Sentencia Nº 280-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 16-02-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 16 Febrero 2022 |
| Número de sentencia | 280-2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
280-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y cinco minutos del dieciséis de febrero de
dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Licdo. TERP,
en su carácter personal, contra el Superintendente del Sistema Financiero, por la supuesta
nulidad de pleno derecho del acto emitido verbalmente el 30 de diciembre de 2013, mediante
el cual se le destituye de su cargo como analista jurídico.
Han intervenido: la parte actora, en la forma antes indicada; el Superintendente del
Sistema Financiero, como autoridad demandada, en un primer momento en su carácter
personal y, posteriormente, por medio de su apoderado judicial especial, L.. F.
.D.B.; y el Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar delegada,
L.. E.E.A.A..
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El demandante refirió en la demanda, en síntesis, que el 2 de febrero de 1998 ingresó
a laborar en la Superintendencia del Sistema Financiero, con el cargo de asesor legal, de
manera ininterrumpida y de carácter indefinido, según su contrato de ingreso.
A partir del 2 de agosto de 2011, inició el régimen legal de integración en una sola
institución de las Superintendencias del Sistema Financiero, de Valores y de Pensiones; en ese
sentido, se modificó el cargo que ejercía al de analista jurídico, cuyo jefe inmediato era la
Licda. LDCBDA, Directora de Administración.
Relató que el 30 de diciembre de 2013, a eso de las 11 hrs., la Licda. BDA le notificó
verbalmente la decisión o resolución de destitución, tomada por el Superintendente del
Sistema Financiero, y le dijeron que no era necesario que terminara su jornada laboral y que se
retirara de la institución en ese momento.
Expuso el actor que con la actuación, emitida verbalmente por el Superintendente del
Sistema Financiero y notificada el 30 de diciembre de 2013, mediante la cual se le destituyó
del cargo de analista jurídico, se perfiló una nulidad de pleno derecho por la violación al
debido proceso, específicamente por la ausencia de procedimiento, la falta de motivación del
acto, la conculcación al derecho de estabilidad laboral y la manifiesta incompetencia de la
autoridad emisora.
II. Mediante la resolución de 11:48 hrs. del 24 de julio de 2014 (f. 12), se admitió la
demanda contra el Superintendente del Sistema Financiero; se tuvo por parte al señor TERP;
se solicitó de la autoridad demandada el informe sobre la existencia del acto atribuido, que
ordena el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –ya derogada–,
[emitida mediante D. L. No. 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el D. O. No. 236,
T. No. 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento ya derogado
pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente]; asimismo, se mandó a oír al Superintendente en referencia por la
medida cautelar solicitada por el demandante; y se requirió de aquélla remisión del expediente
administrativo relacionado con el caso.
El Superintendente demandado informó que no existió el acto de destitución al Sr.
TERP; y, en cuanto a la medida cautelar solicitada, refirió que: «(…) dicha medida cautelar se
ha solicitad después de transcurridos seis meses desde que el demandante alega la supuesta
ocurrencia del acto impugnado, lo cual por una parte dista de la naturaleza jurídica y
material de lo que representa una medida de ese tipo y además, no es posible crear una nueva
plaza para los efectos apuntados por cuanto existe un presupuesto aprobado y en ejecución
que dificultaría dicha situación (…) En ese sentido, no es procedente dictar dicha medida
cautelar, puesto que a la fecha dicha plaza está siendo ocupada por otra persona (…)» (f. 15).
Por medio de la resolución de las 11:46 hrs. del 12 de septiembre de 2014 (f. 23), se
tuvo por parte al Superintendente del Sistema Financiero y por rendido el primer informe
requerido; se solicitó el informe justificativo de legalidad de la actuación controvertida, a que
con el presente caso; se decretó una medida innovativa, consistente en la reintegración del
L.. TERP en su puesto de trabajo y se dejó pendiente el pronunciamiento de los salarios
dejados de percibir y demás prestaciones laborales hasta la emisión de la sentencia definitiva;
se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia de este proceso; y se
requirió del demandado un informe sobre el cumplimiento de la medida decretada.
Mediante el escrito de fs. 33 al 35 la autoridad demandada pidió la improponibilidad de
la demanda y, de manera subsidiaria, interpuso el recurso de revocatoria en contra de la
medida innovativa, relativa al reinstalo del Sr. RP
Luego, el Superintendente del Sistema Financiero presentó el informe justificativo,
agregado a fs. 42 al 49, y refirió que: «(…) no existe el acto administrativo verbal de
destitución al que se ha referido el demandante. Se sustenta lo anterior, en que el Lic. RP en
su escrito de demanda a folio 3 vto., manifiesta que no se suscribió un nuevo contrato
individual de trabajo para el año dos mil catorce lo cual, considera el suscrito que no
obedece a un acto administrativo verbal de destitución, sino a una decisión de carácter
laboral, de no renovar el contrato individual de trabajo debido al desempeño del demandante
durante el año dos mil trece tomando de base el informe de evaluación del Jefe inmediato, lo
que está debidamente probado mediante el Memorándum No. DA-313/2013 de fecha veintitrés
de diciembre de dos mil trece (…) por lo tanto (…) no se trata de un acto administrativo
verbal de destitución, sino la falta de renovación del contrato individual de trabajo para el
año dos mil catorce, acto que se justifica con el informe antes mencionado y que tiene su base
legal en lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema
Financiero en relación a los Arts. 2 y 17 del Código de Trabajo y el Art. 77 del Reglamento
Interno de Trabajo de la Superintendencia del Sistema Financiero (…) En conclusión, existen
dentro de la actividad de la Administración Pública, actos que serán sometidos al derecho
privado, como puede ser el derecho civil, mercantil, o laboral y que no están sujetos al
control de la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello considera el suscrito que no
existe un acto administrativo, sino un conflicto que debe ser sometido a las reglas del derecho
privado, y en el caso en particular la jurisdicción laboral (…)Se ha alegado en el presente
proceso, la nulidad de pleno derecho de un acto verbal, por considerar que el mismo fue
dictado en ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido o de las reglas
procedimentales que garantizan el derecho a la defensa de los administrados; y en ese
sentido, se ha manifestado que es aplicable a las relaciones laborales de esta
Superintendencia del Sistema Financiero los Arts. 1, 2 y 4 de la Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa, por considerarse –equivocadamente– que no se tiene un procedimiento
establecido para el despido o destitución (…) Considera el suscrito que el anterior
pronunciamiento de la autoridad competente para conocer en casación de conflictos
laborales como es la Sala de lo Civil, sustenta y corrobora la afirmación de que dicha ley no
es aplicable a los despidos de los empleados de esta Superintendencia, sino por el contrario,
el régimen aplicable es el Código de Trabajo. Puede concluirse con base a lo anterior que, al
no ser aplicable la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos
no comprendidos en la Carrera Administrativa, no se configura la nulidad de pleno derecho
