Sentencia Nº 434-2013 de Sala de lo Constitucional, 23-03-2018
| Número de sentencia | 434-2013 |
| Fecha | 23 Marzo 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
434-2013
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas
con veintitrés minutos del día veintitrés de marzo de dos mil dieciocho.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por el Banco de América Central, S.A.,
por medio de su apoderado, el abogado José Enrique Madrigal Quezada, en contra de la
Asamblea Legislativa, por la vulneración de sus derechos a la propiedad y a la seguridad jurídica.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada, la Defensoría del
Consumidor, en calidad de tercera beneficiada, y la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. El peticionario manifestó que dirige su reclamo contra la Asamblea Legislativa, por
haber emitido el art. 12-A de la Ley de Protección al Consumidor (LPC), mediante el Decreto
Legislativo n° 286, de fecha 31-I-2013, publicado en el Diario Oficial nº 34, tomo nº 398, de
fecha 19-II-2013; el cual establece:
"Art. 12-A.- Solo podrán cobrarse las comisiones identificadas y descritas en el
contrato, y que correspondan a un servicio adicional efectivamente prestado por el
proveedor y que no sea inherente al producto o servicio contratado por el consumidor.
Se entenderá por servicio inherente al producto o servicio contratado por el consumidor,
aquel que es necesario para la efectiva prestación del objeto o finalidad del contrato.
Únicamente procederá el cobro de recargos por incumplimiento contractual por parte
del consumidor, cuando éste esté debidamente identificado en el respectivo contrato.
Las comisiones y recargos aplicables a los productos o servicios contratados deberán ser
leídos y explicados al consumidor al momento de la contratación.
No podrán establecerse comisiones o recargos por la administración o manejo de
créditos, según lo establecido en el Inc. 1o. del presente artículo, y tampoco podrán
cobrarse cuando sean generadas por responsabilidad, por actuación u omisión del
proveedor, o fallas en su sistema informático.
La tasa de interés y la cuantía de las comisiones y recargos aplicados al tipo de servicio
contratado en el período facturado y los aplicables en el siguiente periodo, cuando
corresponda, deberá informarse y explicarse al momento de la contratación, además
deberán notificarse mensualmente éstos al consumidor a través del estado de cuenta,
documento de cobro o pago o los medios indicados en el contrato para tal fin.
Solo procederá el sobregiro originado por la adquisición de bienes y servicios por parte
del consumidor, y siempre que esté autorizado expresamente en el contrato o
documento legal otorgado al efecto, dentro del límite establecido en el mismo. No podrá
cobrarse intereses, comisiones o recargos generados por sobregiro que no se hayan
pactado en el contrato o documento que lo ampare."
Asimismo, dirige su petición contra el art. 43 del referido decreto, que prescribe:
"Art. 43.- Disposiciones especiales. En el caso de la cartera de créditos existentes con
saldos pendientes de pago a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, se aplicará
lo dispuesto respecto a comisiones y recargos en el Art. 12-A de la presente Ley,
noventa días después de la entrada en vigencia del presente decreto. En ese período no
podrá incrementarse el precio de las condiciones o recargos".
Tales disposiciones vulneran, a su juicio, sus derechos a la propiedad y a la seguridad
jurídica, este último por inobservancia del principio de irretroactividad de las leyes. Cabe señalar
que, si bien la sociedad peticionaria impugna en su totalidad el art. 12-A de la LPC, los
argumentos expuestos en la demanda sobre la inconstitucionalidad alegada se centran en el inc. 4º
de la citada disposición, por lo que deberá entenderse que este constituye el objeto de su reclamo.
A.
Con relación al art. 12-A de la LPC la sociedad peticionaria sostuvo que este le impide
cobrar por un servicio que efectivamente presta a sus clientes y ello le vulnera su derecho a la
propiedad. Expuso que, como intermediaria financiera, ofrece al público una tasa de interés tasa
pasiva– para que este le entregue recursos a un determinado plazo, en calidad de depósito.
También le ofrece recursos para que los adquiera en calidad de préstamo y como compensación
cobra una tasa de interés –tasa activa–, que es "el precio" del crédito. Las cantidades de dinero
obtenidas a partir de este último tipo de intereses le permiten ofrecer tasas más competitivas a sus
ahorrantes.
Previo a otorgar dichos créditos está obligada a medir riesgos crediticios para evitar
"colapsos financieros". Con esa misma finalidad exige a sus clientes que constituyan garantías a
su favor –prendas e hipotecas– y asume los costos de valuar los bienes para determinar si son o
no aptos para servir en esa calidad; asimismo les exige que adquieran seguros de vida y de deuda
que deben ser asumidos por los deudores.
En dicho proceso asume una serie de obligaciones con el Estado, algunas de las cuales se
enfocan en la captación de fondos del público, mientras que otras se dirigen a prevenir riesgos y a
colaborar para prevenir e investigar el lavado de dinero, el narcotráfico y el terrorismo. A su
juicio, la actividad que realiza tiene "muchas regulaciones administrativas", pues debe cumplir
con la normativa del Banco Central de Reserva, la Superintendencia del Sistema Financiero, la
Defensoría del Consumidor y el Ministerio de Trabajo, entre otras instituciones; sin embargo,
pese a que incurre en gastos por cumplir dichas obligaciones, se ve impedido de trasladar esos
costos a las personas que han obtenido créditos con él.
