Sentencia Nº 408-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 28-01-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 28 Enero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 408-2016 |
408-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del veintiocho de
enero de dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Banco de
Desarrollo de El Salvador; en adelante BDES, por medio de sus apoderados generales
judiciales con cláusulas especiales licenciados Boris Emerson Bonilla Villatoro y Mónica
Beatris Reyes Coto, contra el Instituto de Acceso a la Información Pública; en adelante IAIP,
por la nulidad de pleno derecho e ilegalidad de las resoluciones siguientes:
a) Resolución de las diez horas con veinte minutos del trece de enero de dos mil
dieciséis mediante la cual se revocó la resolución del Oficial de Información del BDES
apelada y se ordenó al BDES que, por medio de su Oficial de Información permitiera a la
señora GMRM el acceso a la información pública solicitada entregándole en el plazo de diez
días hábiles contados a partir de la notificación de la resolución, el acuerdo o documento
mediante el cual el Consejo de Administración del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales -cuyo secretario es el Presidente del BDES-, en donde se detalla que ordenó la
supuesta emisión de certificados de inversión previsional correspondientes a los meses de
abril, julio y octubre de dos mil quince.
b) Resolución de las ocho horas con quince minutos del quince de julio de dos mil
dieciséis, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución
descrita en el literal que antecede y ordenó el cumplimiento de la misma.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Instituto de
Acceso a la Información Pública como autoridad demandada; la licenciada Susana Ivett
Portillo Ayala, en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República,
y; la señora GMRM, tercera beneficiada con el acto administrativo impugnado por medio de
su apoderado especial judicial licenciado Salvador Enrique Anaya Barraza.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora en su demanda expuso que la señora GMRM solicitó ante la Oficial
de Información Pública del BDES el acuerdo, resolución o documento mediante el cual el
Consejo de Administración del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, ordenó la
supuesta emisión de Certificados de Inversión Previsional -en adelante referidos simplemente
como CIP’s- correspondientes a los meses de abril, julio y octubre de dos mil quince.
Ante dicha solicitud el Oficial de Información del BDES resolvió suspender el trámite
del procedimiento de acceso a la información solicitada por existir un proceso contencioso
administrativo pendiente de resolver por esta Sala, por la negativa a proporcionar
información relacionada a la emisión de los CIP’s por considerar, bajo el amparo del literal
d) del artículo 24 de la Ley de Acceso a la Información Pública -LAIP-, que se trataba de
información confidencial y por tanto dicha documentación solo podía entregarse a los sujetos
a que se refieren los artículos 201 y 232 de la Ley de Bancos.
En razón a lo anterior, la señora GMRM interpuso recurso de apelación ante el IAIP
quien revocó la resolución proveída por el Oficial de Información del BDES y le ordenó que
permitiera el acceso a la información solicitada.
De dicha resolución, el BDES interpuso recurso de revocatoria fundado en la falta de
competencia de parte del IAIP para ordenarle la entrega de información. Dicho recurso fue
declarado sin lugar [folios 3 vuelto al 4 vuelto].
En virtud de lo anterior, la parte actora señaló como vicios de ilegalidad de los actos
impugnados: a) vulneración del principio de legalidad en relación con los artículos 86 de la
Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos, 24 letra d) y 25 de la LAIP; b) vulneración del
debido proceso en sus manifestaciones de los derechos audiencia, defensa, congruencia y
ausencia de motivación por la violación de los artículos 91 y 102 de la LAIP; y, c) la
vulneración del principio de legalidad en relación con los artículos 232 del Código Procesal
Civil y Mercantil y, 201 y 232 de la Ley de Bancos.
De esta manera, los apoderados de la parte actora solicitaron se admitiera la demanda,
se le diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la
existencia de los vicios señalados y así, la ilegalidad de los actos administrativos
impugnados. Asimismo, requirieron la suspensión provisional de los efectos de las
resoluciones controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las ocho horas con treinta
minutos del diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis [folios 55 al 57]. Se tuvo por parte
actora al BDES; se requirió a la autoridad demandada que rindiera el informe sobre la
existencia de los actos administrativos impugnados que regula el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
Tomo número doscientos sesenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al
presente proceso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; y se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos
de los actos administrativos impugnados.
III. Mediante escrito presentado el día treinta de noviembre de dos mil dieciséis [folios
63 al 65], la autoridad demandada rindió el informe requerido confirmando la existencia de
los actos administrativos impugnados y solicitó se declarara improponible la demanda por
falta de legítimo contradictor.
IV. En auto de las ocho horas con cincuenta y un minutos del cuatro de abril de dos mil
diecisiete [folios 79 y 80], se tuvo por parte demandada al Instituto de Acceso a la
Información Pública, por rendido el informe requerido de dicha autoridad; se le dio
intervención a la señora GMRM, en calidad de tercera beneficiada con el acto administrativo
impugnado, por medio de su apoderado especial judicial licenciado Salvador Enrique Anaya
Barraza; se mandó oír a la parte actora a fin que se pronunciara sobre la improponibilidad e
inadmisibilidad de la demanda solicitadas por el IAIP y por la señora RM, respectivamente;
se solicitó a la autoridad demandada el informe con las justificaciones en que fundamenta la
confirmó la medida cautelar otorgada; y, se ordenó notificar al Fiscal General de la República
para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
La autoridad demandada al rendir el segundo informe, para justificar los actos
administrativos realizó un análisis sobre los hechos, y argumentos jurídicos señalados por la
actora; por lo cual concluyó que su actuación estaba apegada a la normativa aplicable [folios
94 al 101].