alegado por el demandante, dado la no transgresión de una norma secundaria de carácter
administrativo; (…) el acto impugnado no constituye un acto administrativo sino laboral,
reiteramos (…) que dicho acto fue dictado en base a las facultades del Superintendente del
Sistema Financiero para finalizar las relaciones laborales con los empleados de esta
Institución. Dicha facultad está contemplada en el Art. 20 de la Ley de Supervisión y
Regulación del Sistema Financiero (…) el Art. 77 del Reglamento General Interno de la
Superintendencia del Sistema Financiero [que] regula en su inciso segundo, que las
destituciones serán acordadas por el Superintendente y canalizadas de conformidad al
procedimiento que establece la ley aplicable. Esta ley aplicable, de acuerdo a lo manifestado
anteriormente, es el Código de Trabajo, por lo cual en cumplimiento al mismo, a pesar de que
el Lic. RP fue despedido con causa justificada de acuerdo al Art. 50 del Código de Trabajo, a
fin de respetar la costumbre laboral que se tiene en esta Superintendencia de que al final de
cada año fiscal se paga a los empleados la indemnización correspondiente al tiempo de
servicio prestado durante cada ejercicio, se le pagó la indemnización a la que se refiere el
Art. 58 del Código de Trabajo. Por lo tanto, al haber sido emitido el acto de no renovación
del contrato individual de trabajo por la persona con facultades para remover y despedir
empleados de esta Superintendencia de conformidad al Reglamento Interno de Trabajo de
esta institución y en cumplimiento de las disposiciones del Código de Trabajo, el acto está
revestido de legalidad; aunado a que tal y como consta en el finiquito extendido por el Lic. RP
agregado a folios 172 del expediente, todos los pasivos laborales e indemnizaciones, le fueron
debidamente cancelados, no habiendo quedado pendiente ninguna obligación establecida en
laboral que ha sido alegado (…) de conformidad al Reglamento Interno de Trabajo de esta
Superintendencia, las evaluaciones de desempeño que se realizan a los empleados serán
tomadas en cuenta para evaluar la permanencia de los empleados en el puesto que ostentan,
de tal forma que si de las evaluaciones de desempeño resulta que el mismo ha sido ineficiente,
el Superintendente puede remover a dicho empleado teniendo como motivación o fundamento
de dicha decisión, el desempeño del empelado. En el presente caso, tal como ha quedado
evidenciado a través de la evaluación de desempeño del L.. RP que corre agregada a folios
174 del expediente, en aplicación al Art. 20 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema
Financiero en relación a los Arts. 11 y 77 del Reglamento General Interno de Trabajo de la
Superintendencia del Sistema Financiero, el Superintendente, decidió no renovar el contrato
individual de trabajo del demandante para el año dos mil catorce, debido a su ineficiente
desempeño laboral, lo cual se le dio a conocer por parte de la Directora de Administración al
momento de comunicarle que no se le renovaría el contrato (…)»
III. Por medio del auto de las once horas treinta y tres minutos del trece de marzo de
dos mil quince (fs. 51 al 57), se tuvo por rendido, de parte del Superintendente del Sistema
Financiero, el informe justificativo; se declaró sin lugar la revocatoria de la medida innovativa
solicitada por éste; se dio intervención a la Licda. E.E.A.A., en calidad de
agente auxiliar y delegada del Fiscal General de la República; se requirió, por segunda vez, del
demandado el cumplimiento de la medida innovativa, decretada en el auto de fs. 23 al 28, so
pena de hacerla cumplir forzosamente; asimismo, se abrió a prueba el proceso, de
En esta etapa, las partes no ofrecieron prueba alguna.
Mediante la resolución de las 11: 23 hrs. del 22 de febrero de 2016 (fs. 70 y 71), se
tuvo por no cumplida la ejecución de la medida innovativa, decretada a favor de la parte
actora; se requirió del Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero el
cumplimiento de la medida decretada en el auto de fs. 23 al 28; y, a su vez, se solicitó del
referido Consejo Directivo que informara a esta Sala el cumplimiento de la medida ordenada;
por otro lado, se declaró sin lugar la suspensión de la tramitación del presente proceso,
solicitada por el Superintendente del Sistema Financiero; y, finalmente, de conformidad con el
de la República.
El Fiscal General de la República, ahora por medio de su delegada, L.. E...E.
.A.A., evacuó su traslado a fs. 80 al 82 y refirió que: «(…) la Resolución
notificada en forma verbal el día 30 de diciembre de 2013, la cual fue emitida de forma verbal
por el señor Superintendente del Sistema Financiero por medio de la cual se destituye al
señor TERP del cargo de Analista Jurídico en la Superintendencia del Sistema Financiero, es
NULA, por no haberse permitido al actor el derecho de defensa y audiencia instaurados por
ley vulnerando con ello mandatos Constitucionales así como el debido proceso (…)» (f. 82
vto.).
El Superintendente del Sistema Financiero, a través de su apoderado judicial especial
L.. F..D.B., en el escrito de fs. 84 al 86, expuso, en síntesis, que: «(…)
reitero que esa Honorable Sala no es competente para conocer del presente caso por falta de
competencia objetiva en razón de la materia, pues el conflicto surgido por la no renovación
del contrato individual de trabajo del L.. RP para el año dos mil catorce, le corresponde
dilucidarlo a un tribunal laboral. Por ello, adoleciendo de tal defecto la pretensión del L..
RP, conforme al ordenamiento procesal civil y mercantil vigente, corresponde declarar
improponible la demanda y remitir los autos al juez de lo laboral competente por razón del
territorio (…) El Lic. RP, ha manifestado que existe una supuesta nulidad de pleno derecho de
un acto verbal, por considerar que el mismo fue dictado en ausencia total y absoluta del
procedimiento legalmente establecido o de las reglas procedimentales que garantizan el
derecho a la defensa de los administrados (…) Considera el suscrito que (…) al no ser
aplicable la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
comprendidos en la Carrera Administrativa, no se configura la nulidad de pleno derecho
alegada por el demandante, dado la no transgresión de una norma secundaria de carácter
administrativo (…) Por lo anterior, en base a las disposiciones legales antes citadas,
habiendo sido legal la emisión del acto, contando con la motivación pertinente, no procede
declarar la nulidad del acto impugnado (…) Asimismo, se reitera que no ha existido un acto
administrativo verbal de destitución del cargo al que se ha referido el Lic. RP en su demanda,
el hecho cierto, es que no se suscribió un nuevo contrato individual de trabajo con el Lic. RP,
lo cual, no constituye en ninguna manera un acto administrativo, sino un acto meramente de
carácter laboral, que debe ser conocido por un juez competente en la materia y no por esa
honorable Sala de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo a lo antes expuesto,
adoleciendo de tal defecto la pretensión del L.. RP, debe declararse improponible la
demanda, en sentencia definitiva (…)»
La parte actora, en el escrito agregado a fs. 92 y 93, solicitó: «(…)Una vez cumplido el
plazo del traslado que se le concedió a la Superintendencia del Sistema Financiero y a la
representación fiscal, en sentencia definitiva, declaréis la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo impugnado, ordenando como consecuencia de dicha nulidad que se cancelen
todos los salarios caídos y bonificaciones pendientes y que he dejado de percibir desde el día
1 de enero de dos mil catorce al 12 de septiembre de 2014 (…)» (f. 93 fte.).
Por medio de la resolución de las 9:45 hrs. minutos del 14 de septiembre de 2016 (fs.
