Sentencia Nº 47-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-07-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 06 Julio 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 47-2012 |
47-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cincuenta minutos del día seis de julio de dos
mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por SALAZAR
ROMERO, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia SALAZAR R., S.A. de C.V.,
del domicilio de Metapán, departamento de Santa Ana, por medio de su apoderado general
judicial con cláusula especial, licenciado Carlos Esaú López Hernández, contra el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor -en adelante, el Tribunal Sancionador-, por la
emisión de los siguientes actos administrativos:
(a)
Resolución de las ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco de mayo de
dos mil once, mediante la cual se sancionó a SALAZAR R., S.A. de C.V., con multa por la
cantidad de setecientos dólares de los Estados Unidos de América ($700.00), por la infracción al
(b)
Resolución de las quince horas con cinco minutos del día dieciséis de diciembre de
dos mil once, mediante la cual se rectificó la fecha de emisión de la resolución descrita en el
literal que antecede y se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la demandante
contra tal resolución.
Han intervenido en este proceso: la parte actora de la forma indicada; el Tribunal
Sancionador, como autoridad demandada; y la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, en
calidad de agente auxiliar delegada del Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. El apoderado de la sociedad demandante relató que el Tribunal Sancionador inició
procedimiento en su contra, por infracciones cometidas a la LPC, específicamente por ejecutar
cobros indebidos a un consumidor por la prestación del servicio de agua.
No obstante, alegó que, tanto al inicio como en el transcurso del procedimiento, nunca se
tuvo claro de forma determinante cuáles eran los cobros indebidos imputados, referidos a la
temporalidad del servicio cuestionado; y precisamente sobre tal punto-aseveró el actor- el
Tribunal Sancionador previno al consumidor denunciante a fin de que indicara claramente cuáles
eran los meses que se habían cobrado indebidamente y que dicha prevención nunca fue evacuada.
Aunado a ello, la sociedad actora arguyó que la referida resolución condenatoria fue
dictada por una autoridad colegiada no constituida conforme a la ley, ya que el nombramiento de
uno de sus miembros fue irregular.
Finalmente, sostuvo que el documento en el que consta la resolución final -señalada como
primer acto impugnado- en el presente proceso, adolece de una falsedad manifiesta, en relación a
la fecha de su emisión lo cual -a su juicio- es insubsanable y en consecuencia lo pertinente era
proceder a su revocación tal y como se solicitó en el recurso interpuesto; no obstante, la
revocatoria solicitada fue desestimada por la autoridad demandada -a través del segundo acto
impugnado-, y en su lugar, se ordenó una rectificación de la fecha de emisión de la referida
resolución final.
Categóricamente, el apoderado de la sociedad impetrante señaló como vicios de ilegalidad
de los actos administrativos impugnados los siguientes: (i) la ilegal configuración del ente
colegiado que dictó el acto, debido a una errónea interpretación del artículo 26 del -entonces
vigente- reglamento de la LPC; (ii) vicio o defecto en una forma esencial de la emisión del acto,
relacionado a la falsedad del funcionario autorizante que suscribió la resolución, en aplicación del
artículo 82 de la LPC; (iii) violación al principio de tipicidad por derivación del principio de
legalidad, ante la carencia de acreditación del elemento objetivo, respecto a la adecuación del tipo
normativo prohibitivo y su sanción contenidos en los artículos 44 letra e) en relación al 18 letra c)
de la LPC; (iv) vulneración al derecho a la seguridad jurídica, debido a que en el curso del
procedimiento no se tuvo posibilidad alguna de conocer los hechos (los meses que habían sido
cobrados indebidamente) por los que se le sancionaría; (v) violación al principio de congruencia,
puesto que se establecieron cobros indebidos de determinados meses, cuando los mismos nunca
fueron detallados en el curso del procedimiento; y (vi) vulneración al derecho de propiedad
parte demandante el pago de cantidades de dinero en concepto de sanción pecuniaria, proveniente
de una decisión ilegal e injustificada.
De esta manera, el apoderado de la sociedad actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se estableciera la ilegalidad de los
actos administrativos impugnados. Además, pidió el restablecimiento de los derechos violados, y
que se condenara en responsabilidad patrimonial a los miembros del Tribunal Sancionador y
subsidiariamente al Estado, por los daños causados a la sociedad que representa. Y finalmente,
requirió la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de las resoluciones
controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las doce horas quince minutos del
catorce de febrero de dos mil doce [folios 48 al 50]. Se tuvo por parte a SALAZAR R., S.A. de
C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Carlos Esaú
López Hernández, se requirió al Tribunal Sancionador que rindiera el informe prescrito en el
artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -en adelante, LJCA-, y la
remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso.
Asimismo, se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de
los actos administrativos impugnados, en virtud de que la reincidencia invocada por la parte
actora es una situación jurídica predecible, y además, no es una consecuencia intrínseca de las
resoluciones objeto de controversia.
En auto de las nueve horas con cuarenta minutos del día cuatro de junio de dos mil doce
[folio 54], se tuvo por parte demandada al Tribunal Sancionador y por rendido el primer informe
requerido a dicha autoridad, el cual fue contestado de forma afirmativa. 4 Luego, se solicitó el
informe a que hace referencia el artículo 24 de LJCA; y finalmente se ordenó notificar al Fiscal
General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
Al rendir el segundo informe, el Tribunal Sancionador desarrolló -en síntesis-,
argumentos respecto a cada uno de los motivos de ilegalidad expuestos por la sociedad actora, en
los términos siguientes:
(i)
En lo referente a la ilegal configuración del ente colegiado, con base en una errónea
aplicación del artículo 26 del -entonces vigente- reglamento de la LPC por parte de la presidenta
del referido tribunal; sostuvieron que no existe el vicio de ilegalidad alegado ya que el artículo no
contemplaba expresamente el caso de la vacancia por renuncia, por lo cual, aplicando los criterios
de hermenéutica jurídica, se podría realizar una interpretación teleológica de dicha disposición
para llenar ese vacío legal; de ese modo, atendiendo a que la finalidad del artículo en cuestión es
preservar en todo momento la integración del Tribunal Sancionador ante la ausencia de uno de
sus miembros propietarios, era procedente que la presidenta del referido tribunal administrativo
llamara a cualquiera de los miembros suplentes formalmente nombrados por el Presidente de la
República, para ocupar el cargo del miembro propietario que presentó su renuncia.
(ii)
Respecto al defecto insubsanable de la resolución de las ocho horas con treinta y
dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil once, notificada en legal forma al actor el
veintitrés de agosto de dos mil once, al haber sido autorizada por una persona que, a la fecha de
emisión de la resolución no tenía el cargo de secretario; reiteran los argumentos 7 expuestos en
la resolución recursiva de las quince horas con cinco minutos del día dieciséis de diciembre de
dos mil once, y sostienen que no existe la nulidad alegada por el apoderado de la sociedad
demandante, ya que la resolución originaria adolece únicamente de un error en su fecha de
pronunciamiento, el cual constituye un error material aritmético perfectamente subsanable y
que, por su naturaleza, no constituye per se un vicio del acto, en tanto no altera la parte
sustancial de la decisión de que se trata; por tanto, se permite a la administración proceder a la
rectificación de dicho error.
(iii)
En relación a la falta de acreditación del elemento objetivo de la sanción contenida
en el artículo 44 letra e) de la LPC, en relación al artículo 18 letra c) de la referida ley; rechazan
las vulneraciones invocadas ya que, de la prueba presentada durante el procedimiento, se
comprobó la existencia de que el precio de suministro de agua durante los meses de julio a
septiembre de dos mil diez no se ajustaba al consumo real del denunciante y, además, que el
impetrante aumentó el precio por metro cúbico consumido, en relación al valor que fue
contractualmente pactado, sin haber comprobado que dicho incremento fuera aceptado o
autorizado por el consumidor.
(iv)
Finalmente, respecto a la vulneración al derecho de propiedad con la imposición de
una sanción pecuniaria, alegan que existe una afectación pero la misma es válida, ya que se
impuso en sujeción a la Constitución y a la LPC.
IV. En auto de las doce horas con veinticinco minutos del cinco de septiembre de dos mil
doce [folio 66], se abrió a pruebas el proceso por el término de ley, y se dio intervención a la
licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría, en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal
General de la República.