V. En auto de las ocho horas con seis minutos del día once de mayo de dos mil
dieciocho [folios 103 al 106], se dio intervención a la licenciada Susana Ivett Portillo Ayala,
en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; se tuvo por
rendido el informe justificativo de la autoridad demandada; se declaró sin lugar la
improponibilidad y la inadmisibilidad de la demanda solicitadas por el IAIP y por la señora
RM, respectivamente; y, se abrió a prueba el proceso por el término de ley de conformidad al
artículo 26 de la LJCA.
La parte actora presentó escrito ratificando sus argumentos de ilegalidad, y ofreció
como prueba el expediente admistrativo que fue agregado oportunamente.
La autoridad demandada ofreció como prueba el expediente administrativo y
certificación de las resoluciones 101-A-2016, 102-A-2016, 115-A-2016, 41-A-2015 y 51-A-
2016.
VI. Mediante auto de las diez horas con seis minutos del dieciocho de sepiembre de dos
LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora reiteró la vulneración de la normativa y principios constitucionales
expuestos en su demanda.
b) La autoridad demandada reafirmó los argumentos expresados en su informe
justificativo de legalidad.
c) La representación fiscal -en resumen- manifestó que los actos impugnados fueron
pronunciados de conformidad con los parámetros legales y por autoridad competente
respetando el debido proceso. En virtud de ello considera que la actuación de la autoridad
demandada fue conforme a derecho.
VII. Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es
necesario fijar con claridad el objeto de controversia.
En el presente proceso, la actora alegó como vicios procesales: (a) la vulneración del
principio de legalidad con relación a los artículos 232 del Código Procesal Civil y Mercantil
y, 201 y 232 de la Ley de Bancos, por considerar que la orden de permitir el acceso a la
información fue emitida por un tribunal que carece de competencia, lo cual alega se
configura como una nulidad procesal; y, (b) vulneración del debido proceso en sus
manifestaciones de los derechos audiencia, defensa, congruencia y ausencia de motivación
por la violación de los artículos 91 y 102 de la LAIP, ya que la autoridad demandada omitió
convocar a la audiencia oral regulada dentro del procedimiento administrativo; situación que
alega constituye nulidad de pleno derecho.
Así mismo, alegó como vicio de ilegalidad, la violación del principio de legalidad en
25 de la LAIP, por considerar que es ilegal ordenar el acceso a información que es
confidencial.
Por orden procesal, esta Sala comenzará analizando los vicios procesales y la nulidad
de pleno derecho alegadas para luego proceder a desarrollar el vicio de ilegalidad de carácter
sustantivo.
1. Sobre la supuesta nulidad procesal, por la vulneración del artículo 232 del Código
Procesal Civil y Mercantil.
1.1 La demandante hace descansar el vicio de nulidad procesal en que la autoridad
demandada no tenía la competencia para emitir la orden contenida en el acto impugnado,
consistente en permitir a la señora GMRM el acceso a la información pública solicitada y
entregarla en el plazo de diez días hábiles contados a partir de la notificación de dicha
resolución. Tal circunstancia genera, según la demandante, la nulidad procesal por la causal
Al respecto, expuso: «[e]n este punto conviene vincular lo dispuesto en los Arts. 201 y
información clasificada como sujeta a secreto y reserva -lo anterior, en armonía con lo
dispuesto en el literal d) del Art. 24 de la LAIP- dentro de las cuales no se encuentra el
mencionado Instituto de Acceso a la Información Pública, por lo cual es preciso colegir que
dicho Instituto no se encuentra facultado para solicitar al BDES que permita el acceso a la
información que ha sido generada en virtud de la administración del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales, actividad que constituye una operación neutra desarrollada por
el BDES, y que acorde a lo dispuesto en el Art. 232, debió ser declarada nula, por ser la
misma emanada de un tribunal que carece de competencia» [folio 15].
1.2 La autoridad demandada manifestó que la actora «…es un ente obligado según el
art [sic] 7 de la LAIP y con base al art [sic] 58 letras b), c) y d) de la misma, este instituto
está plenamente facultado para resolver el caso...».
«En ese sentido resulta claro como BANDESAL intenta obstaculizar el acceso a la
información solicitada bajo el supuesto del Código Procesal Civil y Mercantil y la Ley de
Bancos bajo la figura del secreto bancario y fiduciario (…) buscando dejar a un lado su
naturaleza de ente obligado a la aplicación de la LAIP. De igual forma, solo se ha limitado
en pretender que la información requerida se encuentra amparada bajo dicha figura, sin
puntualizar el contenido de la información considerada como confidencial, simplemente
realizando una clasificación genérica para denegarla …» [folio 99 vuelto].
1.3 De lo expuesto por la actora, esta Sala advierte que la ilegalidad invocada como una
nulidad procesal por la falta de competencia del Tribunal que emitió la resolución impugnada
se refiere a un vicio sustantivo; es decir, que la supuesta falta de competencia, está
condicionada a si la información solicitada era -o no- de carácter confidencial. Ya que, en
caso de ser confidencial, el IAIP no podía ordenar su acceso, y en consecuencia el referido
instituto habría excedido el mandado legal. Por tanto, en aplicación del principio de iura
novit curia, esta Sala conocerá de este argumento de ilegalidad alegado por la demandante
como un exceso en las facultades del IAIP al ordenar la entrega de información pública cuyo
acceso [alega la actora] estaba prohibido por ser confidencial, violentando con ello el
principio de legalidad, por inobservancia a los artículos 201 y 232 de la Ley de Bancos y 24
letra d) y 25 de la LAIP.
Para ello, es preciso realizar algunas consideraciones respecto de la competencia
material del IAIP sobre el BDES, según la normativa aplicable al caso concreto.
