Sentencia Nº 479-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-08-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 13 Agosto 2021 |
| Número de sentencia | 479-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
479-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas cuarenta y nueve minutos del trece de agosto de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por: ZCPN, por medio
de su apoderado general judicial licenciado N.M.R., contra el T.al de Ética
Gubernamental — en adelante TEG—, por la emisión de los siguientes actos administrativos:
(i)
Resolución de las quince horas diez minutos del siete de junio de dos mil dieciséis, por
medio de la cual el TEG sancionó a la demandante con la imposición de una multa por la
cantidad de doscientos cuarenta y dos dólares con cuarenta centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($242.40) al atribuirle el incumplimiento al deber ético descrito en el artículo
5 letra a) de la Ley de Ética Gubernamental —LEG en adelante— consistente en: utilizar los
bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los
fines institucionales para los cuales están destinados.
(ii)
Resolución de las quince horas diez minutos del veintisiete de junio de dos mil
dieciséis, por medio de la cual se desestimó el recurso de reconsideración, declarando firme la
resolución antes descrita.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora en la forma mencionada; la
autoridad demandada, el TEG, por medio de su apoderada especial licenciada C.
.M.R.G., sustituida posteriormente por la licenciada E.M.E.P.; y,
la licenciada E.G.S..o.S., en calidad de agente auxiliar delegada por el
F. General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I..E. la demandante, que su representada es oficial de la Policía Nacional Civil [PNC
en adelante] con cargo de comisionada; que, por razón de jerarquía, la institución le confirió
como prestación laboral el uso discrecional de un vehículo institucional placas P-******. Que
aproximadamente a las diez horas treinta minutos del domingo treinta y uno de agosto de dos mil
catorce, el vehículo asignado a la demandante se vio involucrado en un accidente de tránsito, en
el que resultó herido un niño; sin embargo, no se originó en su contra ninguna investigación penal
hacia su representada, debido a que, al momento del percance, éste era conducido por la hija,
quien también es empleada de la corporación policial.
Enfatiza, que dentro de la institución se permite el uso discrecional de los vehículos que
son asignados a los oficiales, incluso cuando no se encuentran en el ejercicio de sus funciones, lo
que implica la posibilidad de ser utilizados los fines de semana y sin que sea necesaria la
autorización para una misión oficial; ello de conformidad a lo dispuesto en el artículo 61 N° 1 del
Reglamento General de Transito y Seguridad Vial [RGTSV en adelante]; que esta circunstancia
no fue valorada por el TEG, razón por la cual, decidió de oficio iniciar investigación en su contra
por la supuesta infracción al deber ético de utilizar el vehículo para fines personales —en fin de
semana— y no en atención a los fines institucionales; procedimiento que finalizó con el acto
administrativo sancionatorio de imposición de multa por la cantidad de doscientos cuarenta y dos
dólares con cuarenta centavos de los Estados Unidos de América ($242.40); manifestó que de
esta decisión interpuso recurso de reconsideración; empero, fue declarado sin lugar por la
autoridad demandada, quedando firme la sanción en sede administrativa .
De ahí que argumenta que ambos actos administrativos han sido dictados conculcando el
debido proceso, derecho de defensa, contradicción e inmediación de la prueba, y las reglas de la
sana critica. Por estas razones, señala la demandante, que los actos administrativos son ilegales.
II. Por medio de auto de las doce horas veintidós minutos del veintiséis de octubre de dos
mil dieciséis, se admitió la demanda, se tuvo por parte demandante a la señora ZCPN, se requirió
de la autoridad demandada rendir el informe sobre la existencia de los actos administrativos
pugnados regulado en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente; y, se declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos impugnados.
La autoridad demandada al rendir el informe (fs.17) confirmó la existencia de los actos y
negó los hechos que se le atribuyen, indicando que estos son legales.
III. Por auto de las doce horas dieciocho minutos del veintiuno de marzo de dos mil
diecisiete, se tuvo por rendido el informe sobre la existencia de los actos impugnados; se tuvo por
parte demandada al TEG, se requirió el informe justificativo al que hace referencia el artículo 24
de la LJCA y se ordenó notificar al F. General de la República la existencia del presente
proceso.
La Administración pública al rendir el segundo informe controvirtió cada uno de los
motivos de ilegalidad impetrados por la actora (fs. 30-36).
IV. Por auto de las diez horas y cinco minutos del veintiocho de junio de dos mil
diecisiete, se dio intervención a la licenciada Eugenia G.S..S., en su carácter de
agente auxiliar delegada por el F. General de la República; y, se abrió a prueba el proceso de
expediente administrativo para su valoración.
Mediante auto de las ocho horas veintidós minutos del uno de noviembre de dos mil
diecisiete, se corrieron los traslados a las partes intervinientes en el proceso para que presentaran
los respectivos alegatos que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a.
La parte actora no presentó alegatos, pese a habérsele notificado la providencia el
diecinueve de enero de dos mil dieciocho (fs. 62).
b.
La autoridad demandada replicó los argumentos manifestados en el informe
justificativo (fs. 68 y 74).
c. La representación fiscal en síntesis manifestó: «... que se cumplió con el procedimiento
regulado en la Ley de Ética Gubernamental (...) así mismo, en relación al uso discrecional de los
vehículos asignados a la Policía Nacional Civil al que hace relación la impetrante, sin bien es
cierto es discrecional lo es en procura del cumplimiento de los fines institucionales para los
cuales son destinados, lo cual a juicio del T.al de Ética Gubernamental, no logró probar la
demandante...» (fs. 63-66).
El proceso quedó es estado para pronunciar sentencia.
V..P. a analizar el fondo de la pretensión efectuada por la parte actora, esta S. hace
las siguientes consideraciones:
1. Como punto de partida, afirma la parte actora, que la autoridad demandada no dio a
conocer la integración subjetiva de los miembros que componen el TEG, lo que a su criterio se
traduce en una violación a su derecho a conocer la identidad del juzgador; concretamente
manifiesta que esta circunstancia le impidió —por ejemplo— recusar al cuerpo colegiado en caso
de ser procedente.
Asimismo, advierte que en el desarrollo del procedimiento, el TEG incorporó prueba
testimonial de referencia fuera del plazo que establece la LEG; concretamente que: «[e]l T.al
demandando ordenó prueba para mejor proveer, consistente en la declaración de una testigo de
referencia, cuando ya había finalizado el término probatorio, razón por la cual promoví el
incidente respectivo en la audiencia de toma de declaración y así lo plantee en (sic) es decir que
dicha etapa probatoria ya había precluído por lo tanto dentro del proceso hubieron dos términos
de prueba, lo cual resulta inaudito e inconcebible ...».
Sobre estos puntos, y al examinar los respectivos planteamientos en la demanda, esta S.
advierte que la actora no señala la vulneración de algún derecho afectado y protegido por el
ordenamiento jurídico administrativo, como consecuencia directa de las supuestas violaciones
indicadas; no desarrolla el concreto daño o perjuicio que le produce en su esfera jurídica de
derechos. Una de las características esenciales del agravio es que éste debe ser concreto, directo y
trascendente, lo que significa que no bastará con que identifique una situación potencialmente
nociva para sus derechos o garantías procesales en la actividad reputada como defectuosa; sino
que, para su admisibilidad, será necesario que exponga un perjuicio real y relevante que haya
significado una verdadera desmejora en el uso de tales categorías.
En cuanto a “no conocer” la identidad de los miembros del “TEG, el actor únicamente
realiza una simple proyección abstracta de una “posible” vulneración a su derecho de recusar a
miembros del T.al; sin embargo, ha omitido indicar si en el pleno del TEG que conoció del
caso concurren causas específicas –sean de índole subjetivo u objetivo– que ameriten se les
aparte de conocer. En ese orden de ideas, no es posible para este T.al proyectar un análisis de
fondo sobre un supuesto agravio basado en expectativas infundadas de trasgresión a la
imparcialidad judicial; máxime cuando ni en sede administrativa o ante esta jurisdicción ha
expresado causal alguna de recusación contra algún integrante que conformó el referido T.al,
en consecuencia, se inadmite la demanda por este punto.
2. En otro orden, manifiesta también la actora, la supuesta violación al derecho de defensa,
inmediación, con adicción, y debido proceso.
Al verificar los argumentos esgrimidos en los motivos de ilegalidad señalados, aunque la
demandante los desarrolla en diversos acápites por separado, en todos expresa una idea central,
concretamente que en el presente caso se perfila una violación al debido proceso, por violación a
su derecho de defensa: porque la instructora del procedimiento realizó la recolección de
diligencias de prueba de cargo, sin que estuviera presente la demandante, y sin que ésta fuese
representada por su defensa técnica, situación que según su criterio generó una afectación a su
derecho de inmediación y contradicción.