Concretamente, como institución bancaria está obligada a dar seguimiento a los créditos
para medir riesgos y verificar el uso y destino de los fondos otorgados a sus deudores. Para ello
designa personal especializado y sufraga los costos de ese seguimiento mediante el cobro de
comisiones a sus "administrados" –sus deudores–. Dicha actividad –afirma– no es inherente al
fenómeno de la intermediación bancaria sino que deriva de las regulaciones de las autoridades
administrativas y, por consiguiente, los "servicios" que presta para cumplir con esas obligaciones
no se corresponden con la tasa de interés que paga el deudor; sin embargo, en virtud de lo
preceptuado en la citada disposición, está inhibido de efectuar cobros por los servicios de
administración de créditos que efectivamente presta a los consumidores.
B.
Respecto de la segunda disposición sostuvo que esta le causa un agravio patrimonial
debido a que con anterioridad a su vigencia había otorgado una serie de créditos tomando en
cuenta las tasas de interés y los cobros permitidos hasta entonces. Algunos de ellos se pactaron a
largo plazo –como los destinados a compra de vivienda– e incorporaron el cobro de la comisión
por administración, pero de forma sobrevenida tuvo que suspender su cobro para no incurrir en la
prohibición prevista a partir de la reforma a la LPC. En ese sentido, dicha disposición le vulnera
sus derechos a la propiedad y a la seguridad jurídica, pues da lugar a una aplicación retroactiva de
la ley en la medida que lo obligan a suprimir cobros que había pactado previamente, lo cual
implica que los créditos se vuelvan más onerosos para el banco y que deba afrontar gastos no
previstos. En definitiva, con la reforma en cuestión se ha afectado la estructura misma de los
créditos que ya había otorgado y se le ha ocasionado un agravio considerable debido a que había
proyectado ingresos que no ha podido obtener.
2. A. Mediante la resolución de fecha 2-IX-2015 se admitió la demanda,
circunscribiéndose al control de constitucionalidad de los arts. 12-A de la LPC y 46 del Decreto
Legislativo n° 286, por la supuesta vulneración de los derechos a la propiedad y a la seguridad
jurídica de la sociedad actora.
B. En la misma interlocutoria se declaró sin lugar la suspensión de los efectos de las
disposiciones legales impugnadas, en virtud de que no se advirtió que desde su entrada en
vigencia hubieran causado una afectación relevante a la sociedad peticionaria y, de adoptarse
dicha medida cautelar, se generaría la modificación del valor de las cuotas que pagaban los
consumidores, causando así un impacto negativo a su economía personal o familiar de manera
directa. Además, se pidió a la autoridad demandada que rindiera el informe que establece el art.
21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (L.Pr.Cn.), pero esta negó las afirmaciones de la
sociedad demandante.
C. Asimismo, se dio intervención a la Defensoría del Consumidor, en calidad de tercera
beneficiada, la cual sostuvo que el art. 12-A de la LPC no vulnera el derecho a la propiedad de la
sociedad peticionaria, debido a que la comisión que esta pretendía cobrar se aplicaría a un
servicio inherente al que ya le prestaba el banco a sus deudores con el otorgamiento del crédito.
Por otro lado, con relación al art. 43 del citado decreto, señaló que este no constituía una
infracción al principio de irretroactividad de las leyes, pues solo se aplicaría a las cuotas aún no
cobradas y no implicaba la devolución de las cantidades que se cobraron previo a la aprobación
de dicha reforma.
D. Finalmente, se le confirió audiencia a la Fiscal de la Corte de conformidad con el art. 23
de la L.Pr.Cn., pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3.
Por resolución de fecha 2-III-2016 se confirmó la denegatoria de la suspensión de los
efectos de las disposiciones impugnadas y, además, se requirió a la autoridad demandada rendir
que, previo a la aprobación de las referidas reformas, las sometió a debate con diferentes
organizaciones, entre ellas la Asociación Bancaria Salvadoreña (ABANSA), de la cual forma
parte la sociedad peticionaria. Además, afirmó que dichas disposiciones no infringen el principio
de irretroactividad, debido a que no contemplan la devolución de las comisiones cobradas y
obedecen al interés de proteger los derechos de los consumidores.
4.
Mediante el auto de fecha 2-III-2016 se confirieron los traslados que ordena el art. 27
de la L.Pr.Cn., respectivamente, al Fiscal de la Corte, quien opinó que la sociedad peticionaria
debía acreditar el supuesto agravio que le ocasionan las disposiciones impugnadas; y a la parte
actora, quien reiteró los argumentos que consignó en su demanda.
5.
Finalmente, por medio de la resolución pronunciada con fecha 12-VII-2016 se omitió
el plazo probatorio y se ordenó traer el proceso para sentencia.
II. El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer
lugar, se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se expondrá el
contenido de los derechos alegados (IV); y finalmente, se analizará el caso planteado (V).
