estaba excluido de la LCAM. Decisión que fue confirmada por la Cámara de
la Segunda Sección de Oriente.
Es así que se debe determinar, en primer lugar, si el cargo que desempeñaba el señor
RDPS era un puesto de confianza, excluido de la carrera administrativa -en virtud de lo dispuesto
en el artículo 2 número 2 inciso 2° de la LCAM-, o no; y, a partir de tal análisis, como segundo
punto, se deberá establecer si la decisión del Concejo Municipal de Usulután de cesar de sus
labores al demandante se hizo sin seguir el procedimiento de autorización de despido regulado en
la LCAM; asimismo, deberá determinarse si la resolución de improponibilidad de la demanda
emitida por el Juzgado de lo Civil de Usulután y su confirmación por parte de la Cámara de la
Segunda Sección de Oriente fueron dictadas de acuerdo con los parámetros de legalidad
delimitados previamente para los cargos de confianza, debido a que ambas autoridades
concluyeron que el demandante no pertenece al régimen de la carrera administrativa.
a. La LCAM hace especial mención de los puestos de confianza al señalar que los mismos
se encuentran excluidos de la carrera administrativa, tal como prevé el artículo 2, número 2,
inciso segundo, de la siguiente forma: «No estarán comprendidos en la carrera administrativa
municipal los funcionarios o empleados siguientes (…) Aquellos cargos que por su naturaleza
requieren alto grado de confianza, tales como Secretario Municipal, Tesorero Municipal,
Gerente General, Gerentes de Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo
Encargado de la Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones
y Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas
municipalidades o entidades municipales» (el subrayado es propio).
Una de las garantías de los miembros de la carrera administrativa municipal es que
cualquier decisión encaminada a sancionar, suspenderles o despedirles, debe estar respaldada en
los procedimientos específicos y determinados en la LCAM.
Con relación a los cargos de confianza, en las sentencias de la Sala de lo Constitucional
del uno de diciembre de dos mil diecisiete, amparo 793-2016, del veintinueve de julio de dos mil
once, amparo 426-2009, y del veintiséis de agosto de dos mil once, amparo 301-2009, se elaboró
un concepto de cargo de confianza, a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos
existentes en la Administración Pública, se puede determinar si el despido atribuido a una
determinada autoridad es legal o no.
En dichas decisiones se estableció que:“(…) los cargos de confianza son aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad. Al determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se
debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría
de las características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es
determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas -más políticas que técnicas- y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución -en el nivel superior-; (ii) que el
cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de
que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con
el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en
el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al
primero (…)”
b. En este punto es importante señalar que no ha sido presentado algún medio de prueba
que permita a esta Sala ilustrarse sobre las labores, funciones y ubicación jerárquica del cargo de
jurídico en la municipalidad de Usulután. En ese sentido, únicamente se cuenta con los
argumentos que tanto el demandante como el Concejo Municipal de Usulután han expuesto sobre
las actividades laborales asignadas a dicho cargo.
Se ha expuesto que el señor RDPS laboró para el Municipio de Usulután desde el uno de
mayo de dos mil seis hasta el ocho de octubre de dos mil nueve, desempeñando el cargo de
jurídico del Departamento de Fiscalización, que sus labores consistían, según el demandante, en
dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos de la municipalidad, tales como Ingeniería,
Catastro, Empresas, Cuentas Corrientes, Recuperación de Mora, entre otros.
El día que fue despedido recibió una nota suscrita por el Alcalde Municipal de Usulután,
con fecha ocho de octubre de dos mil nueve, en la cual le hacía de su conocimiento la decisión
tomada por el Concejo Municipal. La misma, está agregada a folio 18 de este expediente judicial.
Como argumento de ilegalidad de la decisión del despido plasmada en la nota
anteriormente señalada, la parte actora, expuso: «(…) que se ha violentado la Garantía (sic) de
Audiencia (sic), tanto por el Concejo Municipal de Usulután; por el Señor (sic) Juez de lo Civil,
y los señores Magistrados (sic) (…) por el hecho que el Concejo Municipal, para tomar la
decisión de prescindir de los servicios (…) no le permitió que ejerciera ningún derecho, de los
que otorga nuestra Carta (sic) Magna (sic) (…) se vio conculcado el derecho de audiencia, al no
poder demostrar que su cargo no se encuentra comprendido dentro de las excepciones que
señala el artículo 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, por lo que tal resolución
es inconstitucional (…) Al no existir debido proceso y derecho de audiencia, como consecuencia
lógica se obtiene que no hubo oportunidad de poder esgrimir acciones de defensa en pro del
amparo de la condición de estabilidad laboral como producto de la buena fe y lealtad, con que
los funcionarios y empleados públicos deben de conducirse; y por lo contrario el Señor (sic)
Alcalde Municipal, así como el Concejo, sin tomar consideración legal y justa alguna,
comunican (…) que ha sido cesado sin mayor trámite de su cargo, como que si los trabajadores
no tuvieran derechos o no existieran, de forma previa, mismos que debieron haberse
materializado para arribar a la conclusión de prescindir de sus servicios cumpliendo lo
estatuido en nuestros principios y preceptos constitucionales (…) Porque el Concejo Municipal
no le comunicó (…) sobre la decisión de despedirlo; no inició el procedimiento que manda la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal a fin de obtener la autorización del Juez (sic)
competente, coartando la posibilidad de que se controvirtieran las posiciones legales dentro del
proceso jurisdiccional, a fin de que fuera de pasionismos o de otros intereses que no sean los que
legalmente corresponde esgrimir para tomar la decisión de despedir a los trabajadores, el señor
Juez (sic) resolviera conforme a derecho (…)» (folios 3 vuelto al 6 frente).
