Sentencia Nº 256-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-05-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 07 Mayo 2021 |
| Número de sentencia | 256-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
256-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y nueve minutos del siete de mayo de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Instituto
Especializado de Educación Superior Escuela de Comunicación M.H., —en adelante,
Escuela de Comunicación M..H.—, representado inicialmente por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial licenciado J.A.M. Herrera,
sustituido posteriormente por la licenciada Sandra E.S.J., contra la inspectora y
la jefa, ambas de la Sección de Inspecciones Especializadas del Departamento de Inspección del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social —ISSS—, contra las resoluciones que se describen a
continuación:
a) Inspección de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, mediante la cual se
la Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del Código de Trabajo vigente, EXISTE
RELACIÓN LABORAL, entre el Patrono INSTITUTO ESPECIALIZADO DE EDUCACIÓN
SUPERIOR ESCUELA DE COMUNICACIONES MONICA HERRERA (…) y los docentes
contratados por hora clase; solicitando la incorporación de los docentes contratados por hora
clase al Régimen del Seguro Social a partir de enero de dos mil dieciséis y anexa listado de
docentes que se incorporarán en el período de Julio a Noviembre (sic) de dos mil quince».
b) Resolución pronunciada el once de marzo de dos mil dieciséis, mediante la cual se
ratificó la notificación de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, resolviendo entre otras
cuestiones que deberá de incorporar en planillas de cotizaciones al Seguro Social a partir de enero
de dos mil dieciséis a los docentes hora clase, según el listado anexo a la inspección.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; la inspectora y la
jefa, ambas de la Sección de Inspecciones Especializadas del Departamento de Inspección del
ISSS, como autoridades demandadas; y, la licenciada E..L.G., en calidad de agente
auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que mantiene relaciones con docentes hora clase que
voluntariamente prestan sus servicios como profesionales liberales e independientes ejerciendo la
docencia de las materias de sus respectivas especialidades en el lugar, fechas y horarios
preestablecidos atendiendo a un cuerpo estudiantil.
Que el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis, recibió una notificación de fecha
diecisiete de febrero de ese mismo año que corresponde al primer acto impugnado, mediante el
que las autoridades demandadas notificaron el resultado de una inspección practicada, respecto de
los docentes contratados bajo la modalidad hora clase. En la misma, se le comunicó que:
«EXISTE RELACIÓN LABORAL entre el Patrono INSTITUTO ESPECIALIZADO DE
EDUCACIÓN SUPERIOR ESCUELA DE COMUNICACIONES MONICA HERRERA con
número patronal **********6 y los docentes contratados por hora clase; ya que cumplen con
los requisitos como trabajadores para estar inscritos y ser reportados en planilla de cotizaciones
al Régimen del Seguro Social, por existir los requisitos inequívocos de la relación laboral como
lo son la subordinación, el cumplimiento de un horario de trabajo (horario por horas) y la
remuneración por el trabajo ejecutado (…)», señalando asimismo infracciones al artículo 7 del
Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social —RARSS—, y anunciando la
procedencia de la elaboración de planillas en mora para cuarenta y siete docentes. Asimismo, en
dicha comunicación solicitó la incorporación de los referidos docentes al régimen del seguro
social, otorgando un plazo de tres días hábiles para hacer sus alegaciones y presentar prueba
pertinente, pero –señala la actora– no se incorporó la prueba de cargo en que se fundamenta el
resultado de la inspección.
Agregó que presentó ante la autoridad sus alegaciones junto con la prueba en que fundaba
sus alegatos para comprobar que no existía una relación laboral, sino que se trataba de
«prestación de servicios en ejercicio liberal de profesionales universitarios, independientes no
subordinados, prestados por quienes ejercen personalmente profesiones».
Finalmente manifestó que los días once de marzo y catorce de abril de dos mil dieciséis
recibió comunicación correspondiente a los actos de ejecución de los actos impugnados,
agregando que éstos han quedado firmes ya que no admiten recurso en sede administrativa [folios
2 frente al 3 frente].
En virtud de lo anterior, el apoderado de la demandante señaló como vicios de la
actuación de la Administración pública los siguientes:
(a) Violación al principio de legalidad con relación a los artículos 3 de la Ley del Seguro
Social —LSS— y 1 del RARSS, ya que no es aplicable a los docentes el régimen del seguro
social por no verificarse el cumplimiento del requisito de dependencia laboral —subordinación—
(b) Vulneración al principio de legalidad con relación al artículo 101 de la LSS, ya que las
autoridades demandadas no están facultadas para incorporar trabajadores de oficio al régimen del
seguro social.
(c) Ausencia de motivación de los actos impugnados, situación que conlleva a la violación
de los principios de defensa y seguridad jurídica. Ante la falta de conocimiento de los hechos
reprochados, manifestó que quedó imposibilitada de ejercer una efectiva y real defensa, pues
«sólo puede defenderse de aquello que se tiene pleno conocimiento».
(d) Violación al derecho de defensa, ya que las autoridades demandadas no tomaron en
cuenta sus alegaciones al momento de resolver, específicamente se refirió a la no valoración de la
prueba documental aportada.
De esta manera, el apoderado de la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de las
resoluciones impugnadas. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de las
resoluciones controvertidas mientras se tramitaba el proceso.
II. Por auto de las quince horas con siete minutos del siete de octubre de dos mil dieciséis
[folios 41 y 42], se admitió la demanda contra la inspectora y la jefa, ambas de la Sección de
Inspecciones Especializadas del Departamento de Inspección del ISSS, por la emisión de los
actos descritos en el preámbulo de esta sentencia; se tuvo por parte actora a la Escuela de
Comunicación M.H. por medio de su apoderado general judicial licenciado J.
.A.M.H.; se decretó como medida cautelar la suspensión provisional de la
ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados; y, se requirió de las autoridades
demandadas que rindieran el informe sobre la existencia de los actos administrativos impugnados
que regula el artículo 20 de la hoy derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
[emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario
Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud de los artículos 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente y 48 de la LJCA derogada.
III. Mediante escrito presentado el once de enero de dos mil diecisiete [folio 46], las
autoridades demandadas rindieron el informe confirmando la existencia de los actos
administrativos impugnados.
IV. En auto de las nueve horas con siete minutos del dos de marzo de dos mil diecisiete
[folio 50], se requirió de las autoridades demandadas el informe al que hace referencia el artículo
24 de la LJCA derogada en el que fundamentan la legalidad de los actos impugnados, se
confirmó la medida cautelar decretada en auto que antecede, y se ordenó notificar al Fiscal
General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA derogada.
Las autoridades demandadas rindieron el informe justificativo sobre la legalidad del acto
impugnado haciendo un repaso de los hechos y de la normativa aplicable al caso justificando su
actuación con apego a derecho [folios 67 al 73].