III. 1. El presente proceso constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley
autoaplicativa, que es el instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones
legales que contradicen preceptos constitucionales y vulneran derechos fundamentales,
produciendo efectos jurídicos desde el momento mismo de su entrada en vigencia.
En este tipo de procesos se efectúa un examen en abstracto de los preceptos normativos
impugnados que, directamente y sin la necesidad de un acto posterior de aplicación, transgreden
derechos constitucionales –a semejanza de lo que ocurre en el proceso de inconstitucionalidad–
(Sentencia de fecha 3-XII-2010, emitida en el Amp. 584-2008). Por ello, resulta congruente
trasladar a esta modalidad de amparo, en lo pertinente, algunas de las reglas utilizadas en el
proceso de inconstitucionalidad.
No obstante, si se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una
actuación legal, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de procedencia de los
procesos de inconstitucionalidad, sino que, además, el sujeto activo deberá atribuirse la
existencia de un agravio personal, directo y de trascendencia constitucional, es decir, deberá
evidenciar la afectación a alguno de sus derechos fundamentales.
2. El objeto de la controversia en el presente caso consiste en determinar si los arts. 12-A
de la LPC y 43 del Decreto Legislativo n° 286, vulneran los derechos a la propiedad y a la
seguridad jurídica del Banco de América Central, S.A., al impedirle realizar cobros por el
"servicio de administración de créditos", incluso en aquellos que se habían formalizado antes que
entrara en vigencia la aludida reforma.
una persona para: (i) usar libremente los bienes, lo que implica la potestad del propietario de
servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir; (ii) gozar libremente los
bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que acceden
o se derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los bienes, que se traduce en actos
de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del libre uso, goce y disposición de los bienes del derecho a la propiedad
se efectúan sin ninguna limitación que no sea generada o establecida por la Constitución o la ley,
siendo una de estas limitaciones el objeto natural al cual se debe: la función social.
Finalmente, cabe aclarar que el derecho a la propiedad previsto en el art. 2 de la Cn. no se
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil, sino que, además,
abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por
un sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad.
2. En cuanto al derecho a la seguridad jurídica (art. 2 inc. 1º de la Cn.), en las Sentencias
de fecha 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 253-2009 y 548-2009, se
reconsideró lo que se entendía por tal derecho, estableciéndose con mayor exactitud las
facultades de sus titulares, las cuales pueden ser tuteladas por la vía del proceso de amparo según
Así, se precisó que la certeza del Derecho, a la cual la jurisprudencia constitucional venía
haciendo alusión para determinar el contenido del citado derecho fundamental, deriva
principalmente de que los órganos estatales y entes públicos realicen sus atribuciones con plena
observancia de los principios constitucionales, v. gr., de legalidad, de cosa juzgada, de
Por lo anterior, cuando se requiera la tutela de la seguridad jurídica por la vía del proceso
de amparo, no debe invocarse la misma como valor o principio, sino que debe alegarse una
vulneración relacionada con una actuación de una autoridad emitida con la inobservancia de un
principio constitucional y que resulte determinante para establecer la existencia de un agravio de
naturaleza jurídica a un individuo. Ello siempre que dicha transgresión no tenga asidero en la
afectación al contenido de un derecho fundamental más específico.
V. Corresponde examinar si los arts. 12-A de la LPC y 43 del Decreto Legislativo n° 286
vulneran los derechos a la propiedad y a la seguridad jurídica de la sociedad peticionaria.
1. A. El amparo contra ley es un mecanismo procesal cuya finalidad no es la de impugnar la
constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos
fundamentales cuando, por la emisión de una determinada disposición legal, su titular estima que
estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso
constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de
aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, la parte actora tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de comprobar
la existencia del hecho constitutivo alegado –aquel que fundamenta fácticamente su pretensión–,
el cual consiste, en el presente caso, en la supuesta vulneración de sus derechos a la propiedad y a
la seguridad jurídica, en virtud de que se le impide cobrar una comisión por un servicio que
presta a sus clientes –el de administrar sus créditos–, incluso en los supuestos que se derivan de
obligaciones adquiridas con anterioridad a la entrada en vigencia de las citadas disposiciones.
B. Las partes aportaron como prueba, entre otros, los siguientes documentos: (i) constancia
de fecha 24-V-2013, suscrita por el Gerente de Riesgos del referido banco, en la cual consta la
cantidad de créditos otorgados hasta el 28-II-2013, en los que se pactó el cobro de una comisión
por administración de crédito y la cantidad aproximada que deja de percibir mensualmente desde
que se prohibió el cobro de las referidas comisiones; y (ii) copia de las observaciones presentadas
por el Presidente de ABANSA a la Comisión de Economía y Agricultura de la Asamblea
Legislativa sobre el proyecto de reformas a la LPC.
C. De conformidad con lo prescrito en el art. 332 del Código Procesal Civil y Mercantil
(C.Pr.C.M.), de aplicación supletoria al proceso de amparo, con la constancia suscrita por el
Gerente de Riesgos del Banco de América Central, S.A., dado que no se ha acreditado su
falsedad, se han comprobado los hechos que en ese documento se consignan. Asimismo, en
la medida en que tampoco se ha demostrado su falsedad, con ella se establecen los hechos que
documenta.