En el mismo sentido, se ha presentado una supuesta vulneración al derecho de defensa por
una errónea interpretación del artículo 35 inciso tercero de la LEG; pues afirma que una vez
finalizado el término probatorio, el TEG ordenó como prueba de mejor proveer, la recepción de
declaración de una testigo de referencia, que será motivo de análisis de fondo bajo el agravio de
violación al debido proceso.
Existe en ese mismo apartado una referencia superficial de la parte demandante al artículo
357 del Código Procesal Civil y M. -CPCM, en adelante- que prohíbe la recepción de
testimonios de referencia. Sin embargo, esta queja adolece de omisiones trascendentales como la
identificación concreta del testigo cuya declaración la parte actora identifica como referencial, o
la mención de aquellos puntos específicos de su declaración que se advierte, esta persona no
percibió directamente con sus sentidos. Además, no se han desvirtuado las razones por las que el
TEG no debía haber admitido y valorado tal testimonio.
Estas falencias hacen imposible que esta S. entre a conocer el agravio propuesto, ya que
actuar de manera contraria pondría en riesgo la imparcialidad judicial, puesto que, para conocer
la referida afectación, este T.al se ve expuesto a [aplicando su propio criterio] suplir tales
fundamentos facticos y jurídicos, lo cual atenta contra los principios de legalidad, independencia
e imparcialidad. Por tal razón, ante la construcción incompleta de un motivo de demanda, no se
analizará en esta sentencia ese motivo.
En consecuencia, y en aplicación al principio de iura novit curia [el juez conoce el
derecho] se advierte que, en atención a los argumentos expuestos, los vicios que se plantean
pueden ser analizados en un solo apartado relativo al examen de la existencia de la supuesta
violación al debido proceso.
3.
Afirma la parte actora que se han inobservado las reglas de la sana crítica,
específicamente la lógica, ya que se ha comprobado que la persona que conducía el vehículo
cuando sucedió el accidente no era la señora ZCPN. En aplicación de la lógica, ella debió haber
sido exonerada; pero nunca se investigó en qué calidad o condición es que esta persona conducía
el vehículo: si fue prestado, si fue sin autorización, etc.
Sobre ello, esta S. considera que el demandante ha sido suficientemente concreto en
cuanto a los efectos que considera, la aplicación de la lógica haría tenido en la configuración de
los hechos probados; por lo tanto, se emitirá un pronunciamiento por la supuesta infracción a las
reglas de la sana crítica en el sentido señalado por la parte actora.
4.
Por su parte, la actora afirma que, en este caso, el artículo 61 N° 1 del RGTSV, habilita
el uso discrecional de los vehículos asignados a los oficiales de la PNC; es decir, advierte la
existencia de una norma reglamentaria que permite el uso del vehículo fuera del horario laboral y
al margen del ejercicio de sus funciones ordinarias.
Al examinar este argumento, de la simple lectura de sus planteamientos, puede advertirse
que su pretensión está encaminada a explicar que la acción cometida concerniente al uso del
vehículo fuera el horario ordinario de trabajo, se encuentra amparada en una norma, y que en
consecuencia, su actuar no es constitutivo de una infracción administrativa. En este sentido, este
T.al entiende según lo expuesto por la impetrante, que en este caso lo que se perfila es una
violación a la tipicidad de la conducta; de ahí que se considera procedente emitir razonamiento
de fondo respecto a la presunta violación de este principio.
5.
Además, la parte actora alega la posible violación a la competencia; ello en virtud que
la instructora del procedimiento sancionatorio según su criterio, no estaba legitimada ni era
competente para llevar a cabo toda la instrucción del procedimiento, ya que el TEG no realizó
una delegación por cada diligencia de investigación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 35
inciso 3° de la LEG.
6.
Aclarado lo anterior, y para efectos de orden procesal, la presente resolución seguirá el
siguiente iter lógico: primero, se evaluará la supuesta violación a la competencia; en segundo
término, de ser procedente, se analizarán la presunta violación al debido proceso derecho de
defensa; a continuación, la violación al principio de tipicidad; finalmente, se examinará si en el
presente caso la autoridad demandada vulneró las reglas esenciales de la sana critica.
1. Violación al principio de legalidad: competencia
1.1 Al respecto la impetrante sostuvo: «[e]l artículo 35 inciso 3° de la Ley de Ética
Gubernamental es claro y contundente en cuanto a que el T.al podrá nombrar un instructor
y actuaran por delegación expresa y escrita del T.al para cada diligencia de investigación.
En el presente caso el T.al ha inobservado su propia normativa y nombró a una instructora
para que realizara cualquier diligencia de investigación que se le ocurriera, es decir, se hizo un
nombramiento de forma general y no especifica (sic) para cada diligencia...».
1.2 En este punto la autoridad demandada expresó que el TEG tiene: « ...la potestad (...)
de recabar ex oficio todo tipo de prueba necesaria para conocer objetivamente la verdad de los
hechos objeto del procedimiento, conforme al artículo 35 de la LEG (...) acorde a los postulados
del debido proceso administrativo y las normas que rigen la actividad probatoria (...) para el
ejercicio de la referida potestad (...) el T.al puede comisionar al instructor las actividades
de investigación y recolección de pruebas, quien actuará de conformidad a las atribuciones
conferidas en el artículo 87 del reglamento de la LEG, dependiendo orgánica y funcionalmente
del TEG ...».
Continuó diciendo la Administración pública que: «[l]as actuaciones del instructor, de
conformidad al artículo 35 inc. 3° de la LEG, penden de una previa delegación expresa y escrita
por parte del T.al, emitida para cada diligencia de investigación. En este sentido el TEG
resolvió a las nueve horas con veinticinco minutos del día dieciséis de julio de dos mil quince,
comisionar a la licenciada C.Y.L. de Cruz como instructora en el procedimiento
(...) encomendándole particularmente que se apersonara al kilómetro ochenta y cuatro de la
carretera que de S.A. conduce a Candelaria de la Frontera, con el objeto de entrevistar a
personas que tuvieran conocimiento de los hechos investigados; además el TEG comisionó a la
instructora para realizar cualquier otra diligencia necesaria y útil para el esclarecimiento de los
hechos...».
Advirtió que: « [l]a delegación, tal como lo establece el artículo 35 inc. 3° de la LEG, fue
expresa y escrita, además de recaer sobre una diligencia de investigación en particular tal era el
apersonamiento a un lugar determinado en aras de realizar entrevistas orientadas a esclarecer,
determinar y comprobar los hechos. Ahora bien considerando que de la realización de una o más
actividades de investigación, expresamente delegadas, puede surgir la necesidad de
complementarlas con otras o de realizar nuevas diligencias tendientes a comprobar o desvirtuar
el hecho investigado; el T.al en el ejercicio de su potestad investigativa (art. 35 inc, 1° de la
LEG), delega también en el instructor nombrado, recabar toda fuente de prueba necesaria, lo
cual constituye una función establecida en el art. 87 letra c) del RLEG, practicada siempre bajo
la dependencia funcional del T.al ...».
1.3 Sobre este punto esta S. hace las siguientes consideraciones:
A. La competencia es una potestad legal, que se perfila como una garantía para los
particulares, en el sentido que los funcionarios actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades
concedidas por la ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los
administrados no serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente
facultado para ello y en estricto respeto a la ley.
En nuestro ordenamiento jurídico, conforme a la doctrina de la vinculación positiva, se
establece que la ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos dictados por los
funcionarios del gobierno: «fijos funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen
más facultades que las que expresamente les da la ley» [artículo 86 Cn]. En este entendido, la
competencia es el ámbito de autoridad que la ley otorga a un funcionario, órgano o institución
para desempeñar de manera legítima sus atribuciones, se erige en una habilitación previa y
necesaria para que la entidad o el órgano pueda actuar válidamente.
Entre sus criterios de distribución, la competencia se clasifica en razón de la materia,
territorio, y de grado. La primera de ellas, que atribuye a cada órgano las competencias por razón
de divisiones objetivas o materiales: la segunda, que supone su segmentación por
circunscripciones territoriales de los órganos; y, la última, supeditada, al grado jerárquico del
órgano, la cual, en algunos casos, atiende al criterio cuantitativo.