La parte actora en esta etapa procesal, reiteró los argumentos expuestos en la demanda,
señalando que la prueba se encuentra incorporada dentro del expediente administrativo llevado
por la autoridad demandada y solicitó además que se le requiriera al Tribunal Sancionador los
documentos originales que sustentaron el nombramiento de cada uno de los miembros, así como
la fecha de nombramiento del secretario.
Por su parte, la autoridad demandada repitió las aseveraciones desarrolladas en el informe
justificativo. Agregando únicamente que, respecto a la ilegal configuración del Tribunal
Sancionador, el miembro suplente -licenciado Luis Alonso Ramírez Menéndez-llamado por la
presidenta de dicho tribunal, no se configura como un “funcionario de hecho”, ya que goza de
legitimidad desde el momento en que fue nombrado y juramentado por el Presidente de la
República como suplente, el día veintiuno de marzo de dos mil once; además -expuso-, aún en el
supuesto de que el referido licenciado no tuviera investidura formal y legítima, sus actos pueden
ser convalidados a través de un nombramiento posterior, citando el criterio adoptado por la Sala
de lo Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad con referencia 13-2009/14-2009.
V. Mediante los autos de las doce horas con diez minutos del día tres de mayo de dos mil
trece [folios 76 y 77], de las once horas con cuarenta y tres minutos del día doce de marzo de dos
mil catorce [folio 88] y de las once horas con treinta y siete minutos del nueve de marzo de dos
mil quince [folio 102], se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA y, se
requirió al Tribunal Sancionador la documentación solicitada por la sociedad demandante en la
etapa probatoria; requerimiento que fue cumplido mediante los escritos presentados los días
diecinueve de febrero de dos mil catorce [folio 84] y once de diciembre de dos mil catorce [folios
92 y 93]. Todas las partes intervinientes contestaron los traslados conferidos, en los cuales
expusieron -en síntesis- lo siguiente:
a)
La parte actora, en primer lugar, desarrolla los mismos argumentos de su demanda
respecto a la ilegal configuración del ente colegiado, agregando únicamente que el actuar de la
presidenta del Tribunal Sancionador constituía una usurpación de las funciones respecto de la
competencia exclusiva del Presidente de la República para nombrar a los miembros del referido
tribunal.
Asimismo, sostuvo que el posterior acuerdo de nombramiento del licenciado Luis Alonso
Ramírez Menéndez como miembro propietario del Tribunal Sancionador, dictado por el
Presidente de la República, no es un acto de convalidación ya que debía de expresarse de esa
manera literalmente y no depender de una interpretación hecha la Sala de lo Constitucional,
posterior a la emisión del acto objeto de controversia.
En segundo lugar, respecto a la falsedad del documento debido a la fecha por la
inexistencia de la persona nombrada como secretario del Tribunal Sancionador, destaca que la
función del secretario es dar fe de la suscripción y voluntad del órgano colegiado así como de la
legitimidad del mismo; por tanto, considera que lo expuesto por la autoridad demandada referente
a que fue un simple error aritmético y que, por tanto, es una irregularidad que no invalida la
resolución, no es un argumento viable, ya que -a su juicio- constituye una situación equivalente a
la falsedad documental ideológica del documento público.
Finalmente, en relación a la falta de tipicidad de la sanción impuesta, manifiesta que
reitera los argumentos desarrollados en la demanda.
b)
La autoridad demandada expuso -con mayor brevedad- las mismas consideraciones
plasmadas en su informe justificativo y durante la etapa probatoria.
c) La representación fiscal no emitió ningún pronunciamiento respecto a los motivos de
ilegalidad referentes a (i) ilegal configuración del ente colegiado que dictó el acto, debido a una
errónea interpretación del artículo 26 del -entonces vigente-reglamento de la LPC; y (ii) vicio o
defecto en una forma esencial de la emisión del acto, relacionado a la falsedad del funcionario
autorizante que suscribió la resolución, en aplicación del artículo 82 de la LPC.
No obstante, respecto a los otros dos motivos de ilegalidad invocados por la sociedad
peticionaria, expresó -en resumen- que no es cierto que la conducta atribuida a la parte actora sea
atípica, ya que con la prueba incorporada en el procedimiento sancionador se colige que la
sociedad demandante ha incurrido en la conducta infractora de realizar prácticas abusivas,
realizando cobros indebidos, tanto por el aumento de la tarifa en $0.22 centavos adicionales por
cada metro cúbico consumido, como también por haber cobrado en exceso el servicio de agua no
consumido y registrado por el medidor dañado.
Además, sostuvo que no hubo vulneración al principio seguridad jurídica debido a que el
Tribunal Sancionador instruyó un procedimiento sancionatorio de conformidad a la LPC y por
tanto, respetando el debido proceso, principio de legalidad, audiencia y defensa de la sociedad
impetrante. En el mismo sentido, expuso que no se le vulneró a SALAZAR R., S.A. de C.V., su
derecho de propiedad ya que la resolución impugnada fue resuelta conforme a la Constitución y a
la ley, y en consecuencia la sanción impuesta también se encuentra en concordancia con la ley.
VI.
En congruencia con los motivos de ilegalidad planteados, esta Sala considera que, por
orden lógico procesal, previo a conocer sobre el objeto de las resoluciones controvertidas -
infracción y sanción atribuidas a la sociedad demandante-, es necesario iniciar el examen del
presente caso verificando la correcta configuración del Tribunal Sancionador (VII); y, analizar
los requisitos de validez de la resolución emitida, así como la consecuente acción de rectificación
de la misma por parte de la autoridad demandada (VIII); para luego estudiar la concurrencia de
los motivos de ilegalidad invocados, respecto a la infracción contenida en los artículos 44 letra e)
de la LPC en relación al 18 c) de la misma normativa (IX).
VII.
1. La parte actora manifestó que el Presidente de la República mediante acuerdo
número 152 de fecha veintiuno de marzo de dos mil once, nombró «...como miembros
propietarios del Tribunal Sancionador a los señores Ivette Elena Cardona Amaya, José Antonio
Basagoitia Martínez y Juan José Zaldaña Linares...» [folio 6 frente]. Continúa exponiendo que
«... en fecha veintiséis de abril de dos mil once, la Presidenta del Tribunal Ivette Elena Cardona
Amaya, dicta un acuerdo administrativo en que procede al llamamiento del señor Luis Alonso
Ramírez Menéndez, en sustitución del señor Juan José Zaldaña Linares, por considerar
conforme al contenido de dicho acuerdo que el señor Zaldaña Linares había renunciado al cargo
de Miembro propietario del Tribunal...» [folio 6].
Consecuentemente, la sociedad impetrante sostuvo que [e]l llamamiento indicado, lo
realizó la (...) Presidenta del Tribunal Sancionador, al amparo del artículo 26 del Reglamento de
la Ley de Protección al Consumidor...» [folio 6 vuelto] el cual, estipulaba: « [e]n casos de
ausencias, excusas, recusación, impedimentos y vacancia temporal, los miembros suplentes
reemplazarán a los miembros propietarios del Tribunal Sancionador. En todo caso, el suplente
llamado integrará el tribunal en el cargo del segundo vocal. Los miembros suplentes serán
llamados por el Presidente del Tribunal o quien haga sus veces. En caso de ausencia, excusas,
recusación, impedimentos y vacancia temporal del Presidente del Tribunal, éste será sustituido
por el primer vocal, quien a su vez será sustituido por el segundo vocal».
En virtud de lo anterior, la sociedad actora consideró que la Presidenta del Tribunal
Sancionador ha aplicado erróneamente el artículo supra relacionado, ya que «... ha pretendido
suplir la “renuncia del Vocal propietario del Tribunal” con un llamamiento a suplencia de los
que señala la normativa (...) lo que ha realizado la señora Presidenta es un nombramiento de
hecho (...) función y competencia que exclusivamente corresponde al señor Presidente de la
tanto, concluye que «...la resolución de fecha diecinueve de agosto de dos mil once [sic] (...) fue
suscrita por una persona que ha sido nombrada ilegalmente [por lo cual] la misma debe
declararse ilegal...» (resaltado propio) [folio 7 frente y 82 frente].
