Sentencia Nº 537-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 02-03-2022

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE ILEGALIDAD
MateriaLey de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA
Fecha02 Marzo 2022
Número de sentencia537-2013
537-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta y cinco minutos del dos de marzo de dos mil
veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el presidente de la
Corte de Cuentas de la República [CCR], por medio de su apoderado general judicial, L.. C.
.
T..C., y continuado por los abogados J.B.mbenuto C..V., A.I.
.
M. de Del Cid y J.N..D.E., todos también como apoderados
generales judiciales del actor, y, finalmente, únicamente por este; funcionario que pretende la
declaratoria de ilegalidad, por ser lesivo al interés público, del acuerdo N° 214, emitido por la
Presidencia de la Corte de Cuentas de la República [CCR], de fecha 8 de junio de 2011, mediante
el cual se aprobó el pago de la compensación económica equivalente al cien por ciento del último
sueldo mensual devengado por cada año de servicio prestado a la institución, a favor del Dr. AM,
por un monto de sesenta y siete mil trescientos treinta y dos dólares con sesenta centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($67,332.60).
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; el Dr. AM,
como demandado, en primer lugar, por medio del curador ad litem, L.. J.M.A.C.,
y, posteriormente, mediante los licdos. H.O..M.P. y M.A..A.
.
A., en calidad de apoderados generales judiciales de aquel; y el Fiscal General de la
República, por medio de la agente auxiliar, L.. E.E.A.A..
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. El presidente de la CCR, por medio de su primer apoderado, indicó en la demanda que
el sr. AM se desempeñó como magistrado de la CCR y en el año 2011 solicitó el pago de una
compensación económica por retiro voluntario.
Es así, que mediante el acuerdo de presidencia No. 214, del 8 de junio de 2011, se autorizó
el pago de una compensación económica, equivalente al 100 % del último sueldo mensual
devengado por cada año de servicio prestado, cuyo monto asciende a la cantidad de $ 67,332.60.
Sin embargo, luego de un análisis de legalidad del acto supra indicado, la presidencia de la
CCR emitió el acuerdo N° 137, del 9 de agosto de 2013, mediante el cual se declaró lesivo el
acuerdo de presidencia N° 214, del 8 de junio de 2011, el cual se publicó en el Diario Oficial N°
161, tomo 400, del 3 de septiembre de 2013.
El demandante estima que el acto impugnado es ilegal porque se violentaron los principios
de legalidad en su vertiente positiva [art. 86 de la Constitución (Cn)]; debido procedimiento
administrativo por incumplimiento del art. 29 letra g) N° 6 del Reglamento Interno de Personal
de la Corte de Cuentas [en adelante RIPCC ], en relación con el instructivo 01/2007 para el pago
de la Compensación Económica para el retiro de personal de la Corte de Cuentas [denominado
ICE]; el derecho a la seguridad jurídica en relación con el cumplimiento de los requisitos previsto
por el ICE y el RIPCC; y los arts. 1 y 224 Cn, por la utilización inadecuada del erario público.
II. Mediante la resolución de las 10:18 horas del 4 de diciembre de 2013 (f. 23), se
admitió la demanda contra el acuerdo No. 214, del 8 de junio de 2011, de la presidencia de la
CCR; se tuvo por parte al presidente de la referida institución, por medio de su apoderado general
judicial, licenciado C.T..C.; se ordenó correr traslado al Dr. AM, en calidad de
demandado, por el término de 15 días hábiles, que ordena el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa derogada, [emitida mediante Decreto Legislativo N° 81, del 14 de
noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial N° 236, tomo N° 261, del 19 de diciembre de
1978, en adelante LJCA, ordenamiento ya derogado pero aplicable al presente caso en virtud del
art. 124 LJCA vigente]; y se ordenó notificar al F.G.ral de la República la existencia de
este proceso.
Por medio de la resolución de las 9:50 horas del 19 de noviembre de 2014 (f. 29), se
ordenó librar oficios al Registro Nacional de las Personas Naturales, al Tribunal Supremo
Electoral, a la Dirección General de Migración y Extranjería, al Ministerio de Hacienda y a la
Sección de Investigación Profesional de la Corte Suprema de Justicia, para que proporcionaran la
última dirección donde se pudiese ubicar al Dr. AM.
En la resolución de las 13:58 horas del 27 de mayo de 2016 (f. 56) se ordenó notificar por
tablero judicial al Dr. AM, mientras este no designe un nuevo lugar para recibir notificaciones;
asimismo, se dio intervención al Lic. J..B.C.V.areal, como apoderado general
judicial del presidente de la CCR; y se ordenó de nuevo correr traslado al Dr. AM.
Mediante la resolución de las 14:47 horas del 14 de febrero de 2017 (f. 65), se tuvo por
recibida la renuncia voluntaria del L.. J.B.C.V., por lo cual se previno a
la CCR que, en caso de considerarlo pertinente, designara a otro abogado que ejerciera su
representación en el proceso; por otro lado, se ordenó abrir a prueba el presente proceso, por el
término de ley, de conformidad con el art. 29 LJCA.
En esta etapa, la parte actora ofreció como prueba: «(…) 1. F. certificada
notarialmente del Acuerdo 214, dictado por el entonces Presidente de la Corte de Cuentas de la
República en fecha ocho de junio de dos mil once (…) 2. F. certificada del Acuerdo 137
de fecha nueve de agosto del dos mil trece, que declaró lesivo el acto administrativo denominado
Acuerdo 214 de fecha ocho de junio de dos mil once y la publicación del mismo en el Diario
Oficial en fecha tres de septiembre de dos mil trece (…) 3. F. certificada notarialmente
del Decreto 618 de reelección como Primer Magistrado de la Corte de Cuentas de la República
del Doctor AM, para el período del veintinueve de junio de dos mil ocho al veintiocho de junio
de dos mil once (…) 4. F. certificada del Instructivo No. 01/2007 para el Pago de la
Compensación Económica por Retiro de los Servidores Públicos de la Corte de Cuentas, vigente
al momento de realizarse el acto lesivo (…) 5. Fotocopia certificada notarialmente del Art. (sic)
29 literal g) del Reglamento Interno de Personal de la Corte de Cuentas de la República (…)» (f.
71 vto.)
