Sentencia Nº 3-20-RA-SCA de Sala de lo Contencioso Administrativo, 27-01-2020
| Sentido del fallo | IMPROCEDENCIA |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 27 Enero 2020 |
| Tipo de Recurso | RECURSO DE APELACION |
| Número de sentencia | 3-20-RA-SCA |
3-20-RA-SCA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta minutos del veintisiete de enero de dos
mil veinte.
El día veinte de enero de dos mil veinte se presentó oficio número once, de fecha quince
de enero del presente año, suscrito por el secretario de actuaciones de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo con sede en Santa Tecla, departamento de La Libertad -en adelante
la Cámara-, por medio del cual remite, según acta de recepción suscrita por la Secretaria de esta
Sala [folio 2 del expediente judicial]: (i) certificación de la resolución pronunciada por la Cámara
a las once horas con cuarenta y dos minutos del tres de septiembre de dos mil diecinueve; (ii)
escrito de apelación de fecha diez de enero del año en curso, así como acta de presentación
suscrita a las quince horas con cuarenta y tres minutos del diez de enero de dos mil veinte; y (iii)
expediente judicial de la Cámara correspondiente al proceso con referencia 00149-19-ST-COPC-
CAM; promovido por la municipalidad de Santa Tecla, departamento de La Libertad, por medio
de su apoderada general judicial, licenciada Mirna Elizabeth Torres de Flores, contra el Instituto
de Acceso a la Información Pública -en adelante IAIP-.
La resolución impugnada por la referida municipalidad, consiste en la declaratoria de
inadmisibilidad de la demanda emitida por el tribunal A quo, en atención a lo dispuesto en el
artículo 35 inciso 2° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante LJCA-.
I. Análisis de procedencia
1. El conocimiento de un recurso se encuentra supeditado al cumplimiento de ciertos
requisitos procesales mínimos, de cuya observancia dependerá que el Tribunal pueda resolver
sobre la pretensión que se trae a su conocimiento.
El estudio que de ellos se realiza (comúnmente denominado análisis “in limine litis” o
liminal), determina las posibilidades de intervención del Tribunal de Alzada. Esto parte de la idea
que el acceso a la apelación no es de carácter automático, pues se encuentra regulado
rigurosamente en nuestro ordenamiento jurídico, estableciéndose para ello, principios y límites
subjetivos y objetivos sobre las resoluciones que admiten apelación.
Dentro de esos límites encontramos el principio de taxatividad o especificidad objetiva
[impugnabilidad objetiva], de acuerdo con el cual única y exclusivamente admiten recurso de
apelación las resoluciones judiciales indicadas de esta forma [en nuestro caso] por la LJCA.
El principio en referencia se encuentra previsto en los artículos 103 inciso 1 y 104 inciso 1
de la LJCA, concerniente a las reglas generales del derecho a recurrir y sus efectos. La primera de
las disposiciones indica: «[h]ay derecho de hacer uso de los recursos legales contra las
resoluciones judiciales que afecten desfavorablemente a las partes» [resaltado propio]. Del texto
antes citado se advierte que se hace referencia al derecho de recurrir, pero se limita a los recursos
legales, es decir, aquellos que la ley expresamente ha regulado.
La segunda disposición señala «[a]dmitido a trámite cualquiera de los recursos
establecidos en esta ley, se suspenderá la ejecución de la resolución recurrida» [resaltado
propio]. Esta segunda norma reitera que puede admitirse cualquier recurso, pero de los que se
establecieron en la LJCA de manera expresa.
2. El principio de taxatividad no solamente se refiere al uso de los medios legalmente
establecidos, también atañe a que no puede interponerse contra toda decisión judicial sino contra
aquellas comprendidas en una de dos categorías: las resoluciones contra las que se autoriza
expresamente de modo individualizado [criterio especifico] y las resoluciones que ponen fin al
proceso o imposibilitan que éste continúe [criterio genérico]; esta última clasificación permite
incluir varios tipos de resoluciones: sentencias y terminaciones anormales o anticipadas del
proceso, tales como la que declara improponible la demanda, la que acoge la renuncia,
desistimiento, transacción, o la que autoriza la conciliación [entre otras].
En el orden dicho, respecto al recurso de apelación, el artículo 112 de la LJCA señala:
«[p]odrá interponerse recurso de apelación contra toda sentencia o auto definitivo,
pronunciado por los tribunales de primera instancia y por las cámaras de segunda instancia»
(resaltado propio).
Lo anterior significa [según el precepto aludido] que este medio de impugnación
únicamente permite se interponga contra: (a) la sentencia, y (b) autos definitivos. Sobre los
últimos es importante precisar que, a partir de lo regulado en el artículo 212 inciso 3 del Código
Procesal Civil y Mercantil -en adelante, CPCM- [de aplicación supletoria al presente caso de
proceso haciendo imposible su continuación.
II. Exposición de las partes
1. La Cámara en el auto impugnado sostuvo: «…en los mismos términos en que fue
presentado el escrito de demanda -y por lo cual fue prevenida la misma-, la procuradora no
rectificó lo prevenido» [folio 4 vuelto]; manifestando así que «…la demanda no plantea
parámetros concretos de control que permitan comprobar las alegaciones concernientes a ambos
actos impugnados. En ese orden, en el presente caso como previamente ha sido explicado, la
procuradora de la Municipalidad demandante no subsanó de forma total o parcial las
rectificación o aclaración total o parcial en el plazo correspondiente motivará la declaratoria de
inadmisibilidad”; la demanda será inadmisible» [folio 5 frente].