Sobre tal postura, el Concejo Municipal de Usulután ha manifestado que: «Si es cierto que
el Concejo Municipal de Usulután, decidió prescindir de los servicios laborales que prestaba el
Licenciado (sic) RDPS, como Asesor (sic) Jurídico (sic) y Apoderado (sic) General (sic) Judicial
(sic) del Concejo Municipal y Municipio de Usulután, a partir del ocho de octubre de dos mil
nueve (…) El cargo ocupado por el señor: PS (…) es un cargo de confianza y por ende esta (sic)
fuera de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, tal como lo señala las reformas al
artículo 2 numeral 2 de la ley antes mencionada, la cual es meramente enunciativa, demostrativa
o ejemplificativa; lo que significa que la calidad del cargo de confianza esta (sic) determinado
de acuerdo a la naturaleza de las labores realizadas por el empleado o funcionario (…) en el
caso del señor: PS su nombramiento fue producto de una contratación acordada por parte del
anterior Concejo Municipal, el actual Concejo Municipal requiere un Jurídico que le inspire alto
grado de confianza puesto que está en juego la buena marcha de su administración, lo que es
comprensible, admitido y reconocido en cualquier administración estatal o municipal (…) que
las labores del señor: PS consistían en dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos de
la Municipalidad de Usulután, tales como Ingeniería, Catastro Empresa, Cuentas Corrientes,
Recuperación de Mora, y otros. Pero estas no eran sus únicas funciones ya que también era
Apoderado (sic) General (sic) Judicial (sic) del Concejo Municipal y Municipio de Usulután,
entonces se puede concluir que el señor: PS como Asesor (sic) Jurídico (sic) y como Apoderado
(sic) General (sic) Judicial (sic) está dentro de los cargos que requieren alto grado de confianza
y por ende fuera de la Carrera Administrativa (…) Por lo que siendo un cargo de confianza y
estando fuera de la Carrera Administrativa Municipal no goza de estabilidad laboral» (folios 31
y 32).
De lo anterior, se colige que ambas partes coinciden en que las actividades del cargo que
ocupaba el demandante consistían en dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos de la
municipalidad; adicionalmente, el Concejo Municipal refiere que además, actuaba como
apoderado general judicial del mismo y del Municipio de Usulután. De lo anterior, resulta
importante resaltar si las actividades señaladas en el puesto de jurídico cumplen las
características de un cargo de confianza, conforme a la jurisprudencia antes citada.
c. Así, la primera característica de los cargos de confianza es relativa a: «(i) que el cargo
sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas -
más políticas que técnicas- y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución
-en el nivel superior-».
Esta característica denota que la función de que se trata es “determinante para la
conducción de la institución” prevaleciendo la función política sobre la técnica. Al tomar en
consideración esta premisa y las funciones del actor, descritas por él y por el concejo demandado,
el hecho de “dar asistencia jurídica” es una actividad genérica que lleva inmersa la posibilidad
de intervenir como apoderado judicial, tales labores son de carácter técnico e inherentes al
desempeño del cargo en sí. No es posible advertir alguna función laboral de naturaleza política;
es decir, que sea determinante para la conducción del municipio, para este cargo.
Como segundo aspecto de la primera característica señalada, se debe analizar la ubicación
jerárquica en la organización interna de la institución. Con relación a ello, debe tenerse en cuenta
que no fueron aportados elementos de prueba por medio de los cuales pudiera comprobarse la
ubicación en el organigrama municipal del cargo de jurídico. Solamente, a folios 45 al 47, se
encuentra el acuerdo municipal de nombramiento por ley de salario y ahí aparece que el
demandante está comprendido en el Departamento de Fiscalización.
La segunda característica está referida a: “(ii) que el cargo implique un grado mínimo de
subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias”.
Con relación a este requisito, de la mera denominación del cargo de jurídico no se advierte
que posea un amplio margen de libertad para tomar decisiones, sino que está vinculado por la
asesoría legal que, eventualmente, esté obligado a brindar a las distintas dependencias
municipales o, en su caso, por la procuración que ejerza la que está limitada por el mandato
conferido.
Finalmente, como tercera característica, corresponde verificar: “(iii) que el cargo implique
un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que
dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le
prestan directamente al primero”.