96 y 97), se ordenó dar audiencia a la parte actora para que se pronunciara de la
improponibilidad de la demanda en razón de la materia; se tuvo por cumplida la medida
cautelar innovativa, decretada en el auto de las 11:46 hrs. del 12 de septiembre de 2014 (fs. 23
al 28), a partir del 18 de abril de 2016; se dejó sin efecto lo ordenado en el auto de las 11:23
hrs. del 22 de febrero de 2016 (fs. 70 y 71), únicamente en cuanto a requerir del Consejo
Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero la ejecución de la medida en relación,
en razón de haberse cumplido la misma; se tuvo por contestado el traslado conferido a la parte
actora, a la autoridad demandada y al Fiscal General de la República; y se ordenó diferir para
la sentencia lo relativo a los salarios dejados de percibir, solicitados por el Sr. TERP.
Mediante el escrito agregado a fs. 100 al 102 la parte actora evacuó la audiencia
conferida respecto de la improponibilidad planteada por la autoridad demandada.
En el auto de las 9:40 hrs. del 4 de enero de 2017 (fs. 105 y 106), se declaró no ha
lugar la improponibilidad de la demanda por falta de competencia en razón de la materia y se
ordenó traer para sentencia el presente proceso.
La autoridad demandada presentó un escrito (fs. 107 y 108) y pidió la revocatoria de la
resolución del 12 de septiembre de 2014 (fs. 28 y 29), en cuanto a la medida innovativa de
reintegración al Licdo. TERP en su puesto de trabajo.
Esta Sala, por medio de la resolución de las 14:02 hrs. del 17 de octubre de 2017 (fs.
113 al115), declaró sin lugar la revocatoria de la medida cautelar solicitada por la autoridad
demandada; asimismo, determinó que no existe un tercero beneficiado en el presente proceso
y ordenó traer nuevamente para sentencia el presente proceso.
Posteriormente, el Superintendente del sistema Financiero, a través de su apoderado
judicial especial, L.. F.D.B., presentó dos escritos, en el primero (fs. 121
al 123), solicitó la terminación de este proceso contencioso administrativo, de conformidad
con el art. 40 letra c) LJCA en razón a que el Sr. RP recibió una indemnización por los
servicios prestados y declaró libre y solvente a la Superintendencia del Sistema Financiero,
quien le extendió un amplio y total finiquito; y en el segundo escrito (fs. 125 al 127), pidió se
dejara sin efecto la medida cautelar, por haber variado las circunstancias que se tomaron en
cuenta para otorgarla, y se emitiera la sentencia definitiva. Asimismo, la parte actora presentó
un escrito (fs. 130 y 131) mediante el cual informó sobre el incumplimiento de la medida
innovativa de reinstalo ordenada al Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema
Financiero.
Respecto de los escritos relacionados, se emitió la resolución de las 15:47 hrs. del 29
de mayo de 2019 (fs. 133 al 136) en la que se mandó a oír a la parte actora y al Fiscal General
de la República, a fin de que se manifestaran sobre la terminación anormal pedida, basada en
la expresa conformidad del demandante con el acto administrativo impugnado; asimismo, se
dispuso que, respecto de las solicitudes de las partes relativas a la medida cautelar,
oportunamente se proveería.
El Fiscal General de la República, por medio de su agente auxiliar delegada, L..
E.E.A.A., presentó un escrito (fs. 138 y 139) en el que contestó la
audiencia conferida y, en síntesis, manifestó que: «(…) se pretendió colocar al administrado
en la situación en la que se encontraba antes de su solicitud, es decir, que se restablezca el
“estado de cosas” que existía con anterioridad a la actuación innovadora de la
administración. Por lo antes expresado esta Representación (sic) fiscal considera que no
puede existir una terminación anormal del proceso en razón de existir una Medida (sic)
Innovativa (sic) asimismo con respecto a los salarios dejados de percibir y demás
prestaciones laborales se deberá esperar la emisión de la Sentencia Definitiva (…)» (f. 139
fte. y vto.).
La parte actora, en el escrito de fs. 141 al 143, se pronunció sobre la petición de la
autoridad demandada y reiteró que: «(…) se declare sin lugar la petición planteada por la
autoridad demandada relativa a la terminación anormal del juicio por la causal c) del
Artículo 40 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, referente a la expresa
conformidad del demandante con el acto administrativo impugnado (…) En sentencia
definitiva se declare la nulidad de pleno derecho del acto impugnado, ordenando como
consecuencia de dicha nulidad, el reinstalo al puesto de trabajo, pago de todo lo adeudado
condenando en daños, perjuicios y costas a la Superintendencia del Sistema Financiero por
los daños económicos y especialmente los daños morales (…)» (f. 143 vto).
Respecto a lo alegado por la autoridad demandada con relación a que el Sr. TERP ha
sido indemnizado año con año y por lo tanto debía decretarse la terminación de este proceso
contencioso administrativo por la expresa conformidad con el acto administrativo impugnado,
esta sala mediante la resolución de las 15:40 hrs. del 5 de noviembre de 2020 (fs. 150 al 153),
consideró que en el finiquito, al que hace alusión la Superintendencia del Sistema Financiero,
no consta que el Sr. RP estuviese conforme con el acto que interrumpió el vínculo laboral con
la institución, por ello, se llegó a la conclusión que no se configuraba la causal de terminación
que la parte actora informó a esta sala que la plaza que tenía dentro de la Superintendencia fue
suprimida, en ese sentido se concluyó que la autoridad demandada emitió un nuevo acto
administrativo, mediante el cual declaró su voluntad de interrumpir el vínculo laboral existente
con aquel, de ahí que, este tribunal, tal como se dijo en aquella oportunidad, se encuentra
imposibilitado de extender los efectos de la medida cautelar que fue decretada, ya que ésta
tiene su fundamento en la pretensión contenciosa originada por otro acto; por tanto, se resolvió
tener por cumplida la audiencia que, en el auto de las 15:47 hrs. del 29 de mayo de 2019 (fs.
133 al 136), se confirió a la parte actora y al Fiscal General de la República; se declaró sin
lugar la terminación anormal del proceso, formulada por el Superintendente del Sistema
Financiero; asimismo, se ordenó revocar la medida innovativa, decretada en el auto de las
11:46 hrs. del 12 de septiembre de 2014 (fs. 23 al 28), en consecuencia, se declaró sin lugar la
petición del L.. RP de reinstalo en su lugar de trabajo; y, finalmente, se ordenó cumplir lo
previsto en el auto de las 9:40 hrs. del 4 de enero de 2017 (fs. 105 y 106), respecto de traer
para sentencia el presente proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos, esta sala hará el
correspondiente examen de legalidad en estricto apego al principio de congruencia procesal,
regulado en el art. 218 Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM). El demandante alega que,
con el acto verbal, notificado el 30 de diciembre de 2013, el Superintendente del Sistema
Financiero lo destituyó de su cargo de analista jurídico y cometió una nulidad de pleno
derecho porque vulneró el debido proceso, en el sentido de que hubo una ausencia de
procedimiento, así como se perfiló una falta de motivación del acto, la violación al derecho de
estabilidad laboral y la incompetencia manifiesta de la autoridad emisora.
