Sentencia Nº 457-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 15-03-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 15 Marzo 2022 |
| Número de sentencia | 457-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
457-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y cinco minutos del quince de marzo de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Sra. LFPP, en su
carácter personal, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por la
supuesta ilegalidad del acuerdo No. D.G. 2017-11-0458, del 14 de noviembre de 2017, por medio
del cual se dio por terminada su relación laboral con la institución a partir del 15 de ese mismo mes
y año, por el incumplimiento de las cláusulas 7, 10 y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las
causales 12° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Director General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en adelante director del ISSS), como autoridad
demandada, por medio de sus apoderados generales judiciales con cláusulas especiales, L.. R.
.E.C.H. y Lcda. E.M..L.H.; y el Fiscal General de la
República, por medio del agente auxiliar y delegado del funcionario en referencia, Lic. Julio C.
.C.T..
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. La actora manifestó en síntesis en su demanda que en enero de 2016 ingresó a laborar
como auxiliar de lavandería, específicamente en la Sección de Lavandería Central del ISSS,
ubicada en el Hospital General del ISSS, en San Salvador. Que el 9 de octubre de 2017 fue citada
por su jefa inmediata para tratar el tema de faltas que se le atribuían «consistentes en el supuesto
abandono de trabajo durante los días 09 de julio y 04 y 05 de setiembre (sic) todas las fechas del
año dos mil diecisiete» (f. 3 vto.) En ese sentido, expresó que, no obstante haber argumentado y
aportado prueba documental de su situación personal y de su estado de salud por la violencia
intrafamiliar de la que había sido víctima -lo cual, además, según ella, la había mantenido en
tratamiento psiquiátrico y psicológico, siendo una causal que justifica la ausencia en el trabajo por
el contrato colectivo de trabajo-, se le siguió un procedimiento disciplinario interno carente de
objetividad e imparcialidad y en el que se “simuló” su derecho de audiencia.
De ahí que el director del ISSS delegó en el Departamento Jurídico de Personal, entidad
que actuó de manera parcializada, la tramitación del informativo que finalizó con el acuerdo de
destitución por el supuesto abandono de trabajo, no habiendo sido diligenciado el procedimiento
que prescribe la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa [LRGAEPCA], legislación que, a su decir, le era
aplicable porque está bajo el régimen de Ley de Salarios. R., además, que se le negó la
posibilidad de ser sancionada de una manera menos gravosa que con la remoción de su empleo -
verbigracia, con descuentos salariales-. Sostiene que las pruebas fueron valoradas de una forma
desequilibrada, en su perjuicio, donde ni siquiera existió un interrogatorio de testigos adecuado que
garantizara la imparcialidad y el cumplimiento de las reglas prescritas en el Código Procesal Civil
y Mercantil [CPCM]. Finalmente, estima que no se tomó en cuenta que durante su permanencia
laboral en el ISSS no había sido acreedora con anterioridad a alguna sanción.
Los hechos narrados anteriormente han vulnerado su derecho al trabajo y estabilidad
laboral, así como el debido proceso, específicamente, sus garantías de audiencia y defensa, y el
derecho a un juicio independiente y objetivo, razones todas por las que pidió se admitiera su
demanda, se decretara una medida cautelar a su favor y, en sentencia definitiva, se declare la
ilegalidad del acto denunciado, ordenando el reinstalo en su puesto de trabajo y el pago de los
salarios dejados de percibir.
II. En la resolución de las 8:10 horas del 22 de febrero de 2018 (fs. 101 y 102) se admitió
la demanda y se tuvo como parte actora a la Sra. LFPP, en su carácter personal; se declaró sin lugar
la emisión de la medida cautelar solicitada por no haberse aportado los elementos suficientes que
la justificaran; y se requirió del director del ISSS un informe sobre la existencia del acto atribuido,
de conformidad con el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante
LJCA) -ya derogada-, [emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial No. 236,
tomo No. 261, del 19 de diciembre de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud
del art. 124 LJCA vigente]. El mencionado funcionario, por medio de su apoderado general judicial
con facultades especiales, L.. R.E.C.H., rindió el primer informe
requerido (fs. 108-113) expresando, en esencia, que si bien se había emitido el acto impugnado este
no adolecía de ilegalidad alguna y fue pronunciado de conformidad con el marco normativo
aplicable.
En el auto de las 14:05 horas del 14 de junio de 2018 (f. 119) se tuvo por parte al director
del ISSS, por medio de su apoderado ya mencionado, y por rendido el primer informe. Se requirió
la existencia de este proceso al Fiscal General de la República (art. 13 LJCA). En esta fase intervino
el Lic. Julio C.C.T.jo (f. 122), quien pidió se le tuviera como delegado en representación
del mencionado funcionario, y agregó la credencial con la que acreditó su personería.
El director del ISSS, por medio de su apoderado, rindió el informe justificativo de legalidad
del acto administrativo impugnado (fs. 125-129) argumentando, esencialmente, que la terminación
de la relación laboral con la ahora impetrante había sido motivada por el abandono injustificado de
sus labores y que, contrario a lo que aquella esgrimía, el régimen disciplinario aplicable no era el
contenido en la LRGAEPCA sino el establecido en el Reglamento Interno de Trabajo del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (RITISSS) y en el Contrato Colectivo de Trabajo vigente en dicha
institución, considerando, además, el marco de las disposiciones específicas para el ISSS prescritas
en las Disposiciones Generales de Presupuestos, no siendo para estos efectos relevante el tipo de
vínculo laboral que la peticionaria tenía, es decir, por Ley de Salarios.