2. De lo anteriormente citado, esta Sala advierte que el apoderado de la sociedad
demandante alegó un motivo de ilegalidad respecto a una resolución que no es el objeto de
control en el presente proceso. Tal y como se estableció al inicio de la presente sentencia, los
actos impugnados son: (a) resolución de las ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco
de mayo de dos mil once; y, (b) resolución de las quince horas con cinco minutos del día
dieciséis de diciembre de dos mil once.
La parte actora, tanto en su escrito de demanda, como en la contestación del traslado final,
sostiene que la resolución que debe declararse ilegal por el motivo expuesto en el numeral 1
precedente, es la que lleva fecha diecinueve de agosto de dos mil once [folio 7 frente y 82
frente].
Al respecto, esta Sala, en virtud del principio anti-formalista advierte que el apoderado de
SALAZAR R., S.A. de C.V., cometió un lapsus clavis o error al digitar la fecha de la resolución
que pretendía se declarara la ilegalidad en su escrito de demanda; puesto que en el expediente
administrativo que llevó el Tribunal Sancionador en el procedimiento con referencia 4-2011 [que
dio origen a los actos hoy controvertidos] no se encontró ninguna resolución con fecha
diecinueve de agosto de dos mil once. Pese al error advertido, la parte actora es clara en señalar
que es una resolución “dada en el procedimiento 4-2011”. Por tanto, se infiere que el motivo
alegado se perfila en los actos administrativos impugnados.
Establecido lo anterior, respecto al motivo de ilegalidad en comento, esta Sala es del
criterio que el artículo 26 del -entonces vigente- reglamento de la LPC, por una interpretación
teleológica, podía ser aplicado a los casos de renuncia definitiva de los miembros del Tribunal
Sancionador, ya que se genera una ausencia en la conformación de dicho ente colegiado; de este
modo, la presidenta del referido tribunal, es competente para llamar al sustituto del miembro
propietario, sin que esto signifique un nombramiento “de hecho” o una usurpación de las
funciones atribuidas al Presidente de la República, ya que el legislador pretende buscar una
consecuencia jurídica que impida la acefalia, no dar un listado exegético de los casos de ausencia.
Por lo tanto, ante cualquier caso de ausencia [entendido este término en sentido laxo]
debía llamarse al suplente [quien fue nombrado legalmente por el Presidente de la República]
para evitar la inactividad del tribunal por acefalia. En consecuencia, deberá desestimarse este
motivo de ilegalidad.
VIII. 1. El apoderado de la sociedad impetrante relató que «... en fecha veintitrés de
agosto del año dos mil once mi representada fue notificada de la decisión definitiva pronunciada
por ese Tribunal, en el cual se dicta condena en contra de la misma. La resolución en comento se
encuentra fechada veinticinco de mayo de dos mil once [primer acto impugnado], y al pie de la
misma se encuentran tres firmas las cuales se entiende son de los miembros del Tribunal
Sancionador, y posteriormente, al final una última firma que en [sic] se entiende es la del
Secretario de ese Tribunal. De conformidad, a la información de la que dispone mi representada
el veinticinco de mayo de ese año fungía como Secretario el señor Armando Laínez Olivares, y
no la señora que ha suscrito y se ha identificado por personeros de ese Tribunal como Claudia
Morales. En vista de lo anterior, el documento notificado a mi representada adolece de un
defecto insubsanable, que lo hace nulo, pues la decisión adoptada por ese Tribunal no ha sido
debidamente autorizada por el Secretario que ordena la Ley, y quien fungía en esa época en el
cargo» (resaltado propio) [folio 7 vuelto y 8 frente].
Con base en lo anterior, la sociedad peticionaria interpuso el recurso de revocatoria
correspondiente. No obstante, continúa exponiendo que «...la autoridad demandada en fecha
dieciséis de diciembre de dos mil once [segundo acto impugnado], se niega a revocar la decisión
impugnada y simplemente se limita a manifestar que es un “ERROR ARITMÉTICO” (...) lo
correcto y legal es revocar la decisión por adolecer de un vicio y dictar una nueva conforme a los
parámetros de la ley». [folio 8 frente].
2.
Al respecto, la autoridad demandada ha argumentado que «... en resolución de las
quince horas cinco minutos de día dieciséis de diciembre del año pasado [dos mil once], este
Tribunal sostuvo que de acuerdo a los principios de especificidad y trascendencia de las
nulidades, el vicio que adolece un acto procesal debe encontrarse expresamente en la ley, y
además, provocar una lesión a la parte que lo alega (...)[e]n el caso de autos, se advierte que la
resolución del veinticinco de mayo de dos mil once adolece de un error en su fecha de
pronunciamiento, el cual constituye un error material que por su naturaleza no constituye per se
un vicio del acto, en tanto no altere la parte sustancial de la decisión de que se trate, pudiendo la
propia Administración proceder a su rectificación. En consecuencia, no existe [la] nulidad
alegada por el apoderado de la proveedora, en el sentido que la resolución impugnada no fue
suscrita de conformidad a lo previsto en el artículo 82 de la LPC, al tratarse de un mero error
material -fecha de su emisión-, perfectamente subsanable» [folio 64 frente].
3.
Expuestos los argumentos de ambas partes, esta Sala realiza las siguientes acotaciones:
3.1. Corre agregado a folio 87 copia certificada del acuerdo N° 74, de fecha uno de julio
de dos mil once, suscrito por el presidente de la Defensoría del Consumidor, a partir del cual se
comprueban las siguientes circunstancias: (i) el doctor Armando Laínez Olivares presentó su
renuncia al cargo de secretario a partir de esa fecha [uno de julio de dos mil once], (ii) mediante
el acuerdo en comento, la licenciada Claudia Carolina Morales Sánchez fue nombrada como
secretaria del Tribunal Sancionador a partir del día uno de julio de dos mil once.
Aunado a ello, según consta en el expediente administrativo relacionado con el presente
caso, a partir de la resolución de las ocho horas y treinta y dos minutos del día veinticinco de
mayo de dos mil once [folio 58], se consigna una firma de secretario diferente a la que hasta ese
momento se había plasmado.
Por lo anterior, se tiene por comprobada la situación descrita por la sociedad demandante
respecto a que en la primera resolución impugnada, fechada el veinticinco de mayo de dos mil
once, quien fungía como secretario era el doctor Laínez Olivares, ya que su renuncia y posterior
nombramiento de la licenciada Morales Sánchez, fueron efectivos hasta el día uno de julio del
dos mil once.
3.2. El artículo 82 de la LPC, estipula que «[e]l Tribunal actuará con un Secretario,
quien autorizará las resoluciones adoptadas por aquél... ». En consideración de lo expuesto en el
numeral que antecede, resulta evidente que la autoridad demandada al emitir la primera
resolución con fecha veinticinco de mayo de dos mil once, y que fue autorizada por una persona
que [aún] no fungía en la calidad de secretario del Tribunal Sancionador, ha contravenido lo
dispuesto en la disposición supra citada.
La doctrina administrativa establece una distinción entre la legalidad y eficacia de un acto
administrativo. Como primer punto, la legalidad de un acto se ha entendido como el resultado de
una constatación que efectúa el operador jurídico entre el acto y la norma, en virtud de la cual, se
puede advertir una concordancia (legalidad) o discordancia (ilegalidad) [Nieto, A. “Estudio
Preliminar” en Validez y Eficacia de los Actos Administrativos. Marcial Pons, Madrid: 1994, p.
10]. Por otro lado, la eficacia es una situación de hecho [empírica] en virtud de la cual el acto
administrativo es capaz de producir -o no- sus efectos [Beladiez Rojo, M. Validez y Eficacia de
los Actos Administrativos. Marcial Pons, Madrid: 1994, pp. 52-57].
En atención a ello, al establecer la LPC en la disposición supra citada que el Secretario
“autorizará” las resoluciones de Tribunal Sancionador, se advierte que dicha circunstancia, más
que un mero requisito formal, es un requisito de eficacia exigido por el legislador para que la
decisión surta plenos efectos.
En congruencia de lo expuesto, se colige que la resolución de las ocho horas con treinta y
dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil once, es un acto administrativo ineficaz por
contravenir lo dispuesto en el artículo 82 de la LPC. Empero, dicha ineficacia, no necesariamente
incide en la legalidad de la decisión adoptada por los miembros del Tribunal Sancionador,
situación que será analizada en el romano IX de la presente sentencia.