Por medio de la resolución de las 15:50 horas del 5 de junio de 2017 (f. 84), se tuvo por
parte a la Licda. A.I.M. de D.C.d y al Lic. J.N..D.E.,
en calidad de apoderados generales judiciales del presidente de la CCR; se admitió la prueba
documental ofrecida por la parte actora; y se ordenó correr traslado a los sujetos intervinientes,
con base en el art. 28 LJCA.
El Fiscal General de la República, por medio de la licenciada E.E.A.
.
A., señaló que: «(…) en el caso bajo análisis, que el acuerdo de Presidencia No. 214 de
fecha 8 de junio del año dos mil once, por medio del cual se establece efectuar el pago de la
compensación económica equivalente al cien por ciento del sueldo mensual devengado por cada
año de servicio prestado a la Institución del Dr. AM cantidad que asciende a SESENTA Y SIETE
MIL TRESCIENTOS TREINTA Y DOS DÓLARES CON SESENTA CENTAVOS DE
DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, emitido, es lesivo y resulta ilegal, por
confirmar actos previos que adolecen de vicios que lo colocan al margen del ordenamiento
jurídico por lo que es procedente autorizar a la Dirección Financiera para que remita la cantidad
devuelta a Fondos Ajenos en Custodia del Ministerio de Hacienda (…)» (f. 91 fte. y vto.)
Por su parte, la presidenta de la CCR, en ese entonces, Licda. C.E.R.
.
L., ratificó los señalamientos expuestos en la demanda. (fs. 93 y 94).
III. En la resolución de las 15:00 horas del 29 de septiembre de 2017 (f. 98) se dio
intervención a la Licda. E.E.A..A., en calidad de agente auxiliar y delegada
del Fiscal General de la República; se tuvo por contestado el traslado conferido a este en el auto
de las 15:50 horas del 5 de julio de 2017 (f. 84) y por contestado de forma extemporánea el
otorgado al presidente de la CCR, habiéndose ordenado no valorar los argumentos planteados en
el mismo; y se resolvió traer para sentencia el presente proceso.
Por medio de la resolución de las 15:37 horas del 27 de febrero de 2018 (fs. 103 - 105), se
declararon nulos por haberse vulnerado el derecho de defensa del demandado y ser procedente la
nulidad de conformidad con el art. 232 CPCM de los Nos. 2) y 4) de la parte resolutiva del auto
de las 13:58 horas del 27 de mayo de 2016 (f. 56), mediante los cuales se ordenó,
respectivamente, notificar mediante el tablero judicial al Dr. AM las resoluciones emitidas por
esta sala y las sucesivas, así como correr traslado al mismo, ; por otro lado, se resolvió emplazar
al referido Dr. M por medio de edicto fijado en el tablero de este tribunal y publicado en el Diario
Oficial por una sola vez, y por 3 veces en un periódico impreso de circulación diaria y nacional, a
fin de que el referido profesional compareciera a esta sala en el plazo de 10 días hábiles contados
a partir de la última publicación; previniéndosele que, en caso de no comparecer en el plazo
anterior, se procedería a nombrar un curador ad litem.
En el auto de las 9:59 horas del 11 de noviembre de 2019 (f. 244), se tuvo por cumplida la
diligencia solicitada a la jefa del Departamento de Edictos Judiciales, Gerencia General de
Asuntos Jurídicos de la Corte Suprema de Justicia, de realizar la publicación de los edictos; y se
ordenó librar oficio al Socorro Jurídico de la Universidad de El Salvador para que, dentro del
plazo de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva,
remitiera una nómina de abogados a efecto de nombrar un curador ad litem al Dr. AM.
Mediante la resolución de las 10:09 horas del 25 de mayo de 2020 (fs. 251 - 253), se tuvo
por cumplido el requerimiento hecho a la Universidad de El Salvador en el auto de las 9:59 horas
del 11 de noviembre de 2019 (f. 244); se ordenó nombrar como curador ad litem al Lic. J.
.
M.A.C., para que representara al Dr. AM; se puso a disposición del L.. Alegría Cruz
el expediente judicial de este proceso para que lo consultara en la secretaría de esta sala; se
ordenó correr traslado al demandado, por medio de su curador ad litem, L.. Alegría Cruz, por el
término de quince días hábiles, de conformidad con el art. 29 LJCA.
El Dr. AM compareció al proceso por medio de su apoderado general judicial, L..
H.O..M.P., contestó el traslado conferido y solicitó que en la sentencia
definitiva se declarara la legalidad del acuerdo N° 214 (fs. 264 - 275).
En la resolución de las 11:16 horas del 26 de mayo de 2021 (fs. 289 y 290) se dio
intervención al Lic. H.O.M.P.ña, en calidad de apoderado general judicial del
Dr. AM; se tuvo por contestado el traslado requerido al demandado en el auto de las 10:09 horas
del 25 de mayo de 2020 (fs. 251 - 253); se dejó sin efecto el nombramiento del curador ad litem,
L.. J.M.A...C., ordenado en el N° 2) de la resolución de fs. 251 - 253; asimismo,
se ordenó abrir a prueba el presente proceso por el término de ley al Dr. AM y se requirió de la
autoridad demandante que remitiera a esa sala el expediente administrativo relacionado con el
presente caso.
En esta etapa, el demandado, por medio de sus apoderados generales judiciales, licdos.
H.O.M.P. y M.A.A..A., ofrecieron como prueba «(…)
el instructivo 01/2007, denominado “Instructivo para el Pago de la Compensación Económica por
el retiro de los Servidores Públicos de la Corte de Cuentas (…); el recibo número 12/2011, de
fecha veintiocho de junio de dos mil once (…); constancia emitida por la Unidad de Recursos
Humanos de la Corte de Cuentas de la República, en fecha veintiséis de mayo de dos mil once
(…); Decreto Legislativo N° 762, del dieciséis de junio de dos mil once, publicado [en] el Diario
Oficial N° 115, tomo 391, del veintiuno de junio de dos mil once (…); el Acuerdo de Lesividad
número 137, dictado por la Presidencia de la Corte de Cuentas de la República, en fecha nueve de
agosto de dos mil trece y publicado en el Diario Oficial en fecha tres de septiembre de dos mil
trece (…); el Reglamento Interno de Personal de la Corte de Cuentas de la República (…) el
contenido del texto vigente de la Ley del Servicio Civil (…) los artículos 108 y 109 de la referida
Ley (…)» (fs. 376 - 379).