La confianza personal es aquella que el titular municipal deposita directamente en un
empleado quien se encuentra circunscrito a los servicios que directamente le presta; en virtud de
ello, las tareas, labores y actividades diarias responden a la designación según la necesidad del
funcionario. Prácticamente un empleado de confianza personal está a disposición única y
exclusiva del titular para efectos de responderle directamente según sea la actividad que le asigne.
En el caso analizado, la función de defender los intereses del municipio o de brindar
asistencia jurídica a los departamentos que integran la municipalidad constituye una actividad
general, técnica y propia del cargo en sí, la cual puede ser desempeñada por un procurador
habilitado para ejercer la profesión de abogacía o de asesor jurídico, no es una actividad que
necesariamente conlleve un vínculo directo con el titular o que el empleado esté única y exclusiva
al servicio de aquél. Es así que no concurre algún elemento de confianza personal con la máxima
autoridad.
d. Así, es posible afirmar que las funciones de jurídico en el Municipio de Usulután son
actividades generales, técnicas y operativas inherentes al cargo en sí; que no tiene un amplio
margen en la toma de decisiones porque sus actividades laborales están dirigidas a dar asistencia
jurídica y, eventualmente, representar los intereses del municipio. En el ejercicio del cargo se
responde a las directrices de un superior jerárquico que determina las funciones y límites del
mandato y no, directa y necesariamente al titular de la Municipalidad. A partir de ahí, se concluye
que el señor RDPS no era un empleado de confianza, por ende, está incluido en la carrera
administrativa municipal.
2. Establecido lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 59 número 1 de la LCAM
dispone que los funcionarios o empleados de la carrera municipal gozan de estabilidad en el
cargo; en consecuencia, no pueden ser destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o
rebajados de categoría sino en los casos y con los requisitos que establece la ley. Siendo
importante tomar en cuenta que, previo a cualquier decisión tomada por las autoridades
municipales relativas a separar del cargo a un empleado municipal, debe cumplirse el
procedimiento que estipula el artículo 71 para la imposición de la sanción de despido, en caso de
concurrir alguna de las causales establecidas en el artículo 68 de la LCAM.
Por tanto, deberá procederse a analizar si, en el caso de autos, existió vulneración al
debido proceso por parte de las autoridades demandadas; es decir, Concejo Municipal, Juzgado
de lo Civil de Usulután y Cámara de la Segunda Sección de Oriente.
a. Se encuentra agregado, a folio 18 de este expediente judicial, la nota suscrita por el
Alcalde Municipal de Usulután, de fecha ocho de octubre de dos mil nueve ‒primer acto
impugnado‒, la cual literalmente expresa: «(…) Por este medio se le notifica: Que con
fundamento a los Artículos (sic) 203 y 204 de la Constitución de la República, Artículo (sic) 3
numeral 4 del Código Municipal, Decreto Legislativo N° 20 de fecha veinte de mayo de dos mil
nueve, publicado en el Diario Oficial N° 107 Tomo (sic) N° 383 del día jueves once de junio de
dos mil nueve, el cual reformó el artículo 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en
cuanto a los “Cargos de Confianza” los cuales no están comprendidos en la Carrera
Administrativa Municipal y cuyos cargos serán nombrados por las respectivas municipalidades o
entidades municipales, y tomando en consideración que su cargo funcional ha sido estrictamente
como Apoderado (sic) General (sic) Judicial (sic) del municipio, prestando sus servicios
estrictamente profesionales, en el carácter antes indicado y actuando como demandante o
demandado, defendiendo los intereses de la municipalidad, y dado que su nombramiento no ha
sido efectuado por esta administración y no gozar de entera confianza para las actuales
autoridades municipales, este concejo por Acuerdo (sic) Municipal (sic) ha decidido Prescindir
(sic) de los Servicios (sic) Laborales (sic) que su persona ha venido prestando en el cargo de
Jurídico (sic) a partir del ocho del presente mes y año, el cual usted ha desempeñado desde el
uno de mayo del dos mil seis a la fecha, con un salario mensual de SEISCIENTOS DOLARES
(sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic), habiendo acordado también, que en
respeto a los principios doctrinarios del derecho al trabajo y justicia social, se le dará una
indemnización de $2,063.01 dólares, y en concepto de aguinaldo proporcional la cantidad de
$246.57 dólares, haciendo un total de $2,309.57, la cual será cancelada el día treinta de octubre
del corriente año».
La decisión del Concejo Municipal de Usulután, contenida en la nota anteriormente
relacionada, relativa a prescindir de los servicios laborales prestados por el señor RDPS como
jurídico, debido a que su nombramiento fue efectuado por el Concejo Municipal anterior y no
gozar de entera confianza, permite concluir a esta Sala que la decisión tomada en el acto
impugnado constituye un despido en perjuicio del trabajador; además, que el mismo, fue
acordado sin seguir el procedimiento regulado en el artículo 71 de la LCAM, que establece:
«Para la imposición de la sanción de despido se observará el procedimiento siguiente: 1. El
Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y
copia al correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del
municipio de que se trate, su decisión de despedir al funcionario o empleado, expresando las
razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos
(…)»
En razón del acuerdo anterior, le asistía al trabajador el derecho conferido en el artículo 75
de la LCAM, de iniciar las diligencias de nulidad de despido ante el juez de lo laboral o juez con
competencia en esa materia del municipio de que se trate.