El Licdo. TERP sostuvo en la demanda que: «(…) En el caso que nos ocupa, la
Superintendencia del Sistema Financiero es un ente descentralizado, excluido de la ley (sic)
del (sic) Servicio Civil, que no tiene un procedimiento legal especial de despido o destitución
o destitución. De hecho el artículo setenta y siete del Reglamento Interno del Trabajo de la
Superintendencia del Sistema Financiero dice que en su inciso tercero que las destituciones
serán acordadas por el Superintendente y canalizadas de conformidad al procedimiento que
establece la ley aplicable. Es decir, la LEY REGULADORA DE LA GARANTÍA DE
AUDIENCIA DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS (sic) NO COMPRENDIDOS EN LA
CARRERA ADMINISTRATIVA. De manera que en el presente caso, previo a destituirme
debió haberse dado cumplimiento a los artículos uno, dos y cuatro de la Ley (sic) aludida (…)
En el presente caso, el día 30 de diciembre de 2013 se me destituyó sin ningún procedimiento
previo, sin otorgarme el derecho de audiencia y defensa y la oportunidad de presentar
pruebas a mi favor. En este orden, dicho acto administrativo de destitución adolece de vicios
de nulidad de pleno derecho (…) A saber: 1) El acto administrativo transgrede la normativa
secundaria dirigida directamente a la autoridad administrativa pues viola los artículos Uno
(sic), Dos (sic), y Cuatro (sic) de la LEY REGULADORA DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA
DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS (sic) NO COMPRENDIDOS EN LA CARRERA
ADMINISTRATIVA, al no habérseme otorgado el derecho de audiencia y defensa, como
manifestaciones del debido proceso previo a mi destitución. 2) Dicha vulneración trasciende a
la violación del ordenamiento constitucional, pues implica violación al artículo Once (sic) de
la Constitución por cuanto viola el debido proceso en igual sentido. 3) Que esta transgresión
se concrete en mi esfera jurídica, pues obviamente, la destitución implica quedarme en una
situación de desempleo produciéndome un perjuicio económico para mi persona y todo mi
grupo familiar. (…) En cuanto a la motivación el artículo tres de la LEY REGULADORA DE
LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS (sic) NO
COMPRENDIDOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, indica que nadie puede ser
privado de su cargo o empleo, solo por causa legal. El acto de destitución no estableció las
pruebas de cargo y de descargo, y mucho menos indicó las razones de hecho y de derecho en
que se fundamenta su decisión. Lo apuntado evidencia una clara falta de motivación violando
la disposición citada y además los artículos once y doce de la Constitución de la República,
dado que esto es un elemento que coadyuvan al derecho de defensa del servidor público en
cuanto se le permite conocer las razones por las cuales el acto administrativo ha sido dictado
para poder adversar las mismas. Lo anterior configura un caso de nulidad de pleno derecho
por cuanto se cumplen los requisitos jurisprudenciales establecidos por esta Sala (…) como
puede verse cada uno de los requisitos establecidos por la Sala de lo Constitucional [en la
sentencia de amparo del seis de junio de dos mil catorce, referencia 9-2013] calzan en mi caso,
pues estoy ligado a la Administración Pública por contrato, bajo una relación laboral de
carácter jurídico administrativa de subordinación, la cual pertenece al giro normal y
ordinario de la institución (…) Por tanto, es claro que la Administración Pública me ha
violado mi derecho a la estabilidad laboral, pues no se presenta ningún factor de los aludidos
para que se mantenga o se me respete mi empleo sin limitación de tiempo. (…) Por otra parte,
esa honorable Sala de lo Contencioso Administrativo ha indicado en reiteradas sentencias
que la competencia constituye un elemento esencial de todo acto administrativo y debe ser
entendida como la medida de la potestad que corresponde a cada órgano. Como elemento
esencial del acto administrativo la competencia condiciona necesariamente su validez. (…) en
el caso que nos ocupa la destitución de la que fui víctima fue dictad por un funcionario
incompetente, puesto que el Superintendente del Sistema Financiero no tiene la atribución
legal o la competencia para despedirme, sino esta es facultad del juez competente de acuerdo
al artículo Cuatro (sic) de la LEY REGULADORA DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE
LOS EMPLEADOS PUBLICOS (sic) NO COMPRENDIDOS EN LA CARRERA
ADMINISTRATIVA, por tanto ese acto es nulo de pleno derecho (…)»(fs. 4 fte. al 7 vto.).
establece que la competencia de esta sala se circunscribe al conocimiento de las controversias
que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Consecuentemente, el art. 7 del mismo cuerpo normativo determina que se admite la
impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.
En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma
sustantiva de aplicación general; sin embargo, con la LJCA derogada pero aplicable al caso el
juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece del
desarrollo normativo respecto de los casos en los que se está frente a este tipo de actos.
Si bien la ley reconoce a esta sala la competencia de admitir la impugnación de actos
viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa
tal categoría no la exime de la obligación de analizarla y calificarla.
En ese sentido, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, se debe
determinar si los concretos vicios alegados encajan o no en dicha categoría.
Esta sala ha sostenido en reiterada jurisprudencia que la nulidad de pleno derecho es
una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de
vicios que invalidan los actos de la Administración.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la
validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad
absoluta (nulidad de pleno derecho).
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero
coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el grado máximo de
invalidez que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, la
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho
tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho
administrativo, “los actos administrativos están afectados de vicios de nulidad absoluta o de
pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento
previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es
de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o
porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se
trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de
aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley” (D...
.B., Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial T..L..B.. S.L.V..
2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta sala para realizar el análisis de la
pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, en la
sentencia de las 15:15 hrs. del 12 de enero de 2021, referencia 36-2015). Adicionalmente, en
el auto interlocutorio 524-2016, de las 13:53 hrs. del 30 de noviembre de 2016, y retomado en
la sentencia 8-2014, de las 15:35 hrs. del 12 de septiembre de 2019, este tribunal ha reiterado
que los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando
son:«(…) dictados por autoridad manifiestamente incompetente; cuando sean dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa
de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros
(…)»Es decir, esa nulidad tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
Así las cosas, debe reafirmarse que es competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa conocer y decidir sobre las pretensiones formuladas por los justiciables cuyo
fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia de un vicio de nulidad de pleno
derecho, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.
Conforme con lo anterior, se advierte que la pretensión de nulidad de pleno derecho del
demandante encaja, en su planteamiento formal, en el supuesto referido a la emisión del
correspondiente acto «(…) sin ningún procedimiento previo, sin otorgarme el derecho de
audiencia y defensa y la oportunidad de presentar pruebas a mi favor (…)» (f. 4 vto.).
Así, se debe analizar, en primer lugar, si existe en la normativa secundaria de la
materia un procedimiento administrativo previo a la acción del despido o destitución de un
empleado de la Superintendencia del Sistema Financiero, y, en segundo lugar, si la autoridad
demandada desarrolló tal procedimiento.
2. La parte actora sostiene que la Superintendencia del Sistema Financiero es un ente
descentralizado, excluido de la Ley de Servicio Civil (LSC), y que no cuenta con un régimen
propio que establezca el procedimiento pertinente para ordenar el despido o destitución.
Sin embargo, el Sr. RP señaló que, conforme con el Reglamento Interno de Trabajo de
la institución, las destituciones de los empleados deberán ser acordadas por el Superintendente
en aplicación de la ley correspondiente, que, a su criterio, es la Ley R. de la Garantía
de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa
(LRGAEPCCA).