V. Por auto de las ocho horas con treinta y ocho minutos del veintitrés de mayo de dos mil
diecisiete, se dio intervención a la licenciada Erika L.G., en calidad de agente auxiliar
delegada por el Fiscal General de la República; se tuvo por rendido el informe requerido a las
autoridades demandadas en auto de las quince horas con siete minutos del siete de octubre de dos
mil dieciséis, así como el informe justificativo de legalidad requerido por auto a folio 50; y se
abrió a prueba el proceso por el término de ley de conformidad al artículo 26 de la LJCA
derogada.
Las autoridades demandadas ofrecieron como prueba documental la certificación de
pasajes del expediente administrativo de la Escuela de Comunicación M.H., los cuales
fueron agregados y que constan de folios 82 al 115.
La parte actora ofreció la prueba documental que adjuntó a su demanda, según el siguiente
detalle:
a) Acto administrativo que contiene el resultado de la inspección de fecha diecisiete de
febrero de dos mil dieciséis (primer acto impugnado), mediante la cual se determinó que existe
relación laboral entre el Instituto Especializado de Educación Superior Escuela de
Comunicaciones Mónica Herrera y los docentes contratados por hora clase, solicitando su
incorporación al régimen del seguro social según listado anexo y señalando el plazo de tres días
hábiles para hacer alegaciones y aportar pruebas (folios 19 al 22).
b) Escrito del veintidós de febrero de dos mil dieciséis, firmado por el licenciado Jonathan
A.M..H., mediante el cual la parte actora ofrece prueba documental y solicita la
absolución de la imposición de multa (folios 24 al 30).
c) Resolución pronunciada el once de marzo de dos mil dieciséis (segundo acto
impugnado), mediante la cual se ratificó el acto que contiene el resultado de la inspección de
fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis (folios 32 al 35).
d) Escrito del catorce de marzo de dos mil dieciséis, firmado por las autoridades
demandadas que contiene la notificación de las cotizaciones en mora como resultado de la
inspección (folio 35).
e) Escrito del catorce de abril de dos mil dieciséis, firmado por DHDG, en calidad de
gestora responsable del departamento de Recuperación Judicial del ISSS, que contiene la
notificación de saldos pendientes (folios 37 y 38).
VI. Mediante auto de las doce horas y dieciocho minutos del dieciocho de agosto de dos
mil diecisiete [folios 120 y 121], se admitió la prueba documental ofrecida por las autoridades
demandadas, se rechazó la prueba ofrecida por la actora por no haber sido presentada en forma,
se requirió de las autoridades demandadas que dentro del plazo de cinco días hábiles contados a
partir del siguiente al de la notificación respectiva remitieran el expediente administrativo
relacionado al presente proceso, y se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA
derogada, con los siguientes resultados:
a) La representación fiscal, luego de realizar un estudio de la normativa aplicable y de los
hechos acaecidos manifestó, que los actos administrativos dictados por las autoridades
demandadas no son contrarios a derecho y tampoco transgreden los principios y facultades
invocados por la parte actora.
b) Por su parte, las autoridades demandadas ratificaron los argumentos expuestos en su
informe justificativo de legalidad.
c) La parte actora ratificó las violaciones invocadas en su demanda.
VII. Establecidas las incidencias del presente proceso, esta Sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde sobre el fondo de la controversia.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia y delimitar la pretensión de acuerdo con las disposiciones,
principios y derechos, que, de conformidad con lo expuesto en la demanda, la actora considera
violentados y que han sido citados en el romano I de la presente sentencia.
De esta manera, el orden lógico que seguirá la presente sentencia será el siguiente: como
primer aspecto, la vulneración del principio de legalidad con relación a los artículos 3 de la LSS y
1 del RARSS, por considerar que el régimen del seguro social es aplicable solamente para
trabajadores que presentan como elemento sine que non la dependencia de un empleador,
subordinación laboral, la cual –según la actora– no se encuentra presente, ya que manifiesta que
los docentes prestan sus servicios profesionales de manera liberal y gozan de independencia para
el desempeño de sus labores.
Como segundo punto, se conocerá de la violación al derecho de defensa, ya que las
autoridades demandadas no tomaron en cuenta la prueba documental aportada al momento de
resolver. Una vez determinado si la demandante estaba en la obligación de inscribir a sus
trabajadores al régimen del seguro social y verificar si existe o no un perjuicio en la esfera
jurídica de la demandante por no haberse valorado la prueba documental ofrecida, se desarrollará
el análisis de la supuesta violación al principio de legalidad con relación al artículo 101 de la
LSS; ya que, según la demandante, las autoridades demandadas no están facultadas para inscribir
de manera oficiosa a los trabajadores [docentes] al régimen del seguro social. Finalmente, se
conocerá de la ausencia de motivación y consecuente vulneración a la seguridad jurídica y al
derecho de defensa.
1. Violación del principio de legalidad con relación a los artículos 3 de la LSS y 1 del
RARSS.
1.1 La parte actora expresó que de conformidad con la literalidad de los artículos 3 de la
LSS y 1 del RARSS el régimen del seguro social es aplicable para aquellos trabajadores que
presenten como elemento sine qua non la dependencia a un empleador, mejor conocida como
subordinación laboral, que no se encuentra en la prestación de servicios profesionales, liberales e
independientes como los prestados por docentes hora clase [folio 3 vuelto].
1.2 Las autoridades demandadas expresaron que una vez el trabajador cumpla con los
parámetros previamente establecidos en la ley y reglamentos que rigen al ISSS para ser incluidos
al régimen del seguro social, éstos deben incluirse. Agregaron que uno de esos parámetros es si
los docentes contratados por hora clase dependen o no de un empleador, situación que así fue
establecida por acto de fecha diecisiete de febrero de dos mil diecisiete.
Asimismo, expresaron que la demandante pretende desacreditar la existencia de
subordinación con los docentes haciendo referencia a la libertad de cátedra; sin embargo, afirman
que dicho concepto nada tiene que ver con la subordinación laboral que se discute, y que consiste
en el «poder director y disciplinario del patrono sobre sus trabajadores, sobre la remuneración
económica que el patrono da a sus trabajadores por ese esfuerzo laboral» [folios 69 vuelto y 70
frente].
1.3 Con este planteamiento, la Sala procederá a analizar tanto la normativa aplicable al
caso como la jurisprudencia y la doctrina que ha sido sentada en materia de relaciones laborales,
además de realizar la revisión de la certificación del expediente administrativo para determinar si
la demandante estaba obligada a inscribir a los profesores que tiene contratados por hora clase al
régimen de cotizaciones del seguro social, ya que según inspección realizada por las autoridades
demandadas, concluyeron que éstos debían cotizar seguridad social con el ISSS por tener una
relación laboral con la Escuela de Comunicación M.H..
A. Desarrollo normativo de las relaciones laborales sujetas al régimen del seguro social.
El artículo 3 de la LSS, dispone que: «[e]l régimen del Seguro Social obligatorio se
aplicará originalmente a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el
tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración.
Podrá ampliarse oportunamente a favor de las clases de trabajadores que no dependen de un
patrono.