En otro orden, conviene traer a colación que el derecho administrativo ha reconocido
además el principio de conservación de los actos administrativos, cuyo objetivo primordial radica
en «... conservar todo acto capaz de cumplir válidamente los fines que tiene encomendados, para
garantizar así la satisfacción de los intereses de los sujetos jurídicos» [Beladíez Rojo, M.
Validez y Eficacia de los Actos Administrativos. Marcial Pons, Madrid: 1994, p. 46].
Asimismo, se ha establecido que «... el principio de conservación no se limita sólo a
imponer el deber de conservar el acto, sino que también obliga a la Administración a realizar
todas cuantas actividades sean precisas para que ese acto pueda llegar a producir la plenitud de
sus efectos» [Ibid, p. 172].
Tomando en cuenta lo anterior, el Tribunal Sancionador, ante la falta de autorización del
Secretario que ostentaba tal calidad en la fecha de emisión del primer acto impugnado, debía
efectuar las acciones necesarias para que dicho acto surtiera plenos efectos.
Ahora bien, de conformidad a lo alegado por la sociedad actora, al advertir el valladar
respecto a la firma del Secretario dentro de la resolución final, interpuso recurso de revocatoria
ante el mismo Tribunal Sancionador, de conformidad al artículo 147 de la LPC.
No obstante, la autoridad demandada mediante la resolución de las quince horas y cinco
minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil once, sostuvo que «... del análisis del
expediente administrativo, se advierte que la resolución impugnada [de las ocho horas con treinta
y dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil once] adolece de un error en su fecha de
pronunciamiento. En ese punto, cabe señalar que, tal como consta en acta a fs. 41 y 42, la
resolución de mérito fue notificada al apoderado de la proveedora el día veintitrés de agosto de
dos mil once, y a la consumidora el día seis de septiembre de dos mil once, lo que objetivamente
indica que dicha resolución fue emitida por ese Tribunal en el mes de agosto de dos mil once (...)
[e]n ese sentido queda claro que existe un error material en la fecha de emisión de la resolución
final en cuestión, el cual por su naturaleza no la vicia, por no alterar el contenido sustancial de
ésta, pudiendo su posterior rectificación evitar cualquier posible equívoco» (subrayado propio)
[folio 80 vuelto del expediente administrativo].
Conviene en este punto analizar si el error alegado por la autoridad demandada constituye
efectivamente un error material y si su rectificación cumplió con el trámite legalmente
establecido.
(a) La doctrina ha señalado que la Administración Pública -ente abstracto operado por
seres humanos concretos- no escapa a la posibilidad del error. Así, atendiendo al objeto en el que
recae dicho error, éste puede clasificarse como: (i) error de derecho, definido en síntesis como el
error al elegir una norma no aplicable al caso concreto; (ii) error de hecho, consistente en la
errónea apreciación de los hechos que forman parte del caso; y (iii) error material, que es
consecuencia de la equivocada manipulación de unos datos. Propiamente, en este último caso se
ha sostenido que ya no se trata de un error, sino que es más bien una errata, una mera
equivocación, es decir, una errónea exteriorización de la auténtica voluntad de la
Administración [Socías Camacho, J. Error material, error de hecho, error de derecho. Concepto
y mecanismos de corrección. Revista de Administración Pública, 157, Madrid: 2002, pp. 161 y
162].
En este sentido, doctrinariamente, se define el error material como aquel que por ser
manifiesto, ostensible e indiscutible implicando por sí solo la evidencia del mismo, sin necesidad
de mayores razonamientos y exteriorizándose prima facie por su sola contemplación.
Por tanto, el error material [en estricto sensu o aritmético] no incide en la voluntad
administrativa, sino que únicamente en la exteriorización de la misma. Es así como dentro de esta
categoría de error se incluyen supuestos como el error mecanográfico, no coincidencia de la copia
de un escrito con su original, entre otros.
Ahora bien, es necesario establecer en primer lugar, que el error en la fecha de la
resolución no es un error aritmético, ya que este es tipo de error es aquel que surge de realizar
equivocadamente un cálculo matemático; y en s egundo lugar, la fecha de la resolución finales
más que un simple número. El establecimiento de la hora, día, mes y año de una fecha cierta, es
un presupuesto procesal habilitante del cual penden distintos plazos procesales que se habilitan
para el administrado, por lo que tiene efectos sumamente importantes y determinantes dentro de
las acciones que se ejercen en un procedimiento, ya que, por ejemplo, a partir de esta fecha se
puede determinar la caducidad, preclusión, prescripción e incluso la convalidación de vicios por
el transcurso del tiempo.
(b)
En línea a lo expuesto, el artículo 103 de la LPC estipula bajo el acápite de
REQUISITOS DE VALIDEZ, que [l]as as providencias de mero trámite, así como las que
decidan el fondo del asunto, serán escritas y contendrán el lugar y fecha en que se dictan, la
decisión que se adopta y la firma de los que la pronuncian» (resaltado propio).
Tomando en cuenta lo anterior, la fecha de emisión de una resolución es un requisito de
validez formal, impuesto por el legislador. En consecuencia, se entiende que es inalterable y el
error en el mismo o su ausencia, afecta la validez de la decisión adoptada. Razón por la cual, lo
alegado por la autoridad demandada no encaja dentro del concepto de “error material” en
estricto sensu.
(c)
No obstante, aún en el caso de que el error en la fecha de emisión de una resolución
constituyera un error material, su acción de rectificación debe realizarse conforme a lo que la ley
de la materia contempla.
Así, el artículo 148 de la LPC establece, bajo el epígrafe ACLARACIONES Y
CORRECCIONES, que [d]el tribunal podrá de oficio, o a instancia de parte, aclarar conceptos
oscuros o corregir errores materiales que contengan las resoluciones. Las aclaraciones y
correcciones podrán hacerse dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la
resolución o en su caso, a petición del interesado, presentada dentro del plazo improrrogable de
tres días siguientes al de la notificación» (negritas propio).
En sede administrativa, consta a folio 61 del expediente administrativo que SALAZAR
R., S.A. de C.V., fue notificada de la resolución de las ocho horas y treinta y dos minutos del día
veinticinco de mayo de dos mil once, el día veintitrés de agosto del mismo año.
Sin embargo, el supuesto error en la fecha fue rectificado [de oficio] hasta el día dieciséis
de diciembre del referido año, es decir, fuera del plazo establecido en la LPC, por lo que la
resolución originaria a esa fecha, ya era inalterable.
En virtud de lo desarrollado, se ha comprobado que la resolución de las quince horas y
cinco minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil once, adolece de un vicio de ilegalidad
por contravenir lo dispuesto en el artículo 103 y 148 de la LPC. Y así será declarado en la parte
resolutiva de la presente sentencia.
IX. Por todo lo anterior, ha quedado establecido que el primer acto impugnado en el
presente proceso no reúne los requisitos de ley para surtir plenos efectos en el mundo jurídico. En
ese sentido y en virtud que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las
controversias que se susciten con relación a la legalidad de los actos de la administración pública
[artículo 2 de la LJCA], en este apartado se procederá a analizar el fondo de la controversia para
determinar la legalidad o ilegalidad de dicho acto.
1. La parte actora argumentó que el Tribunal Sancionador ha violentado el principio de
tipicidad, en razón a que no acreditó el elemento objetivo del tipo infractor del artículo 44 letra e)
de la LPC, consistente en los cobros de cantidades indebidas, ya que « [e]n resolución que da
inicio al expediente, de fecha once de enero de dos mil once, se puede constatar que se atribuye
una conducta infractora a mi representada la cual no se encuentra perfectamente delimitada, tal
es el caso que en el penúltimo párrafo de la resolución se observa que es el mismo TSDC quien
previene al consumidor que detalle cuáles son los meses cuyo cobro por el servicio de agua
reclama (...) aún sin haberse evacuado tal prevención la autoridad administrativa determinó la
existencia de unos cobros indebidos sobre unos meses, de los cuales nunca se determinó en el
procedimiento, estuvieran en cuestionamiento (...) [d]e la lectura del expediente administrativo
llevado por las autoridades demandadas se desprende que no existe ningún dato acreditativo o
probatorio que determine de manera fehaciente la constitución del elemento fáctico de la
infracción que se le atribuye...» [folio 11].