D. Con base en los elementos de prueba aportados, valorados conjuntamente y conforme a
la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que hasta el 28-II-
2013 la sociedad peticionaria había otorgado créditos en los que se pactó el cobro de la comisión
por administración de crédito y que, producto de la reforma en cuestión, dejó de percibir cierta
cantidad de dinero al no poder realizar el referido cobro; (ii) que ABANSA presentó a la
Comisión de Economía y Agricultura de la Asamblea Legislativa una serie de observaciones
sobre el proyecto de reformas a la LPC, entre ellas una propuesta de redacción del art. 12-A de la
referida ley que se circunscribía a establecer ciertas condiciones para pactar la comisión por
administración de créditos.
De lo anterior se colige que la sociedad demandante está comprendida en el ámbito de
aplicación de las disposiciones impugnadas y que, producto de estas, ha dejado de percibir
mensualmente cantidades de dinero que había proyectado como ingresos respecto de los créditos
que había otorgado con anterioridad a la aprobación de dichas disposiciones y de los que se han
otorgado posteriormente. Asimismo, se advierte que una de las asociaciones a las que pertenece
dicha institución bancaria mostró su inconformidad con el contenido de las aludidas
disposiciones cuando la autoridad demandada discutía su aprobación.
2. A. a. En las Sentencias de fechas 20-III-2013 y 30-XI-2016, pronunciadas en los
procesos de Amp. 227-2010 y 794-2013, respectivamente, se sostuvo que en virtud del art. 1 de
la Cn. el Estado se encuentra organizado para la consecución de determinados fines: la justicia,
la seguridad jurídica y el bien común. Para cumplir con dicho cometido, la Administración
Pública, en algunos supuestos, asume la responsabilidad de prestar por sí misma ciertas
actividades de interés general. En otros casos, por el contrario, se reserva únicamente la potestad
de regulación, control y vigilancia, con el fin de asegurar la adecuada prestación de un servicio
cuya gestión es, en principio, libre para los particulares.
Por tal motivo, es posible que en el ámbito del Estado coexistan actividades o servicios de
diversa índole con miras a obtener un sistema social, económico y jurídico estable, a saber: (i)
funciones que le corresponde ejecutar al Estado de manera exclusiva –v. gr., administración de
justicia, defensa nacional y seguridad pública–; (ii) actividades que le corresponde realizar al
Estado por haberse reservado su titularidad, pero que la normativa correspondiente habilita
delegar su gestión en los particulares –v. gr., administración de puertos y explotación de recursos
naturales o de líneas de transporte público –; y (iii) las actividades que no se encuentran sujetas a
la titularidad estatal y que, por su misma condición, pueden ser realizadas por los particulares sin
que medie delegación alguna, siempre que se cumpla con las condiciones legales preestablecidas
–generalmente en estos casos la autoridad respectiva conserva la potestad de supervisión o
fiscalización del servicio que realiza una persona natural o jurídica con el fin de facilitar y
mejorar su gestión, v. gr., establecimiento de farmacias–.
Dado que es admisible que determinados servicios públicos sean prestados por distintos
sujetos –el Estado, personas naturales o jurídicas–, independientemente de quien sea el que preste
el servicio, no puede quedar al arbitrio de los particulares ni de la propia Administración el
calificar cuándo una actividad tiene el carácter de necesidad colectiva o de interés general y, por
ende, si se trata o no de un servicio de carácter público. Lo contrario podría causar que
determinadas actividades que son de carácter público sean ejercidas por los particulares sin
mayores restricciones o, por el contrario, que el Estado, mediante los órganos e instituciones que
lo componen, erija en servicio público cualquier actividad de carácter privado y,
consecuentemente, se limite el derecho de los particulares a ejercer una actividad que, en
principio, es libre., aunque sujeta a determinada regulación, control o restricción.
Determinados servicios dirigidos o no al público en general o a un sector en particular– se
someten a un régimen "abierto", en el sentido de que el interesado en prestarlo o gestionarlo
puede solicitar la habilitación correspondiente y, en atención a las características del servicio, la
Administración puede autorizarlo para su ejecución, siempre que cumpla con los
condicionamientos legales y reglamentarios, manteniendo bajo su ámbito de dominio la potestad
de vigilancia y control.
b. Para el caso concreto de los servicios de intermediación financiera, el art. III inc. 1° parte
final de la Cn. establece que "el régimen monetario, bancario y crediticio será regulado por la
ley". Ello significa que corresponde a la ley en sentido formal el desarrollo normativo de dicho
fenómeno.