Así, de conformidad con el artículo 1 inciso primero de la Ley del Sistema Financiero
para Fomento al Desarrollo -en lo sucesivo LSFFD-, el BDES fue creado como una
institución pública de crédito, de naturaleza autónoma y como tal, se encuentra sometida al
cumplimiento de la LAIP. En consecuencia, la actora debe darle cumplimiento a todas las
obligaciones que la LAIP le impone.
Por otro lado, la LAIP en su artículo 58 letra b) establece que el IAIP debe garantizar el
debido ejercicio del derecho de acceso a la información pública y a la protección de la
información personal. Por ello, el artículo 82 de la ya citada LAIP le faculta al IAIP, para dar
trámite y resolver los recursos interpuestos por los ciudadanos a quienes se les hubiese
denegado el acceso a información pública de parte de una institución obligada por la ley a
proporcionarla, tal como lo es el BDES.
Bajo esta inteligencia, queda establecido que el IAIP es la autoridad competente para
ordenar a las instituciones que forman parte de la Administración pública y que se encuentran
sujetas a la LAIP, a fin de que entreguen información dentro de los parámetros señalados en
la ley misma. Verificada la competencia del referido Instituto, y la sujeción de la institución
demandante a la LAIP y de suyo, al IAIP (en lo que al acceso de información se refiere) es
procedente analizar si la información que IAIP ordenó su entrega, tiene el carácter de
confidencial tal como la actora expresa. Lo cual se desarrollará por orden en los alegatos de
carácter sustantivos.
2. Sobre la vulneración del debido proceso en sus manifestaciones de los derechos
audiencia, defensa, congruencia y ausencia de motivación por la violación de los artículos 91
y 102 de la LAIP.
Lo anterior en virtud de que el IAIP omitió convocar a la audiencia establecida en el
artículo 91 LAIP por considerar que el procedimiento de apelación constituía un asunto de
mero derecho.
2.1 La actora manifestó que «…los actos impugnados, se dictaron en completa
inobservancia a los Arts. 91 y 102 de la LAIP, ya que no sé [sic] siguió el procedimiento en
la forma que regula dicho cuerpo normativo, por cuanto ese Instituto [IAIP] estaba en el
deber de convocar a la audiencia oral regulada en la primera de las disposiciones antes
citadas, contraviniendo así lo dispuesto en el Art. 11 de nuestra Constitución, es decir, el
derecho de audiencia y del debido proceso…».
Asimismo expresó que: «1) El juicio de mero derecho no está regulado en la
legislación vigente aplicable (…); 2) El presente proceso no es una discusión de mera
aplicación de normas jurídica, puesto que estamos ante un debate que gira en torno a
sucesos que se alegan han acontecido (…); 3) La resolución definitiva carece de motivación
sobre la procedencia del procedimiento de mero derecho, puesto que únicamente se
limitaron a transcribir la estimación del comisionado instructor sin motivación y base legal
alguna (…)» [folios 12 al 14].
2.2 La autoridad demandada argumentó al respecto que «[e]n contraposición a lo
expuesto por los demandantes, la referencia al asunto como “ mero derecho” únicamente se
utilizó de forma expresiva, más no fundamentada en una legislación fuera del ordenamiento
jurídico aplicable tal como fue alegada».
Agregó que hay constancia en la resolución definitiva que el Comisionado instructor
consideró que al haberse resuelto casos similares con anterioridad en donde ya se había
determinado que la información solicitada era pública y por tratarse de un asunto de mero
derecho propuso dar por finalizada la instrucción y prescindir de la audiencia oral.
Finalmente manifestó que «…la emisión de la resolución emitida para el presente caso
no encaja en los supuestos de nulidad alguna por los motivos señalados por los
demandantes» [folios 96 vuelto y 97 frente].
2.3 Ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por el demandante, esta
Sala hace las siguientes consideraciones.
A. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de
la Administración pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo
establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de
pleno derecho.
A la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados, le era aplicable la
LJCA hoy derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los supuestos a
los cuales se atribuye dicha consecuencia jurídica -nulidad de pleno derecho-; ante esta
indeterminación de la ley formal, la Sala desarrolló jurisprudencialmente los supuestos en los
que dicha institución ha de aplicarse, tomando como base razonamientos objetivos y
congruentes propios de la institución de la nulidad.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de
invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan
los actos de la Administración.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero
coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “ grado máximo de
invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho
tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la jurisprudencia
consolidada y desarrollada por esta Sala, los actos administrativos incurren en nulidad
absoluta o de pleno derecho cuando son: «dictados por autoridad manifiestamente
incompetente; cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los
que garantizan el derecho a la defensa de los interesados; cuando su contenido sea de
imposible ejecución; cuando sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de aquéllos; entre otros» [v.gr. auto interlocutorio 524-2016 de las trece horas
con cincuenta y tres minutos del día treinta de noviembre de dos mil dieciséis].
B. El argumento que plantea la actora como vicio de nulidad de pleno derecho, podría
encajarse en la omisión de elementos esenciales que garantizan el derecho a la defensa de
los interesados en el procedimiento administrativo sancionatorio, específicamente al hecho
de emitir la resolución final sin celebrar la audiencia oral a que se refiere el artículo 91 de la
LAIP, en la cual se conoce de las pruebas aportadas, vulnerando con ello su derecho de
defensa.
Conforme lo anterior, esta Sala advierte que el enunciado de la pretensión de nulidad de
pleno derecho de la parte demandante encaja, en su planteamiento formal, en uno de los
supuestos de nulidad de pleno derecho por lo que a continuación, se entrará a conocer de la
violación al derecho de defensa como consecuencia de la vulneración del artículo 91 de la
LAIP.