Aunado a ello, la sociedad demandante alegó vulneración al derecho de seguridad jurídica
y al principio de congruencia, en virtud de que se le condenó «...en un procedimiento carente de
hechos que fundamentaran la infracción imputada, y esto se realizó ejecutando un desarrollo
argumentativo el cual sólo se conoció hasta la resolución definitiva, ya que en curso [sic] del
procedimiento no se tuvo posibilidad alguna de conocer los hechos (los meses que habían sido
cobrados indebidamente) por los que se le sancionaría....» [folio 12]; además, continuó
exponiendo que «...en la misma resolución que inicia el procedimiento sancionador se establece
[sic] claramente cuales [sic] son los meses que han sido cobrados indebidamente por mi
representada, por lo que resulta incongruente que en la resolución definitiva se diga que han
sido establecidos cobros indebidos de determinados meses, si los mismos nunca fueron
detallados en el curso del procedimiento» [folio 14 frente].
Finalmente, invocó una violación al derecho de propiedad en virtud de que «... con los
actos administrativos impugnados se imponen el pago de unas cantidades de dinero en concepto
de sanción pecuniaria, lo que deviene en una decisión ilegal e injustificada conforme a derecho
de parte importante del patrimonio de mi representada» [folio 12 vuelto].
2.
Por su parte, el Tribunal Sancionador sostuvo que « [d]e la prueba aportada al
procedimiento, se comprobó que el medidor instalado en el inmueble del consumidor se
encontraba dañado, pues el sistema de relojería no se detenía aun estando los chorros cerrados,
con lo cual continuaba registrando consumo e incrementando la lectura sin que se hiciera uso
del servicio de agua por parte del usuario. De igual manera, quedó acreditado que la lectura
final del mes de agosto de dos mil diez fue de 695M3, pero la proveedora tomó como lectura
inicial 687M3 para calcular el cobro de septiembre del mismo año (...) Sobre la base de lo
anterior, el Tribunal Sancionador concluyó que el precio del suministro de agua no se ajustaba a
lo que realmente consumía el denunciante; por tanto, el cobro por dicho servicio no
correspondía a lo que efectivamente era prestado, o al consumo real del usuario...» (resaltado
propio) [folio 63 frente].
Asimismo, explicó que «...si bien la imposición de la sanción pecuniaria pudo repercutir
en el patrimonio de la proveedora, se trata de una afectación válida, pues ésta se impuso en
sujeción a la Constitución y la [LPC]» [folio 64 vuelto].
3.
Este tribunal procederá a realizar las valoraciones pertinentes de los motivos de
ilegalidad invocados:
3.1. Tipicidad
A. En El Salvador, la gestión del recurso hídrico está concentrada en la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) que, de conformidad con su ley de creación,
es una institución autónoma de servicio público, con personalidad jurídica, y con domicilio en la
capital de la República (artículo 1 Ley de la ANDA). No obstante, existe la posibilidad de que la
ANDA autorice a proveedores municipales, comunitarios y/o privados, para proporcionar el
suministro de agua, ya sea únicamente el abastecimiento como tal, o además la infraestructura y
demás procedimientos que la prestación del servicio requiera.
Precisamente, SALAZAR ROMERO, S.A. de C.V., según consta en la prueba aportada
durante el procedimiento administrativo sancionador, es quien provee de este servicio a los
residentes de la urbanización en la que habita el consumidor denunciante.
Se trata entonces de un servicio público que, si bien lo presta una persona jurídica de
carácter privado que se relaciona con los usuarios mediante la suscripción de contratos de
suministro [la sociedad actora los denomina como “actas de recepción de vivienda”] a los cuales
se aplican -en principio- las reglas del Derecho Mercantil, el mismo no pierde su esencia de
servicio público, por cuanto su razón de ser tiene por objeto satisfacer una necesidad colectiva o
de interés general.
Aunado a ello cabe destacar que, mediante Acuerdo No. 867, con su consecuente reforma
mediante el Acuerdo No. 532, de fecha uno de junio de dos mil once, el Ministerio de Economía
emitió las Tarifas por los servicios de Acueductos y Alcantarillados y otros, que presta la ANDA.
En el artículo 1 del acuerdo en comento, se estipula que «[e] l presente Acuerdo tiene por objeto
establecer las tarifas por el uso de las facilidades de la Administración Nacional de Acueductos
y Alcantarillados, o por los servicios de agua potable, alcantarillado u otros artículos o
servicios vendidos, prestados o suministrados por ella» (resaltado propio).
A la luz del artículo citado, se advierte que las personas jurídicas de carácter privado o
demás proveedores del servicio de agua potable, que han sido autorizados por la ANDA para tal
efecto, igualmente utilizan las facilidades suministradas por la institución autónoma -recurso
hídrico, alcantarillado, acueducto, etcétera-; por lo que, en virtud del carácter público del servicio
de agua potable, se colige que dicho acuerdo de tarifas también es de obligatorio cumplimiento
para los proveedores del recurso hídrico esencial diferentes a la ANDA.
B. Este tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia -v.gr. sentencias definitivas ref.
224-2005 del 2441/2010, ref. 174-2005 del 13/V1I/2009, ref. 286-2007 del 12/V11/2013, entre
otras-, que en el ámbito del derecho administrativo sancionador, la ley debe definir de manera
escrita, previa, clara, estricta y precisa las conductas objeto de infracciones administrativas, las
sanciones o medidas de seguridad a imponer o, al menos, establecer una regulación esencial
acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y
qué sanciones se pueden aplicar, por considerarse éstas, en la mayoría de los casos, como
limitantes a los derechos fundamentales.
En este contexto, es el principio de tipicidad el que busca garantizar la imperiosa
exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos -lex previa- que permitan predecir
con el suficiente grado de certeza -lex certa- aquellas conductas objeto de sanción.
Ahora bien, el principio en comento se concreta a través del tipo infractor administrativo,
el cual, constituye la construcción lógica de la situación hipotética conminada en abstracto con la
imposición de una sanción que, a su vez, contiene un grado de precisión y claridad que permite
establecer los marcos o límites de tal construcción.
Sobre tal punto, cabe acotar que el tipo infractor compone una configuración descriptiva
de un conjunto de elementos objetivos y subjetivos en torno a la conducta exteriorizada por los
sujetos de derecho, cuya realización apareja una consecuencia jurídica también delimitada.
En otras palabras, el tipo infractor se encuentra conformado, por un lado, de la
descripción del aspecto externo la conducta, del hecho descrito en la norma y cuya transgresión
acarrea la consecuencia jurídica sancionadora -elemento objetivo-; y por otro, del aspecto interno
de la conducta, conformado por la responsabilidad bajo el título de dolo o culpa -elemento
subjetivo-.
C. El artículo 44 letra e) de la LPC, contempla el tipo infractor administrativo de
introducir cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en
el perjuicio de los consumidores.
Bajo el tamiz del análisis económico del derecho, se entiende por prácticas abusivas,
aquellas que tienen un componente de asimetría que aumenta de manera significativa el costo
social en el caso en concreto; ya que dicha práctica resulta en una mayor ineficiencia en el
mercado y en un perjuicio directo a la esfera jurídica de los consumidores finales.
Dentro de la LPC, las prácticas abusivas tienen una delimitación especial en su artículo 18
y, para efectos del presente caso, importa el literal c) que enmarca como una práctica abusiva
efectuar cobros indebidos.
Cabe acotar que dicha disposición posee una naturaleza enunciativa y no taxativa, ya que
se entiende en la referida ley, en derecho comparado y en doctrina, que un proveedor realiza
cobros indebidos en los siguientes supuestos: a) cuando se cobra por medio de facturas o por
cualquier otro medio con el mismo fin, servicios que no han sido efectivamente prestados o
servicios que el consumidor no ha solicitado; b) cuando se altera la estructura tarifaria sin que
medie autorización del cobro por parte del consumidor; c) cuando se efectúa un cobro sin el
respaldo legal o contractual; y d) cuando se le exijan al consumidor sumas de dinero en concepto
de pago de obligaciones sin demostrar las causas que las generan.