Así las cosas, se concluye que se está en presencia de un despido ilegal.
b. Por otra parte, el día veintiocho de octubre de dos mil nueve el Juzgado de lo Civil de
Usulután recibió un escrito de demanda con el que dio inicio a las diligencias de nulidad de
despido interpuestas por el señor PS, con número de referencia: 186-NDL-788/09-R3. Dicho
juzgado dictó el auto de las ocho horas treinta minutos del tres de noviembre de dos mil nueve,
mediante el cual admitió la demanda y concedió una audiencia al Concejo Municipal de Usulután
(folio 9 del expediente 186-NDL-788/09-R3).
El Concejo Municipal de Usulután contestó la demanda en sentido negativo (folios 11 al
16 del expediente 186-NDL-788/09-R3). En el mismo escrito, pidió la revocatoria del auto de
admisión y alegó la improponibilidad de la demanda, argumentando que el trabajador
desempeñaba un cargo de confianza y, por tanto, no le era aplicable el procedimiento de nulidad
de despido regulado en la LCAM por estar excluido de la misma.
Ante tal petición, el Juzgado de lo Civil de Usulután, sin más trámite, dictó la resolución
de las quince horas con treinta minutos del trece de enero de dos mil diez, mediante la cual
revocó el auto de admisión de la demanda y declaró improponible la misma. Basó su decisión en
el siguiente análisis: «(…) Empleados Públicos (sic) de confianza personal, son tales los que
tienen acceso a un cargo público por medio del nombramiento de un funcionario debido al alto
grado de confianza en ellos depositados, en atención al elemento de FIDELIDAD PERSONAL, y
no están incluidos en la Carrera Administrativa, y es que el tipo de confianza al que se refiere el
art. 2 numeral 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.- El cargo que desempeñaba
el Licenciado (sic) RDPS (sic), dentro del Municipio de Usulután, era de JURIDICO (sic), y
entre las labores que llevaba a cabo se encontraba: Dar (sic) asistencia jurídica a los diferentes
departamentos de la municipalidad, recuperación de mora, representar al Concejo Municipal y
al Municipio de Usulután, labores que indudablemente requieren un alto grado de confianza
para su realización; tal como lo expresa la disposición antes citada (…) ésta (sic) disposición
esta (sic) enunciando y ejemplificando algunos cargos de confianza cuando menciona la palabra
“tales como”, lo que implica que puede existir otros cargos de confianza a parte de los
mencionados (…) y es sinónimo entre otros como el de apoderado, jefe de área, jefe de
departamento o sección, según la real academia española y siendo que entre las labores que
ejercía el Licenciado (sic) (…) se encontraba dar asistencia a los diferentes departamentos como
asesor jurídico o sea el responsable y administrador o Jefe (sic) del departamento jurídico que es
el mismo cargo que ha desempeñado la parte actora (…) Después de hecho el anterior análisis
se llega a la conclusión que el cargo que desempeñaba el Licenciado (sic) RDPS (sic) está
comprendido entre los excluidos de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal por lo que
procede revocar el auto de folios 9 y declarar IN PERSEQUENDI (sic) LITIS la
IMPROPONIBILIDAD DE LA DEMANDA (…)» (folios 26 y 27 del expediente 186-NDL-
788/09-R3).
