Sentencia Nº 397-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 28-07-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 28 Julio 2021 |
| Número de sentencia | 397-2011 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
397-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con cuarenta minutos del veintiocho de julio de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por INTRADESA
Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia INTRADESA, S.A. de C.V. —en
adelante, INTRADESA—, representada inicialmente por el licenciado L.E.A.
.S.A., quien fue sustituido posteriormente por la licenciada M..C.L. de
M.V., contra la jefa de la Sección de Investigación Patronal del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social —en adelante, jefa de la Sección de Investigación Patronal—, por la emisión
de la resolución del diecinueve de julio de dos mil once, en el cual se establece mora obrero-
patronal por la cantidad de veinticuatro mil doscientos cuarenta y nueve dólares con noventa y un
centavos de dólar ($24,249.91).
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; la jefa de la Sección
de Investigación Patronal, como autoridad demandada; y, las licenciadas M.M..F.
.Q. y K.L..S.P., en calidad de agentes auxiliares delegadas por el Fiscal
General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que el once de abril de dos mil once le fue notificada la resolución
suscrita por la jefa de la Sección de Investigación Patronal S.M.P.A.güello en la
que se señala que como resultado de la inspección practicada y entrevista a sus trabajadores se
encontró que se había omitido inscribir y/o reportar oportunamente en planilla de cotizaciones a
República, 1 y 3 de la Ley del Seguro Social —LSS—; en consecuencia, se elaborarían planillas
por mora del período comprendido de enero de dos mil a marzo de dos mil once de acuerdo con
lo establecido en el artículo 48 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social
—RARSS—, concediéndose audiencia por el término de tres días a fin de presentar alegatos y
ofrecer prueba.
Que en respuesta a la audiencia conferida, presentó [la actora] en el término legal un
escrito expresando que en dicha resolución no se manifestó formalmente que se daba por iniciado
un procedimiento, lo que constituye un vicio por ser el acto de apertura a un procedimiento de
vital importancia ya que en el mismo se delimitan dos aspectos básicos para que “el denunciado”
pueda ejercer su derecho de defensa: la norma legal que se le atribuye haber violado, junto con la
infracción que se le imputa haber cometido y, la norma legal que contempla dicha infracción.
Asimismo, alegó que al haberse omitido señalar cómo los presuntos hechos advertidos en la
inspección pueden ser constitutivos de infracciones y al no facilitarse información suficiente, no
podía ejercerse una debida defensa.
Agregó, que sin perjuicio de lo anterior y habiéndosele hecho saber de manera verbal que
la infracción que se le imputaba era la de no tener en planilla de cotizaciones del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social —ISSS— al doctor REHN, se expuso oportunamente que éste no
era su empleado, por tal razón no se encontraba en la obligación de cotizar y pagarle prestaciones
de seguridad social y que a fin de probar dicha circunstancia presentó en su oportunidad copia de
la factura de honorarios por los servicios médicos que el doctor HN le prestaba a su representada.
Finalmente, expresó que el diecinueve de julio de dos mil once fue notificada de la
resolución impugnada, en la que sin motivación alguna se estableció mora obrero-patronal por la
cantidad de veinticuatro mil doscientos cuarenta y nueve dólares con noventa y un centavos de
dólar ($24,249.91) por la infracción de los artículos 3 y 101 de la LSS, 1 y 7 del RARSS y 21 y
22 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social. —RAIEISSS— [folio 2 frente y vuelto].
En virtud de lo anterior, el apoderado de la demandante señaló como vicios del acto
administrativo impugnado los siguientes:
(a) Violación al principio de legalidad con relación a los artículos 1 y 3 de la LSS; 1, 7 y
48 del RARSS; y 2 y 17 del Código de Trabajo, al considerar que el contrato por servicios
profesionales «se encuentran excluidos expresamente del Código de Trabajo» y por tanto no es
aplicable el régimen del seguro social por no verificarse el cumplimiento del requisito de
dependencia laboral —subordinación— [folios 3 frente al 5 frente].
(b) Vulneración al debido proceso en su manifestación del derecho de defensa, ya que no
se cumplió con un debido procedimiento previo a la resolución final impugnada. Particularmente
alega que no se le informó claramente de la acusación para poder ejercer su derecho de defensa
[folios 5 vuelto al 7].
(c) Ausencia de motivación del acto impugnado. Manifestó que la resolución impugnada
carece de un análisis de los argumentos que llevaron a la autoridad a tomar su decisión,
vulnerando así el principio de seguridad jurídica [folio 8].
De esta manera, el apoderado de la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de la
resolución impugnada. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de la
resolución controvertida mientras se tramitaba el proceso.
II. Por auto de las diez horas con diez minutos del catorce de noviembre de dos mil once
[folio 41], se admitió la demanda contra la jefa de la Sección de Investigación Patronal por la
emisión del acto administrativo descrito en el preámbulo de esta sentencia; se tuvo por parte
actora a INTRADESA por medio de su apoderado general judicial licenciado L.E.