Por su parte, la autoridad demandada ha expresado que:«(…) no se trata de un acto
administrativo verbal de destitución, sino la falta de renovación del contrato individual de
trabajo para el año dos mil catorce, acto que se justifica con el informe antes mencionado y
que tiene su base legal en lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley de Supervisión y Regulación del
Reglamento Interno de Trabajo de la Superintendencia del Sistema Financiero (…) En
conclusión, existen dentro de la actividad de la Administración Pública, actos que serán
sometidos al derecho privado, como puede ser el derecho civil, mercantil, o laboral y que no
están sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello considera el
suscrito que no existe un acto administrativo, sino un conflicto que debe ser sometido a las
reglas del derecho privado, y en el caso en particular la jurisdicción laboral (…) [la]
demanda se refiere a la terminación de la relación laboral entre el demandante y esta
Superintendencia, a través de la no renovación del contrato individual de trabajo,
circunstancia que corresponde a la jurisdicción laboral y no administrativa (…)» (fs. 42 y 43,
ambos vto.).
De lo dicho por la autoridad demandada se extrae que el sub judice se circunscribe a
una falta de renovación del contrato individual, pero, al mismo tiempo, ésta expone que tiene
la atribución de remover y despedir a los empleados de acuerdo con el Reglamento Interno de
Trabajo de la Superintendencia del Sistema Financiero.
Con base en las anteriores posturas de las partes, es importante establecer, previo a
determinar cuál es la normativa aplicable, cómo era la vinculación del demandante con la
Superintendencia del Sistema Financiero para comprenderlo que en realidad sucedió en el
rompimiento de la relación laboral.
Así, al revisar el expediente administrativo remitido por el Superintendente del Sistema
Financiero, se advierte, en el f. 166, que el Sr. TERP ingresó a laborar para ese ente el 2 de
febrero de 1998 por medio de la suscripción de un contrato individual de trabajo, ocupando el
cargo de asesor de la Superintendencia. Posteriormente, firmó un contrato el 4 de enero de
1999, con el mismo cargo (f. 163 del expediente administrativo); de igual manera, volvió a
suscribir otro contrato el dos de enero de dos mil, tal como aparece en el f. 160 del referido
expediente. Y así continuó firmado otros contratos de manera consecutiva todos los años,
hasta el año 2007, con el cargo de asesor (fs. 149, 143, 135,125, 115, 104 y 77,
respectivamente). También se constata en dicho expediente, fs. 65, 54, 49 y 18, los contratos
correspondientes a los años del 2008 al 2011, mediante los cuales se le contrató con el cargo
de jefe jurídico administrativo. Finalmente, a f. 204 del expediente administrativo se incorporó
el documento correspondiente al año 2012; y, en el f. 189 del mismo expediente, está el
contrato de fecha 2 de enero de 2013, donde se verifica que en los últimos 2 años fue
contratado como analista jurídico.
Se han incorporado algunas evaluaciones del desempeño del empleado realizadas al Sr.
TERP, tales como las que se detallan a continuación: a f. 162 se tiene un “Formulario de
Evaluación del Desempeño” a ejecutivos, correspondiente a los meses de enero a diciembre de
1999, suscrita por el Licdo. G..A.; en el f. 152 se encuentra el “Formulario de
Evaluación del Desempeño” a administrativos, aplicado al Sr. RP respecto de los meses de
junio a noviembre de 2000, que fue elaborada por el Licdo. G.rmo A.A.umedo, en
calidad de Superintendente; a f. 130 se localiza un informe de “Bonificación Anual por
Evaluación del Desempeño”, firmado por el jefe de Recursos Humanos de la
Superintendencia del Sistema Financiero, que corresponde a la evaluación del período
comprendido del 1 de julio de 2002 al 30 de junio de 2003, en el cual se da un resultado de
evaluación de “MUY BUENO” (negritas suprimidas) con rango de evaluación de 80-94;
luego, se encuentra a f. 129 el “Formulario de Evaluación del Desempeño”, suscrito por el
Superintendente interino, L.A.M., que corresponde a la evaluación de los
meses de diciembre de 2002 a junio de 2003; a f. 123 se constata un informe de
“EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO”, firmado por el jefe de Recursos Humanos, que
corresponde al período comprendido del 1 de julio de 2003 al 30 de junio de 2004, cuyo
resultado es “MUY BUENO” (negritas suprimidas), con rango de evaluación de 80-94;
asimismo, en el f. 107, está otro informe de “EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO”, firmado
por el jefe de Recursos Humanos, que es del período comprendido del 1 de julio de 2004 al 30
de junio de 2005, que refleja un resultado de “B ACEPTABLE” (negritas suprimidas) con
rango de evaluación de 85-95.99; de ahí, a f. 92, hay otro informe de “EVALUACIÓN DEL
DESEMPEÑO”, firmado por el jefe de Recursos Humanos, y es del período comprendido del
1 de julio de 2005 al 30 de junio de 2006, que refleja un resultado de “B ACEPTABLE”
(negritas suprimidas) con rango de evaluación de 85-95.99; a f. 82 está el informe de
evaluación de desempeño firmado por el jefe de Recursos Humanos, del período comprendido
del 1 de julio de 2009 al 30 de junio de 2010, que refleja un resultado de “B ACEPTABLE”
(negritas suprimidas) con rango de evaluación de 85-95.99; en el f. 70 se tiene otro informe de
evaluación de desempeño, de los meses de julio de 2006 a junio de 2007, con un resultado de
aceptable según el rango antes mencionado; de igual manera, a f. 58, el informe de evaluación
desempeño de los meses de julio de 2007 a junio de 2008, con un resultado aceptable,
conforme con el referido rango que se ha señalado; a f. 44 del expediente en comento, se
presentó otro informe de evaluación de desempeño que corresponde a los meses de julio de
2008 a junio de 2009, con un resultado dentro del rango de 85-95.99, determinado como
aceptable; a f. 27, se verifica un cuadro de evaluación del desempeño de empleado del cual se
extrae que es de los meses de julio de 2009 a junio de 2010, donde aparece un total de
evaluación anual 93.94 y calificación B; asimismo, a f. 6, se encuentra otro cuadro de
evaluación del desempeño de empleado del Sr. RP de los meses de julio de 2010 a junio de
2011, con un resultado de evaluación anual de 96.8 y calificación A; a f. 3, el informe de
evaluación del desempeño también de julio de 2010 a junio 2011 con un resultado de
evaluación “A CUMPLE CON LAS EXPECTATIVAS” (negritas suprimidas), con un rango de
calificación de 96-100; de igual manera, a f. 193 está el informe del desempeño del período de
agosto de 2011 a junio de 2012, con un resultado de evaluación “A CUMPLE CON LAS
EXPECTATIVAS” (negritas suprimidas); se verifica a f. 181 el informe de “EVALUACIÓN
DEL DESEMPEÑO”, firmado por el jefe Gestión Humana y Organizacional, que corresponde
al período del 1 de julio de 2012 al 30 de junio de 2013, que refleja un resultado de “B
ACEPTABLE” (negritas suprimidas), con rango de evaluación de 85-95.99.