Podrá exceptuarse únicamente la aplicación obligatoria del régimen del Seguro, a los
trabajadores que obtengan un ingreso superior a una suma que determinará los reglamentos
respectivos.
Sin embargo, será por medio de los reglamentos a que se refiere esta ley, que se
determinará, en cada oportunidad, la época en que las diferentes clases de trabajadores se irán
incorporando al régimen del Seguro» (resaltado suplido).
Por su parte, el artículo 1 inciso primero del RARSS, establece que: «[e]stán sujetos al
régimen del Seguro Social todos los trabajadores que prestan servicios remunerados a un
patrono, en los términos que establece el inciso primero del Art. 3 de la Ley del Seguro Social».
En este orden de ideas, resulta necesario citar algunas disposiciones del Código de
Trabajo, por tener íntima relación con el tema abordado en este apartado.
se aplica este Código cuando la relación que une al estado, municipios e instituciones oficiales
autónomas o semiautónomas con sus servidores, fuere de carácter público y tuviere su origen en
un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo que aparezca específicamente
determinado en la ley de salarios con cargo al fondo general y fondos especiales de dichas
instituciones o en los presupuestos municipales; o que la relación emane de un contrato para la
prestación de servicios profesionales o técnicos». Finalmente, el artículo 17 inciso primero del
referido cuerpo normativo dispone que el: «[c]ontrato individual de trabajo, cualquiera que sea
su denominación, es aquél por virtud del cual una o varias personas se obligan a ejecutar una
obra, o a prestar un servicio, a uno o varios patronos, institución, entidad o comunidad de
cualquier clase, bajo la dependencia de éstos y mediante un salario».
B. Desarrollo jurisprudencial sobre las relaciones laborales.
Por su parte, la Sala de lo Civil, en reiterada jurisprudencia, ha determinado que «existen
cinco elementos fundamentales que componen los contratos de trabajo, los cuales son: un
trabajador, un patrono, una relación efectiva de servicio, remuneración por el servicio (salario)
y el más importante de todos la subordinación» [v.gr. sentencia con referencia 164-APL-2011, de
fecha catorce de diciembre de dos mil doce].
De ahí que los elementos esenciales de un contrato individual de trabajo son: un
trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o la prestación de servicio, la subordinación
(que implica –entre otros elementos– el cumplimiento de un horario laboral) y el salario.
La Sala de lo Civil en reiteradas sentencias ha sostenido que «existe la costumbre de
determinados patronos que para evadir la obligación derivada de una prestación de servicios
tuteladas por las leyes laborales, buscan e inventan subterfugios legales, dándole al contrato una
denominación y naturaleza diferente, (sic) a la real (…), siendo frecuente encontrar esos
valor de auténticos contratos de trabajo. Lo anterior indica que pese a esos matices que se
buscan para disfrazar una verdadera relación laboral siempre se tiene la posibilidad de
demostrar lo contrario, basta probar dentro del juicio que los servicios prestados se realizaron
[en] condiciones de subordinación y dependencia y bajo un salario para definir la naturaleza
jurídica de dicha relación, sin perder de vista que [en] ese caso prevalece el concepto de
contrato realidad. (Sentencia de la Sala de lo Civil, del 12 de diciembre de 2007. Recurso de
Casación Ref. 128-C-2007; y sentencia del 15 de mayo de 2007. Recurso de Casación Ref. 47-C-
2006).
C. Desarrollo doctrinario en materia laboral sobre el contrato de trabajo y la prestación de
servicios profesionales:
Afirma al respecto el Dr. F.A. «…Durante mucho tiempo se ha discutido
por los tratadistas sobre el elemento subordinación, y si éste resulta ser o no, un elemento
esencial e indispensable del contrato de trabajo y de la relación de trabajo, en la que el patrón
tiene un poder jurídico de mando sobre quien presta el servicio en todo lo concerniente al
trabajo contratado, debiendo el trabajador acatar las órdenes de quien lo contrató, en los
términos y condiciones en que se le contrató, en otras palabras estar a su disposición para
realizar el trabajo contratado. De darse estos elementos, se concluye que la relación existente es
de naturaleza laboral y no civil, por lo que el elemento subordinación distingue al contrato
laboral de los contratos de prestación de servicios profesionales…» (A., F..
Ensayo sobre: El Contrato de Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al
doctor N. de B.L.. Primera edición. México. 2003. p. 78).
En el mismo sentido, el profesor P..M. indica «…SUBORDINACIÓN.
ELEMENTO ESENCIAL DE LA RELACIÓN DE TRABAJO. La sola circunstancia de que un
profesional preste servicios a un patrón y reciba una remuneración por ello, no entraña
necesariamente que entre ambos exista una relación laboral, pues para que surja ese vínculo es
necesaria la existencia de una subordinación, que es el elemento que distingue al contrato
laboral de otros contratos de prestación de servicios profesionales, es decir, que exista por parte
del patrón un poder jurídico de mando correlativo a un deber de obediencia por parte de quien
presta el servicio…» (M.G., P.. Ensayo sobre: El Contrato y la Relación de
Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al doctor N. de B..L..
Primera edición. México. 2003. p. 532).
D. Aplicación al caso.
De la lectura de la normativa, la jurisprudencia y la doctrina supra relacionadas, se puede
determinar, que a diferencia de aquel trabajador vinculado por un contrato individual de trabajo al
que hace alusión el artículo 17 del Código de Trabajo: un “profesional independiente” que presta
un servicio mediante un contrato por prestación de servicios profesionales se caracteriza porque
no tiene una relación de subordinación a un empleador, no está obligado a cumplir o acatar
órdenes, sino que su obligación radica en el cumplimiento contractual; existe por tanto una
posición de “igualdad” con el otro contratante; ello conlleva en la mayoría de los casos a no estar
sujeto a un horario de trabajo, ya que éste busca cumplir en un tiempo determinado —plazo— el
objeto contractual de un hacer; y tienen por regla general la independencia de recursos, lo que
implica que realizan sus labores con sus propias herramientas. Por ello, una contratación de
servicios profesionales o técnicos, le permite al prestador del servicio realizar su objeto
contractual con autonomía e independencia; siempre en cumplimiento de cláusulas contractuales
especiales. Así, la subordinación y el cúmulo de todos sus elementos distintivos –o la mayoría de
ellos–, serán determinantes a la hora de dilucidar si existe subordinación de una de las partes
hacia la otra.
De ahí que resulta indiscutible que la subordinación, como componente del contrato
laboral, es la característica más importante que permite establecer una diferencia notable del
contrato por prestación de servicios, en donde el contratista goza de una independencia y una
autonomía en la ejecución de su labor.
En consecuencia, bajo esta línea de derecho aplicable, se examinará la naturaleza de la
relación de trabajo que une a la Escuela de Comunicación M.H. con sus docentes
contratados por hora clase, con el fin de verificar si éstos tienen –o no– un contrato individual de
trabajo que obligue a aquella a inscribirlos al régimen del seguro social; ya que, al margen de la
denominación contractual que la demandante señale, para el caso, es imprescindible verificar los
elementos reales que rigen esta relación bilateral.