.A.S.A.; se decretó como medida cautelar la suspensión provisional de la
ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado; y, se requirió de la autoridad
demandada rendir el informe sobre la existencia del acto administrativo impugnado que regula el
artículo 20 de la hoy derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [emitida el
catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho] en adelante LJCA derogada, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud de los artículos 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente y 48 de la LJCA derogada.
III. Mediante escrito presentado el diecisiete de enero de dos mil doce [folio 44], la
autoridad demandada rindió el informe requerido confirmando la existencia del acto
administrativo impugnado.
IV. En auto de las diez horas con veinte minutos del quince de febrero de dos mil doce
[folio 49], se requirió de la autoridad demandada el informe al que hace referencia el artículo 24
de la LJCA derogada en el que fundamenta la legalidad del acto impugnado, se confirmó la
medida cautelar decretada en auto que antecede, y se ordenó notificar al Fiscal General de la
República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA derogada.
La autoridad demandada rindió el informe justificativo sobre la legalidad del acto
impugnado haciendo un repaso de los hechos y de la normativa aplicable al caso justificando su
actuación con apego a derecho [folios 54 al 57].
V. Por auto de las nueve horas con cincuenta minutos del tres de octubre de dos mil doce
[folio 60], se dio intervención a la licenciada M.M..F.Q., en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; se tuvo por rendido el informe
justificativo de legalidad requerido a la autoridad demandada; y se abrió a prueba el proceso por
el término de ley de conformidad al artículo 26 de la LJCA derogada.
La autoridad demandada ofreció como prueba documental el expediente administrativo
relacionado al presente proceso, y que fue presentado oportunamente.
La parte actora no hizo uso de esta etapa procesal no obstante su legal notificación.
VI. Mediante autos de las diez horas y un minuto del once de septiembre de dos mil trece
[folio 65], nueve horas con cuarenta y ocho minutos del veinticuatro de marzo de dos mil catorce
[folio 71] y de las diez horas con cincuenta y un minutos del seis de marzo de dos mil quince
[folio 90], se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA derogada, con los
siguientes resultados:
a) La parte actora se limitó a ratificar algunos de los vicios alegados en su demanda.
b) La autoridad demandada reiteró los argumentos expuestos en su informe justificativo de
legalidad.
c) La representación fiscal, luego de realizar un estudio de la normativa aplicable,
manifestó que la actora «…ha suscrito contratos de prestación de servicios profesionales con
varios doctores (…) para que en sus consultorios particulares e incluso en la clínica empresarial
atiendan a empleados de éstas. Los servicios profesionales constituyen una modalidad de
contratación distinta, mediante la cual el contratante se obliga a prestar un servicio profesional
mediante un retribución u honorarios».
Agregó, que son servicios sin dependencia laboral no sujetos a un salario en los marcos de
la LSS y por ende tampoco existe obligación de cotizar las prestaciones de seguridad social a los
galenos, por lo que considera que la autoridad demandada ha actuado fuera del marco de
legalidad al emitir el acto impugnado.
VII. Concluidas las etapas procesales señaladas, esta Sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde sobre el fondo de la controversia.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia y delimitar la pretensión de acuerdo con las disposiciones,
principios y derechos, que, de conformidad con lo expuesto en la demanda, la actora considera
violentados y que han sido citados en el romano I de la presente sentencia.
Por orden procesal, debe revisarse como primer punto, si existe falta de motivación en el
acto impugnado, por ser la motivación un elemento objetivo y esencial del acto administrativo; ya
que, su ausencia puede condicionar la validez del acto.
Sin embargo, a fin de satisfacer de manera integral la pretensión de la parte actora
respecto de los vicios alegados, el análisis de esta sentencia se ajustará al siguiente orden:
Primero, se conocerá de la (1) vulneración al debido proceso en su manifestación del
derecho de defensa, ya que según la actora no se cumplió con un debido procedimiento previo a
la resolución final impugnada, por constituir éste un vicio procesal. Posteriormente se revisará la
(2) violación al principio de legalidad con relación a los artículos 1 y 3 de la LSS; 1, 7 y 48 del
RARSS; y 2 y 17 del Código de Trabajo, al considerar que los contratos por servicios
profesionales «se encuentran excluidos expresamente del Código de Trabajo» y por tanto no le es
aplicable el régimen del seguro social por no verificarse el cumplimiento del requisito de
dependencia laboral
Finalmente, se abordará el vicio que se refiere a la (3) ausencia de motivación del acto
impugnado y consecuente vulneración a la seguridad jurídica.
1. Vulneración al debido proceso en su manifestación del derecho de defensa, ya que
no se cumplió con un debido procedimiento previo a la resolución final impugnada.
1.1 La parte actora manifestó que la autoridad demandada ha obviado exigencias de un
debido procedimiento administrativo. Que no cumplió con dictar un acto de inicio en el que se le
informara claramente los hechos atribuidos, las personas a que se refería, los datos con que se
contaba, la presunta norma violada, entre otros. Agregó, que no puede ejercerse debidamente el
derecho de defensa sobre una imputación imprecisa al no contar con los elementos suficientes
para poder desvirtuarla [folio 7 frente].