La decisión del juzgado fue impugnada mediante el recurso de revocatoria y,
posteriormente, con el de revisión ante la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, quien, en el
expediente marcado como 6/2010, emitió la resolución, que consta a folios del 6 al 9, -que
constituye el tercer acto impugnado-, a las doce horas cinco minutos del diecinueve de febrero de
dos mil diez, en la cual confirmó la decisión recurrida, bajo los siguientes términos: «V. Que el
trabajador RDPS (sic), según consta en la certificación de libro de actas y acuerdo Municipales
(sic) que la Alcaldía Municipal de esta ciudad llevo (sic) en el año dos mil ocho, se encuentra el
acuerdo del acta numero (sic) ********, de la sesión ordinaria celebrada a las nueve horas del
día cinco de marzo del año dos mil ocho, ACUERDO NUMERO (sic) *** donde el Consejo (sic)
Municipal ACUERDA: Nombrar (sic) por Ley de Salarios a partir del uno de enero de dos mil
ocho, entre otros, al trabajador RDPS (sic), en el cargo de JURIDICO (sic) (…) Que dicha
facultad de nombramientos como el que ostenta el trabajador (…) le corresponde al Consejo
(sic) Municipal, previo una terna propuesta por el Alcalde en cada caso; nombramiento que
efectivamente fue hecho por el Concejo Municipal esta ciudad, según certificación antes
mencionada. Que de acuerdo a las funciones realizadas (…) se puede establecer que este (sic) es
un empleado público, ya que sus servicios son de carácter permanente, mediante remuneración,
y se encuentra jerárquicamente dirigido por los funcionarios que tiene representación del
órgano al frente el cual se encuentra, con facultades de expresión de voluntad y en el ejercicio de
la potestad publica (sic), como dar asistencia jurídica a los diferentes departamentos de la
municipalidad tales como Ingeniería, Catastro Empresas, Cuentas Corrientes, Recuperación de
Mora y otros (…) Que los empleados públicos de confianza personal, son los que tienen acceso a
un cargo público por medio de un nombramiento de un funcionario, debido al alto grado de
confianza de ellos depositados, en atención al elemento de fidelidad personal que por ser
esencial en el nombramiento del empleado, justifica su exclusión de la carrera administrativa
(…) Los Empleados (sic) Públicos (sic) de confianza pública, son las personas que desempeñan
empleos públicos en virtud de un nombramiento efectuado por un funcionario público, para
participar en la ejecución del plan de gobierno presentado por el cuerpo electoral. Que en el
presente caso, el cargo de JURIDICO (sic), que desempeñaba el trabajador RDPS (sic), fue
hecho por funcionarios, como lo es el Consejo (sic) Municipal, en atención a lo antes expuesto se
puede considerar que es un nombramiento que requiere de alto grado de confianza y fidelidad
personal, pues sus funciones a realizar, tales como dar asistencia jurídica a los diferentes
departamentos de municipalidad tales como Ingeniería, Catastro Empresas, Cuentas Corrientes,
Recuperación de Mora y otros, se estiman que solo las puede desarrollar una persona en quien
se haya depositado la confianza requerida, excluyendo la Ley de la Carrera Municipal, en su
Art. (sic) 2 Inc. (sic) 2°, a todos los empleados que tienen cargos que por su naturaleza requieren
alto grado de confianza (…) La asesoría jurídica implica una confianza técnica revestida de
lealtad; pues debe corresponder a una ejecución exacta ya que el o los funcionarios que
nombran escogen a la persona que desarrolla esa función de fidelidad, depositando en ésta un
alto grado de confianza; que, cuando se pierde existe el temor lógico de que ocurran daños
graves en los proyectos a realizarse (…) en el presente caso, por no estar comprendido el cargo
de JURIDICO (sic) dentro de la Carrera Administrativa Municipal ya que por sus funciones
requiere alto grado de confianza, es procedente confirmar en todas y cada una de sus partes la
resolución venida en revisión (…)»
De la resolución emitida por el Juzgado de lo Civil de Usulután se puede determinar que,
al momento de calificar las labores desempeñadas por el señor PS, se trataba de un puesto de
confianza, específicamente de confianza personal, debido a que, como asesor jurídico, era «(…)
responsable y administrador o jefe del departamento jurídico(…)» (folio 27 vuelto del
expediente con referencia 186-NDL-788/09-R3).
Por su parte, la Cámara de la Segunda Sección de Oriente consideró que el cargo de
jurídico del demandante «(…) se puede considerar que es un nombramiento que requiere de alto
grado de confianza y de fidelidad personal, pues sus funciones a realizar, tales como dar
asistencia jurídica a los diferentes departamentos de municipalidad tales como Ingeniería,
Catastro Empresas, Cuentas Corrientes, Recuperación de Mora y otros, se estiman que solo las
puede desarrollar una persona en quien se haya depositad la confianza requerida (…)» (folios 8
vuelto y 9 frente del expediente con referencia 6/2010).
Ahora bien, retomando el concepto elaborado por la jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional, que ha sido desarrollado en el número 1 del presente apartado de esta sentencia,
relativo a los cargos de confianza, se advierte que los referidos tribunales únicamente tomaron en
cuenta el último de los requisitos que integran el concepto de cargos de confianza, relativo a la
confianza personal, que está delimitado de la siguiente forma: «(…) son aquellos desempeñados
por funcionarios o empleados públicos cuyo cargo: (iii) implique un vínculo directo con el titular
de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el
funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al
primero».
Como ya se dijo, la confianza personal es aquella que el titular municipal deposita
directamente en un empleado quien se encuentra circunscrito a los servicios que directamente le
presta; en virtud de ello, las tareas, labores y actividades diarias responden a la designación según
la necesidad del funcionario. En la práctica un empleado de confianza personal está a disposición
única y exclusiva del titular que lo nombra para efectos de responderle directamente por cada
actividad que le asigne.
En el caso analizado, la función de defender los intereses del municipio a través de brindar
asistencia jurídica a los departamentos que integran la municipalidad o procurar en nombre de
ésta, constituye una actividad general, técnica y propia del cargo en sí, la cual puede ser
desempeñada por aquel procurador habilitado para brindar asesoría jurídica; no se trata, pues, de
una actividad única y exclusiva al servicio del titular; por ello, no se advierte algún elemento de
confianza personal con la máxima autoridad.