A f. 174 está un memorándum dirigido al jefe de Gestión Humana y Organizacional,
suscrito por la directora de Administración de la Superintendencia del Sistema Financiero, del
23 de diciembre de 2013, mediante el cual se informó que: «(…) en reunión sostenida con el
señor Superintendente y los Superintendentes Adjuntos de Pensiones, Valores y de
Instituciones Estatales de Carácter Financiero, el 16 de diciembre recién pasado, se evaluó el
desempeño del L.. T.E.R., concluyendo que no es el esperado por la
administración superior. Se mencionó las diferentes situaciones que se presentaron desde que
se le asignó el cargo de analista jurídico, inicialmente en la Dirección de Asuntos Jurídicos y
posteriormente cuando fue trasladado a esta Dirección, principalmente a su actitud hacia el
trabajo y los compañeros con los que se relaciona. En dos ocasiones a través del Director de
Asuntos Jurídicos y varias veces a través de la suscrita, se conversó con él para hacerle ver
que era necesario cambiar su actitud y desempeñar de la mejor manera el cargo asignado,
evitar permisos sin causa justificada, cumplir con el horario de trabajo establecido, entre
otros aspectos. Por lo cual se decidió prescindir de sus servicios para el próximo año (…)»
Por otro lado, se advierte que, al finalizar cada año calendario, desde 1998, el
demandante ha procedido a la suscripción de un documento privado autenticado por notario
consistente en un finiquito laboral en donde, entre otras cosas, ha declarado libre y solvente a
la Superintendencia del Sistema Financiero además de hacer constar que ha recibido a su
entera satisfacción una remuneración económica en concepto de indemnización. Se observa en
el expediente administrativo que así lo ha realizado de manera consecutiva hasta el año 2013.
A f. 164 del expediente administrativo, está el finiquito correspondiente al año de 1998. A f.
161, el documento privado autenticado de finiquito de 1999. El correspondiente al año 2000, a
f. 150. En el f. 144, el finiquito de 2001. A f. 136 corre agregado el del año 2002. En el f. 126,
el documento del año 2003. Asimismo, a f. 116 se verifica el del año 2004. Luego, en el f. 105
del expediente en comento, está el finiquito de 2005. A f. 76, el finiquito de 2006. Se verifica
a f. 66 el del año 2007. En el f. 55 se corrobora el documento de finiquito del 2008. Así
también, a f. 40, el del año 2009. Por otro lado, el correspondiente al 2010, a f. 20.El del año
2011 se encuentra agregado en el f. 1. El finiquito del 2012 se ha verificado a f. 190. Y,
finalmente, a f. 172 se encuentra el documento de finiquito de fecha 30 de diciembre de 2013.
De la documentación que se encuentra en el expediente y que ha sido relacionada
anteriormente, esta Sala colige que el Sr. TERP se encontraba vinculado laboralmente con la
Superintendencia del Sistema Financiero desde el 2 de febrero de 1998, primeramente con el
cargo de asesor, y continuó laborando de manera consecutiva en tres cargos distintos para
dicha institución, hasta el 30 de diciembre de 2013 en el que fungió como analista jurídico; de
igual manera, se ha verificado que, año con año, se suscribieron contratos de trabajo entre ese
ente administrativo y el referido Sr., los cuales eran de carácter indefinido pero se iban
renovando de manera continua; asimismo, se infiere que, de conformidad con el Manual de
Evaluación del Desempeño correspondiente, ese órgano valuaba al trabajador y, en todas las
evaluaciones que corren agregadas al expediente, obtuvo resultados positivos en cuanto al
ejercicio de sus labores, calificados como muy bueno, aceptable o que cumple con las
expectativas.
Según el memorándum de fecha 23 de diciembre de 2013, la directora de
Administración de la Superintendencia del Sistema Financiero hizo del conocimiento a la jefa
de Gestión Humana y Organizacional que, en una reunión con el Superintendente del Sistema
Financiero y los Superintendentes adjuntos, se decidió “prescindir” de los servicios del Sr.
TERP.
3. Desde el anterior contexto debe tomarse en cuenta que la relación laboral entre el
demandante y la Administración Pública inició a partir de un contrato individual de trabajo de
carácter indefinido, el cual se fue suscribiendo año con año. En este punto, esta sala ha
sostenido que la relación entre los servidores públicos y el Estado se puede originar mediante
la celebración de un contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de
nombramiento, o bien, de un contrato de prestación de servicios profesionales, técnicos u
otros. P.ularmente la contratación tiene su base legal en el art. 83 de las Disposiciones
Generales de Presupuestos (DGP) que en lo pertinente dice: “Art. 83.- Se podrán contratar
servicios personales siempre que concurran las siguientes condiciones: a) Que las labores a
desempeñar por el contratista sean propias de su profesión o técnica; b) Que sean de carácter
profesional o técnico y no de índole administrativa; c) Que aun cuando sean de carácter
profesional o técnico no constituyen una actividad regular y continua dentro del organismo
contratante; d) Que no haya en la ley de Salarios plaza vacante con iguales funciones a la que
se pretende contratar; (...)”
La Sala de lo Constitucional ha determinado mediante jurisprudencia de amparo que la
estabilidad laboral de aquellos contratos suscritos bajo la modalidad prevista en el art. 83
DGP, no se extingue con el vencimiento del plazo contractual y que el mismo subsiste aun
después de vencido, haciendo necesario el trámite de un procedimiento legalmente
constituido, en el cual se compruebe que no procede continuar con el vínculo.
En la sentencia de A..2., dictada el 26 de agosto de 2015, se razona que el
derecho a la estabilidad laboral subsiste, independientemente de que una persona preste sus
servicios al Estado en virtud de un contrato y de que en éste se haya establecido un plazo de
conformidad con el art. 83 DGP, si en el caso concreto concurren las particularidades
siguientes: “(i) si la relación laboral es de carácter público y, por ende, que el trabajador
tiene la calidad de empleado público; (ii) si las funciones del puesto de trabajo corresponden
al giro ordinario de la institución; (iii) si dichas funciones son de carácter permanente; y (iv)
si el cargo desempeñado no es de confianza”.
No hay duda que al Sr. TERP se le hizo de su conocimiento la decisión del
Superintendente del Sistema Financiero, de manera verbal, en el momento en que él se
encontraba desempeñando labores como analista jurídico. No se puede soslayar que el vínculo
no deviene de una relación entre particulares, sino entre la Administración Pública y un
empleado, donde, por la naturaleza de la autoridad demandada, se convierte en un acto de
carácter unilateral y formal, que da origen a una relación laboral cuya connotación es pública.
Además, las labores que se encontraba desempeñando el trabajador, al momento de
hacerle de su conocimiento que se prescindiría de sus servicios, constituyen actividades
propias de la Dirección para la cual laboraba, tales como:«(…) Asesorar, revisar y participar
en los procesos de licitaciones (…) Autenticar finiquitos de los empleados que se retiran de la
institución (…) Revisar la documentación legal y elaboración de contratos de adquisición de
bienes y contratación de servicios. Elaborar Resoluciones (sic) Razonadas (sic) necesarias en
los procesos de adquisición (…) Emitir opiniones jurídicas solicitadas por la Dirección de
Administración (…) Emitir opiniones jurídicas solicitadas por las áreas de apoyo. Elaborar
Acuerdos (sic) Administrativos (sic) internos (…)» (f. 196 del expediente administrativo).
Por otro lado, dada la continuidad de los contratos suscritos entre el demandante y la
Superintendencia desde 1998 hasta 2013, se llega a la conclusión que aquél ha fungido como
empleado público de forma permanente y, de acuerdo con la literalidad del último contrato, se
denota que ejercerá sus labores de forma indefinida. En ese orden, no puede alegarse que el
empleado estaba sujeto a un contrato a plazo o eventual, o que la naturaleza de las funciones
no era de carácter permanente.