1.2 La autoridad demandada expresó: que se hizo del conocimiento de la demandante la
causa de la investigación, notificándole el resultado de la inspección, dándole derecho de
audiencia de acuerdo al artículo 11 de la Constitución de la República, otorgándole tres días para
su pronunciamiento. Que la actora hizo uso de su derecho de audiencia presentando un escrito
pronunciándose sobre la imputación que se le hacía, considerando que no se ha cometido ninguna
ilegalidad ni violación de derechos o garantías constitucionales ya que le fue notificado en su
oportunidad el incumplimiento que se le atribuía, las razones y su consecuencia legal en caso de
no desvirtuar los hechos. Sin embargo, al pronunciarse la actora solamente manifestó su
inconformidad sin ofrecer pruebas que desvirtuaran lo contrario a la inspección practicada [folio
56].
1.3 Al respecto, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:
A. La parte actora planteó de manera escueta y abstracta que la autoridad demandada
obvió todas las exigencias de un debido procedimiento administrativo, alegando exclusivamente
normativa constitucional; no obstante, su agravio se concretizó en expresar que no conocía sobre
la imputación y ello el impidió ejercer su derecho de defensa, al respecto esta Sala considera
necesario señalar:
Que el procedimiento administrativo como vehículo para la producción del acto,
constituye un elemento indispensable del mismo, y por ende condiciona su validez. Es por ello
que este procedimiento no es una mera exigencia formalista para la configuración del acto, sino
que desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la
oportunidad de intervenir en su emisión. En otros términos, el procedimiento posibilita la
participación de los administrados en la toma de decisiones de la Administración pública.
Para el presente caso, consta del expediente administrativo la notificación de fecha tres de
junio de dos mil once, de la inspección practicada y que se ha relacionado en párrafos anteriores,
en la que la autoridad demandada en cumplimiento a lo establecido en el artículo 11 de la
Constitución de la República y al no haber un trámite ad hoc expresamente en las leyes de la
materia, le concedió un plazo de tres días hábiles para que realizara las alegaciones y aportara
pruebas que considerara pertinentes para desvirtuar las irregularidades encontradas en la referida
inspección.
a.1 Ahora bien, la actora manifestó también que no existió un “acto de inicio” en el que se
informara claramente de la “acusación” de los términos de la misma [folio 7 frente].
Sin embargo, de la notificación de la inspección practicada de fecha tres de junio de dos
mil once a que nos venimos refiriendo, se puede constatar que al concederse el plazo de tres días
hábiles para la presentación de pruebas que desvirtuaran los hallazgos de la inspección, la
autoridad demandada expresó:
«Como resultado de la inspección practicada se informa, que de acuerdo a la entrevista
realizada a los trabajadores, se encontraron las inconsistencias siguientes: (…) 1) Que omitió
inscribirse, inscribir y/o reportar oportunamente en planilla de cotizaciones a todos sus
trabajadores, desde su fecha de ingreso. (Incumpliendo con lo establecido en el artículo 50 de la
administrativo].
De lo anterior se colige, que no obstante no existir un procedimiento ad hoc contemplado
en las leyes de la materia, el acto administrativo al que hemos hecho referencia, debe
considerarse como el acto de inicio del procedimiento administrativo, del que se advierte
claramente que se estableció la imputación realizada, por el incumplimiento de inscribir en
planillas de cotizaciones; de ahí que se colige que la demandante sí tuvo conocimiento previo al
ejercicio de su derecho de audiencia, prueba de ello, a folios 228 y 229, en el escrito presentado
por el apoderado de la actora evacuando la audiencia de tres días para presentar sus pruebas y
alegatos manifestó: «…verbalmente se hizo saber a mi mandante que la infracción que se le
imputaba era la de no “tener en planilla de empleados y cotizaciones al ISSS” al Doctor REHN.
Al respecto le manifiesto que efectivamente el Doctor HN no es empleado o trabajador de mi
representada…».
También consta del escrito en referencia, que el apoderado de INTRADESA no presentó
pruebas para desvirtuar la imputación realizada por la autoridad demandada, ya que solamente se
limitó a adjuntar a su escrito una copia simple de una factura de honorarios por servicios médicos
que el doctor HN presta para INTRADESA.
Por tanto, esta Sala considera no se advierte violación alguna al debido proceso en su
manifestación del derecho de defensa alegado por la demandante ya que no sólo se ha constatado
que la actora tuvo conocimiento del incumplimiento que se le imputaba, sino que también de
habérsele brindado las oportunidades reales de audiencia y defensa a través de un procedimiento
aplicando directamente las garantías y derechos consagrados en la Constitución de la República
dentro del que la actora presentó escrito en ejercicio de su derecho de defensa, lo que evidencia
que no hubo un perjuicio al derecho de defensa de la demandante, en los términos alegados y así
debe declararse.
2. Violación al principio de legalidad con relación a los artículos 1 y 3 de la LSS; 1, 7
y 48 del RARSS; y 2 y 17 del Código de Trabajo.