En las últimas décadas la regulación legal sobre la banca ha sufrido importantes cambios:
(i) en el año 1980, en virtud de la Ley de Nacionalización de las Instituciones de Crédito y de las
Asociaciones de Ahorro y Préstamo, el Estado adquirió mediante expropiación la mayoría de
acciones de los bancos y de las referidas asociaciones, asumiendo además su dirección; (ii)
posteriormente, en 1990 se aprobó la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos
Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo con la finalidad de superar la situación de
insolvencia en la que había incurrido la banca, para lo cual el Estado tomó la responsabilidad del
sanear las instituciones financieras con la colaboración del Banco Central de Reserva de El
Salvador y del Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero; y (iii) en ese mismo año se
impulsó el proceso de privatización de la banca, el cual se materializó por medio de la Ley de
Privatización de los Bancos Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, que
derogó la citada ley de 1980.
Ahora bien, este proceso de privatización no supuso un régimen de libertad absoluta para el
funcionamiento de las entidades bancarias. En otras palabras, los bancos comerciales no operan
exclusivamente conforme a sus propias reglas sino que están obligados a cumplir una serie de
obligaciones impuestas por el Estado. Al privatizar la banca este se reservó la supervisión y
regulación de sus operaciones y ello conllevó para aquella la asunción de una serie de
obligaciones para su autorización y funcionamiento, como también de otras relacionadas con el
control de la licitud de los fondos que en ella circulan. Incluso, el Estado requiere su colaboración
para controlar la licitud de las transacciones entre particulares, mediante el reporte de las
transacciones sospechosas que podrían provenir de actividades al margen de la ley como el
lavado de dinero, el narcotráfico o el terrorismo.
Estas facultades reguladoras y fiscalizadoras que ejerce el Estado frente a las entidades
bancarias se justifican en el interés público que rodea el fenómeno de intermediación financiera,
el cual se asienta en la circulación de la moneda y en la generación de riqueza. Y es que, debido a
la calidad de intermediarios que ejercen los bancos en el manejo de los capitales, la
administración de estos, lejos de ser estática, es eminentemente dinámica e implica su colocación
lucrativa en el mercado. Si el Estado no hubiera procedido a la privatización de la banca le
correspondería asumir directamente el control de las transacciones bancarias provenientes de los
particulares, pero al haber autorizado a entidades privadas a operar como bancos es lógico que
requiera la colaboración de estos para evitar la circulación de fondos provenientes de actividades
ilícitas. Este deber general de colaboración y las obligaciones concretas de la banca frente al
Estado son asumidos por esta desde el momento de su constitución, pues son inherentes a su
autorización para operar.
c. En virtud de lo expuesto, en la Sentencia de fecha 22-XII-2004, pronunciada en el
proceso de Inc. 8-2003, se afirmó que el Derecho Bancario constituye una regulación
especialísima, dado que los bancos manejan fondos del público y por ello deben existir más
controles y regulaciones para salvaguardar los intereses del público depositante, además del
importante papel que la banca tiene en la economía. Su ejercicio se encuentra sometido a las más
estrictas normas, tanto para el nacimiento de las personas jurídicas que tienen por objeto el
desarrollo de las actividades bancarias como para la realización de estas, en la medida en que
deben someterse a los parámetros, instrucciones y restricciones que suele imponer el legislador
común.
Dada la trascendencia o implicaciones de la actividad bancaria, existen relaciones del
ámbito bancario que tienen naturaleza pública y otras cuya esencia es de naturaleza privada.
Las primeras se refieren a la incidencia del Estado en la actividad bancaria, es decir, en la
legislación que contempla –entre otros– los requisitos necesarios para la autorización para
constituir un banco, las condiciones para sus modificaciones, fusiones y liquidación; a la
calificación de los directores del banco; a las sanciones por el incumplimiento de la legislación o
normas técnicas aplicables; e incluso a la administración estatal del banco cuando se decreta su
intervención. Las segundas, en cambio, regulan las relaciones que surgen entre el banco y sus
clientes, es decir, lo concerniente a los contratos que suscriben, para lo cual el Estado no
interviene intensamente en esa relación. Ello significa en un principio que la autonomía de la
voluntad de las partes la ejercitan de una manera libre y sin injerencias de ningún tipo.
Sin embargo, el riesgo que implica la actuación de las entidades bancarias, en cuanto a
establecer condiciones que podrían generar afectaciones a los derechos o intereses de los sujetos
contratantes, valiéndose de su posición de supremacía en la relación contractual, es cada vez
mayor. Ello ha motivado la tendencia del Estado de regular ciertas situaciones que
tradicionalmente eran estrictamente del ámbito privado para establecer límites a sus actuaciones.
De modo que la actividad bancaria ha pasado de ser una simple actividad privada sometida a la
libre iniciativa de los particulares, a convertirse en una función propia del Estado o, en todo caso,
celosamente intervenida y regulada.
B. a. La intermediación financiera se caracteriza por la intervención de distintos agentes –
concretamente, de entidades públicas y privadas y del público en general– en la canalización de
recursos monetarios. Se trata de una actividad de especial trascendencia e impacto en el ámbito
de la economía y, particularmente, de las inversiones, en la medida que permite el flujo del
capital entre las personas que disponen de recursos para ello y las que necesitan de dichos
recursos para la adquisición de bienes y servicios o para el desarrollo de actividades de
producción y comercialización, coadyuvando así a la generación de riquezas.