En virtud de lo anterior, se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los
órganos de la Administración Pública, para la consecución de sus fines, están expresamente
consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a
desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades
encomendadas, conforme a los lineamientos establecidos en el ordenamiento jurídico.
En términos generales, algunas de las características de la competencia es que ésta: (i) es
conferida por la ley, (ii) es irrenunciable; y, (iii) debe ser ejercida por los órganos designados.
Esta última idea si bien constituye la regla general, admite un régimen excepcional, que en
determinadas circunstancias permite a los órganos de la Administración pública la delegación del
ejercicio de sus competencias.
La delegación, por su parte constituye una de las formas excepcionales por las que se
traslada la competencia, y: «... consiste en la asignación a un ente u órgano por parte de otro,
normalmente en situación de supremacía o superioridad del ejercicio de competencias
determinadas... »; es decir es: «... una facultad que permite a un órgano (delegarte) trasladar el
ejercicio de algunas competencias de las cuales es titular a otro órgano (delegado), el cual
ejercerá en su lugar (sin que se produzca alguna alteración de la distribución de competencias,
ya que el órgano delegado no ejerce ninguna competencia propia, sino la competencia de otro
órgano...» [Vid. DOMINGO, I, A., et al., comentarios a ley 40/2015 de régimen jurídico del
sector público, Ed. Wolter K., España, 2017, p. 66].
Se sostiene que, en el ámbito de la delegación, el órgano delegado debe referir que actúa
en representación del órgano delegante y que su ejercicio ha de ser efectuado por el órgano que
legalmente la tiene atribuida. En otras palabras, en el acto administrativo que se dicte ha de
indicarse tal circunstancia y se considerará dictado por el órgano competente.
Además, conviene señalar, que la delegación —por regla general— opera mediante una
decisión singular del órgano delegante, habilitada por una norma de rango legal en sentido
formal; que tiene un carácter provisional y especifico, es decir, la dirección de determinadas
funciones en un período de tiempo fijo o para un encargo determinado.
Conforme a lo expuesto en los apartados precedentes, es concluyente que las actuaciones
de las autoridades administrativas se encuentran supeditadas a lo dispuesto en la ley, y es ésta la
que habilita realizar las actividades relacionadas a sus potestades, existiendo, por regla general
una titularidad intransferible del ejercicio de la función que les compete, siendo la excepción la
delegación administrativa.
B. En el presente caso, es un hecho que se ha dado una delegación expresa y escrita por
parte del TEG a la instructora del procedimiento, licenciada C.Y.L. de Cruz, tal y
como consta en el auto emitido por la autoridad demandada a las nueve horas con veinticinco
minutos del dieciséis de julio de dos mil quince (f. 45 del expediente administrativo) a efecto que
«...para que realice la investigación de los hechos y la recepción de la prueba; en particular,
para que se apersone al Kilómetro 84 y medio de la Carretera que de S.A. conduce a
Candelaria de la Frontera, con el objeto de entrevistar a personas que tengan conocimiento de
los hechos investigados, así como para realizar cualquier otra diligencia necesaria y útil para el
esclarecimiento de los hechos objeto de la presente investigación». Vale la salvedad que la
existencia de este acto de delegación no ha sido controvertida por la parte actora.
En este sentido, el tema central radica en que, a criterio de la demandante, el artículo 35
inciso 3° de la LEG exige que la delegación sea específica para cada diligencia que lleve a cabo
el instructor dentro de un procedimiento sancionatorio -por ejemplo, si se ordenarán tres
entrevistas, sería necesario la emisión de tres delegaciones distintas-.
Al respecto, el artículo 35 inciso 3 de la LEG establece: « [e]l T.al podrá realizar la
investigación de los hechos y la recepción de prueba a través de instructores, quienes actuarán
por delegación expresa y escrita del tribunal para cada diligencia de investigación...».
Al examinar el artículo en mención, esta Sala advierte que, por mandato expreso de la
LEG, para que la actuación del instructor se encuentre legitimada en un procedimiento de esta
naturaleza, se requiere la delegación de las funciones propias que son conferidas por la ley al
TEG. Sin embargo, cuando la misma disposición alude a que será para cada diligencia de
investigación, tal mención no debe entenderse en el sentido restringido expuesto por la
demandante, relativo a la delegación para cada actividad de una misma investigación que se
efectúe en un procedimiento sancionatorio; más bien, el legislador lo que regula es la delegación
de la función investigativa, es decir, la competencia para proceder a la recolección de medios de
prueba útiles y pertinentes para la solución de las controversias en cada caso.
Precisamente en el desarrollo de esta labor, el delegado –instructor– dentro del marco de
las garantías que le favorecen a los administrados, puede y debe recopilar toda la información
necesaria por medio de entrevistas, inspecciones, petición de informes, u otro tipo de diligencias
que se encuentren dentro del ámbito de la función delegada, sin que para ello se requiera la
autorización expresa del TEG para cada acto de investigación, siempre que se encuentren
relacionadas al esclarecimiento de los hechos que investiga.
En este orden y de conformidad a lo expuesto en los párrafos que preceden, esta S.
considera que en el presente caso no se perfila el motivo de ilegalidad planteado por la
demandante en cuanto a la supuesta violación a la competencia.
Sin perjuicio de lo señalado, y de manera accesoria, es pertinente mencionar, que en el
ámbito del derecho administrativo sancionador, limitador de derechos fundamentales, es
necesario conferir a los administrados todas las garantías que generen un procedimiento justo y
equilibrado; para este cometido, por regla general, de conformidad a los principios de
imparcialidad y debido proceso, se sostiene la importancia relativa a que la integración subjetiva
del órgano instructor encargado de la investigación, sea distinta a la autoridad con competencia /
sancionadora; es decir, la división que debe existir entre el sujeto que investiga y la autoridad que
resuelve; ello con el objetivo de evitar todo tipo de prejuicios que eventualmente lleven a
decisiones con apariencia de imparcialidad.
2 Violación al debido proceso: derecho de defensa
2.1 Por la recolección de prueba en ausencia de defensor
2.1.1 Sobre este punto, la actora manifestó: «... el presente caso inició el veintiocho de
octubre de dos mil catorce, y desde esa fecha se nombró instructora quien realizó diligencias de
recolección de prueba, sin que mi representada tuviera defensa técnica y fue hasta el día
veinticinco de enero del año dos mil dieciséis que mi persona se mostró parte que ella (sic)
contó con defensor en el presente proceso (...) razón por la cual todas la diligencias de
recolección sin la presencia de mi representada (...) adolecen de nulidad insubsanable y así
debieron haber sido declarados por haber vulnerado el derecho constitucional de Defensa de mi
representada, de acuerdo a lo prescrito en el Art. 48 lit. b) de la Ley de Ética Gubernamental...».
Finalmente señaló «... mi representada mediante escrito presentado el día veinte de enero
del año dos mil dieciséis alegó justamente la indefensión en la que había estado, y nunca se
resolvió dicho escrito (...) se ha vulnerado el derecho de defensa de mi patrocinada ya que nunca
se resolvió su petición de estar presente en todas las diligencias que implicaran recolección de
prueba...».
2.1.2 La autoridad demandada señaló: «... mediante resolución del veintiocho de octubre
de dos mil catorce, se inició de oficio la investigación preliminar sobre la aparente utilización
indebida del vehículo placas P-******, propiedad de la [PNC], ocurrida el domingo treinta y
uno de agosto de dos mil catorce por parte de la señora PN y otra persona. Lo anterior con base
en las potestades preventivas y sancionadoras que la LEG adjudica al tribunal ...».
En esta misma línea continuó: « [d]e manera que mediante auto de las catorce horas
veinte minutos del día dieciséis de abril de dos mil quince, el T.al decretó apertura del
procedimiento con absoluta observancia de la legalidad y respeto a las garantías y derechos
fundamentales, concediendo a la presunta infractora el plazo de cinco días hábiles para el
ejercicio de su derecho de defensa; entregándole para tal efecto, copia íntegra de toda la
documentación que hasta ese momento obraba en el expediente (...) De esa forma se le propició
a la servidora pública una intervención efectiva en el procedimiento y el nombramiento de un
defensor particular o público que la represente (...) la servidora pública luego de ser notificada,
ejerció su derecho de defensa, lo cual puede evidenciarse en los escritos agregados a fs. 44, 72 y
74, con el acta de audiencia de prueba agregada de fs. 88 al 95y con la respuesta al traslado
conferido, que corre a fs. 172 del expediente administrativo ...».