En razón de lo señalado, los actos emitidos tanto por el Juzgado de lo Civil de Usulután
como por la Cámara de la Segunda Sección Oriente también devienen en ilegales por violación al
debido proceso, al no haberle dado el trámite correspondiente a la demanda de nulidad de despido
promovida por el señor RDPS, conforme con lo establecido en el artículo 75 de la LCAM.
A partir de lo anterior, es posible afirmar que, en el caso analizado, las autoridades
demandadas, con el respectivo acto que emitieron, violentaron el debido proceso, por estar frente
a un despido que no siguió el procedimiento establecido en el artículo 71 de la LCAM para dar
por terminada la relación laboral del señor RDPS con la referida municipalidad. Por tal razón, los
actos impugnados devienen en ilegales y así ha de declararse en el fallo de esta sentencia.
Advertida la ilegalidad de las actuaciones impugnadas, por el motivo señalado, resulta
inoficioso examinar los restantes motivos de ilegalidad alegados por la parte demandante
relativos a la vulneración de su derecho de audiencia y defensa, la seguridad jurídica y la
estabilidad laboral, así como la violación a su derecho de no ser discriminado por motivos de
carácter político, a ser evaluado en el desempeño de su cargo y a ser protegido de manera
proporcional y racional ante la limitación de sus derechos; ya que en nada modificaría la
conclusión abordada.
V. Corresponde ahora efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el
restablecimiento del derecho vulnerado.
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En ese sentido, al estar viciadas de ilegalidad las actuaciones impugnadas y, por ello, ser
expulsadas del ordenamiento jurídico, es decir, a) el acuerdo del Concejo Municipal de Usulután,
mediante el cual decidió prescindir de los servicios laborales que prestaba el señor RDPS, como
jurídico de la Alcaldía Municipal de Usulután, a partir del día ocho de octubre de dos mil nueve;
tanto como b) la resolución pronunciada por el Juez de lo Civil de Usulután, de las quince horas
con treinta minutos del trece de enero de dos mil diez, que declaró improponible la demanda de
nulidad de despido; así como c) la resolución pronunciada por la Cámara de la Segunda Sección
de Oriente, de las doce horas con cinco minutos del diecinueve de febrero de dos mil diez, que
confirmó la resolución que declara improponible la demanda de nulidad de despido; debe
considerarse lo siguiente:
a. El artículo 75 inciso quinto de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal establece
que: “Si el Juez declara la nulidad del despido, ordenará en la misma sentencia que el
funcionario o empleado sea restituido en su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual
nivel y categoría y además se le cancelen por cuenta de los miembros del Concejo Municipal, del
Alcalde o Máxima Autoridad Administrativa o del funcionario de nivel de dirección que notificó
el despido de forma ilegal, en su caso, los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido
hasta la fecha en que se cumpla la sentencia”; en el presente caso, es necesario puntualizar lo
siguiente:
El apoderado general judicial del Concejo Municipal de Usulután, licenciado Douglas
Geovanny Campos Vásquez, el día veinticuatro de julio de dos mil catorce, presentó un escrito
(folios 79 al 82 del expediente judicial), en el que manifiesta: «Es preciso hacer de conocimiento
de esa Sala que el señor RDPS (sic), en la actualidad labora para el Municipio de Usulután a
partir del día uno de agosto al treinta y uno de diciembre del año dos mil doce, en concepto de
auxiliar de la Unidad Tributaria (…) el cual fue renovado del uno de enero al treinta y uno de
diciembre de dos m il trece, y nombrado por el CONCEJO MUNICIPAL DE USULUTAN (sic)
como Registrador de la Carrera Administrativa Municipal Ad Honoren (sic), mediante Acta (sic)
Número (sic) Nueve (sic) de la sesión ordinaria celebrada a las dieciséis horas del día cinco de
marzo de dos mil trece ACUERDO NUMERO (sic) *** (…) en ese mismo orden fue nombrado
empleado de carrera administrativa en concepto de REGISTRADOR DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL, con un salario de SEISCIENTOS DÓLARES (…) a partir del
mes de abril de dos mil catorce, por haber transcurrido el término de prueba (…) todos estos
actos administrativos han sido emitidos por el CONCEJO MUNICIPAL DE USULUTAN (sic),
situación que demuestro mediante la copia certificada notarialmente de los acuerdos
municipales (…)» Ciertamente, fue incorporada la documentación señalada anteriormente (folios
del 83 al 91).
En razón de lo expuesto por el apoderado del Concejo Municipal de Usulután, no puede
ordenarse el reinstalo del trabajador RDPS en el cargo de jurídico que venía desempeñando en la
municipalidad de Usulután, debido a que fue nombrado, con las mismas condiciones salariales
que tenía, a partir del uno de agosto del año dos mil doce, según el acuerdo agregado a folio 83
del expediente judicial, como auxiliar de la Unidad Tributaria; y, posteriormente, se emitió el
nombramiento definitivo como Registrador de la Carrera Administrativa, a partir del uno de abril
de dos mil catorce, según el acuerdo número ******, asentado en el acta número trece, de la
sesión ordinaria celebrada el uno de abril de dos mil catorce, que consta a folio 87 del expediente
judicial.