2.1 La parte actora expresó que, de conformidad con la normativa aplicable al presente
caso, los servicios profesionales constituyen una modalidad de contratación distinta, por la que un
contratante se obliga a prestar un servicio profesional mediante una retribución u honorarios, y
que este tipo de “contratos” se encuentran excluidos expresamente de la aplicación del Código de
Trabajo. Agregó, que por la prestación de servicios profesionales no existe una relación de
dependencia y subordinación. Por ende, no aplica el régimen laboral. Por lo anterior, considera
que el doctor REHN no era su empleado, sino que solo prestaba sus servicios profesionales por
hora en la atención de pacientes, razón por la que no existía obligación de pagarle prestaciones de
seguridad social [folio 4 frente y vuelto].
2.2 La autoridad demandada expresó que se ha recopilado información, documentación y
declaración testimonial para determinar que la relación de los médicos con la demandante es de
total subordinación ya que existe un horario específico de trabajo, un pago de salario, el servicio
que se presta es dentro de las instalaciones del empleador y existe exclusividad de sus servicios
dentro del horario de trabajo establecido, por lo tanto, es obligación de la actora inscribirlos como
trabajadores al régimen del seguro social y hacer las gestiones para que reciban las prestaciones
correspondientes. Todo lo anterior de conformidad con los artículos 3 de la LSS y 17 del Código
de Trabajo [folio 55 frente y vuelto].
2.3 Con este planteamiento, la Sala procederá a analizar tanto la normativa aplicable al
caso como la jurisprudencia y la doctrina que ha sido sentada en materia de relaciones laborales,
además de realizar la revisión del expediente administrativo para determinar si la demandante
estaba obligada a inscribir al doctor REHN al régimen de cotizaciones del seguro social, ya que
según inspección realizada por la autoridad demandada, concluyó que éste debía cotizar
seguridad social con el ISSS por tener una relación laboral con INTRADESA.
A. Desarrollo normativo de las relaciones laborales sujetas al régimen del seguro social.
El artículo 3 de la LSS, dispone que: «[e]l régimen del Seguro Social obligatorio se
aplicará originalmente a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el
tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración.
Podrá ampliarse oportunamente a favor de las clases de trabajadores que no dependen de un
patrono.
Podrá exceptuarse únicamente la aplicación obligatoria del régimen del Seguro, a los
trabajadores que obtengan un ingreso superior a una suma que determinará los reglamentos
respectivos.
Sin embargo, será por medio de los reglamentos a que se refiere esta ley, que se
determinará, en cada oportunidad, la época en que las diferentes clases de trabajadores se irán
incorporando al régimen del Seguro» (resaltado suplido).
Por su parte, el artículo 1 inciso primero del RARSS, establece que: «[e]stán sujetos al
régimen del Seguro Social todos los trabajadores que prestan servicios remunerados a un
patrono, en los términos que establece el inciso primero del Art. 3 de la Ley del Seguro Social».
En este orden de ideas, resulta necesario citar algunas disposiciones del Código de
Trabajo, por tener íntima relación con el tema abordado en este apartado.
se aplica este Código cuando la relación que une al estado, municipios e instituciones oficiales
autónomas o semiautónomas con sus servidores, fuere de carácter público y tuviere su origen en
un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo que aparezca específicamente
determinado en la ley de salarios con cargo al fondo general y fondos especiales de dichas
instituciones o en los presupuestos municipales; o que la relación emane de un contrato para la
prestación de servicios profesionales o técnicos». Finalmente, el artículo 17 inciso primero del
referido cuerpo normativo dispone que el: «[c]ontrato individual de trabajo, cualquiera que sea
su denominación, es aquél por virtud del cual una o varias personas se obligan a ejecutar una
obra, o a prestar un servicio, a uno o varios patronos, institución, entidad o comunidad de
cualquier clase, bajo la dependencia de éstos y mediante un salario».
B. Desarrollo jurisprudencial sobre las relaciones laborales.
Por su parte, la Sala de lo Civil, en reiterada jurisprudencia, ha determinado que «existen
cinco elementos fundamentales que componen los contratos de trabajo, los cuales son: un
trabajador, un patrono, una relación efectiva de servicio, remuneración por el servicio (salario)
y el más importante de todos la subordinación» [v.gr. sentencia con referencia 164-APL-2011, de
fecha catorce de diciembre de dos mil doce].
De ahí que los elementos esenciales de un contrato individual de trabajo son: un
trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o la prestación de servicio, la subordinación
(que implica –entre otros elementos– el cumplimiento de un horario laboral) y el salario.
La Sala de lo Civil en reiteradas sentencias ha sostenido que «existe la costumbre de
determinados patronos que para evadir la obligación derivada de una prestación de servicios
tuteladas por las leyes laborales, buscan e inventan subterfugios legales, dándole al contrato una
denominación y naturaleza diferente, (sic) a la real (…), siendo frecuente encontrar esos
contratos simulados que ya el mismo Art. 17 C.T., en su inciso ultimo (sic) los identifica y les da
valor de auténticos contratos de trabajo. Lo anterior indica que pese a esos matices que se
buscan para disfrazar una verdadera relación laboral siempre se tiene la posibilidad de
demostrar lo contrario, basta probar dentro del juicio que los servicios prestados se realizaron
[en] condiciones de subordinación y dependencia y bajo un salario para definir la naturaleza
jurídica de dicha relación, sin perder de vista que [en] ese caso prevalece el concepto de
contrato realidad. (Sentencia de la Sala de lo Civil, del 12 de diciembre de 2007. Recurso de
Casación Ref. 128-C-2007; y sentencia del 15 de mayo de 2007. Recurso de Casación R.. 47-C-
2006).