En la resolución de las 10:05 horas del 22 de septiembre de 2021 (f. 407 y 408) se dio
intervención al Lic. M.A.A.A., en calidad de apoderado general judicial del
Dr. AM, para actuar conjunta o separadamente con el Lic. H..O..M..P.; se
tuvo por cumplido el requerimiento formulado a la autoridad demandante en el auto de las 11:16
horas del 26 de mayo de 2021 (fs. 289 y 290), respecto de remitir los expedientes administrativos
relacionados con el caso; se admitió como prueba la certificación de los expediente
administrativos y la documentación consistente en: a) copia simple de instructivo 01/2007,
Pago de la Compensación Económica por el Retiro de los Servidores Públicos de la Corte de
Cuentas; b) copia simple del recibo N° 12/2011, por la cantidad de ($67,332.60) a nombre de AM
H., de fecha 28 de junio de 2011; y c) copias simples del control de tiempo laborado y de servicio
del sr. AM H., extendidas el 26 de mayo de 2011, por el ing. J.E.G.M.,
encargado de Remuneraciones, Registro y Control de Personal de la CCR; finalmente, se ordenó
correr traslado al Dr. AM para que presentara sus respectivos alegatos.
Los abogados H..O..M..P. y M..A.A..A.,
actuando como apoderados generales judiciales del Dr. AM, presentaron los alegatos finales (fs.
412 419).
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acontecidos en el
proceso, esta sala hará el examen de legalidad de los motivos que el pretensor ha esgrimido y en
estricto apego al principio de congruencia procesal [art. 218 del Código Procesal Civil y
Mercantil -CPCM-].
Tal como se dijo al final del romano I., el presidente de la CCR considera que el acto
impugnado es ilegal porque se violentaron los principios de legalidad en su vertiente positiva [art.
86 Cn]; debido procedimiento administrativo por incumplimiento del art. 29 legra g) N° 6
RIPCC, en relación con el instructivo 01/2007 para el pago de la Compensación Económica para
el retiro de personal de la Corte de Cuentas [denominado ICE]; el derecho a la seguridad jurídica
en relación con el cumplimiento de los requisitos previsto por el ICE y el RIPCC; y los arts. 1 y
224 Cn, por la utilización inadecuada del erario público. Ha promovido el presente proceso para
que se declare la ilegalidad del acuerdo 214, emitido por la Presidencia de la CCR, de fecha 8 de
junio de 2011, mediante el cual se aprobó el pago de la compensación económica a favor del Dr.
AM por un monto de $67,332.70, acto que considera lesivo al interés público.
En primer lugar, es importante relacionar el contenido del art. 8 LJCA: “La
Administración Pública podrá demandar la ilegalidad del acto administrativo firme dictado por
ella misma, generador de algún derecho, siempre que el órgano superior de la jerarquía
administrativa que lo originó, haya declarado previamente mediante acuerdo, que es lesivo al
interés público. Este acuerdo deberá ser emitido dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en
que se originó el acto impugnado. El acuerdo de lesividad será publicado en el Diario Oficial”
(las negritas son propias).
Partiendo de lo anterior, debe tomarse en cuenta que el objeto del proceso de lesividad se
concentra en las pretensiones que devienen de la ilegalidad de las actuaciones de la
Administración Pública; de manera que la particularidad de este es la connotación favorable para
el administrado y que le crea derechos o beneficios, modificándole su esfera jurídica.
Sobre los actos favorables, el doctrinario E.G. de Enterría los considera como
aquellos que afectan a un destinatario externo, favoreciéndole con la ampliación de su patrimonio
jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de
actuación, o liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues, un
resultado ventajoso para el destinatario. (Curso de Derecho Administrativo, tomo 1, Madrid,
Editorial Civitas, S.A., 1993. Pág. 546).
De acuerdo con nuestro ordenamiento administrativo, los actos favorables, una vez firmes,
sólo podrán ser revisados mediante el proceso de lesividad, sin que sea admisible la revisión
oficiosa de los mismos en perjuicio del administrado, antes de la entrada en vigencia de la Ley de
Procedimientos Administrativos vigente.
De tal manera que la LJCA derogada en el art. 8, según se señaló supra, supedita la
presentación de la demanda en el proceso de lesividad a la previa declaratoria, por parte de la
Administración, de que el acto que se pretende anular es lesivo al interés público. De ahí que las
condiciones objetivas que deben cumplirse para que el acuerdo de lesividad sirva como
presupuesto de procesabilidad son:
a) Que haya sido emitido dentro de los 4 años siguientes a la fecha en que se originó el
acto que se pretende impugnar. Para el caso que nos ocupa, de la lectura de la demanda se extrae
que el acuerdo No. 137, que declaró lesivo al interés público el acuerdo de compensación
económica No. 214, corre agregado a f. 14 y fue publicado en el D. O. No. 161, tomo 400, del 3
de septiembre de 2013; y el acuerdo de la Presidencia de la CCR No. 214, mediante el cual se
aprobó el pago de la compensación económica equivalente al 100 por ciento del último sueldo
mensual devengado por cada año de servicio prestado a la institución, a favor del Dr. AM, por el
monto de $ 67,332.70, fue emitido el 8 de junio de 2011. De lo anterior, se extrae que el plazo de
4 años no ha sido excedido, por ende, se cumple ese presupuesto temporal.
b) Que haya sido emitido por un órgano superior de la jerarquía administrativa que lo
originó. En el presente caso, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Corte de Cuentas (LOCC),
corresponde al presidente de la misma las funciones administrativas y su representación legal, de
manera que recae sobre éste el cargo de superior jerárquico de la institución y, por ende, le
compete dictar el acuerdo que declara lesivo al interés público la actuación administrativa
contenida en el acuerdo 214. Por ello, de conformidad con el art 14 LOCC, se cumple el requisito
en comento.
c) Que sea publicado en el Diario Oficial y el ejemplar respectivo se acompañe con la
demanda. Se ha dejado constancia en el acta de presentación del secretario de esta sala que, junto
con la demanda, corre agregada la copia certificada por notario de la publicación realizada por la
Presidencia de la CCR (fs. 15 - 16), dando cumplimiento al referido requisito.
d) Finalmente, el acuerdo de lesividad debe contener la inequívoca declaración de que el
acto es lesivo al interés público. Se advierte, de la simple lectura del acuerdo publicado en el D.
.
O., que el presidente de la Corte de Cuentas declaró de manera directa, y sin lugar a dudas o
equivocación, que el acuerdo de Presidencia No. 214 es lesivo al interés público.