Así las cosas, conviene mencionar que las facturas son uno de los principales medios por
los cuales la mayoría de proveedores documentan el pago efectuado por un bien o un servicio
especial relevancia en la dinámica relación que hay entre un proveedor y un consumidor, pues se
vuelve el mecanismo por el cual el primero (proveedor) pone en conocimiento del segundo
(consumidor) la cantidad pecuniaria que espera recibir por el servicio prestado, fijando para ello
un plazo perentorio de pago. Como consecuencia de lo anterior, el error en la facturación por
los servicios prestados incide directamente en la ocurrencia de la práctica abusiva descrita en
el artículo 18 letra c), vinculada con el artículo 44 letra e), de la LPC.
D. En el sub júdice, la sociedad actora considera que el elemento objetivo consiste en
«...el cobro de una [sic] cantidades indebidas, pero que deben ser determinadas...», por lo que
afirma que «[d]e la lectura del expediente administrativo (...) se desprende que no existe ningún
dato acreditativo o probatorio que determine de manera fehaciente la constitución del elemento
fáctico de la infracción que se (...) atribuye (...) Siendo así, el elemento objetivo no ha sido
demostrado...» (resaltado propio) [folio 11 vuelto].
Tal y como se explicó supra, el elemento objetivo consiste en la descripción del aspecto
externo la conducta, del hecho descrito en la norma. A partir de los artículos 44 letra a) y 18 letra
c), ambos de la LPC, se constata que, en efecto, el elemento objetivo del tipo es realizar la
práctica abusiva de efectuar cobros indebidos. Sin embargo, dichas disposiciones no contienen
un requisito expreso respecto a delimitar el momento de haberse efectuado los mencionados
cobros, sino que, únicamente basta que los mismos hayan sido efectivamente realizados. Eso sí,
de manera genérica, debe tenerse en cuenta el plazo de prescripción regulado en el artículo 107
de la LPC [dos años].
Incluso, se advierte que la misma sociedad hoy demandante, dentro del expediente
administrativo relacionado con el presente caso, incorporó un documento denominado informe de
estado de cuenta servicios [folios 55 y 56 del expediente administrativo], emitido a nombre del
consumidor denunciante [Mario Antonio Girón] el diecinueve de mayo de dos mil once; y con un
registro desde la fecha dieciséis de abril de dos mil siete a diecisiete de mayo de dos mil once.
No obstante, en virtud de que la denuncia del consumidor fue interpuesta el diecinueve de
octubre de dos mil diez y que en la misma, ante la pregunta “¿Cuándo ocurrió?” [el hecho
denunciado], el consumidor respondió “En estos meses” [folio 4 del expediente administrativo] ,
se analizará únicamente el comportamiento de facturación y consecuente cobro del año dos mil
diez, a efecto de establecer si se efectuaron cobros indebidos o no.
De este modo, dentro del documento antes relacionado, agregado a folios 55 y 56 del
expediente administrativo, se observan dos columnas con el registro de la lectura del medidor del
mes anterior y el actual. Específicamente, cabe destacar que en la fecha inicial uno de julio de
dos mil diez, se consignó una lectura inicial de “651”; y en la fecha final de treinta y uno de julio
de dos mil diez, la lectura final se registró como “671”. Asimismo, en la fecha final de treinta y
uno de agosto de dos mil diez, se registró una lectura final de “695”; sin embargo, en fecha
inicial uno de septiembre de dos mil diez, es plasmó una lectura inicial de “687” [folio 56 del
expediente administrativo].
Consecuentemente, la sociedad ahora actora incorporó un documento cuya firma fue
autenticada notarialmente, agregado a folio 57 del expediente administrativo, que se denomina
“INFORME TÉCNICO DE MEDIDOR DE AGUA POTABLE”, la cual identifica como cliente
al “Sr. Mario Antonio Girón”, consignando fecha y hora de inspección el “17/07/2010” a las
“10:30 a.m.”. Asimismo, dicho documento plasma lo siguiente: “SERIE DE MEDIDOR: 9563
(...) LECTURA: 588 (...) ESTADO DEL MEDIDOR: No sirve” (resaltado propio).
En el mismo sentido, la sociedad proveedora presentó los siguientes documentos,
confrontados con su original por la Secretaría del Tribunal Sancionador:
(i) El primero, denominado “hoja de inspección”, identificando como cliente a Mario
Antonio Girón, con fecha de inspección “17/07/10 (...) 10:30 AM”. Dentro de la sección
“respuesta según inspección”, es estableció que el “medidor no sirve [sic] (...) Lectura 602 (..)
serie 9563... “ [folio 47 del expediente administrativo].
(ii)
Consecuentemente, figura nota de fecha dos de julio de dos mil diez, dirigida al
consumidor denunciante y suscrita por la sociedad ahora demandante, con el motivo de «
...informarle que se ha detectado fallas en el funcionamiento del medidor de agua de su vivienda,
por lo cual es necesario que se realice el cambio por uno nuevo...» [folio 48].
(iii)
Finalmente, corre agregado otro documento denominado “hoja de inspección”
identificando como cliente a Mario Antonio Girón, con fecha de inspección “28.07.2010 (...)
2:00 p.m.”. Dentro de la sección “respuesta según inspección”, es estableció que “fuga superada
[sic] (...) Lectura 588 (...) serie 9563 ...” [folio 49 del expediente administrativo].
De los documentos anteriores, esta Sala constata que existe una evidente incongruencia
entre las lecturas registradas durante el mes de julio del año dos mil diez en el informe de estado
de cuenta servicios [folios 55 y 56 del expediente administrativo], y las consignadas en las
respectivas actas de inspección [folios 47 y 49 del expediente administrativo] e informe técnico
[folio 57 del expediente administrativo], efectuadas también durante el mes de julio del año dos
mil diez; puesto que en el primero se estableció la lectura inicial durante el referido mes de
“651”, mientras que en los demás documentos se hace alusión a lecturas de “588” y “602”. Lo
anterior, cuestiona la exactitud y veracidad de los registros del medidor instalado en la vivienda
del consumidor denunciante, puesto que la misma proveedora ha plasmado detalles de lecturas,
incongruentes entre sí.
Aunado a ello, entre la lectura final del mes de agosto de dos mil diez, y la lectura inicial
del mes de septiembre de ese año, no hay una correlación numérica lógica, puesto que la lectura
final se registró como “695”, y la lectura inicial del mes siguiente [que debería ser la misma que
la lectura final del mes anterior], se consignó como “687”, efectuando un registro de consumo de
28 metros cúbicos, en lugar de 20 metros cúbicos.
En este punto, resulta necesario traer a colación que en el artículo 5 del acuerdo del
Ministerio de Economía que regula las tarifas de los servicios prestados por la ANDA -
relacionado en el literal A del presente romano [supra]-, se estipula que «[t]oda conexión de
acueducto deberá contar con un medidor para el control del consumo, sobre cuya lectura se
hará la respectiva facturación del servicio » (destacado propio).
Al respecto, cabe reiterar que, a pesar de que SALAZAR R., S.A. de C.V. [persona
jurídica privada] provea el servicio de suministro de agua potable a los consumidores con los que
mantiene una relación contractual, dicho servicio no pierde su carácter público tal como se
relacionó anteriormente y, en consecuencia, siempre que sus estipulaciones contractuales no
contemplen una disposición diferente, su accionar debe ajustarse a las normativas públicas
aplicables a la materia que, en El Salvador, son las disposiciones emitidas por el Ministerio de
Economía respecto a los servicios que presta la ANDA.
En el presente caso, SALAZAR R., S.A. de C.V. no ha podido determinar desde cuándo
el medidor presentaba problemas y además, los registros de las lecturas sobre dicho medidor,
incorporados por la misma sociedad hoy demandante durante el procedimiento sancionatorio,
presentan datos incongruentes que cuestionan su veracidad.
Lo anterior, conlleva a concluir que SALAZAR R., S.A. de C.V., no efectuó una
facturación del servicio de agua potable de conformidad a lecturas que reflejen un consumo real,
exacto y verídico de dicho recurso hídrico por parte del consumidor denunciante.
En ese sentido, tomando en cuenta que la facturación del consumo de agua potable se
realizó sin el respaldo legal contemplado en el acuerdo de tarifas anteriormente relacionado, y
que a partir de la facturación incongruente se efectuó un cobro a la consumidora, éste se
configura, en consecuencia, dentro del supuesto de cobro indebido; por tanto, no existe la falta de
tipicidad alegada.