La trascendencia de dicha actividad y sus concretas implicaciones en la economía justifican
la intervención del Estado como supervisor y regulador, en aras de satisfacer intereses públicos,
entre ellos los de controlar la licitud de los recursos que circulan en el mercado, proteger los
derechos e intereses de los consumidores e inversionistas y garantizar la oportuna obtención de
recursos para la realización de sus fines, mediante el control del flujo de capitales para prevenir la
evasión fiscal.
La intervención del Estado en la actividad de intermediación financiera conlleva, entre
otras, las siguientes funciones: (i) emitir las normas que definen las reglas de funcionamiento de
los intermediarios financieros; (ii) crear las instituciones contraloras que supervisen el
cumplimiento de dicha normativa y el correcto funcionamiento de los intermediarios; (iii)
autorizar el funcionamiento de dichos intermediarios, así como su modificación, disolución y
liquidación; y (iv) establecer obligaciones de colaboración en asuntos de interés público, como la
prevención e investigación de delitos.
b. Los bancos son, por naturaleza, intermediarios financieros. Una de sus principales
actividades es la captación de fondos del público mediante figuras como el depósito y la emisión
de títulos valores, para colocarlos en el mercado, ofreciendo al público dichos recursos para que
este los utilice en la adquisición de bienes y servicios o en actividades de producción y
comercialización. De forma correlativa, las personas que adquieren dichos créditos u otras
obligaciones con los bancos les deben pagar a estos una compensación –una tasa de interés– por
la utilización de los recursos que este les ha provisto.
Como parte de su actividad, las entidades bancarias ofrecen sus servicios a la comunidad de
manera indiscriminada. Aunque para la concesión de crédito existen ciertas condicionantes, pues
el manejo de este implica la concesión recíproca de la más alta confianza y, por consiguiente, no
es dable esperar que cualquier sujeto por el solo hecho de formar parte de la comunidad se
encuentre en condiciones de imponer a los bancos la celebración de un contrato y la realización
efectiva de un conjunto de operaciones por su propia iniciativa. Al contrario, los bancos deben ser
cautelosos en la selección de los sujetos con quienes van a contratar, tanto para mantener el
nombre y el prestigio que se deriva de una adecuada selección, como para proteger los fondos de
la comunidad.
Se trata una actividad lucrativa que se desarrolla de forma masificada, en virtud de la cual
los titulares y administradores de los recursos que se ponen a disposición en concepto de créditos
–los depositantes y el mismo banco– obtienen ingresos a partir de la compensación que pagan los
deudores por la utilización de esos recursos –una tasa de interés–.
De ahí que, como se afirmó en la citada Sentencia de fecha 22-XII-2004, emitida en el
proceso de Inc. 8-2003, las actividades bancarias se encuentran sometidas a las más estrictas
reglas tanto para el nacimiento de las personas jurídicas que tienen por objeto el desarrollo de
dichas actividades como para la realización de estas, en la medida en que deben someterse a los
parámetros, instrucciones y restricciones que impone el legislador. Entre las obligaciones que
asumen los bancos se encuentran las de: (i) seleccionar adecuadamente a las personas que
generen mayor confiabilidad para asumir el pago de los créditos –lo que se conoce como
"prevención de riesgos"–, pues deben administrar con diligencia los recursos que han
proporcionado los depositantes y sus propios recursos, para no caer en situación de iliquidez y
para responder oportunamente ante aquellos; y (ii) colaborar con el Estado en el control del flujo
de capitales, para prevenir –y en su caso investigar– conductas ilícitas en el ámbito financiero.
Este tipo de obligaciones se enmarcan en una relación de naturaleza pública entre el Estado y las
instituciones bancarias, la cual, por su naturaleza, responde a intereses públicos y es asumida por
estas desde su constitución e inicio de operaciones.
3. Los argumentos de la sociedad actora sobre las supuestas vulneraciones a sus derechos a
la propiedad y a la seguridad jurídica se resumen de la siguiente manera: (i) como banco debe
asumir las obligaciones de prevenir riesgos al otorgar créditos y de colaborar con el Estado en
actividades de prevención e investigación de delitos, para lo cual realiza actividades "de
administración" que le hacen incurrir en costos que no puede trasladar a los deudores, pese a que
se trata de "servicios no inherentes" a la actividad bancaria; y (ii) la prohibición de cobrar la
referida comisión a los créditos que se otorgaron previo a la aprobación de las disposiciones
impugnadas infringe el principio de irretroactividad de las leyes, debido a que modifica
obligaciones que se habían pactado cuando dicha prohibición no existía.
A. a. En relación con el primer argumento, alega que la "administración" de los créditos que
ha otorgado a sus deudores consiste en el cumplimiento de la normativa bancaria que le obliga a
controlar el comportamiento financiero de estos, para prevenir riesgos y para no ser instrumento
de delitos como el lavado de dinero y activos y otras actividades ilícitas como el narcotráfico y el
terrorismo. Así, sostiene que, en la medida que se ve imposibilitado de cobrar a los titulares de
los créditos una comisión por realizar dichas actividades –las que califica como "servicios"–, las
normas impugnadas vulneran su derecho a la propiedad.