Por lo tanto, dicho Tribunal resolvió lo siguiente: «SE DECLARA INADMISIBLE la
demanda planteada…» (resaltado original del texto) [folio 5 frente]. Indicando en la misma
resolución que: «[s]e hace del conocimiento de la parte demandante que contra este auto puede
(…) [u]na vez firme el presente auto definitivo ARCHÍVESE» (negrita y mayúscula original del
texto, subrayado es propio) [folio 5 vuelto].
2. La impetrante manifestó lo siguiente: «…vengo a interponer Recurso de Apelación
contra el auto definitivo emitido a las once horas cuarenta y dos minutos del día tres de
septiembre de dos mil diecinueve y notificada a las catorce horas con treinta y cuatro minutos
del tres de enero de dos mil veinte, pronunciado por la Cámara (…) donde me declara
inadmisible la demanda interpuesta contra actuaciones emitidas por el [IAIP] vulnerando mi
derecho constitucional de acceso a la justicia, amparada en los artículos 2 de la Constitución,
el análisis previo de los derechos alegados en la demanda y sus prevenciones, sin dar la
oportunidad de que transcurra el proceso y a través del principio de inmediación pueda conocer
la realidad fáctica de los hechos y la vulneración de los derechos alegados» (subrayado propio)
[folio 7 frente].
III. Aplicación al caso concreto
Para estimar la procedencia del recurso de apelación, tal como se dijo supra, esta Sala
debe verificar si la declaratoria de inadmisibilidad de la demanda, en los términos que se ha
dictado, se perfila dentro del concepto de auto definitivo. Para este cometido, es preciso destacar
lo prescrito en el artículo 35 de la LJCA, incisos primero y segundo, que establece las reglas
procesales para la admisión de la demanda, indicando: «[s]i la demanda cumple los requisitos
legales, el Tribunal decidirá su admisión en el plazo máximo de quince días contados desde el
siguiente al de su presentación, o al de su recepción por el juez competente en caso de haberse
presentado inicialmente ante un Tribunal que se hubiere estimado incompetente. En caso
contrario, dentro del mismo plazo prevendrá al demandante para que en el plazo único e
improrrogable de cinco días, contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva, la
rectifique o aclare. La falta de rectificación o aclaración total o parcial en el plazo
correspondiente motivará la declaratoria de inadmisibilidad…» (resaltado propio).
Ahora bien, el inciso sexto de esta misma disposición, establece de forma expresa la
consecuencia jurídica ante la declaratoria de inadmisibilidad de una demanda, señalándose por
ministerio de ley que: «[s] i la demanda fuere declarada inadmisible, podrá incoarse
nuevamente la pretensión en caso de que no haya vencido el plazo correspondiente, debiendo
procederse conforme lo establecido en este artículo» (resaltado propio).
De la disposición citada se desprende inexorablemente que, ante la declaratoria de
inadmisibilidad, al administrado le queda habilitada la oportunidad de interponer su pretensión
por medio de la presentación de una nueva demanda; es decir, la decisión de la autoridad
jurisdiccional en este marco, no se convierte en una resolución definitiva que impida la
interposición de una nueva solicitud, sobre las mismas pretensiones, entre las mismas partes,
siempre que esta nueva solicitud sea, dentro del plazo que establece la LJCA.
Así, al habilitarse legalmente la oportunidad de iniciar un nuevo proceso, tal aspecto lleva
a la conclusión racional y objetiva, que en materia contencioso administrativa, la declaratoria de
inadmisibilidad de la demanda, dada en la primera ocasión, no produce el efecto de una
resolución definitiva.
No obstante lo anterior, la Cámara, en el apartado número dos de la parte resolutiva del
auto que ahora se impugna señaló: «[s]e hace del conocimiento de la parte demandante que
contra este auto puede plantearse Recurso de Apelación (…) de conformidad a lo regulado en el
Art. 112 de la LJCA…» [folio 5 vuelto].
Así, este Tribunal colige que el argumento de fondo de la Cámara, se encamina a señalar,
que, en el presente caso, el presupuesto procesal del plazo se ha agotado; y por ello la parte actora
ya no tiene la posibilidad de interponer una vez más su pretensión. Por ello, la Cámara lo
denominó auto definitivo.
Ahora bien, en el presente caso surge una particularidad; desde la fecha de interposición
de la demanda ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo [veinticuatro de mayo de dos
mil diecinueve] y la notificación de la resolución de inadmisibilidad emitida por la Cámara [tres
de enero de dos mil veinte, según consta en acta de notificación agregada a folio 37 del
expediente de la Cámara] no se le brindó a la actora una resolución, atendiendo al cumplimiento
posibilidad de volver a presentar la demanda dentro de los sesenta días.
Dicha circunstancia, se encuentra intrínsecamente vinculada al vencimiento del plazo para
embargo, la Cámara al respecto no desarrolló argumentos concretos que indiquen si la demora
atribuida exclusivamente al juzgador, afecta el plazo que corre a favor del administrado, según lo
prescrito en el artículo 25 de la LJCA.
En este sentido, es necesario realizar las siguientes consideraciones, respecto al plazo:
1. El tiempo desempeña un papel relevante en el ordenamiento jurídico; es uno de los
elementos del que depende la adquisición o la pérdida del ejercicio de un derecho, el
cumplimiento de una obligación, o el límite a la facultad de restricción de derechos legítimos por
parte del Estado -entre otros-; esta idea tiene su fundamento en el principio de seguridad jurídica,
pues con ello se trata de castigar la indolencia o dejadez de quien se retrasa en el ejercicio de su
interés o pretensión durante un período determinado, de aquí la importancia y utilidad de reglas
fijas y uniformes para la computación de los diversos plazos.