Así, en el expediente administrativo folios [59 al 102], se encuentran anexas fotocopias de
los contratos denominados “CONTRATO DE TRABAJO POR SERVICIOS
PROFESIONALES”, entre el apoderado general administrativo de la Escuela de Comunicación
M.H., con los docentes contratos en la modalidad hora clase. Todos iguales en su
texto, y en ellos se leen los siguientes pasajes: «Yo, (…), actuando en calidad de apoderado
general administrativo del Instituto Especializado de Educación Superior Escuela de
Comunicación M.H., (…) y (…), convenimos en celebrar el presente CONTRATO DE
TRABAJO POR SERVICIOS PROFESIONALES, sujeto a las estipulaciones siguientes: I.-
CLASE DE TRABAJO O SERVICIO; El profesional contratado prestará sus servicios a la
Escuela como Docente Hora Clase (…), II. DURACIÓN DEL CONTRATO Y TIEMPO DE
SERVICIO; los servicios profesionales docentes podrán ser requeridos durante el lapso
comprendido entre el 13 de julio y el 28 de noviembre de dos mil quince que corresponde al ciclo
académico II-2015, III.- LUGAR DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO; el lugar de prestación del
servicio serán las instalaciones de la Escuela, en el horario que según el caso se convenga (…),
IV.- HORARIO DE TRABAJO; El docente prestará sus servicios con horario variable, de
acuerdo a las necesidades que previamente, la Escuela haya determinado (…), V.-
HONORARIOS; Los honorarios que recibirá el docente corresponderán al número de horas
clase acumuladas en el transcurso del mes vencido, multiplicado por el precio unitario a pagar
por hora clase de DIECISEIS (sic) 00/100 Dolares (sic). VI.- HERRAMIENTAS Y
MATERIALES; para la prestación de sus servicios el docente hará uso de las instalaciones
propias de la escuela —mismas que deberá cuidar y conservar en buenas condiciones— y en los
casos en que sea requerido, podrá utilizar herramientas y materiales de su propiedad para la
prestación de sus servicios. VII.- OTRAS ESTIPULACIONES; a) el docente es responsable de
atender las horas de clase para las que sus servicios sean debidamente requeridos y cuando no
le sea posible impartirla (…), deberá de establecer de común acuerdo con la Dirección
Académica correspondiente el mecanismo de reposición (…); b) el docente está obligado y
comprometido a mantener en completa y estricta confidencialidad el trabajo y toda la
información que llegue a sus manos y le queda estrictamente prohibido revelar a terceras
personas la naturaleza de su trabajo o la información, a menos que medie autorización por
escrito de sus superiores…» (subrayado suplido).
Por otra parte, de folios 108 al 110 del expediente administrativo consta el informe en el
que se consignó el resultado de la inspección de fecha cinco de octubre de dos mil quince, a
efecto de verificar si la demandante cumplía con la LSS y sus reglamentos, con respecto a los
docentes hora clase, suscrito por las autoridades demandadas.
d.1 Con este contexto, y de la revisión de la documentación que ha sido relacionada y que
consta en el expediente administrativo, procede indicar que al margen de la denominación que la
demandante ha dado a los contratos al titularlos como “CONTRATO DE TRABAJO POR
SERVICIOS PROFESIONALES”, es imprescindible verificar los elementos reales que rigen esta
relación bilateral.
De ahí que debe analizarse si los profesionales que prestan sus servicios como catedráticos
a la Escuela de Comunicación M..H., tienen las características propias de un
profesional independiente como lo afirma la actora, sujeto a un contrato de trabajo por servicios
profesionales, o si, por el contrario, existe una relación laboral de conformidad con el artículo 17
del Código de Trabajo.
En párrafos anteriores se ha señalado que los elementos esenciales de un contrato
individual de trabajo son: un trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o prestación de
servicio, la subordinación y el salario. De la lectura de los contratos proporcionados por la
demandante, denominados “contrato de trabajo por servicios profesionales”, se advierte:
i) Que los mismos han sido suscritos por los catedráticos [trabajadores] y la Escuela de
Comunicación M.H. [empleador], cumpliéndose con ello los primeros dos requisitos.
ii) Respecto del tercer requisito, la prestación de un servicio, la cláusula I. establece que
«[e]l profesional contratado prestará sus servicios a la Escuela como Docente Hora Clase…».
iii) En cuanto al cuarto requisito, la subordinación, se observa que cláusula IV se refiere al
sometimiento de un horario, el cual, si bien se estipula que sería variable, pero de acuerdo a las
necesidades que la escuela haya determinado. Por otra parte, en la cláusula VII se consignó que
«b) el docente está obligado y comprometido a mantener en completa y estricta confidencialidad
el trabajo y toda la información que llegue a sus manos y le queda estrictamente prohibido
revelar a terceras personas la naturaleza de su trabajo o la información, a menos que medie
autorización por escrito de sus superiores (…)»; lo que de manera clara evidencia la existencia
de un superior en jerarquía del que depende en su desempeño laboral.
iv) Finalmente, en cuanto al quinto requisito, en la cláusula V se desarrolló que los
catedráticos recibirán “honorarios” que corresponderán al número de horas clase acumuladas
en el transcurso del mes vencido, multiplicado por el precio unitario a pagar por hora, lo que
constituye el salario como elemento imprescindible de una relación laboral.
Una vez se han identificado los elementos de una relación de trabajo en los denominados
“contratos de trabajo por servicios profesionales”, cabe agregar que un elemento muy particular
es el referente a los recursos de trabajo, que fueron regulados en la cláusula VI, de la que se lee
que el docente hará uso de las instalaciones propias de la escuela y en los casos en que sea
requerido, podrá utilizar herramientas y materiales de su propiedad para la prestación de sus
servicios. Lo que implica que, por regla general, mientras no se requiera lo contrario por la
Escuela de Comunicación M..H., sería ésta quien suministraría al catedrático las
herramientas y materiales necesarios para las labores encomendadas dentro de sus instalaciones.
De los elementos enunciados anteriormente y analizados en su conjunto, se colige que los
catedráticos de la Escuela de Comunicación M.H. no gozan de autonomía para el
desempeño de sus funciones, consistentes en servicios académicos, ya que éstos deben cumplir
un horario determinado y cuentan con un superior en jerarquía en el desempeño de sus labores.