Así las cosas, se llega a la conclusión que la autoridad demandante ha cumplido los
requisitos dispuestos en el art. 8 LJCA, a fin de proceder con la revisión de la legalidad del
acuerdo impugnado. En ese sentido, esta sala hará el examen correspondiente basado en los
fundamentos jurídicos tanto de la pretensión como de la oposición.
La parte actora alega que el acuerdo 214, emitido por la Presidencia de la CCR, de fecha 8
de junio de 2011, que aprobó el pago de la compensación económica a favor del Dr. AM, es
ilegal. En ese sentido, su pretensión recae, en primer lugar, en el incumplimiento de los requisitos
establecidos para acceder a la compensación económica y, por ello, es improcedente; finalmente,
en el uso inadecuado del erario público. Por su parte, el demandado considera que no se violentó
el principio de legalidad y debido proceso porque sí se cumplieron los requisitos exigidos para
proceder a la compensación económica de retiro voluntario; por otro lado, estima que hubo falta
de motivación del acuerdo de lesividad No. 137. Para resolver esta controversia, se procederá a
examinar las actuaciones que constan en el expediente administrativo y se determinará, en primer
lugar, si se violentaron los principios de legalidad y debido procedimiento en el acuerdo
impugnado que favoreció al Dr. AM con la compensación económica; posteriormente, se hará un
pronunciamiento sobre el uso inadecuado de los fondos públicos; y, finalmente, se abordará el
punto de la falta de motivación del acuerdo de lesividad.
1. Sobre el primer argumento; es decir, la violación al principio de legalidad en su
vertiente positiva y al debido procedimiento administrativo [art. 9 letra g) N° 6 RPCC, en
relación con el ICE 01/2007 para el pago de compensación económica para el retiro del personal
de la CCR], la autoridad demandante ha sostenido que: «(…) la Administración pública no
respetó y por tanto incumplió los cauces legalmente previstos para la determinación del beneficio
económico de compensación a favor de un funcionario público, consignado en el RPCC y el ICE,
la autoridad ha dictado un acto administrativo al margen de la legalidad (…) [ya que] Conforme
al artículo 29 letra g) numeral seis del RPCC los empleados de la CCR tendrán derecho a una
compensación económica por retiro voluntario de la institución, para tener acceso al referido
derecho se deberá tener un mínimo de cinco años de servicio a la institución y cumplir con todos
los requisitos que señale el ICE (…) En el presente caso, la Administración pública –por medio
de la Presidencia de la CCR irrespetó las condiciones de procedencia de la solicitud planteada
por el señor A (sic) M (sic), e hizo caso omiso plenamente del procedimiento, incluso invadiendo
por arrogación facultades que habían sido asignadas a un órgano diferente dentro de la Institución
(…) una COMISIÓN ESPECIAL, integrada por tres Directores de la Institución (…)» (fs. 2 y 3,
ambos fte.)
Respecto de este punto, el demandado, por medio de su apoderado, expuso que: «(…) El
artículo 29 del Reglamento Interno (…) entre otras cosas (…) exige que el personal de la Corte
de Cuentas de la República, como requisito para acceder a dicha prestación, debe interponer por
escrito su deseo de retirarse de la Institución o que cesare en sus funciones, por causas que no le
fueren imputables tendrá derecho a una compensación económica (…) [se] estable[n] dos reglas
para acceder a la citada prestación (…) La primera consiste en expresar por escrito el deseo de
retirarse de la Institución; y, la segunda, consiste en que el funcionario o empleado, cese en sus
funciones, por causas que no le fueren imputables. En ese contexto (…) en el ámbito del cese de
sus funciones como Magistrado de la Corte de Cuentas de la República, solicitó su
correspondiente compensación al amparo de lo dispuesto en la segunda de las reglas (…) esto es,
cesando sus funciones por causas que no le eran imputables (vencimiento del período como
magistrado) (…) En el presente caso, el cese de las funciones (…) no constituye, bajo ningún
contexto un hecho reprobable, toda vez que el mismo se debe al vencimiento de su nombramiento
por el transcurso natural del tiempo y diferente a la destitución por causa legales (…) [asimismo]
al momento del cese de sus funciones, había acumulado diecinueve años, once meses y
veinticuatro días de prestar un servicio público a la Corte de Cuentas (…) Continuamente,
respecto (…) [de] [p]resentar su renuncia como servidor público de la Corte (…) se debe insistir
en que las normas jurídicas se expresan por medio de enunciados lingüísticos y que parte de la
búsqueda de una respuesta jurídica se debe centrar en una tarea de esclarecimiento conceptual
para sanear al Derecho de malentendidos (…) En ese sentido, no existe una regla dentro del
enunciado normativo citado textualmente en el presente párrafo, por la que se estipule que la
renuncia debe ser presentada por escrito (…)» (fs. 268 y 269, ambos fte.)
No hay duda que el principio de legalidad se instituye como uno de los cimientos básicos
de la actuación de la Administración Pública, configurándose así en uno de los pilares
fundamentales del Derecho Administrativo, que vincula toda la actividad del Estado. Por
mandato constitucional, la Administración Pública se encuentra regida por el principio de
legalidad en su vinculación positiva, en virtud de lo prescrito en el art. 86 inc. final Cn: “Los
funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley”.
Sobre este principio, ya esta Sala ha sostenido que: “(...) el principio de legalidad supone
una vinculación a la actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un
órgano estatal o ente público, es decir, los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el
normal funcionamiento y cumplimiento de una labor. En ese orden de ideas la competencia
implica, entonces, una potestad habilitante para que un determinado órgano o funcionario emita
un acto administrativo” (sentencias 223-2006 y 397-2015, de fechas 29 de junio de 2016 y 12 de
octubre de 2020, respectivamente).
De esta forma, el reconocimiento del referido principio implica, como lo ha expresado este
tribunal, “(...) que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el
bloque jurídico le permite, y en la forma que en el mismo se regule (...) este principio, impone a
las autoridades, la obligación de ceñir todas sus decisiones al contenido de las reglas jurídicas
preestablecidas y los principios no escritos que conforman el ordenamiento jurídico, aplicándose
tanto a los actos administrativos individuales, como a los actos administrativos generales (...)”
(sentencia 421-2010, del 26 de agosto de 2014).