Se entiende que el plazo hace referencia al período o lapso de tiempo dentro del cual
ciertos actos procesales han de ejecutarse según lo disponga la ley. En este ámbito, la regla
general es que estos plazos son de carácter perentorios e improrrogables. Idea que se desarrolla
expresamente [v.gr. artículos 30 inciso 4° y 110 de la LJCA] y, los plazos que la presente Ley
establece son perentorios e improrrogables y comprenderán solamente los días hábiles»
(resaltado propio). Por esta razón, en el supuesto que una de las partes deje transcurrir el plazo sin
haber realizado la actuación que en el mismo se hallaba previsto, se produce la preclusión
procesal; lo cual no es más que la consecuencia jurídica que el legislador impone a las partes por
su desidia al dejar trascurrir el momento procesal oportuno para actuar.
2. Si bien en derecho adjetivo, la regla general es la preclusión de las oportunidades
procesales, la cual se verifica, con el simple paso del tiempo, esta regla admite matizaciones que
tanto la doctrina como la ley prevén. Estas matizaciones, operan a partir de ciertos supuestos
razonables que suspenden los plazos procesales, por motivos legítimos, como el caso fortuito, y
fuerza mayor; que inhiben el cumplimiento en tiempo del deber u oportunidad procesal.
El caso fortuito se define como un acontecimiento natural inevitable que puede ser previsto
-o no- por la persona obligada a un hacer, pero a pesar que lo haya previsto no lo puede evitar, y,
además, le impide en forma absoluta el cumplimiento de lo que debe efectuar. Constituye una
imposibilidad física insuperable.
Por su parte, la fuerza mayor, es el hecho, previsible o imprevisible, pero inevitable, que
impide también, en forma absoluta, el cumplimiento de una obligación. En esta línea, el artículo
43 del Código Civil incorpora ambos conceptos, y establece que se llama fuerza mayor o caso
fortuito al imprevisto que no es posible resistir. Así, concurre un justo impedimento para cumplir
con una carga, cuando por una circunstancia extraordinaria resulta imposible hacer o cumplir con
el deber pendiente, sin responsabilidad para el que debe realizar la conducta.
el cual establece: «[a]l impedido por justa causa no le corre plazo desde el momento en que se
configura el impedimento y hasta su cese. Se considera justa causa la que provenga de fuerza
mayor o de caso fortuito, que coloque a la parte en la imposibilidad de realizar el acto por sí».
Al respecto, en cuanto los plazos que deben correrle al justiciable, la Sala de lo
mecanismos previstos para potenciar la intervención de las partes en el proceso. En ese orden,
en el Libro Primero de dicho cuerpo normativo se contemplan las disposiciones generales, es
decir, las aplicables a los diferentes supuestos ventilados en el proceso; dentro de las cuales se
encuentra el "principio general de suspensión de plazos" (art. 146), que establece que al
"impedido por justa causa no le corre plazo desde el momento en que se configura el
impedimento hasta su cese". Tal principio reconoce, precisamente, la posibilidad de que los
plazos procesales se suspendan en virtud de un justo impedimento; plazos que se reanudarán
cuando se haya superado dicho impedimento» [sentencia de inconstitucionalidad emitida en el
proceso con referencia 48-2012, a las catorce horas con veinte minutos del día catorce de
diciembre de dos mil doce].
En conclusión, la configuración del justo impedimento dentro de un proceso, impide
legítimamente el cumplimiento de los plazos procesales, los cuales se suspenden, reanudándose
su cómputo en el momento en cesa la causa determinante.
3. Desde esta perspectiva y conforme a la relevancia del presupuesto procesal del plazo en
la acción contencioso administrativa, surge la importancia de trasladar los anteriores conceptos al
caso en análisis. Para este cometido, es ineludible verificar lo acontecido en las diligencias
administrativas y judiciales.
El presente proceso, se originó a partir de los siguientes actos administrativos emitidos
por el IAIP: (a) resolución de las diez horas con cincuenta y dos minutos del catorce de enero de
dos mil diecinueve, mediante la cual el IAIP ordenó: i) revocar la resolución del oficial de
información de la municipalidad de Santa Tecla, emitida a las quince horas con treinta minutos
del diecinueve de junio de dos mil dieciocho; y ii) que el titular de la municipalidad de Santa
Tecla, a través de su oficial de información, entregara al señor MEMH el convenio suscrito entre
New Smart, Sociedad de Economía Mixta de Capital Variable, y la municipalidad de Santa Tecla,
con fecha veintitrés de septiembre de dos mil dieciséis; (b) resolución de las diez horas con
cincuenta minutos del dieciocho de marzo de dos mil diecinueve, en la cual se declaró
improponible el recurso interpuesto contra el acto relacionado en el literal anterior.
Por esta razón, la apoderada de la impetrante, inició proceso judicial para el control de la
legalidad de los actos administrativos antes descritos, por medio de la demanda presentada en la
Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede en Santa Tecla, a las nueve horas con
cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve [según consta en
hoja de presentación agregada a folio 4 frente del expediente procedente de la Cámara].
De conformidad a la demanda planteada, la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
mediante auto de las quince horas con diecinueve minutos del catorce de junio de dos mil
diecinueve, advirtió que la procuradora de la parte actora «...se limita a establecer alegaciones
de los hechos ocurridos en el procedimiento administrativo, sin hacer un desarrollo
jurisprudencial y doctrinario de los principios que considera vulnerados por parte de la
autoridad demandada (…) [y] la abogada omite realizar una fundamentación jurídica para el
segundo de los actos impugnados (…) es necesario que la procuradora demandante exponga de
manera concreta y desarrollada los motivos de ilegalidad de los actos impugnados que alega»
[folio 30 del expediente de la Cámara].