Por lo anterior, concluyó indicando: «[e]n este sentido, no resulta atendible que la señora
PN haya estado en absoluta indefensión, ya que podrá constatarse que el TEG habilitó los
mecanismos procesales para que la hoy demandante ejerciera plena e irrestrictamente su
derecha de defensa, haciéndolo con las intervenciones citadas en el párrafo que antecede, con
los s controvirtió los hechos atribuidos...».
2.1.3 Al respecto esta S. hace las siguientes consideraciones:
A. El proceso se perfila como una garantía que sirve de reacción inmediata para la defensa
de los derechos. En términos generales, supone: «...la creación de mecanismos idóneos para la
reacción mediata o inmediata de las personas ante infracciones a sus derechos, la cual puede
darse tanto en sede jurisdiccional como en sede no jurisdiccional...» [sentencia de
inconstitucionalidad, referencia 64-2013, de las catorce horas con dos minutos del veintiocho de
septiembre de dos mil quince, S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El
Salvador].
En ese sentido, en la misma resolución se señaló: «... que con el concepto de debido
proceso o proceso constitucionalmente configurado se hace alusión a un procedimiento
equitativo, respetuoso de los derechos fundamentales de los sujetos partícipes, que agrupa y se
desdobla en un haz de garantías que cobran vigencia en los órdenes jurisdiccionales y no
jurisdiccionales, así como en las diferentes etapas de un procedimiento...».
Por esta razón, se sostiene que, en el derecho administrativo sancionador como uno de los
mecanismos punitivos del Estado, que tiene como efecto, la restricción a derechos fundamentales,
se debe velar porque las garantías operen en favor de todos los administrados, de cara a legitimar
la función administrativa y jurisdiccional a través de un procedimiento imparcial y justo,
conforme a los derechos consagrados en la Constitución y de las normas infra-constitucionales.
Precisamente desde esta perspectiva, nuestro ordenamiento jurídico recoge esta tesis de
respeto irrestricto a los derechos fundamentales y lo desarrolla como uno de sus principios
esenciales que ostentan connotación constitucional: debido proceso. La S. de lo Constitucional
en cuanto esta institución jurídica ha establecido que se entiende como: «... un proceso equitativo
en el que los intervinientes sean oídos y puedan alegar, rebatir y discutir los elementos de hecho
y de derecho, a efecto de influir en la resolución que emita la autoridad judicial o administrativa.
En esa perspectiva, también debe asegurarse a toda persona a quien se le impute la comisión de
un ilícito, que el proceso se ha de instruir con todas las garantías necesarias para ejercer su
defensa y acreditar su inocencia o cualquier circunstancia capaz de excluir o atenuar la
responsabilidad» [sentencia de inconstitucionalidad referencia 44-2013/145-2013 de las doce
horas del trece de julio de dos mil dieciséis]. Como parte de las garantías que se encuentran
inmersas en un debido proceso, se incluyen —entre otros— el derecho de defensa.
El derecho de defensa, es un derecho de contenido procesal el cual ostenta un carácter
limitado, desde la, perspectiva que únicamente se manifiesta ante la configuración de una
controversia donde exista la necesidad de debatir elementos tendentes al desvanecimiento de los
alegatos incoados por la contraparte. El ejercicio del derecho de defensa implica la posibilidad de
participar en un proceso, en aplicación del principio de contradicción, en que las partes puedan
ser oídas en igualdad y utilizar las pruebas pertinentes a su favor, de modo que no se les impida
aproximar al juzgador el material probatorio que considere pertinente para su defensa.
En esta actividad procesal a iniciativa de parte, le surge un derecho al ciudadano el cual se
corresponde con la obligación de la Administración pública de procurar su regular
desenvolvimiento, de modo que no se genere indefensión en ninguna de sus fases y para ninguna
de las partes. De esta definición puede colegirse que el derecho de defensa, lleva ínsito la
igualdad de oportunidades [de antaño llamada igualdad de armas] y el derecho a utilizar los
medios de prueba pertinentes, legales y útiles.
En su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee la persona de intervenir en
todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar todas las
peticiones y alegaciones que considere necesarias, de manera que se facilite hacerse oír, y
consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa, en calidad de parte procesal.
B. La parte actora al a que se perfila una violación al derecho de defensa, debido a que la
instructora en la etapa de instrucción, llevó a cabo la recolección de prueba, sin la presencia de la
demandante, y sin que esta fuera representada o asistida por un abogado, vulnerando con ello su
derecho de contradicción. Para analizar la supuesta violación alegada, es necesario verificar lo
ocurrido en el desarrollo del procedimiento.
b.1 Consta en el expediente administrativo, resolución de las ocho horas y cinco minutos
del veintiocho de octubre de dos mil catorce (fs. 02), mediante la cual la autoridad demandada
ordenó: «[i]níciase investigación de oficio la investigación preliminar del presente caso (...)
R.a.D. General de la Policía Nacional Civil en el plazo de diez días hábiles
contados a partir del día siguiente de la comunicación respectiva: i) si las señora ZCPN y WP,
laboran para esa institución, desde cuándo (...) las actividades institucionales a dichas señoras
el día treinta y uno de agosto de este año [dos mil catorce], ii) si el vehículo placas P- ****** es
propiedad de esa institución (...) quien es la persona responsable del mismo, para que
actividades está destinado y el horario autorizado para su circulación (...) iii) el detalle de uso
de dicho vehículo el día treinta y uno de agosto del corriente año, especificando el horario en el
que fue utilizado, el destino, la actividad en que fue empleado, el nombre del responsable de
dicha actividad y de la conducción del automotor y quien autorizó su salida... ».
b.2 Sobre esta solicitud, las autoridades de la PNC informaron lo siguiente:
(1) que la señora PN, ingresó a la corporación policial en marzo de mil novecientos
noventa y tres, y se desempeña como J. de la Secretaría de Planificación, Cooperación y
Relaciones Internacionales,
(2) que el vehículo placas P-****** es propiedad de la PNC; se encuentra asignado a la
Secretaría de Planificación Cooperación y Relaciones Internacionales, siendo la responsable la
señora ZCPN, y los mecanismos de control del mismo dependen del Centro de Costo al que esta
asignado,
(3) que la señora PN tiene un horario de labores de las ocho a las diecisiete horas de lunes
a viernes, y mensualmente programan turnos los jefes de servicio;
(4) que el treinta y uno de agosto de dos mil catorce, la referida servidora pública no tuvo
programado servicio, por lo que se encontraba en su descanso semanal; y,
(5) que la señora PN, en su calidad de jefa de la Secretaria de Planificación
Cooperaciones y Relaciones Internacionales, tiene asignado el vehículo placas P-******, para el
desempeño de sus funciones y traslado de su lugar de trabajo hacia su residencia y viceversa.
b.3 En este sentido, y tomando en consideración esta documentación, el TEG consideró
había suficiente mérito para iniciar un procedimiento sancionador, de ahí que en auto de las
catorce horas veinte minutos del dieciséis de abril de dos mil quince (fs. 39), resolvió: «
[d]ecrétase la apertura del procedimiento contra las señoras ZCPN y WKPC [hija quien
manejaba el vehículo el día de los hechos], J. de Secretaría de Planificación, Cooperación y
Relaciones Internacionales y Encargada de Comunicaciones en la Región Policial Occidental
(...) a quienes se les atribuye la infracción del deber ético de “Utilizar los bienes, fondos,
recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los fines
institucionales para los cuales están destinados... ».
Al respecto, es preciso indicar que la información recopilada hasta ese momento, fue
obtenida en la denominada fase previa o de actuaciones preliminares de los órganos de
investigación; esta etapa procesal constituye una facultad administrativa que se produce con
anterioridad a la iniciación formal del procedimiento sancionador, con el objetivo de establecer si
concurren las circunstancias que justifiquen tal iniciación; es decir, su principal función estriba en
la adquisición del conocimiento sobre las situaciones del caso, a fin de determinar liminarmente,
si el caso tiene mérito legal —o no— e iniciar el procedimiento sancionatorio.
En este mismo sentido se expone en la doctrina de Derecho Administrativo al indicar: «...
como es sabido de contenidos muy diversos que puede acometer potestativamente la
Administración de manera previa a una eventual incoación del expediente sancionador,
mediante el cual el órgano o unidad tenga las funciones atribuidas de investigación,
averiguación, o inspección de las infracciones administrativas, o al órgano o persona
designados para al efecto, intentara proveerse de los datos, indicios, o elementos o
conocimientos necesarios en orden que la autoridad competente para la iniciación del
procedimiento sancionador cuente con ellos de cara a formar su convicción sobre la procedencia
o improcedencia de llevar a cabo dicha incoación» [Garberí Llobregat, J. y B.R.