Asimismo, sobre las objeciones de la Sra. PP de que fue el Departamento Jurídico de
Personal el que diligenció su procedimiento, expresó que dicha dependencia era la legalmente
encargada de ello, en el marco de la normativa interna del ISSS, específicamente, el manual de
organización de la Unidad Jurídica. También, reseñó los fundamentos probatorios incorporados en
el expediente disciplinario y mostró su desacuerdo con el señalamiento de la actora en cuanto que
no se valoraron equilibradamente los elementos aportados, ya que «se analizó y se le otorgó valor
probatorio a la prueba de cargo y descargo admitida, dando como resultado la comprobación de las
faltas que se le atribuyeron desde un inicio a la trabajadora (…) lo que sucedió sencillamente y que
es importante recalcar es que la trabajadora LFP, reconoció que no se presentó a laborar los días 4
y 5 de septiembre del año en curso [2017], así como tampoco justificó las ausencias de esos días,
lo cual consta en el Acta de Derecho de Audiencia, por lo que expresamente aceptó los hechos
(…)» (f. 128 fte.)
Finalmente, respecto del argumento de la peticionaria de que la sanción de destitución fue
desproporcionada y que no se consideró una menos gravosa, la autoridad demandada señaló que,
ante los hechos realizados por la Sra. PP, correspondía esa consecuencia jurídica prevista en la
norma aplicable (art. 147 RITISSS), de modo que no podía hacerse un uso discrecional o arbitrario
del marco normativo; de ahí que la actora perdió su derecho a la estabilidad laboral al haber
cometido una falta contemplada como causal de despido, motivándose, en consecuencia, el
procedimiento respectivo que dio como resultado final la remoción del cargo, aunque, previo a
dicha decisión, se le respetaron a la trabajadora sus derechos.
III. En la resolución de las 08:32 horas del 6 de noviembre de 2018 (f. 135) se dio
intervención al Lic. Julio C.C.T., como auxiliar delegado del Fiscal General de la
República; se tuvo por rendido el informe justificativo, requerido de la autoridad demandada en el
auto de las 14:05 horas del 14 de junio de 2018; y se abrió a prueba el proceso por el término de
En la etapa probatoria, el Lic. R.E.C..l.H., apoderado del director
del ISSS, presentó prueba documental consistente en una copia certificada del manual de
organización de la Unidad Jurídica del ISSS. Mediante el auto de las 11:28 horas del 25 de marzo
de 2019 esta sala requirió la presentación del expediente administrativo. Este fue remitido como
prueba por el funcionario demandado, según consta en el acta de presentación de las 14:10 horas
del 23 de mayo de 2019 (f. 161).
Seguidamente, por auto de las 09:09 horas del 28 de junio de 2019 (f. 162), se admitió la
prueba documental remitida por la autoridad demandada; y, al haberse advertido dificultades para
materializar las notificaciones más recientes a la actora (f. 159), se libraron oficios al jefe de la
Oficina de Asistencia Tributaria de la Dirección General de Impuestos Internos y al Director del
Registro Nacional de las Personas Naturales para que informaran a este tribunal la última dirección
o medio técnico, que constare en sus registros, a nombre de la demandante, lo cual fue contestado
por dichas autoridades por medio de la documentación remitida y agregada a este expediente (fs.
170-175). Ante ello, en la resolución de las 10:11 horas del 29 de noviembre de 2019 (f. 176), se
ordenó efectuar las notificaciones correspondientes en las direcciones señaladas por ambas
El agente auxiliar del Fiscal General de la República presentó un escrito el 11 de febrero de
2020 (fs. 180-183) y, en síntesis, realizó una reseña de la pretensión incoada en este proceso, así
como de la resistencia a la misma planteada por la autoridad demandada. Afirmó que, de
conformidad con el principio de legalidad y el tipo de vínculo laboral que la ahora pretensora tenía
con el ISSS, el funcionario demandado no actuó conforme a derecho en vista que, si bien en la
aludida institución rige un contrato colectivo de trabajo y no aplica el Código de Trabajo, «la Ley
(sic) a Aplicar (sic) al presente caso; es la Ley Reguladora de Garantía Especial (sic) de Audiencia
de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, que la Autoridad (sic)
demandada no dio cumplimiento en lo pertinente a los Artículos 2,3,4,5,6 y 7, de los cuales
establecen un procedimiento a seguir ante un Juez de Primera Instancia, con competencia en
Materia Civil de cuya decisión se puede recurrir ante la Cámara de lo Civil respectiva, quien
resuelve con sola la vista de los autos, confirmando, modificando o revocando el Fallo (sic)
impugnado de lo Resuelto (sic) por la Cámara, no se admite Recurso (sic) alguno, ni será del
conocimiento de la jurisdicción Contencioso Administrativo» (f. 182 vto.)