Es así que la Administración Pública solo puede actuar cuando la ley la faculte, y toda
actuación administrativa se presenta como un poder atribuido previamente por la ley, por ella
delimitado y construido. En ese sentido, aquella únicamente puede dictar actos en el ejercicio de
atribuciones previamente conferidas en la ley, y de esta forma instaurar el nexo ineludible acto
facultad ley. Lo anterior permite a los administrados dirigirse a la jurisdicción contencioso
administrativa para pedir la anulación de aquellos actos administrativos que puedan haberse
emitido en contravención a dicha premisa.
Una vez destacado lo anterior, es necesario conocer el marco legal que rige el presente
caso y, partiendo de ello, verificar si la actuación administrativa se desarrolló dentro de las
atribuciones que la ley sectorial preceptúa o si, en su caso, se violentó el principio de legalidad.
Se debe partir del art. 29 del Reglamento Interno de Personal la CCR [RIPCC], vigente al
momento de la emisión del acto impugnado, originado mediante Decreto No. 106, del 19 de
noviembre de 2007, publicado en el D.O. No. 223, tomo No. 377, del 29 de noviembre de 2007.
Esa disposición menciona, en la legra g) N° 6, lo siguiente: «DERECHOS: Son derechos de los
funcionarios y empleados de la Corte, además de los contenidos en el Art. 29 de la Ley del
Servicio Civil, los siguientes: (…) g. Gozar de las prestaciones siguientes, las cuales estarán
sujetas a la disponibilidad presupuestaria de cada ejercicio fiscal (…) 6) Compensación
económica por retiro voluntario. El Personal de la Corte que exprese por escrito su deseo de
retirarse de la Institución o que cesare en sus funciones, por causas que no fueren imputables a
dicho funcionario o empleado, tendrá derecho a una compensación económica, equivalente al
cien por ciento del último sueldo mensual, por cada año de servicio prestado a la Corte. Para
efectos de este numeral, el período de seis meses o más de servicio se considerará como año
completo. Para tener derecho a esta compensación, será necesario tener un mínimo de cinco años
de servicio a la Institución y cumplir con todos los requisitos y el procedimiento que señale el
instructivo que para tal efecto se emita (…)»
Por su parte, el instructivo No. 01/2007, de fecha 25 de agosto de 2007, denominado
Instructivo para el pago de la compensación económica por el retiro de los servidores públicos
de la Corte de Cuentas” ICE dispone, en el romano IV, como requisitos para acceder a la
respectiva compensación los siguientes: “1) Para obtener la compensación por retiro voluntario,
el servidor público de la Corte deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) Tener como
mínimo cinco años de servicio en la Corte; b) Presentar constancia de la Dirección de Recursos
Humanos de esta Institución de no haber sido sancionado con suspensión sin goce de sueldo
durante los tres años anteriores a la presentación de la solicitud de retiro, o por faltas al Código de
Ética del servidor de la Corte de Cuentas u otra normativa disciplinaria interna; c) Expresar a la
Presidencia de la Corte, por escrito, su deseo de retirarse de la Institución; d) Presentar su
renuncia como servidor público de la Corte, la cual surtirá efecto a partir de la fecha en que se
efectúe el pago de la compensación; e) Presentar constancia de no tener trabajos pendientes de
ejecutar, extendida por su jefe inmediato; y f) Presentar constancia emitida por las respectivas
unidades, de haber entregado formalmente los equipos, materiales, programas, archivos,
documentos, libros, sellos, carnet de la Institución; así como otros enseres que se le hubieren
asignado. 2) Para obtener la compensación económica por cese de las funciones, se requiere: a)
Que las causas del cese no fueren imputables al servidor púbico de la Corte; b) Que cumpla con
los requisitos a), b) y d) numeral 1) de este romano (…)”
Del contenido del acuerdo No. 214, emitido por la Presidencia de la CCR, de fecha 8 de
junio de 2011, mediante el cual se aprobó el pago de la compensación económica a favor del Dr.
AM por un monto de $67,332.60, se observa que está sustentado en el ICE y en el RIPCC, como
normativa aplicada para hacer efectiva la prestación en comento.
La autoridad demandante considera que, al momento de emitirse dicho acuerdo, se
irrespetaron las causales de procedencia que otorgan el derecho en relación. En esa línea,
atendiendo al principio de legalidad, debe analizarse los requisitos que estatuyen el ICE y el
RIPCC para la concesión del pago a favor de un servidor público de la CCR, y si,
específicamente, el Dr. AM cumplía los mismos.
Así las cosas, el art. 29 letra g) No. 6) RIPCC prevé que el goce de la compensación
económica por retiro voluntario equivalente al 100 por ciento del último sueldo mensual, por
cada año de servicio prestado a la Corte, es un derecho otorgado a los funcionarios y empleados
de la Corte de Cuentas de la República [CCR] y, para su disfrute, se debe cumplir 2 requisitos: el
primero, tener un mínimo de 5 años de servicio en la institución, y el segundo, concretar todos los
requisitos y el procedimiento que señala el correspondiente instructivo. De esa manera, el RIPCC
es una normativa secundaria que se complementa con otra regulación que instaura requerimientos
y un procedimiento administrativo para su ejecución, para el caso, el ICE.
De acuerdo con lo expuesto, a la fecha de emisión del acuerdo 214 se encontraba vigente
el instructivo No. 01/2007, el cual, como se detalló supra, determina una serie de requisitos para
obtener la compensación económica por retiro. En el romano IV, dispone, en primer lugar, dos
vías: 1) compensación por retiro voluntario y 2) compensación económica por cese de las
funciones; asimismo, se detallan las exigencias para obtenerlas, las que, a criterio de la autoridad
demandante, no han sido cumplidas en su totalidad y, además, no se siguió el procedimiento que
regula el ICE en el romano VI. Sin embargo, el demandado asevera el pleno cumplimiento de los
requisitos que garantizaron su derecho de obtener la compensación económica por el cese de las
funciones.
Los requisitos para obtener la compensación económica por el cese de las funciones
aplicable al Dr. AM se relacionan con el hecho de que las causas del cese no le sean imputables
al servidor público y con el cumplimiento de las letras a) [tener como mínimo 5 años de servicio],
b) [presentar constancias de la Dirección de Recursos Humanos] y d) [presentar la renuncia como
servidor público de la CCR], del Nº 1) del romano IV.