Finalmente, se debe descartar el tema de la confianza laboral ya que las actividades
encomendadas al Sr. RP atendían a un conocimiento técnico en el área jurídica, de manera
que, a pesar que cada uno de los contratos relacionados anteriormente mencionaban la
presencia de un puesto de confianza, no existe documentación alguna que ampare esa calidad–
como sería el organigrama de la institución–; asimismo, debe traerse a colación que la
autoridad demandante no ha manifestado que dio por terminada la relación laboral porque el
trabajador ejercía un cargo de confianza, sino, más bien, a raíz del supuesto mal desempeño en
su trabajo.
De lo supra indicado, puede concluirse que el demandante tenía una relación laboral de
subordinación con la Superintendencia del Sistema Financiero, que las actividades que ejercía
se encontraban relacionadas con el funcionamiento habitual y ordinario de la Dirección a la
cual prestaba sus servicios, funciones que tenían el carácter de permanentes y continuas; no se
trataba de servicios de naturaleza eventual o temporal. Por consiguiente, el pretensor era titular
del derecho a la estabilidad laboral como empleado público.
4. Ahora bien, determinada la naturaleza del cargo del Sr. RP, se procederá a dilucidar
cuál normativa le era aplicable.
Como se ha mencionado en párrafos anteriores, el demandante era titular del derecho a
la estabilidad laboral. Luego, según el memorándum suscrito por la directora de
Administración de la Superintendencia del Sistema Financiero, de fecha 23 de diciembre de
2013 (f. 174 del expediente relacionado), en el que informó:«(…) en reunión sostenida con el
señor Superintendente y los Superintendentes Adjuntos de Pensiones, Valores y de
Instituciones Estatales de Carácter Financiero, el 16 de diciembre recién pasado, se evaluó el
desempeño del Licdo. T.E.R., concluyendo que no es el esperado por la
administración superior (…). Por lo cual se decidió prescindir de sus servicios para el
próximo año (…)», lo que en realidad ocurrió fue una destitución y no, una ausencia de
renovación contractual.
Desde esa perspectiva, la parte actora ha manifestado que la norma que le era aplicable
es la LRGAEPCCA. Hasta el momento en que se originó la actuación controvertida, la
Superintendencia del Sistema Financiero no contaba con una normativa de carácter secundario
y con rango de ley que estatuyera un procedimiento especial para imponer la sanción de
despido o destitución de sus empleados.
De acuerdo con el art. 1 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema
Financiero, ésta“(…) es una Institución integrada al Banco Central de Reserva de El
Salvador, que contará con autonomía en lo administrativo, presupuestario y en el ejercicio de
las atribuciones que le confiere la Ley (…)”. Partiendo de esto, y considerando que la referida
institución ha sido creada por una ley que le otorga existencia jurídica propia y que cuenta con
autonomía y presupuesto propio, se concluye que se trata de un ente descentralizado o, como
también se nomina, una institución oficial autónoma. Ante ello, no se puede eludir el
contenido del art. 2 LSC, que reza: “Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con las
excepciones que después se dirán, los servidores públicos de las Instituciones Públicas.
Cuando en el texto de esta ley se refiera a la Administración Pública o a las Instituciones
Públicas, se estará refiriendo a la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano
Legislativo, Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas
Departamentales y M.. Asimismo, cuando esta ley se refiera al funcionario o
empleado público, se estará refiriendo a los servidores públicos o trabajadores. Los miembros
del magisterio y servicio exterior, por la naturaleza de sus funciones, se regirán por leyes
especiales; sin perjuicio de los derechos sociales contenidos en esta ley, los cuales les serán
aplicables a dichos servidores públicos”. Es decir, los empleados de las instituciones como la
relacionada en el sub judice no están sujetos al régimen del servicio civil.
La autoridad demandada ha sostenido que al Sr. RP le era aplicable el Código de
Trabajo (CT). Al respecto, el art. 2 del referido cuerpo normativo establece que:“No se aplica
este Código cuando la relación que une al Estado, Municipios e Instituciones Oficiales
Autónomas o S. con sus servidores, fuere de carácter público y tuviere su origen
en un acto administrativo como el nombramiento de un empleo que aparezca específicamente
determinado en la Ley de Salarios con cargo al Fondo General y Fondos Especiales de dichas
instituciones o en los presupuestos municipales; o que la relación emane de un contrato para
la prestación de servicios profesionales o técnicos”.
Del expediente administrativo se extrae que la relación de trabajo entre el Sr. RP y la
autoridad demandada nació a partir de un contrato individual de trabajo, el que, a simple vista,
generaría la pauta para distinguir que se aplica el Código de Trabajo; sin embargo, debe
tomarse en cuenta que esta sala ha sostenido jurisprudencialmente que: “los contratos que se
realizan entre una Administración Pública y personas naturales para cumplir puestos
permanentes y previstos en la Ley de Presupuesto General de la Nación constituyen un fraude
de ley, pues lo que ha querido la Constitución y la ley secundaria es que el empleo público
esté regulado por la carrera administrativa, en el cual el ingreso y la promoción se den en un
régimen de oportunidad para las personas que reúnan los requisitos del puesto laboral que la
Administración Pública necesita. Además, implica que cuando se pretende "no prorrogar" el
mal llamado contrato se pueda controvertir dicha actuación ante esta Sala, pues en realidad
la naturaleza jurídica del acto, no es el ser bilateral, sino unilateral, esto es, constituye un
verdadero acto administrativo. Para llegar a esa conclusión no se hace más que levantar el
velo del acto o actividad formal que el intérprete tiene ante sí, pues si bien tiene las
características formales de un contrato, el mismo no reúne los requisitos para expedirlo según
el artículo 83 de las Disposiciones Generales del Presupuesto”. (Sentencia definitiva del 13
de agosto de 2014, bajo la referencia 82-2011).
Atendiendo la jurisprudencia anterior, la relación de trabajo entre la Superintendencia
del Sistema Financiero y la parte actora en realidad se originó y materializó mediante un acto
administrativo, porque, si bien formalmente aparenta ser un contrato de trabajo, no hay duda
que estamos fte. a un acto unilateral entre un ente descentralizado y un particular, a fin de
entablar una relación, aunque laboral, de carácter público que debió originarse por medio de
un acuerdo administrativo y no, mediante el mal llamado contrato individual de trabajo. De
esa manera, a pesar de la formalización en la contratación del empleado público en comento,
al demandante no le es aplicable el Código de Trabajo.
Excluyéndose los anteriores cuerpos normativos la ley que debió aplicarse al sub judice
es la LRGAEPCCA, que en el considerando tercero menciona: “III. Que existen casos no
exceptuados por normas constitucionales, ni comprendidos en la Ley del Servicio Civil, en los
que se carece de la ley secundaria que regule las obligaciones y deberes de los empleados
públicos, así como en donde se establezcan las causas y procedimientos para su destitución”
(el subrayado propio).