Así, el referido tribunal resolvió: «se previene a la municipalidad de Santa Tecla, (…)
subsane el requerimiento estipulado (…) [l]o anterior deberá cumplirlo en el plazo único e
improrrogable de cinco días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación…»
(mayúsculas y resaltado suprimido] [folio 30 vuelto del expediente de la Cámara]. Notificándole
dicha resolución a la parte actora, a las doce horas con cincuenta y nueve minutos del veinte de
agosto de dos mil diecinueve [folio 31 frente del expediente de la Cámara].
La demandante, por medio del escrito presentado ante la Cámara, a las quince horas con
nueve minutos del veintisiete de agosto de dos mil diecinueve, pretendió evacuar las
prevenciones efectuadas por dicho Tribunal.
Finalmente, la Cámara emitió la resolución cuya apelación se pretende ante esta Sala, a
las once horas con cuarenta y dos minutos del tres de septiembre de dos mil diecinueve,
declarando la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la parte actora. Esta resolución fue
notificada el tres de enero de dos mil veinte [folio 37 frente del expediente de la Cámara].
4. Lo relevante del orden cronológico de las actuaciones jurisdiccionales descritas estriban
en evidenciar que, en el desarrollo del proceso se verifican una serie de dilaciones atribuibles de
forma directa a la Cámara.
Al respecto este Tribunal considera que: (a) al haber trascurrido más de doscientos días
calendario desde la interposición de la demanda y la notificación de la declaratoria de
inadmisibilidad de la misma; y (b) de aplicarse de manera aislada y formalista el artículo 35
pretensión en caso de que no haya vencido el plazo correspondiente…», se volvería ilusorio para
el administrado, contar con una verdadera oportunidad material para volver a recurrir a la sede
jurisdiccional ordinaria.
Lo anterior nos lleva a la única conclusión lógica y racional, que el administrado no debe
resultar perjudicado en el ejercicio de sus acciones legítimas, por las dilaciones producidas
exclusivamente por el juzgador [por más de doscientos días].
4.1. De conformidad al artículo 25 literal a) de la LJCA, el plazo de interposición de la
demanda debe contabilizarse a partir del siguiente al de la notificación del acto que agota la vía
administrativa; en el presente caso, debía tomarse en cuenta el día en que se efectuó la
notificación del segundo acto impugnado.
Pese a lo anterior, la Cámara en su resolución de las quince horas con diecinueve minutos
del día catorce de junio de dos mil diecinueve razonó lo siguiente: «[d]e la revisión a la demanda
incoada se afirma que el acto que agotó la vía administrativa fue emitido en fecha dieciocho de
marzo del presente año; y al contabilizar el plazo desde su emisión a la presentación de la
demanda se advierte que ésta ha sido planteada en tiempo» (resaltado propio) [folio 30 frente del
expediente de la Cámara].
Sin perjuicio de lo advertido, se observa que la actora tampoco señaló en su demanda la
fecha de notificación del acto que agotó la vía administrativa, ni consta materialmente en las
copias de las resoluciones agregadas al expediente de la Cámara.
4.2. Precisado lo anterior, este Tribunal considera en el sub júdice que, los plazos
previstos en la LJCA para las actuaciones judiciales en el examen liminar de la demanda, así
como las dilaciones atribuibles al juzgador, no pueden considerarse como parte del plazo para la
interposición de la demanda al que se refiere el artículo 25 de la LJCA, por constituirse ese
tiempo como indisponible para el impetrante quien no puede accionar ante el sistema judicial, en
virtud que, si bien la dilación del juzgador se considera [lamentablemente] un suceso previsible,
éste en definitiva es inevitable para la actora; y por ello, no imputable a ésta.
Cabe decir que, la interpretación efectuada se encuentra en armonía con la protección
jurisdiccional de la conservación y defensa de los derechos fundamentales establecidos en favor
de toda persona, contenida en el artículo 2 de la Constitución; cuya finalidad se circunscribe en
evitar razonadamente infracciones a los derechos concretos de los ciudadanos; para el caso, no es
procedente una conclusión distinta, en virtud que la tardanza de las actuaciones del juzgador,
puede ocasionar afectación para el ejercicio de su pretensión, limitando la incoación de una nueva
demanda.
Respecto a la protección y la defensa de los derechos fundamentales, la Sala de lo
Constitucional ha señalado: «…el derecho a la protección en la conservación y defensa de los
presenta dos modalidades: i) la protección en la conservación de los derechos; y ii) la protección
en la defensa de estos. A. La primera modalidad -la de conservación- implica el establecimiento
de acciones o mecanismos para evitar que los derechos sean vulnerados, limitados o, en última
instancia, extraídos inconstitucionalmente de la esfera jurídica de cada persona. Esta modalidad
de protección incorpora un derecho a que el Estado impida razonablemente las posibles
infracciones a los demás derechos materiales (…) Cuando a pesar de la implementación de la
anterior modalidad se da una afectación de derechos constitucionales, entrará en juego el
derecho a la protección en la defensa de estos. Dicha protección implica -en términos generales-
la creación de mecanismos idóneos para la reacción mediata o inmediata ante vulneraciones a
los derechos integrantes de la esfera jurídica de las personas, ya fuera en sede jurisdiccional
como en sede no jurisdiccional» [sentencia emitida en el proceso de amparo con referencia 178-
2010, a las diez horas con treinta y un minutos del día dieciséis de noviembre de dos mil doce].
5. En este orden, con miras a proveer una tutela judicial efectiva, y en aplicación del
principio pro actione, para efectos de contabilizar el plazo restante para la interposición de la
nueva pretensión [en caso de interponerse] la Cámara deberá aplicar el artículo 35 inciso 6° de la
LJCA, computando el plazo efectivo con el que ha contado el administrado.