.G., El Procedimiento Administrativo Sancionador, volumen II, cuarta edición ampliada
y actualizada, T. lo B., Valencia, 2001].
Lo anterior es importante, porque deja de manifiesto que, en la etapa previa a la iniciación
del procedimiento sancionatorio, la administración pública está facultada para la compilación de
datos o indicios de investigación preliminar, fase que por regla general tiene la característica de
ser reservada, pues su único objetivo es formar la convicción en la autoridad administrativa
competente de iniciar o no el procedimiento sancionador.
De ahí que, la recopilación de diligencias en esa etapa en ausencia del administrado,
generalmente no genera ningún perjuicio al derecho de defensa; de hecho, muy frecuentemente
versará sobre actividades con potencial escaso o nulo de lesión a derechos de la persona
indagada, por tratarse de recopilación de información disponible en registros públicos o en
fuentes de información abierta [v. gr. Internet, periódicos, información oficiosa publicada por
entes obligados], entrevistas de posibles testigos o personas involucradas, etc. La mencionada
secretividad de esta fase investigativa se ve compensada con la obligación de someter a tutela
judicial aquellos actos investigativos que impliquen una interferencia en derechos fundamentales,
siendo el juez competente quien determine si existe —o no— justificación suficiente para su
realización, como el caso de los registros con prevención de allanamiento [artículo 13 literal r de
la Ley de Competencia] entre otros.
Si como resultado de dichas actuaciones practicadas se determina la posible procedencia
de una conducta de contenido incriminatorio, y se decreta la iniciación del procedimiento, es
hasta ese momento que surge la obligación de comunicación al justiciable, para el ejercicio pleno
de su derecho de audiencia, contradicción y defensa.
Precisamente para conferir del derecho de defensa de la demandante, en el mismo auto
antes citado (fs. 39) el “TEG señaló: « [c] oncédase a las señoras ZCPN y WKPC el plazo de
cinco días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva, para que
ejerzan su derecho de defensa respecto del hecho y la infracción que se les atribuyen, a tal
efecto, deberá entregárseles copia íntegra de toda la documentación que obra en el expediente».
Asimismo: «[s]olicítase a la Procuradora General de la República que, de conformidad
la Ley de Ética Gubernamental y 92 de su reglamento, en el plazo de cinco días hábiles contados
a partir de la comunicación respectiva, asigne defensor público para que asista a las señoras
ZCPN WKPC en el presente procedimiento administrativo sancionador, a fin de garantizar su
defensa técnica sin perjuicio de la facultad de las investigadas de designar a un abogado
particular para tal efecto ...». Resolución que fue notificada a la demandante, según consta en el
acta de las once horas del veintiséis de mayo de dos mil quince (fs. 42 del expediente
administrativo).
Hasta este punto, pueden evidenciarse que a la impetrante no solo se le entregó copia de
las actuaciones realizadas en la etapa de investigación preliminar —según consta en el acta de
notificación—, sino, además, se le confirió la oportunidad de controvertir la incriminación
efectuada por la Administración pública, a lo cual decidió la parte actora ejercer su derecho de
defensa de forma material tal como se comprueba con el escrito del dos de junio de dos mil
quince (fs. 44 del expediente administrativo) en el que manifestó: «... se me ha corrido traslado a
efecto ejerza mi derecho de defensa (...) que, en el ejercicio a mi derecho de defensa, vengo a
contestar en sentido negativo la demanda de mérito...». Es decir, se comprueba que la señora PN,
sí intervino en el procedimiento sancionatorio.
Continuando con el análisis de lo ocurrido en sede administrativa, por medio de auto de
las nueve horas veinticinco minutos del dieciséis de julio de dos mil quince (fs. 45 del expediente
administrativo), el TEG, ordenó la apertura de la etapa para la incorporación de la prueba de
cargo y descargo, resolviendo además: (a) comisionar a la licenciada C.Y.L.ara de
Cruz como instructora del procedimiento, autorizando la toma de entrevistas y cualquier otra
diligencia útil pertinente relacionado al caso; y, (b) la petición de informes al director General de
la Policía Nacional Civil; ello para tener por acreditada: (i) la propiedad del vehículo, (ii) la
asignación efectuada a la demandante, (iii) bitácora del uso del vehículo placas P ***** en el que
conste que el treinta y uno de agosto de dos mil catorce, a la actora PN no le había sido
programada ninguna misión oficial; además, de la remisión del manual o instructivo de la
cooperación policial, con el cual se regula el uso de los vehículos institucionales que les son
asignados a los oficiales.
Aunado a lo anterior, la instructora del procedimiento ofreció prueba testimonial,
específicamente, la deposición en audiencia oral de la testigo MHMDM.
En esta etapa procesal la demandante no obstante tener conocimiento de ello, no ofreció
prueba de descargo; sin embargo, por escrito del veinte de enero de dos mil dieciséis (fs. 72 del
expediente administrativo), señaló: «[q]ue hasta este día he estado en absoluta indefensión, en
vista que se ordenó apertura de pruebas y durante dicha etapa se han ejecutado múltiples
diligencias de recolección de pruebas y no se me garantizó por parte del T.al mi derecho a
una defensa técnica (...) por lo cual vengo a nombrar como mi defensor particular al lic. N.
.M.R.... ».
Cabe mencionar que en este punto la actora señora PN reiteró la supuesta violación a su
derecho de defensa, pues según su criterio, la prueba de cargo se recolectó sin haberle
garantizado ser asistida por un defensor técnico.
Sobre el argumento planteado es preciso destacar dos aspectos que son relevantes:
primero, según consta en el expediente administrativo, desde el auto de inicio del procedimiento
sancionatorio, la Administración pública comunicó a la impetrante la oportunidad de ser asistida
por un defensor particular, como parte de su derecho de defensa técnica; sin embargo, en su
primera actuación en el proceso del dos de junio de dos mil quince, la señora PN decidió
intervenir sin la comparecencia de un abogado; cabe decir, que en sede administrativa la
representación por abogado no es preceptiva, como ocurre en los procesos judiciales penales,
siendo válida la participación directa del administrado, sin que ello signifique una vulneración a
garantías procesales.
En este orden de argumentos, puede advertirse que, en el presente caso, la investigada no
se encontraba un estado de total indefensión como lo alega, ya que el TEG garantizó la
oportunidad de ser representada por un defensor, y bajo su recomendación técnica, contradecir
los hechos y las pruebas de cargo, incluso mediante la presentación de prueba de descargo en la
etapa procesal respectiva, no lo hizo.
Segundo, que en la etapa prueba, la instructora del procedimiento solicitó la valoración del
testimonio de la señora MHMDM, y sobre esta solicitud por medio de auto de las catorce horas
diez minutos del veintidós de enero de dos mil dieciséis (fs. 73 del expediente administrativo) el
TEG resolvió: « [c]ítese como testigo a la señora MHMDM, para que comparezca a la audiencia
señalada a partir de la nueve horas del día veintiocho de enero del corriente año (...) Con la
notificación de esta resolución, las señoras WKPC y ZCPN también quedan legalmente
convocadas a la audiencia programada, a la cual pueden comparecer por sí o por medio de
abogada debidamente acreditado» (resaltado suplido).
Conforme a lo anterior, puede acreditarse que el TEG para llevar a cabo la diligencia
correspondiente a la declaración de la testigo, por segunda ocasión notificó a la demandante la
posibilidad de ser representada por un abogado, con el objetivo que este último ejerciera su
defensa técnica; en razón de ello, en esta oportunidad, la impetrante por escrito de fecha
veinticinco de enero de dos mil dieciséis (fs. 74 del expediente administrativo) nombró como su
defensor particular al licenciado N.M.R., quien en lo medular solicitó: «...vengo
a mostrarme parte en el presente procedimiento administrativo sancionador, con el objeto de
ejercer la defensa técnica de mi mandante (...) Que en base (sic) al principio de inmediación de
la prueba principio de contradicción solicitó se me notifique fecha y hora de toda la diligencia
ordenada por este T.al que implique recolección de prueba, a efecto de estar presente en las
mismas y ejercer a plenitud el Derecho Constitucional de Defensa...».
Es así como en razón de esta petición, el abogado N..M.R., participó en
la celebración de la audiencia para la toma de declaración de la testigo, llevada a cabo a las nueve
horas del veintiocho de enero de dos mil dieciséis (fs. 88-95).