C. Para hacer un correcto análisis de lo argüido, es necesario estudiar el procedimiento
administrativo establecido en la ley especial, para los casos en que se presente un recurso de
apelación ante el IAIP.
De esta manera, admitido el referido recurso, es comunicado al interesado y al ente
obligado, quien deberá rendir informe en un plazo de siete días hábiles a partir de la
notificación [artículo 88 de la LAIP].
El artículo 91 de la LAIP establece que, dentro del procedimiento administrativo
sancionador, el IAIP celebrará audiencia oral con las partes en la cual se conocerá de las
pruebas ofrecidas y aportadas.
A folio 15 del expediente administrativo, consta la notificación de la admisión del
recurso de apelación que se realizara por medio electrónico al denunciado BDES. Mediante
escrito de fecha diez de diciembre de dos mil quince, presentado el día once del mismo mes y
año, el BDES presentó su informe por medio de su representante legal licenciada MMMA
[folio 16 y 17 del expediente administrativo] en el que expuso los argumentos que
justificaban la resolución que se le atribuía.
En el mismo manifestó que la documentación solicitada «…se trata de información
confidencial, por estar así consignado en el Art. 24 literal d) de la Ley de Acceso a la
Información Pública» [folio 17 del expediente administrativo]. De lo anterior se desprende
que, el argumento de defensa por parte del BDES era el carácter confidencial de la
información solicitada, circunstancia que le amparaba para abstenerse de acceder a su
entrega.
Por otra parte, el Comisionado instructor encargado del procedimiento administrativo
en contra del actor, con fecha doce de enero de dos mil dieciséis [folio 19 del expediente
administrativo] presentó un informe al pleno del IAIP en el cual con fundamento en el
artículo 4 letras b), c) y f) de la LAIP, en recursos de apelación similares que versan sobre la
misma información solicitada y negado su acceso por la misma institución y; por estimar que
el caso constituye un asunto de mero derecho, consideró procedente dar por finalizada la
instrucción del procedimiento y prescindir de la audiencia oral que establece la ley.
En atención a este punto, es pertinente señalar que en el ámbito jurisdiccional los
procesos son clasificados -tomando como parámetro el objeto de control de la discusión- en
procesos donde la controversia estriba en hechos alegados, y otros, en interpretación o
aplicación del derecho. En el primer caso, el debate judicial gira en torno a aspectos fácticos
que se alegan han acontecido y que las partes argumentan ocurrieron en forma distinta; en la
segunda clasificación, no hay controversia sobre los sucesos, sino sobre la aplicación e
interpretación de la norma a dichos acontecimientos, en estos casos el juzgador se limita a la
interpretación y aplicación de la consecuencia jurídica, pues no hay debate respecto a la
manera en que ocurrieron los hechos.
Esta, Sala verifica dos circunstancias en el sub júdice; en primer lugar, ni en el
procedimiento seguido en sede administrativa, ni en el proceso contencioso administrativo la
parte actora aportó la prueba que consideraba pertinente para desvanecer la imputación
alegada por la Administración pública con relación a brindar acceso a la información
solicitada, ni en este proceso aportó los documentos probatorios junto con su demanda, ni en
etapa probatoria, con los que robusteciera su tesis sobre el carácter de confidencial de la
información que en principio le fue requerida, de la cual la actora no está de acuerdo en
entregar.
La segunda circunstancia que se verifica, es que ambas partes no niegan la existencia de
los CIP’s, sino más bien, la actora niega la facultad que tiene el IAIP para requerir la entrega
de dichos certificados por ser esta información confidencial.
Lo anterior, confirma que el caso bajo análisis, no se trata de controvertir hechos, sino
de la aplicación del derecho al caso en particular [determinar si la información es o no
confidencial]. En razón a ello, resulta aplicable lo establecido en el artículo 309 del Código
Procesal Civil y Mercantil, normativa supletoria aplicable de conformidad con el artículo 102
de la LAIP referido a que «…[s]i hubiese conformidad sobre todos los hechos y el proceso
queda reducido a una cuestión de derecho, se pondrá fin a la audiencia preparatoria y se
abrirá el plazo para dictar sentencia».
Finalmente, y de manera accesoria, la parte actora se ha limitado a invocar la violación
a su derecho de defensa por la mera omisión de la celebración de la audiencia oral por parte
la autoridad demandada dentro del procedimiento sancionador, sin argumentar qué prueba
pretendía incorporar al procedimiento, o de qué manera con la omisión de la actividad
probatoria se le afectó materialmente su derecho de defensa; sino más bien, se limita a
señalar la ilegalidad de la forma por la omisión de la forma. En consecuencia, al no ofrecer ni
aportar actividad probatoria, ni en sede administrativa ni judicial, tendiente a desvanecer el
carácter confidencial de la información requerida; esta Sala concluye, que no hay hechos que
debatir en el presente proceso, sino que la controversia se centra en dilucidar si el IAIP tenía
la facultad de requerir la entrega de la información solicitada en caso fuera -o no-
confidencial.
En atención a lo señalado, de lo acaecido dentro del procedimiento administrativo
anteriormente relacionado se advierte que la institución demandante fue escuchada,
participando activamente al presentar su informe justificando su actuación quedando
evidencia que se respetó el debido proceso y con ello los derechos de audiencia y defensa ya
que se brindó a la actora la oportunidad para su defensa dentro del procedimiento.