Mediante el auto de las 10:18 horas del 13 de marzo de 2020 (f. 185), al advertirse que no
se pudo materializar la notificación -tal como consta en el acta respectiva del 30 de enero de 2020
(f. 179)-, se ordenó hacer dicha diligencia en el tablero judicial de este tribunal.
En esa etapa, la Lcda. E..M.L.H. solicitó se autorizara su intervención (f.
209) como nueva apoderada general judicial con facultades especiales de la autoridad demandada,
lo que fue concedido por esta sala en el auto de las 10:32 horas del 7 de abril de 2021, providencia
en la que, además, se ordenó traer para sentencia el presente proceso.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos procesales acontecidos,
esta sala hará el examen de legalidad tomando en cuenta los motivos esgrimidos por la pretensora
y en estricto apego al principio de congruencia procesal, previsto en el art. 218 CPCM. La presente
controversia consiste en determinar si el director del ISSS, con la emisión del acto administrativo
impugnado, vulneró los arts. 219 Constitución, 147 RITISSS y las cláusulas 7, 10 y 11 del Contrato
Colectivo de Trabajo. En ese marco normativo, debe destacarse que los argumentos de la actora
parten, esencialmente, de la vulneración de su derecho a la estabilidad laboral debido a tres razones
esenciales:
1) Se le aplicó un procedimiento interno en el que no pudo defenderse adecuadamente dado
que no existía un juez objetivo e imparcial, debido a que se trataba de autoridades de la misma
institución para la cual laboraba (ISSS), omitiendo aplicarle la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados no Comprendidos en la Carrera Administrativa (LRGAEPCA),
normativa que era la que debía regir en su caso, máxime que el vínculo laboral con la institución
era por Ley de Salarios. 2) El procedimiento se diligenció ante una dependencia interna
(Departamento Jurídico de Personal o DJP) que fue delegada por el director del ISSS (autoridad
demandada) violentando con ello las normas aplicables, incluso el mismo procedimiento interno.
3) No se valoró adecuadamente las pruebas aportadas y se menospreció las que ella presentó.
Estima que los interrogatorios fueron dirigidos de manera desequilibrada por el personal del DJP,
violentando las reglas prescritas en la normativa vigente, verbigracia, el CPCM, y que no se tomó
en cuenta que ha sido víctima de violencia intrafamiliar razón por la cual tenía justa causa para
ausentarse los días por los que, debido a supuesto abandono de labores, se le siguió el
procedimiento sancionatorio.
La autoridad demandada, por su parte, ha negado todas las infracciones denunciadas, pues
argumenta que el procedimiento aplicable era el establecido tanto en el Contrato Colectivo de
Trabajo como en el RITISSS, y no el prescrito en la LRGAEPCA; adicionalmente, refiere que el
DJP sí está facultado legalmente para diligenciar el procedimiento disciplinario y que sí se
valoraron integralmente las probanzas teniendo la peticionaria plenas oportunidades para intervenir
y aportar los elementos que consideraba oportunos para su defensa.
Antes de analizar los argumentos jurídicos de la pretensión, debe mencionarse que la
impetrante se queja de que el director del ISSS violentó su derecho a la estabilidad laboral, así
como otras categorías pertenecientes al debido proceso, tales como los derechos de audiencia,
defensa, a un juez imparcial e independiente. Respecto de lo primero, esta sala explica en la
sentencia de las 15:38 horas del 4 de mayo de 2017, en el proceso ref. 219-2013, que: «(…) En
cuanto a la estabilidad laboral, categoría protegible jurisprudencialmente, ha sostenido tanto la Sala
de lo Constitucional como este Tribunal que la estabilidad implica el derecho de conservar un
trabajo o empleo. Dicha categoría es inevitablemente relativa, pues el empleado no tiene derecho
a una completa inamovilidad, quedándole únicamente el pleno derecho de conservar su cargo sin
limitación de tiempo, siempre que concurran factores como que subsista el puesto de trabajo, que
el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que el cargo se
desempeñe con eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de
despido, que subsista la institución para la cual se presta el servicio y, además, que el puesto no
sea de aquellos que requieran de confianza ya sea personal o política (…)» (las negritas son
propias).
Lo anterior significa que, si bien se reconoce el derecho a la estabilidad laboral de los
servidores públicos, ello no se traduce en una imposibilidad absoluta de remover a una persona del
cargo, pues, como se expuso, ante el cometimiento de una conducta que la norma aplicable
catalogue como infracción, el servidor puede ser destituido, teniendo la obligación el jefe
correspondiente de utilizar el procedimiento determinado en la ley. Debe mencionarse que la Sra.
PP no niega que el director del ISSS haya seguido un procedimiento previo, sino que el aplicado
no era el que debió tramitarse, ya que fueron nada más “diligencias internas” mal aplicadas y en
las que no hubo un juzgador independiente pues la unidad que tramitó pertenece a la misma
institución (ISSS), sumado a que las probanzas que presentó fueron menospreciadas y
sobrevaloradas otras en su contra, donde incluso en los interrogatorios que se hicieron no se
respetaron los parámetros previstos en la ley (v.gr., el CPCM).
En atención a lo supra indicado, sobre el argumento de la peticionaria relativo a que por ser
empleada del ISSS estaba vinculada al régimen de ley de salarios y, por ende, debió aplicársele el
procedimiento de la LRGAEPCA, debe citarse el art. 2 de esa norma: «En los casos en los que no
exista un procedimiento específico establecido en las leyes secundarias, para garantizar el
Derecho de Audiencia se observará lo prescrito en los artículos siguientes» (las negritas son
propias).