Al revisar la certificación del expediente administrativo del trámite de la cancelación de la
prestación económica por retiro voluntario a favor del Dr. AM, se observan los siguientes
documentos: 1) constancia de tiempo de servicio emitida el 26 de mayo de 2011, por el
encargado de Remuneraciones, Registro y Control de Personal de la Dirección de Recursos
Humanos de la CCR, a nombre del empleado AM H., con el cargo nominal de primer magistrado,
en la que se determina que ha laborado desde el 4 de julio de 1995 hasta el 26 de mayo de 2011,
haciendo un total de 15 años, 10 meses y 24 días; 2) constancia emitida por la directora de
Recursos Humanos, extendida el 22 de junio de 2011, en la que se menciona: «(…) en el
expediente del Doctor A (sic) M (sic) h. (sic); no aparece ninguna amonestación ni suspensión
por falta al Código de Ética del Servidor de la Corte de Cuentas u otra normativa disciplinaria
interna, durante los tres años anteriores a la fecha (…)»; y 3) recibo No. 12/2011 de la tesorería
de la CCR, de fecha 28 de junio de 2011, a favor de AM H., por la cantidad de $ 67,332.60 en
concepto de “Compensación Económica por Retiro Voluntario de esta Institución, conforme al
Art. 29 literal g) numeral 6) del Reglamento Interno de Personal”.
De la documentación supra citada, se colige que el Dr. AM fungió como primer
magistrado de la CCR desde el 4 de julio de 1995 hasta el 26 de mayo 2011, acumulando
aparentemente más de 15 años de servicio en la CCR. De igual manera, la directora de Recursos
Humanos certificó que en los 3 años anteriores a la fecha del cese de las funciones no se impuso
amonestación alguna al funcionario, ni fue suspendido o sancionado por el cometimiento de
faltas disciplinarias. Finalmente, el 28 de junio de 2011 se le entregó la cantidad de $67, 332.60,
en concepto de compensación económica por retiro voluntario.
Así, se reitera que la vía que utilizó el Dr. M para reclamar su derecho fue por el cese de
sus funciones, de tal manera que los requisitos aplicables a su caso son los contenidos en el No.
2) del romano IV del ICE, cuyo cumplimiento se evidencia con la presentación de las constancias
emitidas por la directora de Recursos Humanos, no así respecto de la presentación de la renuncia
como servidor público y el debido cumplimiento del tiempo de servicio para la institución a
pesar del cómputo que realiza la Dirección de Recursos Humanos de la CCR, lo cual está
íntimamente relacionado con el cese de las funciones por causa no imputable al mismo.
En este punto, resulta importante traer a colación el tema de la finalización en la relación
laboral de un funcionario, que puede darse por diferentes razones, ya sea por destitución, despido,
renuncia, finalización de contrato, terminación del plazo otorgado en la ley para ocupar el cargo,
etc. Así, de acuerdo con los arts. 131 ord. 19º y 196 Cn, la elección del presidente y magistrados
de la CCR constituye una atribución de la Asamblea Legislativa, y será electos por un período de
3 años, podrán ser reelegidos y únicamente serán separados del cargo por justa causa mediante
resolución de la esta.
En el sub judice, se advierte que la vinculación del Dr. AM con la CCR se originó por un
nombramiento de la Asamblea Legislativa, inicialmente por un período de 3 años, pero, de
conformidad con la documentación verificada, el profesional en cuestión fue reelegido para otros
plazos. En el acuerdo No. 214 se destaca que, por Decreto Legislativo No. 618, del 30 de abril de
2008, el Dr. AM fue reelegido por última vez como primer magistrado para el período del 9 de
julio de 2008 al 8 de julio de 2011.
No debe perderse de vista que uno de los requisitos de conformidad con el RIPCC para
acceder a la compensación económica era la presentación voluntaria de la correspondiente
renuncia, que constituye una manifestación personal y libre de dar por finalizada la relación
laboral con la CCR, de tal suerte que se configure un acto subjetivo de voluntad expresado por el
interesado.
Partiendo de la anterior premisa, no hay constancia escrita de la renuncia legalmente
exigida. Lo anterior, no se trata de un simple formalismo, sino que constituye un requisito para
evidenciar, previo al cese de las funciones, el deseo del servidor público de dar por terminado el
vínculo laboral con la institución, el cual, junto con otras exigencias, origina el derecho de la
compensación económica a que se refiere el romano IV del ICE. Se verifica, de la documentación
que obra en la certificación del expediente administrativo, que tanto las constancias como el
recibo de pago fueron emitidos antes de la fecha de finalización del nombramiento del Dr. AM;
sin embargo, como ya se recalcó, no se encuentra el documento que acredite la renuncia al cargo,
situación que no ha negado el demandado.
También debe señalarse, que tal como se señaló supraconforme con los arts. 131 ord.
19º y 196 Cn, la elección del presidente y magistrados de la CCR constituye una atribución de la
Asamblea Legislativa, para un período de 3 años que, aún y cuando permite la reelección, cada
nombramiento se considera independiente del anterior. De esa manera, no es posible afirmar que
formalmente el Dr. AM fungió como primer magistrado de la CCR por más de quince años, sino
más bien, fue electo cinco veces para un período de tres años, siendo el último del 9 de julio de
2008 al 8 de julio de 2011.
De ahí que se llega a la conclusión que no se cumplieron a cabalidad todos los requisitos
establecidos en el RIPCC y en el ICE para el otorgamiento de la compensación económica a
favor del Dr. AM.
Ahora, en cuanto al alegato del demandante de la falta del procedimiento previsto en el
ICE y la autorización de dicha compensación económica por parte de una autoridad
manifiestamente incompetente, debe acotarse que el romano VI del ICE dispone: “La comisión
Especial tramitará y resolverá las solicitudes presentadas, respetando el orden cronológico,
conforme al siguiente procedimiento: 1) Recibirá la solicitud que deberá ser dirigida al
Presidente de la Corte, con la documentación pertinente; 2) Formará un expediente debidamente
foliado para cada caso; 3) Resolverá cada solicitud, dentro de quince días hábiles, contados a
partir de la fecha de recepción de la misma por la Comisión. En ese plazo, dicha Comisión podrá
requerir documentos o información que considere necesaria; 4) El servidor que no estuviere
conforme con la resolución emitida, podrá solicitar revisión de la misma, dentro de los tres días
hábiles siguientes a su notificación, mediante escrito presentado ante la Comisión; 5) Recibida
la solicitud de revisión, la Comisión resolverá dentro de los ocho días hábiles siguientes a su
recepción, confirmando, modificando o revocando la que inicialmente se emitió; Esta nueva
resolución será notificada al servidor, por la Comisión Especial, dentro de los tres días hábiles
de emitida. Si esta nueva resolución el solicitante aun no estuviere conforme, podrá recurrir a la
Presidencia de la Corte, quien resolverá lo pertinente; 6) La Comisión remitirá cada expediente
a la Dirección Financiera, para que realice los trámites pertinentes, ante las dependencias del
Ministerio de Hacienda. Concluido el procedimiento antes indicado, se hará efectivo el pago de
la compensación y a partir de ese momento, surtirá efecto la renuncia presentada. De todo lo
anterior, la Comisión rendirá informes periódicos a la Presidencia de la Corte”.