Ahora bien, el hecho de que los bancos incurran en costos para cumplir las obligaciones
que les han sido impuestas por el Estado no significa que estas se traduzcan en servicios para sus
deudores. Por el contrario, se trata de obligaciones o cargas que surgen en una relación de
naturaleza pública entre el Estado, como encargado de autorizar su funcionamiento y de regular y
fiscalizar sus operaciones e incluso las transacciones sospechosas entre particulares –las cuales,
por su naturaleza, se podrían dar con mayor facilidad en cuentas bancarias de ahorro que en
créditos–, y la banca, como entes sometidos voluntariamente a las reglas de operación impuestas
legalmente por el Estado. En otras palabras, dichas cargas son asumidas libremente por los
bancos desde el momento que se constituyen para prestar de manera masificada sus servicios. De
ahí que, al tratarse de actividades inherentes al fenómeno de la intermediación financiera, en el
marco de relaciones de naturaleza pública en las que el Estado es el ente regulador y los bancos
los entes regulados, resulta injustificado que los costos de dichas cargas sean trasladados
mediante comisiones a los consumidores.
b.
El actor ha señalado también que la prohibición de cobro prevista en el art. 12-A de la
LPC le impide obtener lucro de una actividad que realiza. En efecto, los controles que llevan a
cabo los bancos constituyen una actividad que no puede ser obviada por estos e implican
seguramente una serie de costos. Sin embargo, los bancos no deben lucrarse de actividades que
realizan como parte inherente de las operaciones bancarias. El lucro que estos obtienen debe
derivar de los servicios que efectivamente prestan a sus consumidores y de los intereses que
reciben como compensación por los créditos otorgados. En otras palabras, como se afirmó en la
citada Sentencia de Inc. 8-2003, el banco, como comerciante, derivará su lucro de la diferencia
existente entre los costos que debe pagar por la obtención de los recursos o que debe asumir en la
administración de estos y el precio que recibe por su colocación en manos de terceros.
c.
Por otro lado, la medición del riesgo –que también la sociedad peticionaria califica
como un servicio– es parte del proceso de aprobación de los créditos y de la calificación de los
clientes en la medida que estos cumplan o no con los pagos previstos al momento de otorgar los
créditos. Se trata, incluso, de una actividad que beneficia a los propios bancos, pues los inhibe de
contratar con quienes no den garantía suficiente de pago. De ahí que no se advierte en qué
términos esa medición de riesgos conlleva un servicio para los deudores, sino más bien se perfila
como una actividad inherente a la intermediación financiera.
En definitiva, si bien las actividades de control que lleva a cabo la banca son obligaciones
de naturaleza pública –esto es, obligaciones que surgen en la relación del Estado con dichas
instituciones–, los bancos se benefician de ellas, en la medida que les permiten administrar
adecuadamente sus propios recursos y los de los depositantes, al otorgar créditos únicamente a
aquellas personas que den garantías de confiabilidad, evitando que se produzcan fraudes en el
sistema financiero. De ahí que el legislador haya prohibido que los costos de dicha actividad, que
es asumida como obligatoria por el banco desde su constitución e inicio de operaciones, sean
trasladados a los deudores.
d. Por consiguiente, en la medida que el cumplimiento de dichas obligaciones no conlleva
para el usuario la prestación de servicios adicionales a los inherentes a la actividad crediticia,
sino que se trata de obligaciones que la sociedad actora ha asumido directamente con el Estado,
se colige que el art. 12-A de la LPC no vulnera el derecho a la propiedad de dicha sociedad, por
lo que no es procedente ampararla en su pretensión.
B. a. Respecto del segundo argumento, sostiene que el art. 43 del Decreto Legislativo nº
286 vulnera su derecho a la seguridad jurídica en virtud de que, a su juicio, se aplica a
situaciones jurídicas que se habían consolidado previo a la aprobación de las referidas
disposiciones. Concretamente, alega que otorgó una cantidad de créditos en los que se pactó el
cobro por administración cuando ello aún no había sido prohibido legalmente, de modo que,
producto de las reformas a la LPC, ha dejado de percibir ingresos que había previsto para los
plazos de duración de dichos créditos.
criterios de aplicabilidad de las normas en el tiempo que rige en el ordenamiento jurídico. De ahí
que, por regla general, está prohibida la aplicación retroactiva de las normas, es decir, como se
afirmó en la Sentencia de fecha 29-IV-2011, pronunciada en el proceso de Inc. 11-2005, no se
deben aplicar disposiciones actualmente vigentes sobre situaciones o hechos iniciados o
acontecidos con anterioridad a esa vigencia. Sin embargo, dicha regla no debe ser entendida
como una prohibición absoluta, ya que bajo ciertos supuestos es posible aplicar retroactivamente
las normas jurídicas, como ocurre con las leyes penales favorables y cuando se trata de materias
de orden público.