En ese orden, se destaca que existe una disposición especial que acoge el régimen normativo
que se aplica a los empleados del ISSS, la cual está contenida en las Disposiciones Generales de
Presupuestos, en el apartado II- Para Instituciones Oficiales Autónomas, capítulo II, disposiciones
específicas relativas al ISSS, art. 35, que dice: «Las relaciones laborales entre el Instituto y su
personal se regirán por las disposiciones contenidas en el Reglamento Interno del Instituto y el
Contrato Colectivo celebrado con el Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, y en defecto de éstos, por las demás disposiciones legales y reglamentarias
aplicables».
Asimismo, el Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS, vigente al momento de ocurrir la
destitución impugnada, en su cláusula 35 establece que: «Los trabajadores gozarán de estabilidad
en los cargos y no podrán ser despedidos, trasladados, suspendidos ni desmejorados en sus
condiciones de trabajo, salvo por causa legalmente justificada, conforme a la ley, Contrato
Colectivo de Trabajo, Reglamento Interno de Trabajo y disposiciones que las partes acuerden al
respecto (…)». Además, el art. 6 RITISSS reza que: «Todos los trabajadores y trabajadoras son
responsables ante el Instituto (sic) del estricto cumplimiento de sus deberes y obligaciones; y en
caso de incumplimiento, estarán sujetos a las sanciones correspondientes, de conformidad a este
Reglamento Interno de Trabajo, Contrato Colectivo de Trabajo, al Código de Trabajo y demás
fuentes de derecho laboral aplicables al Instituto; sin perjuicio de la responsabilidad penal a que
diere lugar la infracción cometida».
Continuando con el detalle de la normativa en análisis, se tiene que el capítulo XXII del
RITISSS preceptúa el procedimiento para la solución de quejas y conflictos y, adicionalmente, la
cláusula No. 18 del ya citado contrato colectivo -vigente al momento de ocurrir la destitución
impugnada- garantiza el derecho de audiencia de los trabajadores estableciendo, en lo pertinente,
que: «En los procedimientos administrativos sancionatorios, el Instituto garantizará a todos los
trabajadores sus derechos de audiencia y defensa, según lo establecido en la Constitución de la
República y la normativa laboral aplicable, con la finalidad que sus decisiones estén fundadas en
hechos concretos y veraces, determinando de manera puntual el grado de responsabilidad y
participación de cada trabajador. Los trabajadores deberán ser enterados inmediatamente por
escrito de las diligencias que se le (sic) instruyan sobre averiguar las irregularidades o faltas que se
les atribuyan a efecto de garantizar su defensa. Todo documento que contenga actuaciones en
diligencias que se instruyan al trabajador, deberá ser conocida por este inmediatamente y entregada
una copia al Sindicato. Las resoluciones que recaigan en dichas diligencias serán notificadas
personalmente al trabajador, y se le entregará copia legible, quien firmará acuse de recibo y si no
quisiere o no pudiere firmar, se hará la notificación por esquela que se fijará en las carteleras del
Instituto, y el trabajador tendrá derecho a hacer del conocimiento del sindicato la notificación
relacionada. El Instituto extenderá a la mayor brevedad posible a sus trabajadores o al sindicato,
las certificaciones o constancias necesarias de las diligencias que se les instruyan, siempre que
éstos lo soliciten».
Con relación a ello, en la sentencia emitida por este tribunal a las 08:06 horas del 30 de
octubre de 2018 en el proceso ref. 412-2010 se dijo: «No existe duda que la referida ley
[LRGAEPCA] es aplicable siempre y cuando no exista un procedimiento específico en otro marco
normativo. En el presente caso, tal como se dejó constancia, a los empleados del ISSS se les debe
aplicar el contrato colectivo de trabajo, al momento de interrumpir la relación laboral, debido a que
esta norma es de sujeción especial que establece el régimen disciplinario y garantiza los derechos
del investigado; por tanto, procede su aplicación al tener conocimiento del cometimiento de una
conducta que la ley establezca como infracción».
Por lo tanto, se advierte que, inequívocamente, el régimen disciplinario de los empleados
del ISSS se encuentra establecido en el contrato colectivo de trabajo y en el RITISSS; en ese
sentido, no es procedente aplicar otra norma para interrumpir la relación laboral entre un trabajador
y la institución, en el marco del cometimiento de una infracción disciplinaria. Es decir, ciertamente
la autoridad demandada estaba obligada a cumplir, para sancionar a la Sra. PP, las cláusulas
relacionadas en los párrafos precedentes y no la LRGAEPCA, ello sin importar que la vinculación
laboral esté, además, prevista en la Ley de Salarios debido a que es con la aplicación del Contrato
Colectivo de Trabajo y del RITISSS (que no distinguen el tipo de vínculo) que se debe garantizar
el debido proceso a todo trabajador del ISSS, específicamente, los derechos de audiencia, defensa,
juez independiente e imparcial, así como una justa valoración de la prueba.