Así, una vez notificada la presente resolución a la parte apelante, esta podrá volver a
accionar la jurisdicción competente, contando con el plazo restante de los sesenta días hábiles, el
cual se calculará a partir de los días hábiles trascurridos entre: (i) el día siguiente al de la
notificación del acto que agota la vía administrativa [deberá acreditar la impetrante la notificación
del acto que agotó la vía administrativa] y la presentación de la demanda en la Cámara; más, (ii)
el día siguiente al de la notificación de la resolución donde se ordenaron las prevenciones y la
recepción del escrito con en el que la impetrante pretendió evacuar las mismas.
6. Por lo tanto, de conformidad a los argumentos expuestos supra, y habiéndose
configurado en el sub júdice la causal de justo impedimento, esta Sala determina que la decisión
emitida por la Cámara, y que el apelante pretende se controle vía apelación (a) no es una
sentencia y (b) tampoco es un auto definitivo, toda vez que la parte actora puede formular su
pretensión nuevamente.
En ese orden de ideas, se concluye que el pronunciamiento judicial de inadmisibilidad de
constituye un defecto de la pretensión recursiva, al carecer de uno de los requisitos esenciales
para su trámite. En consecuencia, en aplicación del principio de taxatividad, se rechazará “in
limine” el recurso interpuesto, por no ser apelable.
Asimismo, es preciso indicar, que si bien en el artículo 115 de la LJCA se regula la
admisión o el rechazo del recurso [con su consecuente declaratoria de inadmisibilidad],
solamente puede declararse inadmisible por extemporáneo o por defectos de forma si no son
de la apelación, por lo que, si se incumple con el requisito de especificidad legal, la apelación
será improcedente, y no inadmisible.
IV. Deliberación del presente asunto
La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «…vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial…»; dicha disposición hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «…se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que, para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia…».
Esta Sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma -en principio- el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten; pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos [es
decir tres a uno] se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme a la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
resolución, se adopta la decisión por los Magistrados Elsy Dueñas Lovos, Sergio Luis Rivera
Márquez, y Roberto Carlos Calderón. La Magistrada Paula Patricia Velásquez Centeno, hará
constar su voto en discordia a continuación del presente auto.
V. En razón de los anteriores argumentos, esta Sala RESUELVE:
1) Tener por recibido el oficio número once, de fecha quince de enero del presente año,
suscrito por el secretario de actuaciones de la Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede
en Santa Tecla departamento de La Libertad por medio del cual remite, según acta de recepción
suscrita por la Secretaria de esta Sala [folio 2 del expediente judicial]: (i) certificación de la
resolución pronunciada por la Cámara a las once horas con cuarenta y dos minutos del tres de
septiembre de dos mil diecinueve; (ii) escrito de apelación de fecha diez de enero del año en
curso, así como acta de presentación suscrita a las quince horas con cuarenta y tres minutos del
diez de enero de dos mil veinte; y (iii) expediente judicial de la Cámara correspondiente al
proceso con referencia 00149-19-ST-COPC-CAM; promovido por la Alcaldía Municipal de
Santa Tecla, departamento de La Libertad, por medio de su apoderada general judicial, licenciada
Mirna Elizabeth Torres de Flores, contra el Instituto de Acceso a la Información Pública.
2) Declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por licenciada Mirna
Elizabeth Torres de Flores, apoderada de la municipalidad de Santa Tecla, contra la resolución
emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, a las once horas con cuarenta y dos
minutos del tres de septiembre de dos mil diecinueve, que declaró inadmisible la demanda
promovida en el presente proceso.
3) Advertir a la Cámara de lo Contencioso Administrativo, que, en caso de incoarse
nuevamente la pretensión, deberá tomar en consideración los parámetros expuestos por esta Sala,
en cuanto al cómputo del plazo para ello.
4) Remitir a la Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede en Santa Tecla,
certificación de la presente resolución, junto con la documentación descrita en el numeral 1) de
esta parte resolutiva.
Notifíquese. -
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE-----
PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.------- M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ
CENTENO.
Paula Patricia Velásquez Centeno, Magistrada de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de esta Corte, no concurro con mi voto a adoptar la decisión relativa a declarar
improcedente el recurso de apelación interpuesto por la licenciada Mirna Elizabeth Torres de
Flores, apoderada de la Municipalidad de Santa Tecla; por las razones de derecho que a
continuación expongo.
I. Postura previa y argumentos que la sostienen.
A. La resolución judicial precedente se fundamenta en la aplicación del principio de
taxatividad o especificidad objetiva del recurso de apelación. Con fundamento en éste, se aduce,
el recurso de apelación procede, únicamente y de conformidad con los artículos 103 inciso 1°,
104 y 112 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), contra “sentencias” y
“autos definitivos”.
En este orden, los Magistrados ponentes establecen que la resolución judicial apelada, por
ser una declaración de “inadmisibilidad de la demanda”, no constituye una “sentencia” ni un
“auto definitivo”, de conformidad con las definiciones acotadas en el artículo 212 del Código
Procesal Civil y Mercantil (CPCM).
En este contexto, también se afirma que la “inadmisibilidad de la demanda” que ha sido
apelada, no constituye una resolución judicial de naturaleza definitiva.
Es así que, con tales planteamientos jurídicos, se estima la improcedencia del recurso de
apelación interpuesto.
B. De manera subyacente al anterior razonamiento, el Tribunal ha puesto de manifiesto
una argumentación jurídica que tiene por objeto precisar si, en el presente caso, la parte actora
aún tiene la oportunidad de plantear una nueva demanda contencioso administrativa.