C. Desarrollo doctrinario en materia laboral sobre el contrato de trabajo y la prestación de
servicios profesionales:
Afirma al respecto el Dr. F..A.: «…[d]urante mucho tiempo se ha discutido
por los tratadistas sobre el elemento subordinación, y si éste resulta ser o no, un elemento
esencial e indispensable del contrato de trabajo y de la relación de trabajo, en la que el patrón
tiene un poder jurídico de mando sobre quien presta el servicio en todo lo concerniente al
trabajo contratado, debiendo el trabajador acatar las órdenes de quien lo contrató, en los
términos y condiciones en que se le contrató, en otras palabras estar a su disposición para
realizar el trabajo contratado. De darse estos elementos, se concluye que la relación existente es
de naturaleza laboral y no civil, por lo que el elemento subordinación distingue al contrato
laboral de los contratos de prestación de servicios profesionales…» (A., F..
Ensayo sobre: El Contrato de Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al
doctor N. de B.L.. Primera edición. México. 2003. p. 78).
En el mismo sentido, el doctrinario P.M. indica «…SUBORDINACIÓN.
ELEMENTO ESENCIAL DE LA RELACIÓN DE TRABAJO. La sola circunstancia de que un
profesional preste servicios a un patrón y reciba una remuneración por ello, no entraña
necesariamente que entre ambos exista una relación laboral, pues para que surja ese vínculo es
necesaria la existencia de una subordinación, que es el elemento que distingue al contrato
laboral de otros contratos de prestación de servicios profesionales, es decir, que exista por parte
del patrón un poder jurídico de mando correlativo a un deber de obediencia por parte de quien
presta el servicio…» (M.G., P.. Ensayo sobre: El Contrato y la Relación de
Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al doctor N. de B.L..
Primera edición. México. 2003. p. 532).
D. Aplicación al caso.
De la lectura de la normativa, la jurisprudencia y la doctrina supra relacionadas, se puede
determinar, que a diferencia de aquel trabajador vinculado por un contrato individual de trabajo al
que hace alusión el artículo 17 del Código de Trabajo: un “profesional independiente” que presta
un servicio mediante un contrato por prestación de servicios profesionales se caracteriza porque
no tiene una relación de subordinación a un empleador, no está obligado a cumplir o acatar
órdenes, sino que su obligación radica en el cumplimiento contractual; existe por tanto una
posición de “igualdad” con el otro contratante; ello conlleva en la mayoría de los casos a no estar
sujeto a un horario de trabajo, ya que éste busca cumplir en un tiempo determinado —plazo— el
objeto contractual de un hacer; y tienen por regla general la independencia de recursos, lo que
implica que realizan sus labores con sus propias herramientas. Por ello, una contratación de
servicios profesionales o técnicos, le permite al prestador del servicio realizar su objeto
contractual con autonomía e independencia; siempre en cumplimiento de cláusulas contractuales
especiales. Así, la subordinación y el cúmulo de todos sus elementos distintivos –o la mayoría de
ellos–, serán determinantes a la hora de dilucidar si existe subordinación de una de las partes
hacia la otra.
De ahí que resulta indiscutible que la subordinación, como componente del contrato
laboral, es la característica más importante que permite establecer una diferencia notable del
contrato por prestación de servicios, en donde el contratista goza de una independencia y una
autonomía en la ejecución de su labor.
En consecuencia, bajo esta línea de derecho aplicable, se examinará la naturaleza de la
relación de trabajo que une a INTRADESA con el doctor REHN, con el fin de verificar si éste
tiene o no, un contrato individual de trabajo que obligue a aquella a inscribirlo al régimen del
seguro social; ya que, al margen de la denominación contractual que la demandante señale, para
el caso, es imprescindible verificar los elementos reales que rigen esta relación bilateral.
Para el presente caso, de folios 240 al 242 del expediente administrativo consta el informe
en el que se consignó el resultado de la inspección de fecha veinticinco de marzo de dos mil once,
a efecto de verificar si la demandante cumplía con la LSS y sus reglamentos, con respecto al
personal [médicos y enfermeras] contratado para prestar sus servicios, suscrito por la autoridad
demandada, del cual constan entrevistas realizadas a la ingeniera RDS y a los médicos y
enfermeras que prestan sus servicios para INTRADESA, del que se extraen los siguientes
pasajes:
«En atención a la Orden de Inspección de fecha 22 de marzo de 2011 (…) con la finalidad
de determinar si es procedente la inscripción al Régimen del Seguro Social, de los médicos que
laboran para la sociedad INTRADESA (…). Al respecto informo lo siguiente: (…) fui atendido
por la ingeniero (sic) RDS (…), le manifesté que para comenzar con la investigación tenía que
entrevistar a todo el personal que trabaja en las clínicas empresariales, (…) el 28 de marzo de
2011 me acompaño (sic) a las diferentes clínicas para entrevistar al personal (…) donde obtuve
la información siguiente: [se lee cuadro que detalla el número tarjeta de afiliación, cargo, fecha
de ingreso y salario de médicos y enfermeras]. Agregando las enfermeras cumplir un horario de
(…) el pago de salario lo reciben quincenal firmando planillas de pago de salario, no tienen
firmado contrato individual de trabajo y los médicos cumplen diferentes horarios de lo cual se
menciona a continuación: [se lee cuadro con nombres de los médicos en donde se detallan sus
horarios de trabajo, destaca el doctor REHN con horario de 11:30 AM a 3:30 PM de lunes a
viernes]. Agregando los médicos (…) [e]l pago de salario lo reciben quincenalmente firmando
planillas de pago…».