Vistas las anteriores valoraciones, se verifica que la violación alegada del artículo 91 de
la LAIP, no se perfila en alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho desarrollados
por esta Sala, ya que no aportó argumentos jurídicos ni probanzas suficientes para acreditar y
dotar de contenido la violación alegada, en el sentido de la afectación material de su derecho
de defensa. Al contrario, esta Sala acompaña el criterio seguido por la Administración
pública, con relación a que los hechos no están en disputa, sino la interpretación de la norma
a fin de determinar si los CIP’s son o no, información confidencial, y por ello de divulgación
restringida; se hace esta afirmación ya que el motivo principal en que está fundamentada la
pretensión de la demandante es la violación de los artículos 201 y 232 de la Ley de Bancos;
y, 24 letra d) y 25 de la LAIP [por considerar que no estaban en la obligación legal de
proporcionar la información por ser confidencial], lo cual constituye un caso de
interpretación de derecho, ya que como se verá más adelante, los parámetros para determinar
si la información en custodia de los entes obligados es confidencial o no, están establecidos
de manera clara por el artículo 24 de la LAIP, en los términos siguientes: «[e]s información
confidencial: a. La referente al derecho a la intimidad personal y familiar, al honor y a la
propia imagen, así́ como archivos médicos cuya divulgación constituiría una invasión a la
privacidad de la persona.
b. La entregada con tal carácter por los particulares a los entes obligados, siempre que
por la naturaleza de la información tengan el derecho a restringir su divulgación.
c. Los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su
difusión.
d. Los secretos profesional, comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro
considerado como tal por una disposición legal.
Los padres, madres y tutores tendrán derecho de acceso irrestricto a la información
confidencial de los menores bajo su autoridad parental».
Por tanto, para el caso de autos, la clasificación de la información como confidencial no
dependerá de hechos o de elementos de prueba que puedan establecerlo, sino que deberá
tomarse la información y verificar si ésta se encuentra dentro de los supuestos del citado
artículo 24 de la LAIP, lo que simplifica y limita el proceso a la aplicación de la ley al caso
concreto, y es por ello que esta Sala no encuentra asidero legal para declarar la nulidad de
pleno derecho alegada, por tanto, se continuará con el estudio de los demás puntos de
ilegalidad invocados por el actor.
3. De la vulneración al principio de legalidad en relación con los artículos 86 de la
Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos; 24 letra d) y 25 de la LAIP, por haber ordenado
el IAIP la entrega de información confidencial.
3.1 La parte actora manifestó que: «[e]s procedente, afirmar que la Ley de Acceso a la
Información Pública es conforme con lo dispuesto en el Art. 232 de la Ley de Bancos en lo
que se refiere al Secreto Bancario y en garantizar que la información relativa a las
operaciones que realizan los bancos únicamente pueda proporcionarse a las personas
legalmente facultadas para dicho efecto. Decimos lo anterior por cuanto el literal d) del Art.
24 del primero de los cuerpos legales antes citados, expresamente disponen que es
información confidencial la que se refiere al secreto profesional, comercial, industrial,
fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposición legal.
Conforme a lo anterior, el literal a) del Art. 4 de la LAIP, contiene el Principio de
Máxima Publicidad, en virtud del cual se establece que la información en poder de los entes
obligados -dentro de los cuales se encuentra el BDES- es pública, siendo que su difusión
debe ser irrestricta, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley, siendo dos
de dichas excepciones, las concernientes al secreto bancario y al secreto fiduciario»
Finalmente, expresó que de conformidad con el artículo 25 de la LAIP, no obstante ser
entes obligados al cumplimiento de la citada ley, debe abstenerse de proporcionar
información catalogada como confidencial [folios 8 vuelto y 9 frente].
3.2 La autoridad demandada al respecto expuso que «… el art. 7 de la LAIP señala las
instituciones obligadas por esta ley, entre otras, las sociedades de economía mixta y las
personas naturales o jurídicas que manejan recursos o información pública o las que
ejecutan actos de la función estatal, nacional o local, tales como contrataciones públicas,
concesiones de obras o servicios públicos. Como tal, el ámbito de la obligación de estos
entes se limita a permitir el acceso a la información concerniente a la administración de los
fondos o información pública otorgados y a la función pública conferida».
Agregó que «…el procedimiento surgió a raíz de una denegatoria de información por
parte del Oficial de Información de BANDESAL. Con ello, se acredita que efectivamente se
siguió el curso establecido por la LAIP, la cual faculta a este instituto en sus artículos 29 y
58 letras “ d” y “ g” , para conocer y resolver controversias en torno a la clasificación de la
información» [folio 95].
3.3 Con atención a la línea argumentativa propuesta por la parte actora, es
imprescindible resaltar que el acceso a la información pública es un derecho fundamental
[sentencia de Inconstitucionalidad con referencia 43-2013, del veintidós de agosto de dos mil
catorce], y como tal la regla general que ha de aplicarse es el principio de máxima publicidad
[artículo 4 letra a) de la LAIP], en virtud del cual se establece que la información en poder de
los entes obligados [en principio] es pública, por lo cual su difusión debe ser irrestricta, con
la salvedad de las excepciones establecidas por la ley. Para el caso en autos, la parte actora
invoca dos excepciones legales establecidas en la misma LAIP: el secreto bancario y el
secreto fiduciario; en atención a ello, se analizará la normativa alegada por la parte actora,
para determinar si la información solicitada a la demandante era confidencial.
En esta línea, la referida Sala de lo Constitucional expresó que «…la protección
constitucional de la búsqueda y obtención de información se proyecta básicamente frente a
los poderes públicos -órganos del Estado, sus dependencias, instituciones autónomas,
municipalidades- y cualquier entidad, organismo o persona que administre recursos
públicos o bienes del Estado o que en general ejecute actos de la Administración pues existe
un principio general de publicidad y transparencia de las actuaciones del Estado y la
gestión de fondos públicos» (resaltado suplido) [sentencia de Amparo con referencia 614-
2010 del uno de febrero de dos mil trece].