Así, se establece que la “inadmisibilidad de la demanda” soportada por el justiciable no
impide plantear de nuevo la pretensión, ello, de conformidad con el artículo 35 de la LJCA.
Profundizando en tal planteamiento, los Magistrados ponentes manifiestan que, en el
presente caso, la actividad jurisdiccional ha coartado materialmente a la parte actora la
posibilidad de volver a plantear la demanda. Además, se sostiene que dicha circunstancia se
encuentra vinculada con el vencimiento del plazo para la interposición de una nueva pretensión.
Con estas premisas, el Tribunal concretiza: (a) en primer lugar, que de aplicarse
aisladamente el artículo 35 inciso 6° de la LJCA ya no podría incoarse nuevamente, luego de
resolverse el incidente del caso, la pretensión, ello, por el vencimiento del plazo para el ejercicio
de la acción; (b) en segundo lugar, señala que esta afectación tiene su fundamento en actuaciones
producidas exclusivamente por el juzgador; (c) en tercer lugar, expresa que las actuaciones
judiciales relativas al examen liminar de la demanda no pueden considerarse parte del plazo
antedicho por constituir ese tiempo —el del examen liminar— un “justo impedimento” que ha
suspendido el plazo para la interposición de la demanda contencioso administrativa, esto,
indebida por parte de la Cámara, y que esta falta de respuesta pronta, al no ser imputable a la
impetrante, no puede traducirse en un castigo procesal para ella. En este contexto, el Tribunal
termina señalando que las actuaciones efectuadas por el sistema judicial, y más aún el retraso en
el ejercicio de tales acciones, pueden ocasionar una afectación al ejercicio de la pretensión,
limitando la incoación de una nueva demanda.
Dicho esto, el Tribunal pasa a indicarle a la Cámara una fórmula particular para que
compute el plazo de interposición de la demandada, en el caso que la actora deduzca nuevamente
su pretensión. Para tal cometido, la Sala inserta una serie de actuaciones administrativas y
procesales de la primera instancia que considera justificantes de una suspensión del plazo
antedicho y bajo la categoría de “justo impedimento”.
Así, se termina indicando a la parte actora que “podrá volver a accionar la jurisdicción
competente, contando con el plazo restante, el cual se calculará a partir de los días hábiles
transcurridos” que se indican en la resolución.
II. Postura disidente.
La aplicación automática de las normas del CPCM, al caso en concreto, permite arribar a
la conclusión sostenida en el auto precedente. Sin embargo, tal como ha referido el artículo 123
compatibles con la naturaleza de este, las disposiciones del Código Procesal Civil y Mercantil
que no contraríen el texto y sus principios procesales”.
A. El Tribunal Constitucional de España ha sostenido que no es admisible la apelación de
resoluciones judiciales que declaran la inadmisibilidad de una demanda contencioso
administrativa, por las causas legales predeterminadas. No obstante, el mismo Tribunal ha
señalado que esta regla tiene como excepción aquellos supuestos en los que la interpretación
efectuada por el órgano judicial (que declara la inadmisibilidad) sea arbitraria,
manifiestamente irrazonable o fruto de un error patente.
Asimismo, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, es admisible la apelación de
inadmisibilidades en los casos en que la normativa aplicada se haya interpretado de forma
rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva
y los intereses que se sacrifican (STC 231/2001, del 26 de noviembre).
En estos casos, sostiene la jurisprudencia comparada, se produce una violación del
derecho a la tutela judicial puesto que los órganos jurisdiccionales (el que emitió la
inadmisibilidad y el que rechazó el recurso de apelación contra esa inadmisibilidad) debían
ofrecer una interpretación que se ajustara a la Constitución.
En este sentido, se ha sostenido que vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva, en su
vertiente de derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, aquellas inadmisibilidades
de demandas que se fundan en una interpretación de la legalidad que proceda estimar como
arbitraria o manifiestamente irrazonable (STC 133/2000, de 16 de mayo), se apoyen en una
causa legal inexistente (SSTC 69/1984, de 11 de junio; 57/1988, de 5 de abril; 18/1993, de 18 de
enero; 172/1995, de 21 de noviembre; 135/1998, de 29 de junio; 168/1998, de 21 de julio;
63/2000, de 13 de marzo; 230/2000, de 2 de octubre), o, en fin, sean el resultado de un error
patente (SSTC 295/2000, de 11 de diciembre; 134/2001, de 13 de junio).
Estas posturas son sostenidas, aparte de las refencias precisadas en el párrafo anterior, en
la sentencia STC 65/2011, del 16 de mayo de 2011, en la que la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional de España reseñó lo siguiente.
“(…) según es pacífico en la jurisprudencia de los órganos judiciales ordinarios y es
punto de partida incontrovertido en las alegaciones que el Fiscal formula en este proceso
constitucional, (…) resulta que las Sentencias de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
son susceptibles de recurso de apelación (…) siempre que declaren la inadmisibilidad del
recurso contencioso-administrativo, cualquiera que sea la razón en que se funde dicha
inadmisibilidad. O, dicho con otras palabras, que las Sentencias de un Juzgado de lo
Contencioso- Administrativo que declaren la inadmisión de un recurso contencioso-
administrativo son susceptibles de recurso de apelación (…) Este régimen legal encuentra su
razón de ser en la mayor efectividad del derecho a obtener una resolución judicial de fondo,
pues posibilita que en todos los casos (…) en que la primera instancia concluye con una
decisión judicial de cierre del proceso sin pronunciamiento sobre el fondo exista una vía de
recurso para que otro órgano judicial verifique si dicha resolución judicial es conforme con el
derecho de acceder a la jurisdicción y obtener una resolución de fondo sobre las cuestiones
suscitadas. En el presente caso la sentencia apelada había sido dictada por el Juzgado de lo
Contencioso - Administrativo núm. 9 de Barcelona y su fallo era de inadmisión del recurso
contencioso- administrativo por extemporáneo, de modo que, de acuerdo a lo que acabamos de
decir, resulta patente que era susceptible de recurso de apelación, no siendo posible otra
interpretación y aplicación del régimen legal descrito que sea conforme con la lógica jurídica
(…)”.