Al revisar la certificación del expediente administrativo, se advierte la ausencia, además
de la renuncia del cargo, de la solicitud de la compensación económica por parte del Dr. AM, con
la cual se da inicio al procedimiento correspondiente; por otro lado, tampoco se evidencia una
resolución emitida por una comisión especial, integrada por el director de Recursos Humanos,
financiero y jurídico, a que alude el romano VI del ICE, en la que se estipule, luego de haber
seguido el procedimiento establecido y cumplido los requisitos de la normativa, la autorización
del derecho en referencia a favor del citado profesional.
Adicionalmente, se advierte que el acuerdo No. 214 fue suscrito por el presidente de la
CCR y, de su lectura, no se logra extraer que la decisión de hacer efectiva la compensación
económica a favor del Dr. M, y 2 personas más incluyendo al mismo presidente de la
institución, deviene de una resolución tomada por la susodicha comisión, si no, más bien, se
configuró un acto administrativo, por supuesto de carácter unilateral, que adoptó como única
fundamentación el aparente cumplimiento de los requisitos contemplados en el RIPCC y el ICE;
y no se aprecia un acto dictado a raíz del culmen de un procedimiento administrativo que haya
constatado el cumplimiento de todos los requisitos de ley.
En este punto resulta importante traer a colación la resolución de la Sala de lo
Constitucional en lo referente al tema de la bonificación económica por retiro voluntario de los
funcionarios de elección de segundo grado, es decir, por nombramiento de la Asamblea
Legislativa, atendiendo al mandato constitucional, que dispone: “Otro argumento que refuerza
esta tesis es que se trata de un asunto de interés general y público que implica la alteración de la
conformación subjetiva del tribunal encargado de la administración de justicia en el más alto
nivel jerárquico, pues si se trata de un magistrado de la CSJ, este necesariamente forma parte de
una de las salas que la componen. Esto significa que ese especial interés subyacente en la
materiaque es el que justifica que su elección esté confiada a la Asamblea Legislativahace
necesaria la intervención del órgano representativo de la voluntad popular. En efecto, tal como
ha señalado este tribunal, la legitimidad de los funcionarios de elección indirecta deriva de los
postulados de la democracia representativa, en el sentido que en la Asamblea Legislativa existe
una pluralidad democrática en la que se encuentran representados los diversos sectores de la
sociedad (sentencia de 5-VI-2012, Inc. 23-2012). Por ello, la elección de estos funcionarios se
refiere al ejercicio de una función de la Asamblea Legislativa que le confiere legitimidad a la
elección por su carácter plural y representativo (Inc. 23-2012). Estos argumentos son fácilmente
extensibles a la renuncia de estos funcionarios por el interés público que rodea a esta decisión,
la cual debe ser democráticamente legítimo (…)Según lo dicho, los Magistrados de la CSJ
contraen varios deberes al tomar posesión de sus cargos. El principal es el de cumplir con su
función específica durante el plazo de 9 años completos (salvo causa justificada, como se ha
dicho) para los que son elegidos, y con prevalencia del interés público o general por sobre el
interés particular. Esto significa que a un magistrado de la CSJ no le está permitido
constitucionalmente dejar su cargo con el único fin de obtener un provecho o incentivo
económico personal, con fraude a la Constitución. De ahí que el art. 246 inc. Cn. excluya a
los citados funcionarios del beneficio de la bonificación por retiro voluntario. Puesto que para
obtener esa ventaja económica es condición necesaria que el magistrado renuncie a su cargo,
esa prestación podría convertirse en un aliciente o estímulo para anteponer el interés personal
de los magistrados de recibir el beneficio económico, al interés general de la función
jurisdiccional, que impone el deber de ejecutar sus funciones por el período total (9 años) para
el que son nombrados. El interés general (art. 246 inc. 2ºCn.) demanda del magistrado de la CSJ
la realización de las funciones que le corresponden por todo el período para el que ha sido
nombrado. Pero, esto no significa que tales funcionarios no puedan dejar el cargo antes de que
los 9 años expiren. El magistrado es titular de todos (o casi todos) los derechos que como
servidor público le corresponden” (Sentencia de Inconstitucionalidad 149-2013, del 23 de mayo
de 2018).
Retomando el principio de legalidad, conforme con el cual la Administración únicamente
puede dictar actos en el ejercicio de atribuciones previamente conferidas en la ley, esta sala
concluye que se configuró la violación al mismo, en los términos expuestos por la autoridad
demandante, por el hecho de que se omitió uno de los requisitos reservados para el otorgamiento
de la compensación económica y la falta de procedimiento que establece la normativa aplicable.