Sobre los referidos derechos, a la luz de la documentación agregada en el expediente
administrativo del ISSS, consta la audiencia de solución de quejas y conflictos (cláusula 18 del
contrato colectivo de trabajo, fs. 197 y 198 según numeración con sello del ISSS), diligencia en la
cual participó ampliamente la actora y en presencia de los delegados sindicales, tal como establecen
las normas del ISSS, y se menciona también que la misma actora, desde su demanda (f. 3 y 4 del
expediente judicial), aceptó haber intervenido y expuesto sus justificaciones por haber faltado a sus
labores, relacionadas con diversas situaciones de salud y estados emocionales por circunstancias
personales relativas al seguimiento de un proceso de violencia intrafamiliar contra su entonces
esposo y las repercusiones que todo ello implicó.
Cabe al respecto citar que, en dicha audiencia intra procedimental, la ahora peticionaria
expresó: «el día nueve de julio del presente año [2017] se sentía mal de salud debido a que padece
de depresión y ansiedad, con síntomas de pérdida de voluntad, estando bajo del ánimo y sueño, le
afectó que le colocaran ese horario de domingo a jueves de seis de la mañana a dos de la tarde, por
lo que reconoce que se retiró a su casa a dormir (…) se sentía mal del estómago y le pidió permiso
al señor Supervisor JU para ir a pasar consulta, le otorgaron el permiso en ese momento pero la
diciente no fue a pasar consulta y tomó la decisión de ir a descansar a su casa de habitación y cerca
de la una de la tarde regresó al Hospital a marcar la salida del turno, por lo que reconoce que no
justificó su falta ante la Jefatura inmediata; en relación a las faltas a laborar de los días cuatro y
cinco de septiembre de dos mil diecisiete manifiesta que el día tres de septiembre del presente año
se tomó cuatro clonacepam (sedante) y cuatro promactil (ansiolítico) y el día cuatro de septiembre
estuvo completamente dormida todo el día y fue hasta la una de la tarde del día cinco de septiembre
que despertó y se comunicó vía telefónica con la Jefe inmediata Licenciada D..V.R.,
Jefe del Departamento de Lavandería, quien le refirió que este tema no se debe tratar por teléfono
y le indicó que se presentara a la Oficina el día seis de septiembre de 2017 y la jefe le indicó que
debía presentar una justificación del motivo de las faltas a laborar los días cuatro y cinco de
septiembre; pero es el caso que la diciente para tal efecto debía hablar con el psiquiatra y con el
psicólogo, por lo que se contactó vía telefónica con el psicólogo NG, quien le refirió que el tema
de medicamentos debe tratarlo con el P. y que debía presentarse al consultorio pero afirma
que no lo hizo por problemas de horario ya que al salir de su trabajo la diciente tiene que asistir a
clases a la Universidad y por eso no logró obtener una constancia médica (…)» (f. 197 fte. y 198
vto, exp. admtvo.)
De las declaraciones de la actora citadas supra, se evidencia que ella asegura haberse
encontrado fuertemente medicada y sedada durante dos días laborales prácticamente completos,
pero no demuestra de forma objetiva y material dicha situación, verbigracia, con un dictamen
médico o análisis clínico, puesto que no acudió a realizárselo por justificar que le causaba
interferencia de horario con sus clases universitarias; sin embargo, advierte este tribunal que ante
la posibilidad de ser removida de su trabajo ella debió haber priorizado la imperiosa y urgente
necesidad de demostrar la situación de sobre medicación que, asegura, le impidió ir a trabajar; es
decir, no hay prueba fehaciente -ni siquiera testimonial- de una situación que, ante su no
comprobación, razonablemente no tuvo credibilidad ante las autoridades que dilucidaban su caso
(en el marco además del resto de probanzas valoradas) ya que sólo cuenta como respaldo con su
propia declaración, máxime cuando ella misma acepta que el 9 de julio de 2017 (que se cita como
antecedente de las ausencias en septiembre de ese año) se retiró del trabajo y -contrario a lo que le
dijo a su supervisor que haría- sencillamente cambió de opinión y no fue a pasar consulta sino que
se fue a descansar a su casa, regresando sin embargo para marcar la hora de salida.
Es importante aclarar que, independientemente de las causas que la peticionaria invocó
como justificativas para ausentarse de su trabajo, era su deber informar tal hecho de modo oportuno
y justificarlo adecuadamente ante su jefatura inmediata para no caer en las causales de abandono
de labores por las que se le siguió el procedimiento sancionatorio. En este punto es necesario
consignar que en la prueba testimonial de descargo (es decir, la que ella misma presentó en su
defensa) el médico deponente mencionó que en ningún momento la tuvo como paciente los días
que ella se ausentó sin justificar (f. 163 vto. del exp. admtvo.), lo que se relacionó en la
recomendación del DJP (f. 249 fte.) previo a valorar -conjuntamente con muchas otras probanzas,
como las copias del libro de bitácoras- que la Sra. PP no había explicado ni justificado
satisfactoriamente las razones de sus ausencias; v.gr., se transcriben varias declaraciones
testimoniales y se razona, con base a ellas: «respecto al cometimiento de las faltas que se le
atribuyen a la trabajadora, la prueba testimonial e instrumental analizada merece credibilidad ya
que todos los testigos coinciden en que efectivamente los hechos se llevaron a cabo tal como se
han plateado (sic), sucesos que fueron reconocidos por la misma trabajadora (…) del análisis
racional y lógico de la prueba, se concluye que la trabajadora LFPP, no se presentó a laborar los
días 4 y 5 de septiembre del presente año, sin justificar su inasistencia (…)» (fs. 246 fte. y 247 vto,
exp. admtvo.); de lo cual se advierte que no consta que haya presentado a tiempo justificaciones de
tipo médico o derivadas del proceso de violencia intrafamiliar contra su entonces esposo; pero,
adicionalmente, sobre esta última situación las fechas alegadas no coinciden dado que se le atribuyó
haberse ausentado de sus labores, de modo injustificado, los días 9 de julio y 4 y 5 de septiembre,
todos de 2017, mientras que la copia del auto pronunciado en el Juzgado Cuarto de Paz de San
Salvador en el que se emitió las medidas a su favor por violencia intrafamiliar, tiene fecha 6 de
octubre de 2016 (f. 32 exp. judicial), once meses antes de las más recientes ausencias, en septiembre
de 2017.