Así, se establece como regla general que toda la información que resguarden los entes
obligados en el desempeño de sus funciones institucionales, debe ponerse a disposición del
público y la negativa injustificada de su entrega, podría constituir una afectación al derecho
de acceso a la información, y un incumplimiento legal.
Ahora bien, la información confidencial es una de las excepciones a la publicidad
irrestricta, y dado que el alegato del actor es que la no entrega deviene en que la información
solicitada es confidencial, conviene ahora, como quedó establecido en la sentencia referencia
394-2015 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del treinta y uno de octubre de dos
mil dieciocho; estudiar dicho concepto, para posteriormente analizar si procede -o no- su
aplicación al caso en concreto.
La LAIP en su artículo 6, literal f), define como información confidencial «…aquella
información privada en poder del Estado cuyo acceso público se prohíbe por mandato
constitucional o legal en razón de un interés personal jurídicamente protegido» (resaltado
suplido).
Del tenor literal de dicha definición se advierte, que la disposición tiene distintos
componentes para que la información sea confidencial; así el primer requisito [lógico y
connatural] es que la información solicitada sea privada; pero además y de manera
concatenada, esta información privada debe ser protegible en razón de un interés personal.
Ello es así, porque abundante jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha establecido,
que no existen derechos absolutos [para el caso, el derecho de acceso a la información
privada, sobre el derecho que una persona tiene a que su información privada sea
salvaguardada]; y en caso exista una pugna entre dos o más derechos [por ejemplo: la
intimidad versus el acceso a la información], se deberá realizar el test de ponderación para
analizar cada caso particular cuál derecho es el que debe predominar.
Luego de establecer que el derecho de acceso a la información no es absoluto; conviene
estudiar su importancia; ya que constituye una herramienta fundamental para el control
ciudadano de la gestión pública, y por ello la información debe estar al servicio del
administrado; lo dicho, sin perjuicio de la limitante sobre la información privada en razón de
un interés personal, la cual de suyo, tendrá un trato diferenciado.
Sobre la importancia apuntada del acceso a la información como una herramienta para
la transparencia en la gestión administradora del Estado, resulta provechoso citar lo apuntado
por la Sala de lo Constitucional en materia de Presupuesto General de la Nación en el sentido
que: «[l]a publicidad de la información presupuestaria constituye la regla que debe imperar
y que vincula a todos los funcionarios e instituciones públicas, pudiendo mantenerse en
reserva cierta información presupuestaria, de manera excepcional y restrictiva, y en casos
debidamente necesarios y justificados. Por ejemplo, aquellos datos cuya publicidad pudiera
poner en riesgo o afectar intereses fundamentales del Estado que están legítimamente
protegidos en una sociedad democrática, tales como la información referida a los gastos de
la defensa nacional o de la seguridad pública. No obstante, dichos gastos públicos estarán
siempre sujetos a fiscalización, control y rendición de cuentas por las instancias
competentes, de conformidad con lo que ordena la Constitución (art. 227 inc. último)…»
[sentencia de inconstitucionalidad referencia 1-2010/27-2010/28-2010 de las catorce horas
con quince minutos del día veinticinco de agosto de dos mil diez].
De lo anterior se extrae, que el acceso a la información del BDES sobre su gestión
pública, debe ser irrestricto, en cuanto y en tanto se solicite información sobre la gestión
ordinaria del referido banco.
Establecida la relevancia del acceso a la información pública, la cual es la regla general,
será imprescindible analizar la finalidad de la protección de información confidencial, como
excepción al acceso de la misma.
A este respecto se ha referido la Sala de lo Constitucional en los términos siguientes:
«[e]l punto de partida para aproximarse al derecho de acceso a la información debe ser su
condición indiscutible de derecho fundamental, anclada en el reconocimiento constitucional
investigar o buscar y recibir informaciones de toda índole, pública o privada, que tengan
interés público» (resaltado suplido) [sentencia de inconstitucionalidad referencia 13-2012 de
las once horas del cinco de diciembre de dos mil doce].
De ahí la importancia que todo ciudadano tenga el derecho a que la Administración
pública sea transparente en su gestión. Ahora bien, este análisis no requiere mayores reparos
cuando los fondos son públicos, no obstante en el caso en autos, los fondos -en principio- son
privados, provenientes de cuotas previsionales aportadas por los trabajadores y empleadores
en El Salvador, a las Administradoras de Fondos de Pensiones [AFP’S], que de manera
palpable tienen interés público [contrario al interés personal]; ya que un porcentaje de éstos
aportes [por ministerio de ley] deben destinarse a la compra de los CIP’s [este punto se
desarrollará con profundidad en párrafos subsecuentes, al afincar el interés social de los
CIP’s].
En el mismo sentido de otorgar acceso a información que en principio es privada, se ha
pronunciado contundentemente la Sala de lo Constitucional, cuando estos fondos privados
tienen un interés eminentemente público y no meramente privado; así en la sentencia de
inconstitucionalidad por omisión, sobre el financiamiento de los partidos políticos se
dictaminó que: «[l]a rendición de cuentas es uno de los pilares que sostienen cualquier
relación de representación, sea esta privada o pública. El concepto está relacionado con la
responsabilidad de quien administra en nombre de otros y, por lo tanto, está sujeto a un
control de sus actos. Rendición de cuentas, responsabilidad y control son elementos
centrales de las democracias modernas basadas en la idea de representación. Se trata de un
deber esencial de quien gestiona asuntos de terceros o pretende hacerlo. La rendición de
cuentas permite controlar, analizar y valorar una acción, a fin de aprobar o no lo actuado,
especialmente si hay un interés público que proteger.