Aunado a lo anterior, también se desprende que los profesionales no tienen independencia de
recursos, ya que éstos realizan sus labores con herramientas y materiales que le son suministrados
por la demandante. Finalmente, como compensación económica reciben un pago —salario por
unidad de tiempo— al que denominaron honorarios. Todo lo anterior implica una relación de
subordinación a un empleador en el desempeño de las labores, con lo que puede advertirse que en
los denominados “contratos de trabajo por servicios profesionales”, se pueden extraer los cinco
elementos típicos y esenciales de un contrato individual de trabajo.
d.2 En virtud de lo anterior, y de la documentación que se ha tenido a la vista contenida en
el expediente administrativo, ha quedado demostrado, que se ha desarrollado suficientemente
la actividad probatoria y que se han valorado por parte de la Administración las pruebas
necesarias para sustentar el nexo laboral entre la demandante y los docentes contratados por hora
clase, ya que cumple con los requisitos establecidos en el artículo 17 del Código de Trabajo en
cuanto a la dependencia y relación laboral con la demandante.
En ese orden de ideas, los contratos suscritos por la Escuela de Comunicación M.
.H. y los docentes contratados por hora clase, denominados “contratos de trabajo por
servicios profesionales”, encajan en el supuesto de hecho definido por la Sala de lo Civil citado
en la letra B del literal 1.3, pues se ha entablado una relación laboral bajo la apariencia de un tipo
de contratación que es distinto a aquél que verdaderamente se ha llevado a cabo: conducta que,
para el presente caso, se denominó contrato de prestación de servicios profesionales, reuniendo
materialmente todos los elementos de un contrato individual de trabajo, pues, como ha quedado
establecido, la prestación del servicio se da con dependencia y subordinación a un empleador.
Para el caso especial y particular que la parte actora señala, al argumentar que prueba de la
independencia de los profesionales es la libertad de cátedra, es oportuno señalar que tal situación
que ahora se discute ya ha sido analizada y resuelta en derecho comparado; respecto de la cual la
maestra C. de Buen Unna expresa: «…Se ha prestado a confusión la subordinación laboral
y la libertad de cátedra en el trabajo de enseñanza. Los Tribunales Colegiados se han encargado
de aclarar que son dos cuestiones distintas. La libertad de cátedra consiste (según el criterio del
Séptimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en el A. directo
10857/88. Colegio Nacional de Educación Técnica. 14 de marzo de 1989), en la facultad con que
cuentan los profesores para impartir sus clases con los sistemas pedagógicos y el enfoque que se
consideren adecuados, circunstancia que de ninguna forma excluye la relación laboral. Los
profesores, a pesar de la libertad de cátedra, deberán sujetarse, en la impartición de su cátedra,
a los programas previamente elaborados para el desarrollo del curso, así como a los controles
documentales que requiere la institución educativa, lo cual indica la sumisión del trabajador a la
dirección, es decir que hay subordinación…». (De Buen Unna, C.. Ensayo sobre: El
Contrato de Prestación de Servicios Profesionales, vía de Fraude Laboral, contenido en el libro
Estudios Jurídicos en homenaje al doctor N. de B.L.. Primera edición. México.
2003. P. 175).
En suma, y a manera de conclusión, en este punto es dable reiterar el contenido mismo del
artículo 3 de la LSS, el cual es claro al disponer que el régimen del Seguro Social es obligatorio:
«…a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el tipo de relación
laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración…», lo cual pone
de manifiesto la obligación de ley que tiene la institución educativa de incorporar a los docentes
contratados por hora clase al régimen del seguro social. Y es que no se debe dejar de lado el
hecho de que nos encontramos frente a la tutela del derecho a la seguridad social, el cual conlleva
a que el Estado procure la protección de todos los miembros de la sociedad, estableciendo para
ello medidas que permitan a los individuos y sus familias adquirir la atención sanitaria esencial.
En virtud de lo anterior, la demandante estaba en la obligación de inscribir a sus docentes al
régimen de cotizaciones del seguro social, de conformidad con los artículos 3 de la LSS y 1 del
RARSS. En consecuencia, no se advierten las violaciones enunciadas por la parte actora en los
precisos términos argüidos.
2. Violación al derecho de defensa, por falta de valoración de la prueba documental
aportada.
2.1 La parte actora manifestó que de la lectura del segundo de los actos impugnados se
verifica la violación del derecho de defensa ya que no se tomó en cuenta la prueba documental
aportada, consistente en copia de documentos tributarios, en los que consta que los docentes
tributan los honorarios percibidos en concepto de prestación de servicios profesionales,
específicamente el impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto a la transferencia de bienes
muebles y a la prestación de servicios (IVA) [folio 6 frente y vuelto].
2.2 Las autoridades demandadas expresaron que al analizar los contratos de prestación de
servicios incorporados al procedimiento y compararlos con la realidad constatada, lo que impera
es la realidad verificada que fue la que las llevó a determinar la subordinación, la jornada, el
horario y el pago de salario. En ese sentido, el hecho de mencionar la prueba documental como lo
exige la actora, no iba a cambiar la decisión final [folio 72 vuelto].
2.3 Al respecto, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:
La prueba —en sentido estricto— puede entenderse como aquel conjunto de razones o
motivos que sirven de fundamento para llevar la certeza sobre hechos que son investigados; es
decir, en su acepción técnica hace referencia: «[a] la actividad desplegada en un procedimiento
que tiene por finalidad llevar al ánimo de la autoridad decisoria la convicción de certeza sobre
un hecho determinado» [Garberí Llobregat, J. y B.R.G.. El procedimiento
administrativo sancionador, volumen I. cuarta edición ampliada y actualizada. Valencia. Editorial
Tirant lo B., p. 279, 2001].
El concepto de prueba puede significar lo que se quiere probar (objeto), la actividad
destinada a ello (actividad probatoria), el procedimiento fijado por la ley para introducir la prueba
en el proceso: testimonio, informes (medio de prueba) el dato capaz de contribuir al
descubrimiento de la verdad (elemento de prueba); y el resultado conviccional de su valoración.
En el tema probatorio se debe tomar en consideración además de su legalidad, su
pertinencia que implica la prueba tenga una relación directa con el hecho investigado o el hecho
que se pretende demostrar; y su utilidad, que hace referencia a que con la prueba analizada pueda
establecerse un hecho materia de controversia que aún no se encuentra demostrada con otra
prueba.
Para el presente caso, será necesario verificar la utilidad de la prueba documental ofrecida
por la demandante a efectos de desvirtuar el resultado de la inspección realizada.
Consta del expediente administrativo que, como consecuencia de los hallazgos de la
inspección realizada, las autoridades demandadas mediante escrito suscrito el diecisiete de
febrero de dos mil dieciséis, otorgaron a la actora, en cumplimento a lo señalado en el artículo 11
de la Constitución [a falta de procedimiento establecido], un plazo de tres días hábiles para que
ésta hiciera sus alegaciones y aportara las pruebas que considerara pertinentes [folio 48 del
expediente administrativo].
Haciendo uso de su derecho, la demandante presentó escrito el veintidós de febrero del
mismo año [folios 43 al 45 del expediente administrativo], del cual se lee: «…adjunto al presente
escrito prueba documental pertinente, conducente y suficiente para acreditar que los docentes
bajo la modalidad hora-clase prestan sus servicios profesionales independientes, en el ejercicio
liberal de su profesión, como expertos / consultores en las materias que se imparten en el
instituto, por lo que emiten los respectivos documentos para tributar Impuesto sobre la Renta
(ISR) e Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA),
según el caso » [folio 45 vuelto].