Por otro lado, tampoco coinciden los días ausentados con las fechas de diversas
incapacidades médicas que se le extendieron y que se reflejan en el exp. admtvo. (fs. 130 -12 de
abril de 2016-, 132 -7 de mayo de 2016-, 139 -5 de noviembre de 2016-, 140 -13 de diciembre de
2016-, 142 -30 de junio de 2017-, 143 -2 de agosto de 2017-, entre otras), ni las fechas de un reporte
médico de asistencia a consultas (f. 41, siempre del exp. admtvo). Es necesario puntualizar que las
mencionadas incapacidades fueron extendidas, en el orden mencionado, por enfermedades
comunes que, razonablemente, no pueden inferirse como consecuencia necesaria de las
circunstancias de violencia intrafamiliar debido a que fueron padecimientos ajenos a estos
problemas y que la peticionaria expresa como causantes de las difíciles situaciones personales que
han afectado también su vida laboral y, de manera mediata, justificantes de sus ausencias en el
trabajo, siendo la única incapacidad que podría tener relación con ello la agregada a fs. 139 pero la
misma tiene fecha 5 de noviembre de 2016; es decir, más de un año antes de emitido el acuerdo de
despido y diez meses antes de las ausencias que se le atribuyen en septiembre de 2017.
Continuando con el detalle de las pruebas agregadas se tiene: 1) Audiencias de recopilación
de prueba testimonial tanto de testigos de cargo (fs. 175 y 176; 179 y 180; 183 y 184) como de
descargo (159; 162 y 163; 171 y 172), debiendo mencionarse en este punto que está agregada al
expediente diversa documentación presentada por la impetrante y los representantes sindicales
(v.gr., fs. 151, 153, 157 y 158). 2) El procedimiento continúa con el informe o recomendación de
la dependencia jurídica respectiva, es decir, del Departamento Jurídico de Personal, según lo
expuesto en el presente caso (art. 159 RITISSS, fs. 246-253). 3) La recomendación de la jefatura
inmediata del empleado a la Dirección General sobre la solución a adoptar (art. 157 inc. 1º
relacionado con el 148 y 159 RITISSS, fs. 211 y 212). 5) La decisión final adoptada por el director
del ISSS (art. 161 inc. 2º RITISSS, f. 255).
Debe citarse al respecto que, en las actas de las declaraciones testimoniales (reseñadas
supra), consta la intervención de los delegados sindicales en apoyo a la peticionaria, siendo
pertinente citar, entre otros, que en la audiencia de declaración de uno de los testigos institucionales
(de cargo), el correspondiente delegado repreguntó: «¿Anteriormente a las faltas que se le atribuyen
en este proceso sancionador ha reportado a la Jefatura alguna otra falta por escrito cometida por la
trabajadora? Respuesta: no; ¿Conoce si la trabajadora pasa consulta en la Unidad Médica San
Jacinto? Respuesta: Sí; ¿Conoce el cuadro clínico por el cual pasa consulta en la Unidad Médica
San Jacinto? Respuesta: Sí porque la trabajadora se lo comentó; ¿Sabe si la trabajadora toma algún
medicamento por el problema emocional? Respuesta: Sí; ¿Sabe si los medicamentos que toma la
trabajadora producen inestabilidad, dificultad para pensar y recordar y problemas de coordinación?
Respuesta: no; ¿Cómo cataloga a la trabajadora en las funciones que realiza?: Respuesta: Regular
debido a que a veces anda un poco despistada (…)» (f. 179 fte, siempre del exp. admtvo.)
Asimismo, en la audiencia de declaración de otro testigo institucional el representante sindical
pregunta: «Tiene pruebas de las irregularidades en el desarrollo de las labores de la trabajadora
LFP ocurridas antes de las faltas mencionadas en el presente proceso sancionador? Respuesta: Sí
tiene varios cambios de turno acumulados por días que faltó a trabajar anteriormente. ¿Conoce de
la enfermedad que padece la trabajadora?; Respuesta: No conoce la enfermedad que padece la
trabajadora, solo tiene conocimiento de los permisos que solicita para pasar consulta. ¿Conoce la
especialidad médica por la que pasa consulta la trabajadora? Respuesta: es al área de psicología»
(fs. 183 fte. y vto.)