La rendición de cuentas de las personas jurídicas en general está regulada como una
obligación de las autoridades hacia los miembros de la sociedad o asociación de que se
trate. La legislación establece que las rendiciones de cuentas en materia económica (ej., los
balances y estados contables) deben registrarse y hasta en algunos casos publicarse, para
dejar a salvo los derechos de terceros posiblemente afectados. A mayor responsabilidad
pública, mayores son las obligaciones» (resaltado suplido) [sentencia de
inconstitucionalidad referencia 43-2013 de las once horas con cuarenta y un minutos del día
veintidós de agosto de dos mil catorce].
En atención al íter desarrollado, resulta ahora imprescindible analizar la naturaleza de la
información solicitada, consistente en la: documentación en donde se detalla la emisión de
los CIP´s correspondientes a los meses de abril, julio y octubre de dos mil quince.
Para el análisis que nos concierne, es necesario exponer que los CIP’s son títulos de
obligación negociables, emitidos por el BDES, en el marco de la Ley de Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales -LFOP-, estos títulos devengarán una tasa de interés ajustable
semestralmente de conformidad a lo establecido en el artículo 12 de la LFOP y constituyen
un mecanismo de financiamiento del Estado, el cual se fondea del dinero de las pensiones del
sistema público ya que por ministerio de ley, deben ser adquiridos obligatoriamente por las
AFP’s, en los porcentajes y condiciones establecidas en la LFOP y la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones -LSAP-; así el BDES además de ser el emisor de los títulos, actúa en
calidad de fiduciario.
De lo señalado se advierte que estamos en un escenario en el que, por ministerio de
ley, se impone a todos los trabajadores cotizantes y empleadores, un sistema de ahorro para
pensiones con el objeto de generar seguridad económica a los jubilados [principalmente] del
sistema previsional público, a fin de que éstos logren cubrir sus necesidades básicas.
Ahora bien, el dinero que por ministerio de ley destinan los trabajadores y
empleadores, es [por la misma obligación legal] administrado por una AFP con el exclusivo
fin que produzca una rentabilidad: (i) segura pero que genere (ii) utilidad al menos superior a
la inflación [sentencia de inconstitucionalidad 42-2012/61-2013/62-2013 de las doce horas
con treinta minutos del día veintitrés de diciembre de dos mil catorce].
Finalmente, este capital generado por los CIP’s [también por ministerio de ley] le
retornará a las AFP´s más la tasa de interés adecuada, la cual le servirá a éstas para pagar las
prestaciones previsionales de los trabajadores.
De la compleja estructura desarrollada, se verifica que si bien las AFP´s son
instituciones privadas [sociedades anónimas de capital fijo -artículo 23 de la Ley del Sistema
de Ahorro para Pensiones-], el fin de la tenencia y administración de los fondos previsionales
no tiene carácter exclusivamente privado, desde el momento que el legislador
obligatoriamente crea la carga patrimonial hacia trabajadores y empleadores, carga que
únicamente se ve justificada por el interés social [posibilitar mediante las pensiones que los
trabajadores tengan asegurados fondos en su vejez, invalidez o muerte], en tanto y en cuanto
que al Estado le atañe el bienestar de sus ciudadanos, es responsabilidad de éste posibilitar
los mecanismos necesarios que brinden seguridad económica para enfrentar las contingencias
de invalidez, vejez y muerte [considerando III de la Ley del Sistema de Ahorro para
Pensiones], y ser además garante por ministerio de ley, del sistema de pensiones [artículo
144 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones].
Así, la emisión de los títulos CIP’s y la tasa de retorno y demás condiciones que se
pacten, es información relevante y ordinaria de la gestión pública [manejo de fondos captados
de los cotizantes] que realiza el BDES, que como fiduciario realiza una gestión de interés
social, ya que las características con que se emitan estos títulos servirán para pagar el sistema
de pensiones; en consecuencia, es palpable la importancia del manejo de este dinero.
En similares términos ha establecido la Sala de lo Constitucional al revisar la
inconstitucionalidad de disposiciones de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Financiero
Fiscal del año dos mil diez cuando afirma que: «…el derecho de acceso a la información es
un derecho fundamental de la población a estar debidamente informada de los asuntos de
interés colectivo, y a conocer la gestión pública…» (sentencia de inconstitucionalidad
referencia 1-2010/27-2010/28-2010 de las catorce horas con quince minutos del veinticinco
de agosto de dos mil diez).
Así, se insta el deber que tienen el Estado y sus entes [centralizados o descentralizados:
i.e. BDES] de ser transparentes en el manejo de sus recursos, para administrar y ejecutar de
manera correcta y eficiente estos recursos, los cuales, además deben utilizarse con el fin
exclusivo de satisfacer las necesidades de la ciudadanía e impulsar el desarrollo del país,
evidentemente asuntos que atañen a la colectividad.
En el presente caso, quien administra dichas inversiones es el BDES, en su calidad de
fiduciario, y por ello emite estos CIP’s, cuya finalidad legal es financiar el pago de los
beneficios previsionales establecidos en LSAP; en esta línea resulta necesario, importante y
útil que el BDES el control en la gestión de los recursos provenientes de las pensiones, con el
objeto que los pensionados tengan suficientes fondos en su vejez, invalidez o muerte;
máxime que como se dijo, el Estado tiene una posición de garante sobre el fondo de
pensiones.
De las consideraciones anteriores, esta Sala no comparte los argumentos de la
demandante ya que no se puede obstaculizar ni privar a los particulares del conocimiento del
manejo de los CIP’s por ser de interés público y no personal, como establece la ley.