En la referida sentencia también se afirmó que, como límite al legislador, la irretroactividad
implica que las emisiones normativas futuras no pueden calificar jurídicamente los actos o
hechos pretéritos de los individuos o instituciones públicas, de manera que se altere la regulación
que correspondería aplicar, según el ordenamiento que estuvo vigente en el momento en que
aquella tuvo lugar o se consumó. Desde este punto de vista, la retroactividad se verificaría en la
afectación o modificación de situaciones jurídicas consolidadas; es decir, en la traslación de
consecuencias jurídicas a un momento anterior a la vigencia de la nueva ley. De ahí que, para
comprobar si una ley es o no retroactiva, sea determinante verificar, primero, si las situaciones
iniciadas en el pasado son reguladas por la nueva ley y, segundo, si las consecuencias de esta se
extienden a esas situaciones consumadas.
En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala ha distinguido entre los
"derechos adquiridos" y las "situaciones jurídicas consolidadas" de las "situaciones jurídicas
pendientes". Como se afirmó en la Sentencia de fecha 18-IV-2008, pronunciada en el proceso de
Inc. 10-2007, los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas deben distinguirse
de aquellos supuestos en los que existe una mera expectativa o una situación jurídica pendiente o
futura. En el supuesto de las situaciones jurídicas pendientes, por tratarse de una situación en
estado de ejecución o desarrollo en el tiempo que no se ha agotado o cumplido totalmente, se
considera que los cambios que la nueva ley genera en aquella situación no constituyen una
aplicación retroactiva, sino la aplicación normal e inmediata de la nueva ley. En el presente caso
se trata de la aplicación de la ley vigente a los actos sucesivos de cobro que se efectuaron a partir
de su vigencia, entre los cuales no debían ser incorporadas las "comisiones por administración", y
ello no se entiende como una modificación a las cláusulas de los contratos otorgados con
anterioridad a ella.
c. Conforme a las reglas generales de contratación previstas en la legislación bancaria –y
supletoriamente en la mercantil y civil–, las obligaciones crediticias se otorgan bajo diversas
modalidades, una de las cuales es la sujeción a un plazo estipulado por los contratantes, mediante
el pago de cuotas sucesivas. A partir de los argumentos expuestos por la sociedad peticionaria se
colige que el agravio que supuestamente le ocasionan las disposiciones impugnadas se
materializa en aquellos créditos que fueron pactados a plazo con anterioridad a la vigencia de las
disposiciones impugnadas y respecto de los cuales aún hay cuotas pendientes de pago. Según la
sociedad actora la reforma en cuestión vulnera sus derechos a la seguridad jurídica y a la
propiedad, pues modifica cláusulas contractuales que eran válidas de conformidad con la
normativa vigente a la fecha en la que se pactaron y le impide obtener los beneficios económicos
que resultarían del cumplimiento de dichas cláusulas.
Ahora bien, del contenido de las disposiciones impugnadas se advierte que la prohibición
de cobrar comisiones por administración de crédito rige a futuro –no de forma retroactiva, como
lo afirmó la sociedad actora en su demanda-, pues se aplica desde los 90 días posteriores a su
entrada en vigencia. Es decir, en los créditos a plazo que fueron otorgados previo a la vigencia de
dichas reformas la prohibición se aplica únicamente a las cuotas que se debían pagar después de
los 90 días posteriores a la entrada en vigencia de la normativa impugnada y de ninguna manera
implica el cobro de las cuotas que, a esa fecha, ya habían pagado los deudores. Estamos en
presencia, entonces, de un supuesto de aplicación de la ley a situaciones que, a la entrada en
vigencia de la norma, estaban pendientes de ser ejecutadas, de modo que ello no puede ser
entendido como una aplicación retroactiva de la ley.
De ahí que el agravio que supuestamente le ocasionan a la sociedad peticionaria, las
disposiciones impugnadas es inexistente respecto de las cuotas que correspondían a los plazos
vencidos a la entrada en vigencia de los citados artículos -pues, como se ha afirmado, no
conllevan obligación alguna de devolución–, mientras que, en lo que respecta a las cuotas
pendientes de pago a partir de dicha vigencia, las citadas disposiciones no se aplican
retroactivamente, ya que los plazos sucesivos de pago se encuentran dentro de su ámbito
temporal de validez. En esa misma línea, tampoco se advierte una afectación concreta al derecho
a la propiedad de las instituciones bancarias, pues las aludidas disposiciones no le privaron de
bienes sobre los cuales ejercía dominio, sino que se limitaron a impedirle que ejecutara cobros
que constituían meras expectativas de pago.
d. En consecuencia, en la medida que el art. 43 del Decreto Legislativo 286 no infringe el
principio de irretroactividad, no existe vulneración a los derechos a la seguridad jurídica y a la
propiedad invocados por la sociedad peticionaria, por lo que no es procedente ampararla en su
pretensión.
no ha lugar el amparo solicitado por el Banco de América Central, S.A., contra la Asamblea
Legislativa, por la supuesta vulneración de sus derechos a la propiedad y a la seguridad jurídica;
y (b) Notifíquese.
F. MELENDEZ--------------J. B JAIME---------------E.S. BLANCO R.-----------M.R.Z.-------------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-------------E.
SOCORRO C.--------------SRIA--------------RUBRICADAS.