Consta agregada otra declaración de testigo de cargo en la que -en lo pertinente- la
representación sindical interviene con varias preguntas, entre ellas: «¿Sabe de las citas médicas de
la trabajadora en alguna dependencia del Instituto? Respuesta: No sabe; ¿Cómo sabe que la
trabajadora estaba chateando en el teléfono? Respuesta: Le consta porque la ha visto; ¿Conoce el
cuadro clínico que tiene la trabajadora en la Unidad Médica San Jacinto? Respuesta: negativo,
¿Conoce qué medicamentos utiliza la trabajadora para el problema psiquiátrico? Respuesta: Lo
desconoce; ¿Cómo considera a la trabajadora dentro de sus labores? Respuesta: hace buen control
de calidad pero en términos de eficiencia es regular por la pérdida de tiempo que ejerce (…)» (fs.
175 fte., exp. admtvo.)
De lo transcrito cabe mencionar, en primer lugar, que se observa la plena participación de
los representantes sindicales que, tal cual lo establece el respectivo contrato colectivo, se
apersonaron a las audiencias de recopilación de pruebas testimoniales para apoyar a la ahora
peticionaria, y se evidencia que tuvieron absoluta libertad para formular las repreguntas y hacer los
cuestionamientos que estimaron pertinentes y no consta que se les haya coartado de forma alguna
la posibilidad de interrogar y plantear las preguntas que formularon o que hayan tenido
oportunidades disminuidas o insuficientes para intervenir, es decir, no se advierte el desequilibrio
o las infracciones a las formalidades que establece el CPCM para los interrogatorios, tal como lo
denunció la peticionaria.
Por otra parte, manifestó la actora que, con la emisión del acto impugnado de remoción de
su cargo, no tuvo derecho a un proceso independiente e imparcial dado que fue objeto de diligencias
“internas” tramitadas por una unidad administrativa que depende de la misma autoridad
demandada, por lo que se trató de diligencias “parcializadas”.
Con relación a esa inconformidad, se trae a colación lo exteriorizado en la sentencia de esta
sala de las 15:36 horas del 9 de enero de 2020, en el proceso ref. 267-2016, en la cual, en lo
pertinente, se dijo que una de las facetas de la Administración Pública se desarrolla ad intra y
conlleva la creación de derecho administrativo sancionatorio, que deriva de una especie de
titularidad natural, donde ordena su propia organización y funcionamiento. Y es que, la potestad
disciplinaria encuentra su fundamento en la preservación de la autoprotección de la organización
administrativa y en el correcto funcionamiento de los servicios administrativos. De ahí que el
régimen disciplinario tiene una especial justificación porque los servidores públicos, por la
naturaleza de sus funciones, tienen una serie de deberes y prohibiciones cuyo incumplimiento
trasciende tanto al interés interno como externo de la Administración.
En ese sentido, cabe destacar que, el art. 157 del RITISSS, vigente al momento de ocurrir
los hechos, establece: «Si no se lograra solucionar el conflicto individual con el trabajador o la
trabajadora, cuando la sanción a imponer sea el despido, la jefatura correspondiente deberá someter
el caso a consideración de la Dirección General, a través de la dependencia jurídica con la
aplicación de la cláusula “AUDIENCIA A LOS TRABAJADORES” del Contrato Colectivo de
Trabajo. Para este efecto la dependencia jurídica, citará al trabajador o a la trabajadora con tres días
hábiles de antelación, y enviará copia de dicha convocatoria a los representantes legales del STISSS
(…)». En ese orden expositivo, se advierte además que el Manual de Organización de la Unidad
Jurídica del ISSS, vigente al momento de ocurrir los hechos, establece como una de las
competencias o funciones del Departamento Jurídico de Personal del ISSS (número 4) «Dar
trámite, en última instancia, en representación de la Dirección General, al proceso de solución de
quejas y conflictos, regulado en el Contrato Colectivo de Trabajo y Reglamento Interno de Trabajo,
respetando a los trabajadores las garantías del debido proceso administrativo» (f. 152 del exp.
judicial).
En perspectiva con lo expuesto, puede válidamente afirmarse, en primer lugar, que el
diligenciamiento de un instructivo disciplinario interno no vulnera per se el debido proceso y, en
caso de advertirse graves vicios que lesionan los derechos de los administrados, están habilitadas
las vías judiciales para denunciarlos (como la contenciosa administrativa); y, en segundo lugar, que
el Departamento Jurídico de Personal es la dependencia legalmente autorizada para diligenciar un
procedimiento como el aplicado a la ahora peticionaria, por lo que, al haber sido delegado para
ello, no hay ninguna infracción -como aducía la parte actora- sino, por el contrario, se enmarca
dentro del ejercicio válido de sus competencias, por supuesto siempre que se respeten los derechos
del trabajador o la trabajadora tal cual lo establecen las normas detalladas, debiendo hacerse notar
que, en el sub judice, no se ha demostrado violación alguna capaz de invalidar el acto, tal como se
expuso en los párrafos precedentes.