En consecuencia, la excepción de la confidencialidad no se verifica en el presente caso,
por no concurrir ambos presupuestos: que la información sea privada, y que sea protegible
por un interés personal; ya que como abundantemente se ha desarrollado, la emisión de los
CIP’s y sus características, atañen al interés general; por el interés social que ostentan los
referidos títulos, al ser el ahorro de los trabajadores para asegurar su futura pensión.
Al quedar establecido que la emisión de los CIP´s son títulos que en apariencia se han
fondeado con recursos de particulares [AFP´s: sociedades anónimas de capital fijo],
verdaderamente el origen de los fondos de los CIP’s, y a la postre el retorno de estos fondos
indexados con la tasa de interés, luego de veinticinco años, conllevan indefectiblemente una
importancia social y pública [subsidiariamente, por la calidad de garante del Estado], del
manejo de los mismos.
En el orden de ideas de la presente sentencia, con la finalidad de reafirmar que pese a
establece el secreto bancario como una excepción al derecho de acceso a la información
pública, la interpretación de las leyes debe hacerse de una manera sistemática y congruente al
caso sometido a controversia, conviene citar a la Sala de lo Constitucional, en los términos
siguientes «…la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto
general y los fines que la informan pues la inconsecuencia o la falta de previsión jamás debe
suponerse en el legislador, por lo cual se reconoce como un principio básico que la
interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles aquel sentido que ponga en
pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el
que las concilie y deje a todas con valor y efecto(…). Es así como, por un lado, las
disposiciones legales, dentro del cuerpo normativo al que pertenecen, deben ser
interpretadas teniendo en cuenta el conjunto de normas que conforman el cuerpo legal; es
decir, es insuficiente que el intérprete de la ley extraiga los mandatos, las normas
dimanantes de las disposiciones de una ley, sin tener en cuenta el contenido de las demás
con las que conforma el cuerpo normativo, ya que la ausencia de una interpretación
sistemática genera la posibilidad de llegar a conclusiones erróneas respecto de los mandatos
que el legislador dicta a través de las leyes» [sentencia de Inconstitucionalidad del trece de
noviembre de dos mil uno en el proceso con referencia 41-2000].
En atención a lo expuesto, no son atendibles las alegaciones en cuanto a que la
información solicitada era confidencial. Por ello, pese a que la LAIP establece como
información confidencial el secreto fiduciario y bancario, se ha verificado que no es aplicable
al caso, por no existir la misma razón jurídica para lo cual fue incorporada en la ley de la
materia, ya que en el caso en autos la información pese a ser privada tiene un interés público
y no personal, por lo tanto, no puede lógicamente existir la misma consecuencia, donde no
existe la misma razón lógica.
Por lo antes dicho, esta Sala determina que la información solicitada, cabe dentro de la
regla general, es decir que le es aplicable el principio de máxima publicidad al que está
sometida la información en poder de los entes obligados. En consecuencia, considera que la
resolución emitida por el IAIP que revocó la resolución del Oficial de Información del BDES
y le ordenó que, por medio de su Oficial de Información permitiera a la señora GMRMel
acceso a la información pública solicitada es legal.
En virtud de lo anteriormente expuesto, no son válidos los argumentos de ilegalidad
vertidos por la parte demandante en cuanto a las violaciones a la normativa y derechos
invocados y así deberá declararse.
VIII. POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones citadas y los
artículos 1, 7, 10, 11 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales; 1, 2, 6 letra f),
7, 24 y 58 de la Ley de Acceso a la Información Pública; 216, 217, 218 y 272 del Código
FALLA:
A. Declarar que no existe el vicio de nulidad de pleno derecho respecto de los
siguientes actos administrativos:
1) Resolución de las diez horas con veinte minutos del trece de enero de dos mil
dieciséis mediante la cual se revocó la resolución del Oficial de Información del BDES
apelada y ordenó al BDES que, por medio de su Oficial de Información permitiera a la señora
GMRM el acceso a la información pública solicitada entregándole en el plazo de diez días
hábiles contados a partir de la notificación de la resolución, consistente en el acuerdo o
documento mediante el cual el Consejo de Administración del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales -cuyo secretario es el Presidente del BDES-, en donde se detalla que ordenó la
supuesta emisión de certificados de inversión previsional correspondientes a los meses de
abril, julio y octubre de dos mil quince.
2) Resolución de las ocho horas con quince minutos del quince de julio de dos mil
dieciséis, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución
descrita en el literal que antecede y ordenó el cumplimiento de la misma.
B. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad respecto de los siguientes actos
administrativos:
1) Resolución de las diez horas con veinte minutos del trece de enero de dos mil
dieciséis mediante la cual se revocó la resolución del Oficial de Información del BDES
apelada y ordenó al BDES que, por medio de su Oficial de Información permitiera a la señora
GMRM el acceso a la información pública solicitada entregándole en el plazo de diez días
hábiles contados a partir de la notificación de la resolución, consistente en el acuerdo o
documento mediante el cual el Consejo de Administración del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales -cuyo secretario es el Presidente del BDES-, en donde se detalla que ordenó la
supuesta emisión de certificados de inversión previsional correspondientes a los meses de
abril, julio y octubre de dos mil quince.
2) Resolución de las ocho horas con quince minutos del quince de julio de dos mil
dieciséis, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución
descrita en el literal que antecede y ordenó el cumplimiento de la misma.
C. Dejar sin efecto la medida cautelar otorgada mediante auto de folios 55 al 57.
D. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
E. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
F. Entregar certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la
representación fiscal.
NOTIFÍQUESE. -
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ----
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS.