3.2. Congruencia, Seguridad Jurídica y Propiedad
Según lo expuesto en el numeral que antecede, los artículos 44 letra a) y 18 letra c),
ambos de la LPC, no contienen un requisito expreso respecto a delimitar el momento de haberse
efectuado los mencionados cobros, sino que, únicamente basta que los mismos hayan sido
efectivamente realizados.
Además, se ha verificado que la denuncia del consumidor fue interpuesta el diecinueve de
octubre de dos mil diez y en la misma, ante la pregunta “¿Cuándo ocurrió?” [el hecho
denunciado], el consumidor respondió “En estos meses” [folio 4 del expediente administrativo].
Y en armonía con ello, en el primer acto administrativo impugnado, el Tribunal Sancionador
estableció que, a partir de la prueba incorporada «...se acreditó que la lectura final del mes de
agosto de dos mil diez fue de 695M3, pero que la proveedora tomó como lectura inicial 687M3
para calcular el cobro de septiembre del mismo año...» [folio 60 del expediente administrativo].
Aunado a lo anterior, ha quedado comprobado que SALAZAR R., S.A. de C.V. presentó
documentación que refleja una lectura incongruente del medidor del consumidor denunciante; por
tanto, la facturación se efectuó sin el respaldo legal contemplado en el artículo 5 del acuerdo de
tarifas del Ministerio de Economía, configurándose así, la infracción atribuida a dicha sociedad,
de conformidad a la LPC.
De este modo, esta Sala no advierte las vulneraciones al derecho a la seguridad jurídica, al
de propiedad ni al principio de congruencia, alegadas por la sociedad actora.
X. Realizadas las anteriores consideraciones, se concluye que el acto administrativo de las
ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil once, mediante la cual
se sancionó a SALAZAR R., S.A. de C.V., con multa por la cantidad de setecientos dólares de
los Estados Unidos de América ($700.00), por la infracción al artículo 44 letra e) de la LPC, es
legal, pero no ha cumplido con la exigencia dispuesta en el artículo 82 de la LPC, para que
dicha decisión surta los efectos deseados.
En otras palabras, dicho acto existe, es legal, se presume válido y no se ha emitido
pronunciamiento por autoridad competente que destruya dicha presunción; pero es ineficaz,
puesto que no ha cumplido con la autorización prevista por la ley aplicable en la materia.
Como consecuencia de dicha ineficacia, no puede llevarse a cabo el efecto del cobro de la
multa impuesta mediante el acto administrativo en referencia; asimismo, si la multa ya fue
ejecutada, el Tribunal Sancionador deberá proceder a su devolución en el plazo de treinta días
hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación respectiva [en aplicación de los
Finalmente, el peticionario solicitó en su demanda que se condenara en responsabilidad
patrimonial a los entonces miembros del Tribunal Sancionador, y en responsabilidad subsidiaria
al Estado. Al respecto, esta Sala aclara que el presente proceso contencioso administrativo no se
extiende al enjuiciamiento de los daños materiales o morales que pudo haber causado un
funcionario público con su actuación ilegal; por tal razón, es procedente desestimar la aludida
petición.
XI. Deliberación del presente asunto.
La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron “(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)”; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció «...se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) -lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Así las cosas, para la emisión de esta sentencia definitiva, se adoptará la decisión por las
señoras Magistradas Dafne Yanira Sánchez de Muñoz y Paula Patricia Velásquez Centeno, así
como por el señor Magistrado Juan Manuel Bolaños Sandoval. El Magistrado Sergio Luis Rivera
Márquez hará constar su voto en discordia a continuación de la presente sentencia.
XII. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a los artículos 82,
103 y 148 de la Ley de Protección al Consumidor; 31, 32, 33 y 34 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1)
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados en la resolución emitida por el
Tribunal Sancionador a las ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco de mayo de dos
mil once, mediante la cual se sancionó a SALAZAR R., S.A. de C.V., con multa por la cantidad
de setecientos dólares de los Estados Unidos de América ($700.00), por la infracción al artículo
44 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor.
2)
Declarar que existen vicios de ilegalidad en la resolución emitida por el Tribunal
Sancionador a las quince horas con cinco minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil once,
mediante la cual se rectificó la fecha de emisión de la resolución descrita en los numerales que
anteceden y declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la demandante contra tal
resolución.
3)
Ordenar al Tribunal Sancionador que se abstenga de efectuar el cobro de la multa
impuesta a SALAZAR R., S.A. de C.V., mediante la resolución de las ocho horas con treinta y
dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil once; en caso de haber ejecutado el cobro de
dicha multa, en el plazo de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente de la
notificación respectiva, deberá proceder a su devolución.
4)
Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
5)
Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal
General de la República.
6) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen. r
DAFNE S.---- P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------JUAN M. BOLAÑOS S. ---
-- PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M.A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
Concretamente en lo relativo al tema de la fecha y firma del Secretario del Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor, disiento parcialmente del criterio expresado por
las honorables Magistradas en el presente proceso contencioso administrativo, promovido por
SALAZAR ROMERO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE - Salazar Romero
S.A. de C.V. - por medio de su apoderado general judicial Carlos Esaú López Hernández, contra
el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor - TS - por los actos administrativos
siguientes:
a)
Resolución emitida por el TS a las ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco
de mayo de dos mil once, por la cual se impuso a Salazar Romero S.A. de C.V. una multa de
$700.00 por incurrir en la infracción contenida en el art. 44 letra “e” de la Ley de Protección al
Consumidor - LPC -
b)
Resolución dictada por el TS a las quince horas y cinco minutos del dieciséis de
diciembre de dos mil once que resuelve en sentido negativo el recurso de revocatoria interpuesto
contra la resolución precedente y rectifica la fecha de emisión de aquella.
I.-
En síntesis, la administrada ha objetado que, cuando se dictó la resolución por la cual
se impuso la multa (1) no se tuvo claridad del período en el cual se realizaron cobros indebidos;
(2) que el tribunal estaba indebidamente constituido; y (3) que la resolución adolece de falsedad
manifiesta porque la suscribió una persona que a esa fecha no ostentaba la calidad de Secretaria.
Sostuvo la administrada que ello fue objeto de impugnación en revocatoria y que lo
correspondiente era que la autoridad demandada revocara el acto y lo repusiera, pero que en lugar
de ello, desestimó la revocatoria y rectificó la fecha del acto impugnado.
II.-
En la resolución principal las honorables Magistradas desestimaron el motivo
consistente en una indebida configuración del TS por cuanto está fundada en motivos dirigidos
contra un acto administrativo distinto a los impugnados, pero consideraron que:
a.
El primer acto impugnado, es decir, la resolución del veinticinco de mayo de dos mil
once fue firmado por Claudia Carolina Morales Sánchez en calidad de Secretaria del TS, pero
dicha licenciada fue nombrada a partir del uno de junio de dos mil once, y a la fecha de esta
decisión aún fungía como Secretario el doctor Armando Laínez Olivares por lo que, aunque no se
estima ilegal, se califica de ineficaz por contravenir el art. 82 de la LPC.
b.
El segundo acto impugnado, es decir, la resolución del dieciséis de diciembre de dos
mil once que recae en la revocatoria, es ilegal porque los errores materiales se corrigen vía
‘rectificación’ mientras que los errores de hecho o de derecho se corrigen únicamente por
‘convalidación’ y en el presente caso el error en la fecha no es un error material ni un yerro
aritmético como fue calificado por la autoridad demandada sino un error en un requisito de
validez formal, por ende debió rectificarse en el plazo establecido en el art. 148 LPC - de oficio o
a petición de parte - pero no lo fue por lo que era ya firme.
c. Se ordenó al Tribunal Sancionador que efectuase las acciones pertinentes para que el
acto que ha sido estimado como ineficaz surta plenos efectos, para lo cual se le otorgó un plazo
de treinta días hábiles.
III.- A mi criterio no es de recibo el señalamiento relacionado con la identidad de la
persona que firmó el primer acto en calidad de Secretario ni su fecha, ni existe ilegalidad en el
segundo acto, por el cual se resolvió el recurso impetrado por el administrado.
Sostengo lo antecedente con fundamento en los siguientes razonamientos:
1)
La parte actora considera ilegal la resolución por la cual el TS le impuso sanción por
incurrir en la infracción prevista en el artículo 44 letra “e” LPC que se emitió a las ocho horas y
treinta y dos minutos del día veinticinco de mayo de dos mil once, porque, dice, a esa fecha el
secretario del TS era Armando Laínez Olivares, pero la resolución fue suscrita por la licenciada
Claudia Morales, en calidad de secretario, no obstante, ella asumió el cargo a partir del uno de
julio de dos mil once, contra ella, la administrada interpuso recurso de revocatoria.