Finalmente, sobre el alegato de la demandante de que nunca antes se le había sancionado
en la institución, debe precisarse que la estabilidad laboral es susceptible de romperse por el
cometimiento de una sola conducta que la ley tipifique como infracción; obviamente siguiendo el
procedimiento aplicable y garantizando el respeto a las categorías constitucionales. Y, con relación
a que no se le impuso una sanción menos gravosa, se advierte que el art. 147 ord. 12º RITISSS
prescribe: «El Instituto dará por terminada la relación laboral que lo vincula al trabajador o
trabajadora y sin responsabilidad patronal en los siguientes casos: 12º) Por faltar el trabajador o la
trabajadora a sus labores sin el permiso del patrono o sin causa justificada, durante dos días
laborales completos y consecutivos; o durante tres días laborales no consecutivos en un mismo mes
calendario entendiéndose por tales, en este último caso, no solo los días completos sino aún los
medios días». Asimismo, cabe mencionar que el ordinal 20º del precepto en detalle -que también
se cita en el acuerdo de remoción de la actora- prescribe: «Por incumplir o violar el trabajador o la
trabajadora, gravemente, cualquiera de las obligaciones o prohibiciones emanadas de alguna de las
fuentes a que se refiere el Art. 24 del Código de Trabajo»; dicho precepto establece: «En los
contratos individuales de trabajo se entenderán incluidos los derechos y obligaciones
correspondientes, emanados de las distintas fuentes de derecho laboral, tales como: a) Los
establecidos en este Código, leyes y reglamentos de trabajo; b) Los establecidos en los reglamentos
internos de trabajo; c) Los consignados en los contratos y convenciones colectivos de trabajo».
De lo expuesto, se tiene que la consecuencia jurídica que el art. 147 ord. 12º RITISSS prevé
para el supuesto de las ausencias injustificadas es la terminación de la relación laboral sin
responsabilidad del empleador, por lo que la Administración estaba obligada a aplicarla ya que,
tratándose del ius puniendi estatal, no tiene competencia para disponer discrecionalmente una
sanción distinta a la legalmente regulada; desde luego que lo contrario implicaría una directa
violación al principio de legalidad.
En conclusión, de todo lo anteriormente relacionado, se evidencia lo siguiente: a) a la
impetrante se le siguió, previo a su remoción del cargo, el procedimiento que era aplicable según
las normativas especiales que rigen a la institución; b) ella participó plenamente en dichas
diligencias, habiendo tenido la oportunidad de intervenir, presentar prueba de descargo tanto
testimonial como documental, así como de controvertir las probanzas en su contra, con el apoyo
de los delegados de la respectiva organización sindical; c) en la emisión de las diferentes
recomendaciones ya citadas así como en las diligencias de recopilación de las diferentes
declaraciones y la decisión final adoptada, se relacionaron y valoraron las pruebas aportadas
conforme a parámetros aceptables sin que se observe un desequilibrio, sesgo o aplicación
irrazonable de la apreciación probatoria o en el modo de proceder al diligenciar las diferentes etapas
del procedimiento, tal cual ha quedado expuesto; y d) la pretensora falló en aportar prueba objetiva
documental o incluso testimonial -es decir, más allá de su propia declaración de parte interesada-
que explicara de modo razonable las ausencias laborales por las que le fue impuesta la sanción que
prevé la norma correspondiente (remoción de su cargo), ya que no fue capaz de justificarlas más
allá de situaciones circunstanciales personales que, aunque comprensibles, no respaldaron
específicamente, aún de forma indiciaria, sus inasistencias los días 4 y 5 de septiembre de 2017, ni
tampoco el antecedente que se relacionó en estas, esto es, el 9 de julio de ese año en el cual, aunque
se presentó, se retiró sin asistir a la clínica -como le había asegurado a su supervisor que haría-
pese a que luego regresó a marcar la hora de salida.
Sobre este último punto relacionado con las probanzas vertidas cabe subrayar que, incluso,
la pretensora tampoco se apersonó a este proceso judicial luego que le fue notificada en legal forma,
y de manera personal, la apertura a pruebas (f. 138); pues después de presentada la demanda,
abandonó estas diligencias y no se abocó más a este tribunal para dar seguimiento y robustecer su
pretensión.
Consecuentemente, no se estiman los vicios de ilegalidad denunciados por la parte actora,
en la forma en que han sido alegados y a la luz de los elementos probatorios aportados, siendo por
ello procedente desestimar la pretensión incoada.
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los arts. 219 Constitución,
216, 217, 218 y 272 Código Procesal Civil y M., y 31, 32, 34 y 53 Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -ya derogada pero aplicable a este caso-; en nombre de la República,
esta sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, alegados por la Sra. LFPP, en el acuerdo
No. D.G. 2017-11-0458, emitido por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social el 14 de noviembre de 2017, por medio del cual se dio por terminada su relación laboral con
la institución a partir del 15 de ese mismo mes y año, por el incumplimiento de las cláusulas 7, 10
y 11 del Contrato Colectivo de Trabajo y de las causales 12° y 20° del art. 147 del Reglamento
Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
B.C. en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
C. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
D. Entregar una certificación de esta sentencia en el respectivo acto de la notificación a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
N..
------------P.VELASQUEZ.C------------J.CLIMACO.V.-------------S.L.RIV.MÁRQUEZ------------
------------E..A.P.-----------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA
MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------------
M.E.V.S--------SRIA.---------RUBRICADAS.