d.1 Con este contexto, y de la revisión del informe que ha sido relacionado y que consta
en el expediente administrativo, procede indicar que al margen de la denominación que la
demandante ha dado a la relación que le une laboralmente con el doctor REHN, es imprescindible
verificar los elementos reales que rigen esta relación bilateral.
De ahí que debe analizarse si el referido profesional que presta su servicio como médico
“por horas” a INTRADESA, tiene las características propias de un profesional independiente
como lo afirma la actora, sujeto a un contrato de trabajo por servicios profesionales, o si, por el
contrario, existe una relación laboral de conformidad con el artículo 17 del Código de Trabajo.
En párrafos anteriores se ha señalado que los elementos esenciales de un contrato
individual de trabajo son: un trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o prestación de
servicio, la subordinación y el salario. De la lectura del informe de inspección a que nos hemos
referido, se advierte:
i) De las declaraciones de la ingeniera RDS, encargada de las clínicas empresariales,
destaca que el doctor REHN presta sus servicios como médico —para INTRADESA— con un
horario establecido por la actora, con lo que se ha probado que éste presta sus servicios en las
clínicas empresariales de la demandante, cumpliéndose con ello los primeros tres requisitos; es
decir, la existencia de un trabajador, un empleador y la prestación de un servicio.
ii) En cuanto a la subordinación, la ingeniera RDS en la inspección, manifestó que el
doctor HN (médico) estaba sometido a un horario laboral de las «11:30 AM a 3:30 PM de lunes a
viernes», como cualquier otro empleado de INTRADESA y bajo la dirección de un superior.
Por otra parte, cabe agregar que un elemento muy particular al hablar de subordinación es
el referente a los recursos de trabajo —herramientas, mobiliario, instalaciones, etc.—. Al
respecto, en la inspección realizada, se determinó: que INTRADESA cuenta con una encargada
de las clínicas empresariales, que los médicos hacen uso de las instalaciones propias de la
demandante [clínicas]. Lo que implica, que los médicos y enfermeras se encuentran bajo la
dirección de un superior y que es INRADESA, quien suministra a los médicos y enfermeras todo
el mobiliario, herramientas y materiales necesarios para el desempeño de las labores
encomendadas dentro de sus instalaciones consistentes la prestación de atenciones médicas al
personal de INTRADESA.
iii) Respecto al quinto requisito, del contenido de la inspección también podemos extraer,
que el doctor HN percibía, en pago por la prestación de sus servicios médicos a INTRADESA, un
salario [de ochocientos dólares de los Estados Unidos de América] por las cuatro horas laboradas
[de 11:30 am a 3:30 pm] para la demandante, elemento imprescindible de una relación laboral.
iv) Finalmente, debe señalarse que el artículo 20 del Código de Trabajo dispone: «[s]e
presume la existencia del contrato individual de trabajo, por el hecho de que una persona preste
sus servicios a otra por más de dos días consecutivos. Probada la subordinación también se
presume el contrato, aunque fueren por menor tiempo los servicios prestados». Por tanto, si bien
el nexo laboral entre el doctor HN con INTRADESA no se ha probado en forma documental; con
base en el acta de inspección agregada al procedimiento administrativo, en la que consta la
entrevista realizada por la Administración pública a la ingeniera RDS, de la que como se ha
establecido supra se extraen los cinco elementos esenciales para la existencia de un contrato
individual de trabajo, más la presunción legal del Código de Trabajo, se tiene suficientemente
comprobada la relación laboral que existe entre la demandante y el doctor HN.