Todo lo expuesto es determinante, pues se concluye, que en el presente caso, a diferencia
de lo planteado por la señora PN, la Administración pública sí le confirió a la administrada la
oportunidad de presentar sus alegatos de defensa, los cuales, como quedó evidenciado fueron
desplegados de forma material y técnica durante el desarrollo del procedimiento administrativo;
de ahí que a criterio de esta S. en este apartado no se perfila la supuesta violación al debido
proceso, en su manifestación del derecho de defensa en los términos planteados por la parte
actora.
2.2 Segundo término probatorio en el procedimiento al ordenar prueba para mejor
proveer
2.2.1. Sobre este punto, la parte demandante ha dicho: «El T.al demandado ordenó
prueba para mejor proveer, consistente en la declaración de un testigo de referencia, cuando ya
había finalizado el término probatorio, razón por la cual promoví el incidente respectivo en la
audiencia de toma de declaración y así se los plantee en (sic) es decir que dicha etapa
probatoria ya había precluído y por lo tanto dentro del proceso hubieron dos términos de
prueba, lo cual resulta inaudito e inconcebible; Sin (sic) embargo en su resolución sancionadora
pág. 3, párrafo segundo el tribunal demandado a este respecto expresó: “que la recepción de la
prueba o práctica se realiza una vez vencido el término para la propuesta, ya que difícilmente se
pueden practicar o traslapar esos dos momentos, lo cual ya ha sido resuelto por la S. de lo
Civil de la Corte Suprema de Justicias(sic)”, sin especificar en qué sentido resolvió y en qué
caso».
2.2.2. Por su parte, la entidad demandada se ha pronunciado sobre este agravio afirmando
que: «[c]on relación a la producción, recepción y valoración de prueba, con base en el art. 34 de
la LEG, el T.al debe abrir a pruebas el procedimiento por veinte días hábiles. Ahora bien,
este plazo se dispone para que las partes presenten, ofrezcan o soliciten la prueba que
consideren pertinente para sustentar o desvanecer los hechos objeto de investigación.
Una vez los intervinientes hagan sus aportaciones o peticiones correspondientes, el
T.al debe resolver en una decisión posterior a la finalización de dicho plazo, para ejecutar
todos los requerimientos. Lo contrario implicaría reducir a las partes el plazo para poder
efectuar sus aportaciones y peticiones de naturaleza probatoria y, consecuentemente, generarles
algún tipo de indefensión.
Bajo esa perspectiva, el artículo 37 inc. 1° de la LEG indica que la resolución definitiva
se emitirá transcurrido el término probatorio o recibida toda la prueba. Ello revela que los
elementos probatorios no sólo pueden obtenerse en plazo de prueba sino también a posteriori.
Además, según el art. 90 inc. 2° del Reglamento, el T.al puede solicitar de oficio la
prueba “cuyo interés o relevancia se pongan de manifiesto a consecuencia de las alegaciones
introducidas en el procedimiento”. Resolución del 23/10/15, ref. 112-A-14 ACUM.
Tratándose de pruebas testimoniales, es necesario que se proponga la prueba pertinente,
para que el funcionario resuelva sobre su admisión, lo cual ocurrió en el procedimiento
administrativo sancionador instruido en contra de la Sra. PN, ya que la instructora, en su
respectivo informe, propuso al TEG que se citara a declarar en calidad de testigo, a la señora
MHMDM, quien testificaría sobre la fecha y lugar en que el vehículo placas P******, propiedad
de la PNC, ocasionó un accidente de tránsito en el cual resultó lesionado el menor **********»
2.2.3. En el procedimiento administrativo sancionador, es innegable la trascendencia que
la actividad probatoria desempeña en el cumplimiento del fin público y su cada vez mayor
compatibilización con la dignidad humana: la estricta regulación de aquellas disposiciones que
informan la forma de recolección de las pruebas, su incorporación, forma de producción y
valoración. Es de tal importancia el papel de la prueba en nuestro medio que cada aspecto de su
dinámica ha sido diseñado para garantizar, aparte de una reconstrucción de hechos lo más cercana
posible a la verdad real, que esta metodología sea compatible con derechos y garantías
fundamentales.
La transición de una epistemología investigativa de carácter puramente inquisitivo, donde
la eficiencia punitiva era tomada como la esencia del procedimiento -y que produjo inconcebibles
instituciones como la presunción de culpabilidad o probatio diabólica- ha sido poco a poco
expulsada de nuestro medio; de tal manera que el procesalismo moderno ha repensado muchos de
sus esquemas y los ha incardinado hacia la legitimación de las decisiones a través de un
procedimiento con las debidas garantías constitucionales.
Producto de esa reingeniería procesal, el papel que las formas juegan dentro del mismo ha
sido objeto de replanteamientos; se acentúa su rol como mecanismos para asegurar la realización
de un fin, que generalmente tenderá a potencializar el ejercicio de derechos en el marco del
procedimiento. Este carácter instrumental de las formas les dotará de relativa flexibilidad, en el
sentido que habrán excepciones legalmente normadas donde estas cederán, ante la existencia de
motivos legítimos.
Tal es el caso de la preclusión de los plazos en el procedimiento, que como regla general
se entiende como una manifestación del valor seguridad jurídica y el principio de legalidad en su
dimensión procesal, en el sentido que dota a las partes de certeza sobre las actuaciones que
tomarán lugar en determinadas etapas del proceso, y la imposibilidad de retomar las ya dejadas
atrás. No obstante, el procesalismo en general reconoce que existirán ocasiones en las que por
motivos de justicia material, será necesario —a iniciativa del juez o aplicador del derecho—
ordenar la práctica de ciertas pruebas consideradas como imprescindibles para la averiguación de
los hechos objeto de litigio.
Esta facultad se encuentra, por ejemplo, en los art. 362 no. 10 y 390 del Código Procesal
Penal, art. 7 inciso tercero del Código Procesal Civil y M. o en el art. 95 RLEG, y su
común denominador son tres características que legitiman el ejercicio de tal facultad: i) su
necesariedad, es decir, que la prueba ordenada sea imprescindible para esclarecer los hechos; ii)
su excepcionalidad, o consideración como recurso extraordinario; y iii) su cobertura en las
debidas garantías que confieran a las partes la posibilidad de inmediar su producción, argumentar
los datos por ésta aportados y contra-argumentarlos. Las dos primeras imponen un deber
cualificado de motivación, es decir, el uso de esta facultad deberá estar suficientemente razonado
por el aplicador del derecho; y la última característica requerirá de la realización de actos
procesales ulteriores necesarios para asegurar la inmediación y contradicción de partes.
Trayendo estas consideraciones al caso en particular, cabe iniciar afirmando que contrario
a lo insinuado por la parte demandante, la actividad probatoria ordenada por el TEG no se trata
de un acto arbitrario o carente de cobertura legal, pues fue la instructora delegada por el mismo
T.al quien propuso, por medio de escrito agregado a folios 51 del expediente administrativo,
la declaración testimonial de la señora MHMDM como medio de prueba. Vale aclarar que este
ofrecimiento probatorio se hizo dentro del plazo de veinte días que el artículo 35 de la LEG
preceptúa.
Por en auto de las ocho horas con cuarenta y cinco minutos del veintidós de diciembre de
dos mil quince, el TEG ordenó citar a la señora MM como testigo, quien rindió su declaración el
veintiocho de enero de dos mil dieciséis, vale reiterar, como parte del desarrollo ordinario del
término probatorio del procedimiento en curso. Este hecho resulta de vital importancia por cuanto
desvirtúa lo dicho por la parte demandante sobre la habilitación de un segundo plazo de apertura
a pruebas o el uso por el T.al de la facultad de ordenar prueba para mejor proveer, dispuesta
en el artículo 95 RLEG.
Donde se advierte, el T.al hizo alusión a la disposición mencionada fue en el auto de
las doce horas y diez minutos del once de mayo de dos mil dieciséis, pero con el único propósito
de suplir una deficiencia advertida en los art. 35 LEG y 92 RLEG, que es la falta de regulación de
los traslados a los intervinientes a efecto que presenten alegatos sobre la prueba producida. 6 Esta
disposición, específicamente en su párrafo segundo, se lee:
«Una vez obtenida la prueba para mejor proveer, el T.al notificará a los
intervinientes para que en el plazo común de tres días presenten las alegaciones que estimen
pertinentes» [resaltado del original].