B. En este punto es importante señalar que la anterior postura también es reafirmada por
la doctrina clásica del derecho administrativo. Así, Eduardo García de Enterría, al analizar la
procedencia de la apelación frente a una resolución judicial que ordena una “inadmisibilidad de la
demanda”, y aduciendo el principio de la interpretación más favorable al derecho del
administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos; ha sostenido lo que
sigue.
“(…) Es un hecho que el acceso a los Tribunales contencioso-administrativos es
infinitamente más complejo que el acceso a los Tribunales ordinarios. Por varios y
concurrentes motivos: la necesidad de provocar un acto administrativo previo, la de agotar
contra él la vía administrativa, el sometimiento de los recursos administrativos previos y de la
misma acción judicial a plazos fugacísimos de caducidad —medidos por días—, que
contrastan con los largos plazos de prescripción —medidos ordinariamente por años—
vigentes en las vías ordinarias (prescripción que admite llanamente, además, la posibilidad de
interrupciones judiciales o extrajudiciales), las limitaciones de legitimación para recurrir a
quienes, sin embargo, se sienten subjetivamente afectados por las actuaciones administrativas,
los restos históricos convencionales sobre una supuesta limitación de los poderes
jurisdiccionales respecto a los actos de la Administración, la inercia mental de ver en esta un
poder legitimado y tendencialmente justificado en cualquiera de sus actuaciones, por la
identificación tradicional entre poder y derecho (the King can do not wrong, lex animata in
térra, lex loqueas, etc.), especialmente en cuanto a actos discrecionales, pretendidos actos
políticos y actos normativos, la exigencia de requisitos especiales como el de previo pago o el de
dirigir la demanda necesariamente contra un acto sin poder pedir una condena por vía principal,
sino exclusivamente accesoria, etcétera, etc. Todo ese complejísimo sistema de preceptos
contrasta con la facilidad con que cualquiera puede dirigirse al Juez ordinario sin más que
cumplir unas reglas elementales y claras. Este contraste es además llevado al extremo si se
observa que la inadmisión de una acción civil no implicará normalmente para el accionante
una pérdida definitiva de su derecho, por la posibilidad de un replanteamiento inmediato del
proceso, una vez subsanados los defectos iniciales (y porque la misma prescripción quedará
interrumpida aunque uno se dirija a un Juez incompetente o formule con error la demanda, etc.)
En tanto que la declaración de inadmisión de un recurso contencioso lleva aparejada
ordinariamente (y aquí juega sobre todo la durísima calificación de los plazos para recurrir
como plazos de caducidad y no de prescripción, que, por cierto, ninguna norma positiva
proclama) la imposibilidad absoluta de volver a plantearlo, y con ello la de una pérdida
completa y definitiva del derecho material discutido. En las complicadas sirtes del proceso
contencioso-administrativo y de sus supuestos previos se producen todos los días pérdidas de
derechos materiales que habría que ser muy insensible a los valores jurídicos para no deplorar
profundamente. Es esto lo que da a las declaraciones de inadmisión de los recursos un tinte de
verdaderas denegaciones de justicia en la conciencia de los administrados, que no alcanzan a
comprender lo que ellos se imaginan —y la jurisprudencia antigua no dejaba de darles la
razón en ocasiones— que es una simple resistencia a enjuiciar los actos del poder público
(…)” (Eduardo García de Enterría Martínez-Carande. Revista de Administración Pública. ISSN
0034-7639, Nº 42, 1963, págs. 267-294).
C. Aplicando los anteriores conceptos de la jurisprudencia comparada y de la doctrina del
derecho administrativo, resulta concluyente que en el caso del proceso contencioso
administrativo salvadoreño esas previsiones tienen su correspondencia en el derecho
constitucional de acceso a la tutela judicial efectiva.
Este derecho, tal como lo ha manifestado la Sala de lo Constitucional de esta Corte, posee,
como una de sus manifestaciones, el derecho de acceso a los recursos judiciales como un medio
para ejercer un control de las decisiones emitidas por los juzgadores.
Como referencia, tal Tribunal ha señalado: “(…) En lo que concierne al derecho a los
medios impugnativos o derecho a recurrir (v. gr., Sentencias del 14-IX-2011 y 4-II-2011, Amps.
220-2009 y 224-2009 respectivamente), este es un derecho de naturaleza constitucional
procesal que, si bien esencialmente dimana de la ley, se ve constitucionalmente protegido en
cuanto faculta a las partes intervinientes en un proceso o procedimiento a agotar todos los
medios para obtener del tribunal o ente administrativo superior en grado de conocimiento una
reconsideración de la resolución impugnada. Entonces, si bien la interpretación y aplicación de
las disposiciones que regulan los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador para
la válida promoción de los medios impugnativos corresponde a la jurisdicción ordinaria, dicha
concreción debe realizarse de conformidad con la Constitución (…) esto es, en la forma más
favorable a la efectividad de los derechos fundamentales” (Sentencia de las once horas con
cinco minutos del día veintiuno de marzo de dos mil catorce. Amparo 665-2011).