Según el texto citado, con la prueba documental la demandante manifestó que pretendía
«…acreditar que los docentes bajo la modalidad hora-clase prestan sus servicios profesionales
independientes, en el ejercicio liberal de su profesión…».
Bajo este contexto, la Administración pública estaba en la obligación de examinar y
valorar la licitud, pertinencia, y utilidad de la prueba documental dentro del plazo concedido. No
obstante, del desarrollo de la resolución impugnada de fecha once de marzo de dos mil dieciséis
se advierte que la Administración pública valoró la prueba obtenida en la inspección realizada
consistente en: entrevistas realizadas a los trabajadores y contratos de trabajo suscritos con los
docentes [proporcionados por la actora]; sin embargo, en la referida resolución no se pronunció
sobre la admisión o rechazo de la prueba documental tributaria ofrecida por la demandante. De lo
expuesto, se colige que ha existido un yerro procedimental y, por ello, es preciso verificar si con
esta omisión, se ha producido una afectación material y un perjuicio concreto a los derechos de
defensa del administrado, que se traduzca en una ilegalidad.
En párrafos anteriores se ha relacionado que la actividad probatoria de la Administración
pública se basó fundamentalmente en el contenido de los contratos que la misma parte actora
proporcionó al momento de realizarse la inspección, en las entrevistas a los docentes, así como
también la narrativa reiterada que las cláusulas y condiciones contractuales se refieren a una
relación civil y que ello excluye una relación laboral. Situación que ya fue desestimada en el
punto 1 de la presente sentencia.
Respecto de los contratos de prestación por servicios profesionales, la parte actora en sede
administrativa señaló que éstos eran la prueba de su relación jurídica laboral con los catedráticos
y jamás redarguyó de inexactas o inválidas las cláusulas por ellos mismos consignadas y
suscritas. Sin embargo, manifestó que éstos «están excluidos de la materia laboral y de las
obligaciones de Seguridad Social (…), ya que no existe entre los contratantes la
EXCLUSIVIDAD ni la SUBORDINACIÓN…» [folio 44 vuelto del expediente administrativo].
Asimismo, la demandante, al proponer la prueba documental consistente en documentos
referidos al pago de ISR e IVA, argumentó que éstos servirían para acreditar que no existen los
elementos esenciales (subordinación, horario, entre otros) para la configuración de una relación
laboral con los docentes, sino que, por el contrario, éstos prestan sus servicios profesionales
independientes, situación que se refleja también de la lectura de los contratos.
En este contexto, es relevante valorar la utilidad de la prueba testimonial.
Esta Sala, en reiterada jurisprudencia, v.gr. sentencia con referencia 304-2013 de las trece
horas con cincuenta minutos del once de julio de dos mil dieciocho, ha sostenido que: «[l]a
utilidad de la prueba significa que el móvil de verterla en un proceso es el de llevar probanzas
que presten algún servicio a la convicción del juez. Por ende, si una prueba no lleva a ese
propósito debe rechazarla el juzgador».
En ese íter lógico, según el doctrinario E...J.: «la utilidad de la prueba está
directamente relacionada con la relevancia que el elemento tenga en relación con el objeto que
debe probarse» [Jauchen, E.. Tratado de la Prueba en materia Penal. Buenos Aires.
R.–..C.E.. p. 85. 2002].
«[A]demás de ser pertinente, la prueba debe ser útil. La inutilidad supondrá, por lo tanto,
que el medio de prueba no resulte apto para probar el hecho que se pretende. Un medio de
prueba será útil si es relevante para resolver el caso particular y concreto» [Talavera Elguera,
P.. La Prueba. En el nuevo Proceso Penal. Primera Edición. Lima. Academia de la
Magistratura. p. 57 y 58. 2009].
de aplicación supletoria al presente proceso, en virtud del artículo 602 del Código de Trabajo,
establece que «[n]o deberá admitirse aquella prueba que, según las reglas y criterios razonables,
no sea idónea o resulta superflua para comprobar los hechos controvertidos».
En resumen, la prueba será útil en la medida que sirva para probar los hechos
controvertidos. Por el contrario, será inútil cuando ésta no le aporte al proceso elementos distintos
a los ya establecidos, y que sean de ayuda al juzgador respecto de los hechos, además cuando
éstas sobren y sean sobreabundantes o repetitivas.
Como se ha relacionado, de conformidad a lo expuesto por la parte actora en su escrito de
ofrecimiento de prueba, los documentos tributarios ofrecidos tenían por finalidad reforzar la
misma circunstancia, en los términos referidos de los “contratos de trabajo por servicios
profesionales”: que a los profesionales académicos contratados no les era aplicable el régimen del
seguro social, ya que, al basarse su contratación en contratos de prestación de servicios
profesionales, «la relación jurídica que vincula a los Docentes hora-clase y a las Universidades
Privadas no es de naturaleza Laboral sino de carácter Privado, pues esta relación no reviste los
elementos esenciales del CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO, tales como: la
SUBORDINACIÓN…» [folio 43 frente del expediente administrativo].
En virtud de ello, al pretender acreditar el hecho que los docentes no tenían una relación
laboral en virtud de los documentos tributarios, vuelve dicha prueba documental, reiterativa sobre
los mismos hechos y circunstancias establecidas con los contratos. De ahí que la prueba en
cuestión era sobreabundante y repetitiva, lo que conlleva a su rechazo por falta de utilidad, sobre
todo porque los extremos que se querían acreditar [en palabras del actor] ya habían sido
analizados y verificados a través de los contratos aportados por la misma parte demandante en
sede administrativa y las entrevistas tomadas en las instalaciones de la actora.
En resumen, siendo que la prueba documental consistente en documentos referidos al pago
de ISR e IVA propuesta por la actora tenía como finalidad acreditar hechos ya comprobados, se
determina que ésta debió haberse rechazado, en consecuencia, tal como se dijo supra, si bien la
omisión resolutiva del análisis y rechazo del ofrecimiento de dicha prueba, deviene en un yerro
procedimental, éste no tiene efecto material en la conculcación del derecho de defensa, en tanto
que los mismos extremos que la actora pretendía acreditar con los referidos documentos fueron
acreditados mediante los contratos que fueron aportados por ella misma y valorados por la
Administración. Por tanto, los argumentos expuestos por la actora respecto de la vulneración al
derecho de defensa deben ser desestimados por esta Sala.
3. De la vulneración del artículo 101 de la LSS y al principio de legalidad, ya que las
autoridades demandadas no están facultadas para inscribir de manera oficiosa a los docentes al
régimen del seguro social.
3.1 La parte actora manifestó en síntesis que los actos impugnados han significado la
inscripción de oficio de los docentes hora clase al régimen del seguro social, pues no se encuentra
en la LSS como marco jurídico aplicable que se confieran tales facultades a las autoridades
demandadas, siendo que únicamente se encuentran facultades de visita e inspección [folio 4
frente].