El TS resolvió dicho recurso por auto de las quince horas y cinco minutos del día dieciséis
de diciembre de dos mil once, en el cual manifestó que se trataba solamente de un error en la
fecha y que, en realidad, la resolución que sanciona a la administrada fue pronunciada a las ocho
horas y treinta y dos minutos del día quince de agosto de dos mil once cuando ya estaba
fungiendo en el cargo la persona que firma como Secretario en ella.
2)
El yerro en la fecha de la resolución que emite la autoridad demandada puede
corregirse, en tanto no esté firme, de varias formas, por una parte puede rectificarse motu propio
dentro del período establecido en el artículo 148 LPC, por otra, puede corregirse como resultado
de cualquier medio de impugnación no devolutivo, es decir que se interponga ante el mismo TS y
sea resuelto por éste, lo cual nos lleva al segundo acto impugnado;
3) La administrada interpuso revocatoria contra la decisión que le impuso la multa y una
de sus impugnaciones expresas se refirió a la supuesta falsedad en la firma porque a la fecha en
que se supone plasmada en la resolución, la persona firmante aún no fungía como Secretaria de la
autoridad demandada, lo cual significa que quien habilitó la discusión relacionada con el yerro
en la fecha fue el impetrante para que se discutiera tanto la identidad del firmante como la fecha
en la cual se pronunció realmente la resolución, porque para determinar si hay o no hay falsedad
en la firma es menester tomar en cuenta cuándo se firmó y, si se advierte que hay un error que
recae en la fecha y no en la firma, como la decisión no está firme - en ninguna de sus partes - en
virtud de la misma impugnación, puede corregirse el error ya que se está discutiendo un aspecto
fundamentalmente relacionado con él.
Nuestra legislación no contempla casos en los que un acto administrativo defectuoso se
considere subsanado por el paso del tiempo, cuando se trate de actos cuyo defecto no tenga tal
relevancia que vuelva imposible su subsanación; en estos casos la administración puede
subsanarlos mediante un nuevo acto administrativo, pero esa no es la única forma disponible para
lograr corregirlo, pues según se explicó anteriormente, el administrado puede aprovechar los
recursos que se encuentren habilitados legalmente contra el acto administrativo viciado que
sean de conocimiento de la misma autoridad que emitió el acto originario, y la Administración
puede proceder a corregir el yerro en tanto dicho acto no ha adquirido firmeza hasta que se agota
la etapa en que puede ser objeto de impugnación.
En ese orden de ideas, no concuerdo en que se hubiese requerido exclusivamente de un
acto administrativo oficioso que debiera revestirse de alguna formalidad particular y utilizar
fórmulas rituales específicas para denominarla ‘convalidación de un acto previo por ilegalidad
subsanable’ como no estoy de acuerdo en que la fecha de la resolución estuviese ya ‘firme’ y por
tanto fuese imposible que el ente administrativo procediere a efectuar correcciones en la misma.
Por el contrario sostengo que este segundo acto, es decir, el que resuelve el recurso, es
legal en tanto fue el peticionario el que hizo alusión a la firma del Secretario en relación con la
fecha de la resolución del TS y la autoridad demandada, para darle respuesta, explicó al
administrado que efectivamente había un error en la decisión impugnada pero que no recaía en la
persona que firmó como Secretario sino en la fecha consignada en la resolución.
En otras palabras, hay congruencia entre el motivo de agravio expresado por el
peticionario (que a la fecha en que se firmó la resolución del TS la persona que firmó como
secretario no estaba nombrada sino que era otra) y la contestación dada por la autoridad
demandada (que la persona que firmó como secretario sí estaba nombrada, pero que en la
resolución se consignó una fecha errónea) la cual procedió, en ese contexto, a reparar el yerro en
el acto administrativo, por lo que no es posible sostener que la administración aprovechó el
recurso para modificar el acto en un punto que no estaba en discusión, y que fuera ajeno al
recurso, como tampoco es aceptable la idea de que se trata de una “rectificación” oficiosa y
extemporánea.
4) A modo de corolario:
(i)
La resolución originaria fue dictada y firmada por todos los miembros de la autoridad
demandada, incluyendo la persona legítimamente nombrada como Secretario del TS quien estaba
fungiendo como tal cuando suscribió el acto administrativo.
(ii)
En dicha resolución se cometió un error en la fecha de emisión del pronunciamiento,
que fue consignada como las ocho horas y treinta minutos del día veinticinco de mayo de dos mil
once, la cual fue notificada a las trece horas con cuarenta y cinco minutos del veintitrés de agosto
de dos mil once, según consta en la esquela de notificación en el correspondiente expediente
administrativo, según ha manifestado el mismo peticionario (a fs 2 frente, línea 4, además anexó
copia del acto a la demanda).
(iii)
El acto administrativo en cuestión fue impugnado por la vía habilitada legalmente
para tal efecto, dentro del plazo de ley, por lo que no se encontraba firme, de conformidad con el
artículo 229 ordinal 1° CPCM que es de aplicación supletoria en el procedimiento de la LPC
según se dispuso en su artículo 167.
(iv)
La impugnación de un acto es válida tanto respecto de sus motivos de fondo como en
relación con el cumplimiento de las formalidades que le dan validez - de hecho puede recurrirse
por una nulidad que perciba el impugnante y la autoridad deberá pronunciarse primero respecto
del vicio, de conformidad con el artículo 238 CPCM que es justamente el caso actual.
(v)
El administrado, en su recurso, planteó una incongruencia entre la identidad de la
persona que subscribió como Secretaria y la fecha en que se firmó el acto, porque aseguró que en
esa fecha, la persona que fungía como Secretario de la autoridad demandada era otra, en tal
sentido, fue el recurrente quien habilitó la discusión sobre ambos temas.
(vi)
La resolución impugnada fue notificada el veintitrés de agosto de dos mil once, pero
fechada el veinticinco de mayo de ese mismo año; la autoridad emisora de la decisión impugnada
adujo que la providencia había sido dictada en fecha posterior a la que se consignó en ella, y que
se había incurrido en error respecto de ese punto; sobre el particular se observa que en el
procedimiento se ha acreditado como fecha de nombramiento de la licenciada Claudia Carolina
Morales Sánchez en calidad de secretaria interina a partir del veintisiete de junio de dos mil once
(copia certificada del acuerdo No 65, agregada a folio 86 del expediente judicial) y como
secretaria propietaria a partir del uno de julio de ese mismo año ( copia certificada del acuerdo
No 74, agregada a folio 87 del expediente judicial). Con ello la administración ofrece una
explicación y un soporte probatorio que hace que dicho argumento sea cuando menos plausible.
Cabe advertir que incumbe a cada parte probar sus propias alegaciones y en el presente caso,
mientras que la autoridad demandada hace lo propio, el actor en cambio objeta la explicación que
rinde la administración pero no la desvirtúa ni argumentalmente ni con medios probatorios.
(vii) La autoridad demandada se ciñó precisamente a la delimitación impuesta por el
agravio del administrado que recurrió, y reconoció que había un error en el acto administrativo,
pero que el mismo no se materializó en la identidad del secretario firmante sino en la fecha del
acto administrativo, por lo que procedió a hacer la corrección de esa fecha, lo cual estaba
plenamente entre las posibilidades resultantes de la impugnación.
Por ende, estimo que, en lo atinente al motivo aducido por el actor, relacionado con un
defecto provocado por la identidad de la persona firmante como Secretario en la resolución
emitida por el TS a las ocho horas con treinta y dos minutos del veinticinco de mayo de dos mil
once y su posterior corrección en el marco de la resolución de quince horas y cinco minutos del
dieciséis de diciembre de dos mil once que resuelve en sentido negativo el recurso de revocatoria
interpuesto contra la resolución precedente, no se configura el vicio que se ha denunciado.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo a las catorce horas con cincuenta y dos minutos
del día seis de julio de dos mil dieciocho.
S. L. RIV. MARQUEZ ------- VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR EL
SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE. ------- M.A.V. ------ SRIA.----------
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