Esta ley (LRGAEPCCA) regula en el art. 3 que: “Nadie puede ser privado de su cargo
o empleo, sino por causa legal (…)”. Asimismo, dispone el procedimiento a seguir en caso de
despido o destitución de los empleados públicos a los cuales les es aplicable la misma, y
determina en el art. 2 que: “En los casos anteriores se observará el procedimiento siguiente:
a) La autoridad o funcionario superior comunicará por escrito en original y copia, al Juez de
Primera Instancia que conozca en materia civil, de la jurisdicción donde el demandado
desempeña el cargo o empleo, su decisión de removerlo o destituirlo, expresando las razones
legales que tuviere para hacerlo, los hechos en que la funda y proponiendo su prueba; b)De
la demanda se dará traslado por tres días al demandado a quien se le entregará copia de la
demanda; si no contestare se presumirán ciertos los extremos de la misma y se pronunciará
sentencia. Si contesta, se recibirá el juicio a prueba por cuatro días si fuere necesario, y
vencidos, al día siguiente, se pronunciará la sentencia que corresponda sin más trámite ni
diligencia; c) En los casos de falta grave podrá suspenderse de su cargo el empleado público
infractor, quien deberá ser restituido si el juez competente fallare que no hay lugar a su
despido”.
En este sentido, de acuerdo con el procedimiento regulado, la autoridad demandada
debe comunicar al Juez de Primera Instancia que conozca en materia civil la decisión de
destituir o remover del cargo al empleado, y, además, deberá relacionar los hechos y las
razones legales en las que fundamenta su decisión, proponiendo la prueba que considere
pertinente; posteriormente, se le concederá un traslado por 3 días al empleado demandado, a
fin de ejercer su derecho de defensa, para lo cual el juzgador podrá recibir prueba y
posteriormente, proceder a emitir una decisión respecto a la procedencia del despido.
Pues bien, el acto impugnado, mediante el cual se destituyó verbalmente al Sr. RP
como analista jurídico, no estaba exento de la garantía del debido proceso, en donde se
garantizara el derecho de audiencia y defensa previstos en la LRGAEPCCA.
En síntesis, la Administración, con el objeto de romper el vínculo laboral con el
trabajador, debió instaurar el procedimiento de la ley en referencia para que éste tuviera la
oportunidad de presentar las alegaciones que considerara procedentes y, además, la prueba
respectiva. Ya esta Sala ha retomado, en otras ocasiones –verbigracia la sentencia de las 15:15
hrs. del 12 de enero de 2021 con referencia 36-2015–, la jurisprudencia constitucional en un
caso relativo a la emisión de un acto administrativo desfavorable sin un procedimiento previo,
siendo inexistente la regulación de éste en la ley de la materia, y se ha abordado que: «(…) es
válido señalar que, dada la eficacia directa de la Constitución, ésta constituye la norma
inmediatamente aplicable, por ser el orden básico de toda la estructura jurídica estatal y por
crear instituciones que limitan y controlan los poderes estatales, lo que implica que previo a
la (…) [emisión del acto desfavorable] ha de darse una estricta observancia al derecho de
aplicación directa, y ha de ser respetado por todos los Órganos del Estado dentro de los
procesos o procedimientos de que se trate(…)» En dicho caso, se valoró que el acto
desfavorable sometido a control constitucional era «(…) un acto privativo de derechos
respecto de los cuales debía haberse tramitado previamente un procedimiento ad hoc —tal
al (…) peticionario una oportunidad real y completa de defensa de las razones aducidas (…)»
(Sentencia de las 13: 44 hrs. del 16 de diciembre de 2002. Amparo 720-2001).
Este Tribunal verifica que en el presente caso: (a) el Sr. TERP fue despedido por el
Superintendente del Sistema Financiero; y (b) no existió previo al mismo el procedimiento que
estatuye la LRGAEPCCA, en el que se garantizara al trabajador la defensa de sus derechos y
se le otorgara la oportunidad de controvertir las razones por las cuales se le quería despedir.
A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, es innegable que se configuró la
nulidad de pleno derecho alegada, en cuanto a la emisión del acto administrativo confutado
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
V. Establecida la nulidad de pleno derecho, corresponde analizar si en el presente caso
existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer los derechos afectados de la parte
actora, según ordena el inc. 2° del art. 32 LJCA.
Esta sala, en el auto de las 11:46 hrs. del 12 de septiembre de 2014 (fs. 23 al 28),
decretó la medida innovativa de reintegración al Licdo. TERP en su puesto de trabajo; sin
embargo, dicha medida cautelar no fue acatada de manera inmediata por la autoridad
demandada. Así se constata en la resolución de las 9:45 hrs. del 14 de septiembre de 2016 (f.
96 y 97), en el cual se da por recibido el escrito de fecha 22 de abril de 2012 (fs. 92 y 93),
suscrito por el demandante, en el que manifestó que se presentó a trabajar desde el 18 de abril
de 2016.
Por otro lado, mediante la resolución de las 15:47 hrs. del 5 de noviembre de 2020 (fs.
150 al 153) esta sala revocó la medida innovativa, en razón de que el Sr. RP comunicó que el
11 de diciembre de 2018 el Ing. AHG, director de Administración de la Superintendencia del
Sistema Financiero, le manifestó que su plaza había sido suprimida a partir del 1 de enero de
2019, acto que no abarca los efectos de la medida innovativa que se decretó durante la
tramitación de este proceso.
De lo anterior, se colige que la medida en referencia surtió efectos a partir del 18 de
abril de 2016 –fecha en la que refirió el demandante se presentó a trabajar–, hasta el 30 de
diciembre de 2018, cuando se procedió a suprimir la plaza del Sr. RP.
De ahí que, como se infiere de lo antes mencionado, la plaza de analista jurídico que
ocupaba el pretensor ya no existe, lo que vuelve materialmente imposible realizar un
pronunciamiento de reinstalo; por ello esta sala únicamente se pronunciará de los salarios
dejados de percibir durante los meses en que no se cumplió la medida innovativa.
Consecuentemente, es procedente ordenar al Superintendente del Sistema Financiero
que se cancelen a favor del trabajador los salarios dejados de percibir y demás prestaciones de
ley pertinentes, que deberán ser calculados desde la presentación de la demanda –8 de julio de
2014– hasta el día anterior en que se cumplió la medida cautelar de reinstalo –17 de abril de
2016–. Este criterio es acorde con el adoptado por esta Sala en el caso con referencia 94-2016,
del 17 de noviembre de 2020.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya derogada pero aplicable al
presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; en nombre de la República, esta sala FALLA:
1) Declarar nulo de pleno derecho el acto emitido verbalmente por el Superintendente
del Sistema Financiero, el 30 de diciembre de 2013, mediante el cual se destituyó al Licdo.
TERP de su cargo como analista jurídico.
2) Ordenar al Superintendente del Sistema Financiero que, como medida para
restablecer el derecho vulnerado, cancele los salarios dejados de percibir por el Sr. TERP
correspondientes al plazo comprendido del 8 de julio de 2014 [fecha en que presentó la
demanda] al 17 de abril de 2016 [que fue el día anterior a aquel en que se cumplió la medida
de reinstalo]. Orden que deberá cumplir el demandado en el plazo establecido en el art. 34
LJCA; no obstante, en caso de no ser esto posible, por no contarse con los fondos necesarios
en el presupuesto vigente, deberá emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva
en la partida correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.
3) Condenar a la autoridad demandada en costas, conforme con el derecho común.
4) Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
5) Entregar una certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la
representación fiscal en el respectivo acto de la notificación.
N.. -
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----P.V.C.-.E.A.P.---S.L.RIV.MARQUEZ---J.CLÍMACO V. ----------
----PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------M. B. A. ----------------- SRIA. ------------------ RUBRICADAS -------------------”“““