De los elementos enunciados anteriormente y analizados en su conjunto, se colige que los
médicos y enfermeras que trabajan para la demandante, incluido el doctor REHN, no gozan de
autonomía para el desempeño de sus funciones, consistentes en la prestación de servicios
médicos en las clínicas empresariales de la demandante, ya que éstos deben cumplir un horario
determinado, dentro del que deben atender de manera exclusiva a los empleados al servicio de
INTRADESA, sin discrecionalidad para decidir si atender y examinar o no un paciente, sino que
es parte de su obligación laboral brindar consulta a todos los empleados empresariales que lo
requieran dentro del horario de trabajo definido [de 11:30 am a 3:30 pm], bajo la dirección de un
superior, y no tienen independencia de recursos, puesto que realizan sus labores con herramientas
y materiales que le son suministrados por INTRADESA en sus instalaciones; es decir, en las
clínicas empresariales. Finalmente, como compensación económica por el trabajo que realizan
reciben —según consta de la inspección— un salario, que para el caso del doctor HN es de
ochocientos dólares de los Estados Unidos de América mensuales por las cuatro horas diarias que
labora para INTRADESA. Todo lo anterior implica una relación de subordinación a un
empleador en el desempeño de las labores, con lo que puede advertirse que, en las declaraciones
obtenidas en la inspección realizada a la actora, se pueden extraer los cinco elementos típicos y
esenciales de un contrato individual de trabajo.
d.2 En virtud de lo anterior, y de la documentación que se ha tenido a la vista contenida en
el expediente administrativo, ha quedado demostrado, que se ha desarrollado suficientemente
la actividad probatoria y que se han valorado por parte de la Administración las pruebas
necesarias para sustentar el nexo laboral entre la demandante y el doctor REHN, ya que cumple
con los requisitos establecidos en el artículo 17 del Código de Trabajo en cuanto a la dependencia
y relación laboral con la demandante.
En ese orden de ideas, el nexo laboral entre INTRADESA y el doctor REHN contratado
por horas, encaja en el supuesto de hecho definido por la Sala de lo Civil citado en la letra B del
literal 1.3 de este romano, pues se ha entablado una relación laboral bajo la apariencia de un tipo
de contratación que es distinto a aquél que verdaderamente se ha llevado a cabo: conducta que,
para el presente caso, se denominó prestación de servicios profesionales, reuniendo
materialmente todos los elementos de un contrato individual de trabajo, pues, como ha quedado
establecido, la prestación del servicio se da con dependencia y subordinación a un empleador.
En suma, y a manera de conclusión, en este punto es dable reiterar el contenido mismo del
artículo 3 de la LSS, el cual es claro al disponer que el régimen del Seguro Social es obligatorio:
«…a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el tipo de relación
laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración…», lo cual pone
de manifiesto la obligación de ley que tiene la demandante de incorporar a los médicos que
laboran por horas, al régimen del seguro social. Y es que no se debe omitir el hecho de que nos
encontramos frente a la tutela del derecho a la seguridad social, el cual conlleva a que el Estado
procure la protección de todos los miembros de la sociedad, estableciendo para ello medidas que
permitan a los individuos y sus familias adquirir la atención sanitaria esencial. En virtud de lo
anterior, la demandante estaba en la obligación de inscribir al doctor REHN al régimen de
cotizaciones del seguro social, de conformidad con los artículos 3 de la LSS y 1 del RARSS. En
consecuencia, no se advierten las violaciones enunciadas por la parte actora en los precisos
términos argüidos.
3. Falta de motivación del acto impugnado.
3.1 La actora manifestó que la resolución impugnada carecía del análisis de los
argumentos y pruebas que llevaron a la autoridad demandada a tomar su decisión ya que de
forma muy escueta se limitó a enunciar las disposiciones infringidas y las que corresponden a su
sanción [folio 8 frente].
3.2 La autoridad demandada expresó al respecto que al ser un acto de comunicación [el
acto impugnado], éste solamente expone la base legal en que se le notifica la existencia de mora
obrero-patronal, ya que la fundamentación fáctica y jurídica que avoca la actora respecto de la
sanción, es un estadio distinto, que en caso de establecerse se va a encontrar en la resolución de
la Dirección General del ISSS en que se determine la multa y los recargos como lo contempla el
artículo 95 del RARSS [folio 57 frente].
3.3 Al respecto, se realizan las siguientes consideraciones:
A..E.S. en reiteradas decisiones ha manifestado que, el acto administrativo está
configurado por una serie de elementos —objetivos, subjetivos y formales— los cuales deben
concurrir en debida forma para que se constituya como válido.
Autores de derecho administrativo como E..G.C. y S.eriano F.
.R., en su obra: “Manual Básico de Derecho Administrativo”, aluden que los elementos de los
actos administrativos «son aquellos componentes para alcanzar la validez, y por consiguiente,
cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto» (Editorial Tecnos. Novena
edición, Madrid. 2012. P. 413).
Asimismo, pacíficamente la doctrina señala que basta la concurrencia de vicios en uno de
los elementos que condicionan la validez para que el acto como tal se torne ilegal. De este modo,
debemos señalar que la motivación adquiere particular relevancia porque «[e]l acto
administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinado, pero la motivación no son
tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan
formalmente las razones que lo fundamentan» (Ibídem, P. 418). De ello se colige que la
exigencia de la motivación es clave y relevante para controlar las decisiones de la Administración
pública, pues permite conocer si ésta cumplió́ con su deber de exponer los fundamentos que
llevaron a tomar su decisión, constituyendo a su vez un elemento esencial para la defensa de los
particulares perjudicados por decisiones administrativas.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que «[l]o trascendente es que
sea suficiente para permitir al interesado conocer las razones de la Administración pública, de
tal modo que pueda rebatir la decisión administrativa y ejercitar con plenitud su derecho de
defensa y a los Tribunales fiscalizar la decisión administrativa conociendo todos los datos
tenidos en cuenta por la Administración» [sentencia con referencia 188-2011, de las quince horas
veintitrés minutos del veinticuatro de junio de dos mil dieciséis].