Aclarado lo anterior, se entiende que su invocación en el auto de las doce horas y diez
minutos del once de mayo de dos mil dieciséis obedece a la necesidad del TEG de dotar sus
actuaciones de cobertura en las debidas garantías para la recepción del testimonio. De hecho, tal
interpretación potenció el derecho de audiencia y específicamente, la oportunidad de la entonces
investigada de pronunciarse sobre el contenido de la declaración de la señora MDM. De la misma
forma, se ha verificado que en la audiencia especial para la toma de declaración de testimonio de
la señora MDM (fs. 88 – 95) estuvo presente el licenciado N..M.R., como
apoderado general judicial de la parte demandante, donde incluso planteó cuestiones incidentales
y se le permitió interrogar a la deponente.
En ese entendido, esta S. tiene por desestimado el agravio por el uso de la facultad de
ordenar prueba para mejor proveer, pues se ha verificado que lo actuado por el TEG fue en el
marco del término ordinario de prueba y la única razón por la que citó el artículo 95 RLEG, fue
para integrar los traslados que le permitieran a la ahora demandante pronunciarse sobre la prueba
producida. Por tanto, no existe la preterición al derecho de defensa alegada.
3. Violación al principio de tipicidad
3.1 La actora refirió: «[e]l vehículo asignado por la institución a mi representada encaja
en lo dispuesto en el Art. 61 del Reglamento General de Tránsito y Seguridad Vial, es decir que
su uso de manera discrecional, tanto para misiones oficiales como para uso particular, es un
beneficio concedido por la institución a oficiales de alto rango que ostentan determinado cargos,
de igual forma se estila en todos y cada uno de los oficiales que tienen asignados vehículos,
nadie deja el vehículo en su lugar de trabajo luego de finalizada la jornada laboral o cuando se
encuentra de licencia o en fines de semana; de aplicar la teoría del T.al juzgador respecto a
que los vehículos fuera de la jornada laboral deben estar resguardados y no circular sin la
debida autorización entonces se tendría que sancionar a toda la Policía Nacional Civil, desde el
director hasta el último a quien se le haya asignado un vehículo institucional».
3.2 La autoridad demandada indicó: «... sobre el uso discrecional de vehículos propiedad
del Estado, el demandante manifestó su inconformidad con la interpretación que el TEG hace del
ordenamiento jurídico, específicamente del art. 61 del Reglamento General de Tránsito y
Seguridad Vial, dando preeminencia a la norma ética. Al efecto es conveniente recalcar en que el
servidor público facultado para usar un vehículo de forma discrecional, ciertamente, no se verá
limitado por los días y horas hábiles, siempre que deba atender misiones oficiales (...) Por tanto,
la frase “ningún tipo de restricciones”, para el uso de vehículos propiedad del Estado de uso
discrecional, no habilitará al servidor público, que lo tiene asignado, utilizarlo en actividades
privadas, sino que es para atender misiones oficiales (aún si no ocurre en días y horas hábiles)
(...) se aclara que los vehículos propiedad del Estado asignados a funcionarios para su uso
discrecional, pueden circular sin previa autorización de la misión oficial, incluso en días y horas
inhábiles, siempre que se estén cumpliendo los fines institucionales, para los cuales están
destinados».
3.3 Tomando en consideración lo manifestado por ambas partes esta S. hace las
siguientes consideraciones:
A. La tipicidad –o especificidad legal— consiste en una manifestación del principio de
legalidad el cual exige que, toda conducta prohibida [así como la sanción que resulte de
cometerla], debe estar descrita en la norma de forma inequívoca, precisa, expresa y clara con los
elementos o características básicas estructurales de la conducta ilícita.
En la práctica, ello implica la imposibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de la
norma a conductas que no se adecuan con las señaladas en las mismas. En otras palabras, no
podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la conducta
constitutiva de la infracción descrita en la disposición legal.
B. En el presente caso es un hecho no controvertido, y por ende se tiene por acreditado,
que el vehículo placas P-******, era de la PNC, y que estaba asignado a la oficial ZCPN, en
consecuencia, ella era la responsable de su uso. Además, que el mismo fue utilizado el día
domingo treinta y uno de agosto de dos mil catorce, para fines personales y no institucionales.
De este modo, el tema de controversia radica en que, según la actora, la acción cometida
no puede calificarse como infracción a los deberes éticos según la LEG; ello en virtud que el
artículo 61 del RGTSV permite el uso discrecional y en todo tiempo de los vehículos del Estado.
b.1 Así, siguiendo la línea argumentativa de la impetrante, conviene analizar el tenor del
artículo 61, que establece: « [p] ara efectos de este Reglamento y de acuerdo con la Ley, el uso
de los vehículos del Estado se clasifica de la siguiente manera: 1. Discrecional, que será aquel
que no tendrá restricciones para su uso en todo tiempo...». Por su parte, el artículo 5 de la LEG,
prescribe: «[t]oda persona sujeta a esta Ley debe cumplir los siguientes deberes éticos: a)
Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el
cumplimiento de los fines institucionales para los cuales están destinados... ».
De acuerdo a lo anterior, por un lado, el artículo 61 del RGTSV regula que los vehículos
del Estado serán de uso discrecional sin mayores limitaciones; y por otro el artículo 5 de la LEG,
hace referencia a que los bienes que provengan de fondos públicos, lo que incluye los vehículos
institucionales, deberán ser utilizados únicamente para los fines institucionales, perfilándose en
apariencia un supuesto de contradicción entre una y otra disposición, que puede llegar a producir
un conflicto entre normas.
b.2 Sin embargo, esta S. advierte que existe una lectura de correspondencia entre el
reglamento y la ley en sentido formal, que no trastoca ni contradice, ni expresa ni frontalmente el
ordenamiento jurídico como un todo. Ello dado que lo dicho en el precepto ético y el artículo 61
del RGTSV, no se perfila como un problema de coherencia normativa [reflejado en una
antinomia] sino más bien, una cuestión de coherencia sistemática entre la interpretación del
término “discrecional” en los términos del RGTSV, en correspondencia con los límites de la
LEG. La verdadera contrariedad, en todo caso, se encuentra exclusivamente en la interpretación
hecha por la parte actora de ambos preceptos, la cual es posible desvirtuar por los motivos que
siguen:
Como primer punto, es necesario recalcar que esta S., al abordar el contenido del
concepto discrecionalidad [véase sentencia de las once horas con cuarenta y un minutos del
dieciséis de abril de dos mil veintiuno, en el proceso contencioso administrativo referencia 130-
2010] ha dicho que ésta se distingue de la arbitrariedad en el sentido que se «…la norma brinda
parámetros a observar por la administración pública, quien decidirá en el ejercicio de dicha
potestad dentro de un abanico de distintas posibilidades previstas en la ley (...) [de ahí que] el
fundamento de la facultad, discrecional radica en la misma legislación, ya que es el elemento
que le provee cobertura de legalidad».
De esta manera, las potestades conferidas a un funcionario aún y cuando fueren
discrecionales, no son sinónimo de arbitrarias o de estar desprovistas de los límites legales y
connaturales de un empleado público, sino que exactamente al contrario, las facultades
discrecionales deben estar, incardinadas a la consecución de un fin público específico, el cual es
además ineludible ya que ello exclusivamente legitima su actuar; el hecho que exista un margen
de libertad en el uso de los medios para alcanzar un fin legalmente deseado, no implicará que el
funcionario estará exento de control sobre la licitud de su actuar. No puede entenderse, de
ninguna manera, que en un Estado de Derecho existan zonas exentas de control de legalidad del
obrar en los funcionarios públicos.
En ese orden de ideas, el capítulo VI del RGTSV, donde se encuentra el precepto alegado
por la parte demandante para sostener este punto, se titula “de los vehículos del Estado”; y es que,
aún y cuando podría resultar una obviedad, los vehículos asignados a los funcionarios enlistados
en el artículo 63 RGTSV son, en toda su extensión, bienes públicos, por antonomasia vinculados
a la consecución de un servicio o actividad de interés público específica, indistintamente de las
características que tuvieren -v. gr. nomenclatura en placas- o modalidades bajo las que se
asignaran.
Es en este punto donde converge y se complementa de manera armónica el RGTSV con la
LEG, cuya finalidad es –entre varias– el dotar de virtualidad a los principios éticos en el
desempeño de la función pública —artículo 1 de la LEG— entre los cuales, resultan relevantes al
caso los principios de Supremacía del Interés Público y Lealtad —artículo 4 letras a) e i) de la
LEG—. Una interpretación del contenido de estos principios de cara al uso de los bienes públicos
puestos a disposición de todo funcionario en razón de su cargo, le obliga a discernir que cuando
éstos le fueren asignados a título discrecional, ello no implicará la posibilidad de utilizarlos de
manera arbitraria de forma tal que no pueda distinguirse entre éstos y los bienes de propiedad
particular.