3.2 Por su parte, las autoridades demandadas manifestaron que de conformidad con los
artículos 49 del RARSS y 21 y 23 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (RAIEISSS), en caso de que los patronos no presenten
las planillas en debida forma como en el presente caso, el ISSS, por facultad de su Reglamento,
podrá elaborar “planillas de oficio” de acuerdo a la información que obre en su poder y de la que
se obtenga por otros medios autorizados por la ley [folio 70 vuelto].
3.3 Determinada que ha sido la obligación legal de la demandante de inscribir a docentes
contratados por hora clase al régimen del seguro social por constituir su nexo laboral, un
verdadero contrato individual de trabajo, se analizará desde esa óptica los argumentos de la parte
actora para invocar la violación al principio de legalidad y la ausencia de facultades de las
autoridades demandadas para “inscribir de oficio” a trabajadores [docentes] al régimen de
cotizaciones del seguro social.
Al respecto, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:
En primer término, de la lectura de la resolución de fecha diecisiete de febrero de dos mil
dieciséis [primer acto impugnado], se lee: «3. En base a [sic] los artículos 33 de la Ley del
Seguro Social, 47 y 48 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y el 14
del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social, procede la elaboración de planillas por cotizaciones en mora (…). 4. Se solicita la
incorporación de los docentes contratados por hora clase al Régimen del Seguro Social a partir
Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del Código de Trabajo
vigente» [folio 48 del expediente administrativo].
Asimismo, de la lectura de la resolución pronunciada el once de marzo de dos mil
dieciséis [segundo acto impugnado], se lee: «3. Por todo lo antes señalado, el personal que nos
ocupa cumple con los requisitos para ser inscritos al Seguro Social de acuerdo a los (sic)
regulado en el artículo 3 de la Ley del Seguro Social, 2 del Reglamento para la Aplicación del
Régimen del Seguro Social y 17 del Código de Trabajo Vigente (sic) (…). 4. Que deberá
incorporar en planillas de cotizaciones al Seguro Social a partir de enero de 2016, las
cotizaciones de los docentes hora clase, de acuerdo a lo establecido en los artículos 3 de la Ley
del Seguro Social, 2, 47 y 48 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y
17 del Código de Trabajo Vigente (sic)» [folio 30 del expediente administrativo].
Como puede observarse, no se concluye de la lectura de los referidos actos una orden que
implique la “inscripción de oficio de trabajadores en el régimen de cotizaciones del seguro
social” como argumenta la demandante, sino por el contrario, lo que se verifica es la notificación
de un deber —obligación— que como resultado de una inspección y bajo el amparo de la
normativa de la materia [LSS y RARSS], la demandante debía cumplir con sus obligaciones
patronales, situación que ya ha sido determinada en párrafos precedentes.
Ahora bien, el artículo 101 de la LSS dispone que: «[e]l Instituto podrá practicar visitas e
inspecciones en los centros de trabajo, por medio de sus funcionarios o empleados, o solicitar la
práctica de las mismas al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, como lo estime más
conveniente».
De esta manera, esta Sala considera que, contrario a lo planteado por la actora en su
demanda, las autoridades demandadas le notificaron de una obligación legal a la que debía dar
cumplimiento. Asimismo, dicha resolución fue la consecuencia de un procedimiento que tuvo su
origen en una inspección realizada por las autoridades demandadas, con apego al ordenamiento
jurídico [artículo 101 de la LSS]; por ello, el argumento de la demandante de una ausencia de
facultades por parte de las autoridades demandadas carece de relación y congruencia con el acto
impugnado, razón por la cual no se advierten las ilegalidades invocadas por la actora.
4. Sobre la ausencia de motivación de los actos impugnados y consecuente vulneración a
los derechos de defensa y seguridad jurídica.
4.1 Al respecto la demandante manifestó en resumen, que la autoridad demandada
pretendió motivar los actos limitándose a establecer una conclusión sobre la existencia de una
relación laboral, sin hacer relación de los medios de prueba valorados [folio 6 frente].
4.2 Las autoridades demandadas expresaron que las decisiones que se le comunicaron a la
actora incluyeron las razones y adecuaciones de los hechos encontrados y considerados que se
ajustaron a la normativa institucional que rige al ISSS, lo que se hizo en forma sencilla pero que
de ninguna manera se puede considerar como sinónimo de incompleta. Agregaron que la
demandante ha tratado de defenderse y desvirtuar los conceptos utilizados en los actos
administrativos como lo fueron subordinación, horario, jornada laboral, salario, tiempo efectivo
de trabajo, etc., pues la utilización de estos conceptos es lo que en esencia constituyó la
motivación de los actos impugnados [folios 71 vuelto y 72 frente].
4.3 Al respecto, se realizan las siguientes consideraciones:
A..E.S. en reiteradas decisiones ha manifestado que, el acto administrativo está
configurado por una serie de elementos —objetivos, subjetivos y formales— los cuales deben
concurrir en debida forma para que se constituya como válido.
Autores de derecho administrativo como E.G..C. y S..F.
.R., en su obra: “Manual Básico de Derecho Administrativo”, aluden que los elementos de los
actos administrativos «son aquellos componentes para alcanzar la validez, y por consiguiente,
cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto» (Editorial Tecnos. Novena
edición, Madrid. 2012. P. 413).
Asimismo, pacíficamente la doctrina señala que basta la concurrencia de vicios en uno de
los elementos que condicionan la validez para que el acto como tal se torne ilegal. De este modo,
debemos señalar que la motivación adquiere particular relevancia porque «[e]l acto
administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinado, pero la motivación no son
tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan
formalmente las razones que lo fundamentan» (Ibídem, P. 418). De ello se colige que la
exigencia de la motivación es clave y relevante para controlar las decisiones de la Administración
pública, pues permite conocer si ésta cumplió́ con su deber de exponer los motivos que llevaron a
tomar su decisión, constituyendo a su vez un elemento esencial para la defensa de los particulares
perjudicados por decisiones administrativas.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que «[l]o trascendente es que
sea suficiente para permitir al interesado conocer las razones de la Administración pública, de
tal modo que pueda rebatir la decisión administrativa y ejercitar con plenitud su derecho de
defensa y a los Tribunales fiscalizar la decisión administrativa conociendo todos los datos
tenidos en cuenta por la Administración» [sentencia con referencia 188-2011, de las quince horas
veintitrés minutos del veinticuatro de junio de dos mil dieciséis].
En conclusión, si existe una omisión tal que deje sin cobertura legal y fáctica el
fundamento y finalidad del acto que se impugna, tal vicio será suficiente para declarar la
ilegalidad del mismo, al no haberse expresado en su contenido los hechos y fundamentos
jurídicos (mínimos necesarios) que llevaron a la Administración pública a tomar una decisión
discrecional, aunque reglada.