En conclusión, si existe una omisión tal que deje sin cobertura legal y fáctica el
fundamento y finalidad del acto que se impugna, tal vicio será suficiente para declarar la
ilegalidad del mismo, al no haberse expresado en su contenido los hechos y fundamentos
jurídicos (mínimos necesarios) que llevaron a la Administración pública a tomar una decisión
discrecional, aunque reglada.
B. Como ya se indicó, lo importante de la motivación es que la misma sea lo
suficientemente clara, coherente y completa a fin de permitir a los administrados conocer los
motivos en los cuales la Administración pública fundamenta sus decisiones, permitiéndoles con
ello el poder rebatirlas y hacer uso de su derecho de audiencia y defensa.
Aunado a lo anterior, la motivación, elemento del acto administrativo, desempeña una
función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona a éste la oportunidad de
poder defenderse ante una decisión de la Administración pública; por tanto, las concurrencias de
este tipo de vicios pueden generar su ilegalidad. Sin embargo, a tal aseveración es preciso indicar
que el Derecho no ha de propugnar por la protección de las formas en tanto meras formas, sino
atender a la finalidad que las sustenta.
En ese orden de ideas, en la resolución emitida el diecinueve de julio de dos mil once y
que consta a folio 220 del expediente administrativo, se consignó: «Señor Patrono en atención al
artículo 3 y 101 de la Ley del Seguro Social, 1 y 7 del Reglamento para la Aplicación del
Régimen del Seguro Social; 21 y 22 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística
del ISSS, se verificó [por medio de la inspección] que no enteró cotizaciones al Seguro Social
por sus trabajadores, en los períodos de Enero de 2000 a Abril de 2011, Correlativo (050, 051),
Mora parcial. Por lo anterior y con base en los artículos 47, 48 y 49 párrafo tercero, del
Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, se establece mora obrero-
patronal por el valor de Veinte y Cuatro Mil Doscientos Cuarenta y Nueve con 91/100 dólares
($24,249.91), sin incluir multas y recargos».
En virtud de lo expuesto, queda en evidencia que la autoridad demandada, con base y en
aplicación de la normativa aplicable al caso citada en el acto administrativo impugnado,
fundamentaron y expusieron, si bien de manera breve pero suficiente, la base normativa que
establece: que el régimen del seguro social obligatorio se aplica a todos los trabajadores de
dependen de un empleador, sea cual fuere el tipo de relación que los vincule, las facultades para
realizar la inspección que se realizó en la que se recabaron entrevistas y documentación
relacionadas en esta sentencia y que sirvieron de sustento probatorio para la emisión del acto,
determinando que el doctor REHN debía ser inscrito al régimen del seguro social y concluyendo
que el nexo entre éste y la demandante, tiene las características propias de una relación laboral
establecidas el Código de Trabajo.
De esta manera, se verifica que la resolución suscrita por la autoridad demandada fue
suficientemente motivada, y además, que la misma no causó indefensión a la demandante, ya que
ha quedado evidenciado que ésta [la actora], en el transcurso del procedimiento administrativo
seguido, sí tuvo conocimiento de las razones y fundamento jurídico que llevaron a emitir el acto
impugnado, tanto es así, que fue en tales razones en que la actora hizo descansar los argumentos
de su demanda contencioso administrativa [que no existía una relación laboral con el doctor HN],
con los que intentó desvirtuar la decisión de la Administración pública y que han sido conocidos
en la presente sentencia, lo que denota pues, una mera inconformidad de la demandante con la
decisión de la autoridad demandada.
En virtud de lo anterior, esta Sala considera que no existe el vicio de falta de motivación
alegado por la parte actora y, por tanto, tampoco se vulneraron sus derechos de defensa y
seguridad jurídica y así será declarado en la presente sentencia.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 17 del Código de
Trabajo; 3 de la Ley del Seguro Social, 1, 3 y 4 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y
Estadística del Instituto Salvadoreña del Seguro Social; 49 del Reglamento de Aplicación del
Régimen del Seguro Social; y, artículos 146 del Código Procesal Civil y Mercantil; 7 letra a), 31,
32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —derogada—; en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por INTRADESA Sociedad
Anónima de Capital Variable, contra la jefa de la Sección de Investigación Patronal del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, por la emisión de la resolución del diecinueve de julio de dos mil
once, en el cual se establece a cargo de INTRADESA Sociedad Anónima de Capital Variable
mora obrero-patronal por la cantidad de veinticuatro mil doscientos cuarenta y nueve dólares con
noventa y un centavos de dólar ($24,249.91).
2) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el presente proceso.
3) Condenar en costas a la parte actora.
4) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
NOTIFÍQUESE. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------P.V.C.A.P.---- S.L.RIV.MARQUEZ ---- J.C.V. ----
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ---------------- M. B. A. -------------------- SRIA. -------------RUB RICADAS---------------------------”““