A partir de las anteriores circunstancias, el primer acto impugnado que determinó que se
prescindiría de los servicios de jurídico del señor PS a partir del ocho de octubre de dos mil
nueve, surtió efectos desde esa fecha hasta el día uno de agosto de dos mil doce, cuando fue
contratado nuevamente.
b. En razón de tal escenario, tal como establece el artículo 75 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, deberá ordenarse, como medida para restablecer el derecho violado,
deberá ordenar el pago con cargo a las personas suscriptoras del acto de despido, declarado ilegal,
de los sueldos dejados de percibir por el trabajador demandante durante las fechas que el despido
se materializó, esto es desde el ocho de octubre de dos mil nueve al treinta y uno de julio de dos
mil doce.
c. Con respecto a los suscriptores de las resoluciones del Juzgado de lo Civil de Usulután
y de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, cuya ilegalidad ha sido considerada, queda
expedita al demandante la acción de indemnización por daños y perjuicios.
VI. La Sala de lo Constitucional de esta Corte, el uno de marzo de dos mil trece, emitió
sentencia en el proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual fueron alegados
hace referencia al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la
emisión de sentencias, incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente, en la referida sentencia se estableció lo siguiente: “(…) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) - lo que sirve como
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia”.
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten; pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el voto correspondiente,
adoptándose la decisión por mayoría de votos.
Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad relacionada supra, en el presente caso,
la decisión relativa al pronunciamiento respecto de los actos administrativos impugnados, en los
términos expuestos en el romano IV de la parte argumentativa de la presente sentencia, así como
la medida para el restablecimiento del derecho violado, se adopta con los votos de las
Magistradas Paula Patricia Velásquez Centeno y Elsy Dueñas y los Magistrados Roberto Carlos
Calderón Escobar y Sergio Luis Rivera Márquez, sin embargo, éste último hará constar su voto
explicativo a continuación de esta sentencia respecto al primero de los actos impugnados.
FALLO:
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y los artículos 2, 11, 59, 71 y 75 de
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, 21, 427 y 439 del Código de Procedimientos
Civiles (normativa derogada pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 706 del Código
Procesal Civil y Mercantil) y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -derogada-, pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala
FALLA:
1) Declarar ilegal los actos impugnados siguientes:
a. El acuerdo del Concejo Municipal de Usulután, mediante el cual decidió prescindir de
los servicios laborales que prestaba el señor RDPS, como jurídico de la Alcaldía Municipal de
Usulután, a partir del día ocho de octubre de dos mil nueve.
b. La resolución pronunciada por el Juez de lo Civil de Usulután, de las quince horas con
treinta minutos del trece de enero de dos mil diez, mediante la cual se declaró improponible la
demanda de nulidad de despido.
c. La resolución pronunciada por la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, de las doce
horas con cinco minutos del diecinueve de febrero de dos mil diez, que declaró improcedente el
recurso de revisión interpuesto contra la resolución del Juzgado de lo Civil de Usulután.
2) Condenar a las autoridades demandadas al pago de las costas procesales conforme al
derecho común.
3) Como medida para restablecer el derecho violentado, se ordena el pago de los sueldos
dejados de percibir por el trabajador demandante, durante las fechas es que éste se materializó,
esto es desde el ocho de octubre de dos mil nueve al treinta y uno de julio de dos mil doce. Pago
que deberá efectuarse por las personas que suscribieron el acto de despido, declarado ilegal.
4) Queda expedita a favor del demandante la acción civil de indemnización por daños y
perjuicios contra los funcionarios suscriptores de las resoluciones emitidas por el Juzgado de lo
Civil de Usulután y la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, que han sido declaradas
ilegales.
5) Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad referencia 78-2011, emitida por la
Sala de lo Constitucional de esta Corte a las doce horas del uno de marzo de dos mil trece, el
Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará constar su voto explicativo a continuación de la
presente sentencia, respecto al primero de los actos administrativos impugnados, en los términos
expuestos en el romano IV de la parte argumentativa de la presente sentencia.
6) Devolver cada expediente a su tribunal de origen.
7) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y a la representación fiscal.
Notifíquese.
P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E. ------ ALEX MARROQUIN ----
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M.A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
Concuerdo con la decisión plasmada en la sentencia pronunciada por mis honorables
colegas en el proceso contencioso administrativo promovido por el señor RDPS, por medio de su
apoderado general judicial, licenciado Óscar Mauricio García Zometa, contra el Juez de lo Civil
de Usulután y los magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, contra los
siguientes actos:
1) La resolución pronunciada por el Juez de lo Civil de Usulután, de las quince horas con
treinta minutos del trece de enero de dos mil diez, que declaró improponible la demanda de
nulidad de despido.