Ahora bien, en el presente caso resulta evidente que la demandante se encuentra en una
situación particular y de premura que amenaza la devastación del derecho sustantivo que pretende
hacer valer, frente a la actuación administrativa que ha sometido a control judicial en la primera
instancia.
administrativa (sesenta días hábiles) no logrará cubrir, con suficiencia, la necesidad de tutela
judicial reclamada, tal como lo expondré a continuación.
En cuanto al ejercicio de la acción judicial, este caso plantea una situación totalmente
diferente a aquella que tiene cabida en materia privada (materia en la que resulta totalmente
aplicable y sin ninguna restricción el razonamiento procesal plasmado en la resolución que
antecede al presente voto).
Así, el plazo para entablar una demanda civil en sede ordinaria es de veinte años, de
conformidad con el artículo 2254 del Código Civil.
Como se advierte, este dato permite advertir que en el presente caso (proceso contencioso
administrativo) se configura una situación de tal magnitud para el administrado: (i) únicamente
cuenta con sesenta días hábiles para interponer su demanda y, además, como adelante lo
explicaré, (ii) tal plazo no se suspende por la tramitación o demora judicial.
En este punto la suscrita es enfática en señalar que dicho plazo procesal —sesenta días
hábiles para interponer la demanda contencioso administrativa— tiene una naturaleza
perentoria y preclusiva por ser una materia de orden público no disponible para las partes, en
aras de la seguridad jurídica y las auto-tutelas declarativa y ejecutiva.
Con ello, el impetrante cuenta, materialmente, con una sola oportunidad (por el contexto
advertido en este caso) para ejercer la acción contencioso administrativa.
Notando esta situación, la Sala de lo Contencioso Administrativo debe adoptar una
posición garantista y favorable al ejercicio del derecho de acción; propugnar por la aplicación
directa de la Constitución de la República; rebasar el formulismo enervante que entorna este caso;
e interpretar el Derecho Procesal conforme su verdadera naturaleza, esto es, el constituir un
conjunto de normas de carácter eminentemente instrumental a la protección del derecho
sustantivo.
Adoptándose tal postura, la única conclusión plausible es la relativa a que, en el sub
judice, se debe admitir el recurso de apelación planteado, motivándose esta decisión en la
trascendencia de la tutela judicial efectiva de cara a la situación del recurrente, quien no tiene la
posibilidad, a esta fecha, de interponer una nueva pretensión.
En este orden, se debería especificar que la admisión de la apelación deducida atañe al
específico caso de la impugnación de una “inadmisibilidad de demanda”, pronunciamiento que
permitiría desestimar, de origen, una acepción errónea relativa a que cualquier tipo de resolución
puede ser objeto de apelación.
Siguiendo este razonamiento, las anteriores aseveraciones obligan a precisar ciertas
cuestiones jurídicas y de suma trascendencia.
Contrario a lo sostenido en la resolución judicial que antecede el presente voto, es mi
criterio que el plazo para interponer la demanda contencioso administrativa no se puede
interrumpir o suspender por la tramitación o la demora judicial sino, únicamente, por causas
específicas determinadas en la ley.
referencia, siendo este el que concurre en la tramitación del denominado “aviso de demanda”
suspenderán desde el momento en que se solicite al Tribunal que requiera el expediente
administrativo, hasta el momento en que fuese recibido”).
Por lo tanto, en el caso de mérito, y contrario a lo sostenido en la resolución que antecede
a este voto, el plazo para la interposición de la demanda contencioso administrativa no ha
soportado suspensión o interrupción alguna por causa de dilaciones o demora de la Cámara.
Consecuentemente, a estas instancias temporales ya no se encuentra vigente ningún período para
el ejercicio de la acción.
En este punto es importante precisar que el plazo para la interposición de una demanda
contencioso administrativa no sólo conecta con el válido ejercicio de la acción por parte de un
particular, sino, también, representa, en primer término, la demora legal (límite temporal de
seguridad jurídica) de un acto administrativo para adquirir estado de firmeza y, por ende,
obligatoriedad en su ejecución.
Siguiendo este orden de ideas, la alegada (en el auto precedente a este voto) actuación
procesal de la Cámara, calificada como dilación indebida, implica estimar que un hecho judicial
(o mejor dicho, la desidia o mora judicial), de manera automática, restringe la auto tutela
ejecutiva e imposibilita la eficacia de un acto que reviste intereses públicos.
Así, un acto administrativo, representativo de los intereses generales y, además, producto
del ejercicio de una potestad pública, sería privado de su eficacia, sin la seguridad jurídica de una
regla legal y precisa, en la medida en que se interprete que una dilación o demora judicial, bajo el
cobijo abstracto de un “justo impedimento”, sin más, genera una suspensión del plazo para la
impugnación contencioso administrativa.
III. Conclusión.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, es mi criterio que, en el presente caso,
debe aplicarse directamente la Constitución; justificar, con las premisas jurídicas, procesales,
doctrinarias y jurisprudenciales reseñadas, la amplitud del derecho de acceso a la tutela judicial
efectiva; y, así, admitir el recurso de apelación interpuesto por la licenciada Mirna Elizabeth
Torres de Flores, apoderada de la Municipalidad de Santa Tecla, motivando de manera particular
la procedencia de este, en el caso concreto.
Con ello, esta Sala tendría que determinar si en la primera instancia se realizó un análisis
certero del requisito de forma objetado y que originó la inadmisibilidad de la demanda, decisión
que implica, materialmente, una privación del acceso a los tribunales legalmente establecidos.
Así mi voto.
San Salvador, a las doce horas del veintisiete de enero de dos mil veinte.
P. VELASQUEZ C.------ VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA
SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE. ------- M.A.V.------ SRIA. ----------
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