En conclusión y a partir de lo desarrollado, no existe una verdadera antinomia, pues hay
una interpretación armónica del bloque normativo, en la cual si bien el vehículo asignado tiene un
uso discrecional según reglamento, ello debe necesariamente corresponderse siempre que sea
para la consecución de los fines del cargo; esta S. considera que la acción de utilizar el
vehículo institucional para uso personal, sin estar destinado a una misión oficial ni justificado que
se ocupó para un fin institucional, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5 letra a) de la LEG, que
prescribe la infracción administrativa por incumplimiento al deber ético consistente en utilizar los
bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los
fines institucionales para los cuales están destinados; de ahí que no se perfila la supuesta
violación al principio de tipicidad en los términos planteados por la demandante.
4. Violación a las reglas de la sana critica
4.1 En este apartado la impetrante sostuvo: « [l]as reglas de la Sana Crítica son la
experiencia, la lógica y la psicología, las cuales deben ser aplicadas por el juzgador, en el
presente caso resulta que se ha comprobado en autos que la persona que conducía el vehículo se
vio inmerso en el problema, no era mi representada, por lo tanto, de haber aplicado la lógica mi
representada debió haber sido exonerada de toda responsabilidad, sin embargo ni siquiera se
investigó en que calidad o condición la persona que conducía el vehículo en cuestión lo hacía, si
le habían prestado el mismo, lo tomó sin consentimiento de nadie, si estaba autorizada para
conducir el vehículo».
4.2 Al respecto la autoridad demandada dijo: «...se realizó un examen integral de la
prueba de cargo y de descargo vertida en el procedimiento administrativo sancionador [se
comprobó] La calidad de servidora pública de la Sra. ZCPN (...) como jefe de la Secretaría de
Planificación, Cooperación y Relaciones Internacionales de la Policía Nacional Civil (...) El
vehículo placas p****** identificado como equipo ***-2015, es propiedad de la Policía
Nacional Civil (...) siendo la persona responsable del mismo la jefe de dicha unidad, es decir, la
Sra. PN (...) el día domingo treinta y uno de agosto de dos mil catorce, la señora PN no tenía
asignada ninguna actividad institucional que justificara el uso del vehículo (...) Que en la fecha
antes señalada la señora PN, en compañía de su hija WKPC, se conducían en el vehículo placas
P-******, cuando en el kilómetro ochenta y cuatro y medio de la carretera que de S..A.
conduce a Candelaria de la Frontera, se vio involucrada en un accidente de tránsito... ».
En atención a esta información, finalizó diciendo: «... conforme a las reglas de la sana
critica, el TEG concluyó que la señora PN, hizo una utilización indebida del vehículo
institucional que le fuera asignado en virtud del cargo, en tanto satisfizo con el mismo
necesidades de carácter personal y no institucional como corresponde (..) Después de todo lo
expuesto y, acreditada que fue la correcta aplicación de las reglas de la lógica, la psicología y la
experiencia, al momento de valorar la prueba, se hace ver el error en que incurre el demandante,
al atribuir al TEG violaciones a dichas reglas».
4.3 Sobre la base de lo expuesto, esta S. hace las siguientes consideraciones:
A. En materia administrativa sancionadora, en relación con los medios de prueba, éstos
no presentan un “peso” o “Valor” predeterminado, la apreciación de los mismos debe serlo en el
marco de un análisis con base en las reglas de la sana crítica, sistema de apreciación probatoria
que deviene de la aplicación de las reglas del pensamiento humano, el cual está conformado por
tres tipos de reglas: la lógica, la experiencia y la psicología.
La lógica se ocupa de examinar los diversos procedimientos teóricos y experimentales que
se utilizan del conocimiento científico y de analizar la estructura de la ciencia misma, es decir,
estudia los procesos del pensamiento, para descubrir los elementos racionales que los constituyen
y las funciones que los enlazan, por lo que está compuesta de diversos principios. La lógica se
utiliza para guiar el razonamiento, dotándolo de una adecuada estructuración y alcanzar una
conclusión correcta en elación a las premisas sobre las que se apoya.
La experiencia o máximas de experiencia, han sido definidas como aquellos: “[j]uicios
hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se juzgan en el proceso,
procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos particulares de cuya
observación se han inducido y que, por encima de esos casos, pretenden tener validez para otros
nuevos” [STEIN, F.. El Conocimiento Privado del Juez. Bogotá (Colombia) Editorial
Temis, 1999, p. 27].
En cuanto al análisis psicológico, se requiere examinar el contenido de la versión de los
hechos: 1) Si es lógica (no contrariarse entre sí, ser precisa, consistente), 2) si se cuenta con
corroboraciones periférica objetivas (declaraciones de otros, pericias, etc.); asimismo, se debe
considerar la persistencia acusatoria, esto es, si la declaración carece de ambigüedades y/o
contradicciones, ello se colige a través de la persistencia de la incriminación (prolongada en el
tiempo), concreta (narración precisa, sin ambigüedades) y coherente (única, con ausencia de
contradicción en sus diversas versiones).
B. En este apartado es necesario reiterar, tal como quedó acreditado en párrafos que
anteceden, que en el presente proceso se comprobó el uso del vehículo asignado a la oficial
ZCPN el día domingo treinta y uno de agosto de dos mil catorce, para fines ajenos a las funciones
institucionales, y que el mismo se vio involucrado en un accidente de tránsito, en el que resultó
lesionado un niño.
Sin embargo, la demandante indica que para llegar a esta conclusión la Administración
pública soslayó las reglas de la libre apreciación de la prueba o la sana crítica; concretamente lo
relativo a la lógica, pues señala que: (i) era otra persona la que manejaba el vehículo, razón por la
cual, y al no verse relacionada al accidente, debió exonerase de responsabilidad; (ii) que tampoco
se pudo concluir con la prueba los motivos por los cuales esta persona manejaba el vehículo, por
ejemplo: (a) si le habían prestado; (b) si lo tomó sin consentimiento de nadie; o (c) si estaba
autorizada para conducir el vehículo.
En primer lugar, esta S. advierte que el hecho de que la demandante no fuese manejando
el vehículo y por ende no fuera responsable de ningún daño o lesión causada a la supuesta
víctima, ello en nada controvierte el hecho atribuido en este caso, el cual se circunscribe al uso
del vehículo institucional para fines personales en fin de semana, y no por las resultas de lo
ocurrido en las lesiones de un niño.
Asimismo, las ideas relativas al desconocimiento de los motivos por los cuales la persona
que conducía el vehículo, quien además como se ha dicho con anteriormente era su hija, tampoco
debaten o descreditan la infracción atribuida a la señora PN, ya que, en todo caso, era ésta la
responsable de la custodia, salvaguarda, y uso del vehículo placas P-******, pues era a la
demandante quien por razón de su cargo le fue asignado por la corporación policial, y no un
tercero.
Por estas razones, esta S. considera, que en el presente caso tampoco se perfila el
agravio sugerido por la señora ZCPN en cuanto a la presunta violación a las reglas de la sana
crítica; en consecuencia, la decisión de este T.al no puede ser distinta a la dictar la legalidad
de los actos administrativos impugnados.
VI.- POR TANTO, con base en las razones expuestas y a los artículos 31, 32, 33 y 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre de la República esta S. FALLA:
A. Que no existen los vicios de ilegalidad en los términos planteados por la parte
demandante, a atención al siguiente acto administrativo:
(i)
Resolución de las quince horas diez minutos del siete de junio de dos mil dieciséis,
por medio de la cual el T.al de Ética Gubernamental sancionó a la demandante ZCPN con la
imposición de un multa por la cantidad de doscientos cuarenta y dos dólares de lo Estados Unidos
de América ($242.40) al atribuirle el incumplimiento al deber ético descrito en el artículo 5 letra
a) de la Ley de Ética Gubernamental consistente en: utilizar los bienes, fondos, recursos públicos
o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los fines institucionales para los
cuales están destinados.
(ii)
Resolución de las quince horas diez minutos del veintisiete de junio de dos mil
dieciséis, por medio de la cual se desestimó el recurso de reconsideración, declarando firme la
resolución antes descrita.
B..C. en costas a la parte demandante conforme al derecho común. C. Devolver el
expediente administrativo a su lugar de origen.
D. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
N.. –
P.V.C.-.O.C.C. ------ E.A.P.J.C.V. ---
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA M AGISTRADA Y LOS SEÑORES M AGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -- M.B.A. -- SRIA. –RUBRICADAS.