B. Como ya se indicó, lo importante de la motivación es que la misma sea lo
suficientemente clara a fin de permitir a los administrados conocer los motivos en los cuales la
Administración pública fundamenta sus decisiones, permitiéndoles con ello el poder rebatirlas y
hacer uso de su derecho de defensa.
Aunado a lo anterior, la motivación, elemento del acto administrativo, desempeña una
función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona a éste la oportunidad de
poder defenderse ante una decisión de la Administración pública; por tanto, las concurrencias de
este tipo de vicios pueden generar su ilegalidad. Sin embargo, a tal aseveración es preciso indicar
que el Derecho no ha de propugnar por la protección de las formas en tanto meras formas, sino
atender a la finalidad que las sustenta.
En ese orden de ideas, en la resolución emitida el diecisiete de febrero de dos mil
dieciséis, a folio 48 del expediente administrativo, se consignó que: «Como resultado de la
inspección practicada en el centro de trabajo, la cual es dirigida a docentes contratados bajo la
modalidad “hora-clase”, habiendo realizado la entrevista a un número de docentes y la revisión
de los documentos de pago de todos los docentes contratados con esta modalidad, se informa lo
siguiente: 1. Que en base a los artículos 3 de la Ley del Seguro Social, 2 del Reglamento para la
Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del Código de Trabajo Vigente (sic) EXISTE
RELACIÓN LABORAL entre el patrono INSTITUTO ESPECIALIZADO ESCUELA DE
COMUNICACIONES MONICA HERRERA (…) y los docentes contratados por hora clase; ya
que cumplen los requisitos como trabajadores para estar inscritos y reportados en planilla de
cotizaciones al Régimen del Seguro Social, por existir los requisitos inequívocos de la relación
laboral momo lo son: la subordinación, el cumplimiento de un horario de trabajo (horario por
horas) y la remuneración por el trabajo ejecutado».
Respecto de la resolución emitida el once de marzo de dos mil dieciséis, que consta a
folios 31 y 32 del expediente administrativo, se señaló:
Numeral 1: «Téngase por recibido el escrito [de la actora] en referencia junto con la
documentación anexa. En ejercicio de su derecho de audiencia y defensa…».
Numeral 2: «Se considera (…) que las circunstancias que definen la forma de contrato de
trabajo se manifiestan en la práctica a través de una serie de indicios, tales como de
dependencia, la asistencia continuada y regular al lugar de trabajo, el cumplimiento de una
jornada laboral (hora clase), independientemente el número de horas tal cual lo señala el código
de trabajo (…); el someterse a un horario preestablecido, al poder director y disciplinario del
patrono, (…) el utilizar las dependencias, utiles (sic) y recursos del establecimiento, donde
funciona o presta el servicio el patrono a un tercero; con base al fundamento legal antes referido
y al principio de la primacía de la realidad, con las entrevistas realizadas a los trabajadores, los
documentos presentados; planillas de pago de salarios, contratos, denominados de prestación de
servicios profesionales, los que de acuerdo al art. 17 del CT que literalmente establece
“Contrato individual de trabajo cualquiera que sea su denominación es aquel en virtud del cual
una o varias personas se obligan a ejecutar una obra o a prestrar (sic) un servicio, a uno o
varios patronos, institución, entidad o comunidad de cualquier clase, bajo la dependencia de
estos (sic) y mediante un salario”».
Numeral 3: «Por todo lo antes señalado el personal que nos ocupa cumple con los
requisitos para ser inscritos al Seguro Social de acuerdo a los regulado en el 3 de la Ley del
Seguro Social, 2 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del
Código de Trabajo Vigente. Por lo tanto, en base a los artículos 33 de la Ley del Seguro Social,
47 y 48 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y el 14 del Reglamento
para Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, procede la
elaboración de planillas…».
En virtud de lo expuesto, queda en evidencia que las autoridades demandadas, sí tuvieron
por recibido el escrito conteniendo los argumentos de defensa de la actora y, con base en éstos, a
las inspecciones realizadas, a los contratos proporcionados por la actora y a la normativa
aplicable al presente caso, desarrollaron de manera detallada las circunstancias fácticas y
jurídicas que llevaron a tomar la decisión impugnada, concluyendo que la relación laboral entre la
demandante y los docentes contratados por hora clase, tiene las características propias y
suficientes establecidas en los artículos 17, 18 y 19 del Código de Trabajo, lo que denota una
mera inconformidad de la demandante con la decisión de la Administración pública.
De esta manera, se determina que las resoluciones suscritas por las autoridades
demandadas fueron motivadas suficientemente y no se advierte que se le haya causado
indefensión a la demandante, ya que ésta sí tuvo conocimiento de las razones jurídicas que
llevaron a las autoridades demandadas a emitir los actos impugnados y fue en tales razones en
que descansaron los argumentos de su demanda [que no existía una relación laboral con sus
docentes, así como en las pruebas aportadas por la misma parte actora, en la inspección y
entrevistas realizadas], con los que intentó desvirtuar esas razones jurídicas y que han sido
conocidos en la presente sentencia. En virtud de lo anterior, esta Sala considera que no existe el
vicio de falta de motivación alegado por la parte actora y por tanto, tampoco se vulneraron sus
derechos de defensa y seguridad jurídica y así será declarado en la presente sentencia.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 17 del Código de
Trabajo; 3 de la Ley del Seguro Social, 1, 3 y 4 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y
Estadística del Instituto Salvadoreña del Seguro Social; 49 del Reglamento de Aplicación del
Régimen del Seguro Social; y, artículos 146 del Código Procesal Civil y Mercantil; 7 letra a), 31,
32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —derogada—; en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Instituto Especializado
de Educación Superior Escuela de Comunicación M.H., contra la inspectora y la jefa,
ambas de la Sección de Inspecciones Especializadas del Departamento de Inspección del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, por la emisión de las resoluciones siguientes:
a) Inspección de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, mediante la cual se
la Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del Código de Trabajo vigente, EXISTE
RELACIÓN LABORAL, entre el Patrono INSTITUTO ESPECIALIZADO DE EDUCACIÓN
SUPERIOR ESCUELA DE COMUNICACIONES MONICA HERRERA (…) y los docentes
contratados por hora clase; solicitando la incorporación de los docentes contratados por hora
clase al Régimen del Seguro Social a partir de enero de dos mil dieciséis y anexa listado de
docentes que se incorporarán en el período de Julio a Noviembre de dos mil quince”.
b) Resolución pronunciada el once de marzo de dos mil dieciséis, mediante la cual se
ratificó la notificación de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, resolviendo entre otras
cuestiones que deberá cumplir con la obligación de incorporar en planillas de cotizaciones al
Seguro Social a partir de enero de dos mil dieciséis a los docentes hora clase, según el listado
anexo a la inspección.
2) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el presente proceso.
3) Condenar en costas a la parte actora.
4) Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
5) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE. -
GARCÍA--------- S. L. RIV. MARQUEZ --------- RCCE --------- P.V.C. -----
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M. B. A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS.