2) La resolución pronunciada por la Cámara de la Segunda Sección de Oriente, de las doce
horas con cinco minutos del diecinueve de febrero de dos mil diez, que confirmó la resolución
que declara improponible la demanda de nulidad de despido.
Asimismo comparto que se haya declarado la ilegalidad del acuerdo del Concejo
Municipal de Usulután, mediante el cual decidió prescindir de los servicios laborales que
prestaba el señor RDPS, como jurídico de la Alcaldía Municipal de Usulután, a partir del día
ocho de octubre de dos mil nueve, sin embargo estimo que la demanda contra el acto del Concejo
es improponible.
Explico los motivos de mi disidencia en los siguientes términos:
I.-El artículo 79 inciso final de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal - en
adelante LCAM - es del siguiente tenor:
“La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la cámara respectiva
en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción contencioso
administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.”
Atendiendo a la literalidad de la disposición que antecede, la ley permite la impugnación
de la resolución pronunciada por la Cámara por lo en principio no se habilita interponer la
demanda directamente contra el acto del Concejo Municipal, ya que éste es sometido a control
ante un juzgado con competencia laboral que es el que decide sobre el mismo y, de esa última
decisión puede recurrirse en revisión ante la respectiva Cámara.
Empero, la facultad de control respecto de lo resuelto por la Cámara permite a esta Sala
también examinar el pronunciamiento del Juzgado de primera instancia con competencia laboral,
lo que tendrá repercusiones directas respecto del acto del Consejo Municipal que fue objeto de
pronunciamiento de los tribunales con competencia laboral.
II.- En el presente caso, se observa que el Juez de lo Civil de Usulután declaró
improponible la demanda por nulidad de despido, para arribar a tal conclusión examinó el fondo
de la pretensión planteada por el trabajador pues el núcleo de su agravio era que dicho trabajador
se consideraba incluido en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal y, por ende, estimaba
que gozaba de estabilidad laboral y, por tanto, para separarlo de su puesto de trabajo debía haber
incurrido en una causal de despido y por ende haber seguido el correspondiente procedimiento de
autorización para desvincularlo.
Al examinar la legitimidad activa del señor RDPS,, el Juez de lo Civil de Usulután se
pronunció declarando que el trabajador era de confianza y por ende no pertenecía a la carrera
administrativa municipal y en consecuencia no cabía pronunciarse sobre la nulidad de despido.
Esta decisión, en realidad, constituye un aval al despido teniendo como base que se
determina que el puesto de trabajo era de confianza y por tanto excluido de la carrera
administrativa municipal, por ende carente de estabilidad laboral, lo cual llevó a resolver que para
desvincularlo no se requeriría de un proceso previo de autorización.
La decisión entonces, constituye un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, aunque
haya sido disfrazado de improponibilidad sobrevenida.
En igual sentido, ante la impugnación contra esta decisión, la Cámara de la Segunda
Sección de Oriente, confirmó la decisión y reiteró que el demandante era un empleado de
confianza, por lo que estaba excluido de la carrera administrativa municipal, con lo que, también
el tribunal de alzada conoció la sustancia de la pretensión, aunque haya confirmado la
improponibilidad sobrevenida.
Por ello, la Sala se encontraba en condiciones no solamente de pronunciarse respecto de
la improponibilidad como tal - con lo que la solución a la ilegalidad advertida se habría limitado
a ordenar que se conociera sobre la pretensión - sino también respecto de la legalidad o
ilegalidad del despido, como se ha hecho en la sentencia que antecede.
III.- En conclusión, estoy de acuerdo con lo resuelto en la sentencia que antecede en lo
que se refiere a: (i) declarar la ilegalidad de las resoluciones pronunciadas por el Juzgado de lo
Civil de Usulután y la Cámara de la Segunda Sección de Oriente en tanto la demanda de nulidad
de despido no era improponible; (ii) declarar la nulidad del despido del señor RDPS; (iii) como
medida para restaurar los derechos vulnerados ordenar el pago de los sueldos dejados de percibir
por el trabajador demandante, durante las fechas es que éste se materializó: y (iv) dejar expedita a
favor del demandante la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra los
funcionarios suscriptores de las resoluciones emitidas por el Juzgado de lo Civil de Usulután y la
Cámara de la Segunda Sección de Oriente, que han sido declaradas ilegales; pero además debe
declararse improponible la demanda contencioso administrativa contra el acuerdo del Concejo
Municipal de Usulután, mediante el cual decidió prescindir de los servicios laborales que
prestaba el señor RDPS, como jurídico de la Alcaldía Municipal de Usulután, a partir del día
ocho de octubre de dos mil nueve
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a
las quince hora con cincuenta y cinco minutos del veintiuno de agosto de dos mil diecinueve.
S. L. RIV. MARQUEZ ------ VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR
EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE.-------M.A.V.------ SRIA.----------
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