2. En seguida, se analizará la violación al derecho de seguridad jurídica por la falta de
cumplimento de los requisitos plasmados en el ICE y en el RIPCC. La parte actora alega que:
«(...) el Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas, por ser denominados por la misma
Constitución como funcionarios desempeñan cargos políticos o de confianza, están excluidos de
la Carrera (sic) Administrativa. Ahora bien, dentro de la potestad Reglamentaria encomendada
por el legislador al Presidente de la Corte de Cuentas de la República, éste con base a lo
dispuesto en el Art. 12 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República, emitió el Reglamento
Interno de Personal de dicha Institución, el cual regula entre otras cosas, los derechos de los
funcionarios y empleados de la Corte, además de los contenidos en el Art. 29 de la Ley de
Servicio Civil, entre ellos el contenido en el literal g) numeral 6 respecto a la Compensación
Económica por Retiro Voluntario (...) Para tener derecho a esta compensación, será necesario
tener un mínimo de cinco años de servicio en la Institución y cumplir con todos los requisitos y el
procedimiento que señale el instructivo que para tal efecto se emita. Es importante aclarar, que
el retiro voluntario es un acto unilateral a través del cual, el servidor manifiesta de forma libre o
voluntaria su decisión de dar por resuelta o extinguida la relación laboral con la Corte de
Cuentas de la República. En el caso especial del P. y Magistrados de la Corte de
Cuentas (que son las personas naturales que prestan temporal o permanentemente, servicios
dentro de la administración pública, con facultad para tomar decisiones dentro de las
atribuciones de su cargo, Art. 3 literal b) de la Ley de Ética Gubernamental) cuyo nombramiento
constituye una elección de segundo grado por la Asamblea Legislativa (Art. 131 numeral 19),
por lo que estos funcionarios al ser electos o reelegidos, de antemano son sabedores para el
plazo para el cual están siendo elegidos, por lo tanto, el querer presentar su renuncia al cargo a
la Dirección de Recursos Humanos de la Corte, no era ni legal ni éticamente viable, porque
como ya se dijo anteriormente, fueron electos por la Asamblea Legislativa, órgano ante el cual,
hubieran presentado su renuncia al cargo conforme el Art. 101 del Reglamento Interior de la
Asamblea Legislativa. De las disposiciones antes mencionadas se infiere, que dichos
funcionarios pueden, entre otros derechos, renunciar al cargo público al que han sido
nombrados, siempre y cuando se realice ante la autoridad competente y con las formalidades que
exige el poder constituyente. Pero aclarando que ni en este caso pueden acceder a la
compensación económica debido a la naturaleza de su elección para un periodo establecido. Por
lo anterior, vemos que para el caso del P. y Magistrados de la Corte de Cuentas, no se
cumple el presupuesto de la voluntariedad del retiro, ya que al transcurrir el lapso para el cual
fueron nombrados los funcionarios cesan en sus funciones por mandato de ley; asimismo, no
puede alegarse la causal de cese de funciones por causas no imputables al funcionario, ya que la
imputabilidad se encuentra inherente a la aceptación del cargo pues dicha elección, es para un
período establecido, el cual, al finalizar, conlleva el cese de la gestión para con la
administración pública, causal que es imputable desde el inicio con la aceptación de dicho
cargo. Por lo anterior, se concluye que el Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas, no
pueden gozar de la prestación contemplada en el artículo 29 literal g) numeral 6 del Reglamento
Interno de Personal, y pretender reconocerlo como se hizo en el acto que ahora se solicita
declare lesivo, implica desviar los fines propios de la ley conculcando la seguridad jurídica y el
valor justicia, a los que se ha aludido (...)» ( negritas suprimidas) (f. 4 fte. y vto.)
Particularmente, el demandado refirió que: «(...) Bajo la perspectiva trazada, vemos que el
referido Reglamento, ha previsto con carácter general, abstracto e impersonal que los
funcionarios de la Corte de Cuentas de la República tienen derecho a las prestaciones
establecidas, entre ellas, la relacionada al retiro voluntario. Por ello, carece de razonabilidad
argumentar que, a ciertos funcionarios, como los magistrados, no les son aplicables los derechos
y prestaciones establecidas reglamentariamente, puesto que ello equivale a negar la naturaleza
misma de los reglamentos, que son normas de Derecho objetivo que no se dan para un
determinado caso, situación o relación jurídica singular, sino para regular todos los casos que
se refieran al supuesto de hecho que contemplan y que en el futuro puedan presentarse. De lo
anterior podemos concluir que si el objeto y alcance del Reglamento antes indicado, hubiese
excluido a los magistrados de la Corte de Cuentas de la República del goce de los derechos y
prestaciones allí consignados, lo habría establecido expresamente. Lejos de eso, el artículo 29
del citado Reglamento, incluye a todos los funcionarios (nótese que comprende a los
magistrados). Dentro de los derechos establecidos en dicho enunciado normativo y precisamente
uno de ellos consiste en la compensación económica por retiro voluntario. Por lo que no son
atendibles los argumentos sostenidos por la parte demandante. (...)» (f. 272 fte. y vto.)
En este punto, es importante relacionar el criterio de la Sala de lo Constitucional sobre los
funcionarios, en el sentido que: “(…) entre los elementos cuya concurrencia se perfila como
necesaria en la figura del funcionario público, se encuentran: Que el nombramiento sea a través
de autoridad competente; que desempeñe actividades cuyo fin directo es la realización de
funciones públicas; que dichas actividades estén en relación a la estructura orgánica del Estado;
y, que en él concurra el derecho de mando, iniciativa y decisión respecto de un grupo de
personas y de un área específica de trabajo (…)” (sentencia de amparo 505-200, del 22 de enero
de 2002). Asimismo, ese tribunal ha sostenido que: “(…) en sentido amplio, funcionario público
es aquel que desempeña funciones públicas mediante las cuales el Estado realiza sus funciones
(…) La certeza en cuanto a la investidura de los funcionarios públicos se concreta, entonces, en
la presunción de legitimidad de su nombramiento, que luego se traduce en legitimidad de sus
actuaciones posteriores (…)” (sentencia de inconstitucionalidad 26-2008, del 25 de junio de
2009).
El nombramiento del presidente y de los magistrados de la CCR atiende a una elección por
votación nominal y pública, como una de las atribuciones que la Constitución señala a la
Asamblea Legislativa; debe partirse que el Dr. AM, como magistrado de la CCR, era un
funcionario público, cuyas atribuciones devienen de la misma norma primaria y de la Ley de la
Corte de Cuentas de la República.
Ahora bien, en cuanto a la renuncia de los funcionarios, la parte actora trae a colación el
art. 101 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa [RIAL], que contempla la
posibilidad de una renuncia por parte de un funcionario electo por la Asamblea Legislativa; de
ahí que corresponde al mismo órgano de Estado que realizó el nombramiento del funcionario
público recibir la solicitud de renuncia del cargo.
Este análisis es útil porque, de acuerdo con la pretensión planteada, el Dr. AM, como
magistrado de la CCR, si quería ser acreedor de la compensación económica, debió haber
presentado su renuncia formal ante el órgano competente, no así, ante la misma institución para la
cual laboraba. Al respecto, es menester advertir que, ciertamente, de la jurisprudencia y
normativa relacionadas, la renuncia se tuvo que interponer ante la Asamblea Legislativa, puesto
que es esta la competente; sin embargo, de la certificación del expediente administrativo
agregada al proceso, tal como se ha insistido, no se constata documentación alguna que ampare
una renuncia o manifestación voluntaria e irrevocable de no querer continuar con el cargo por
parte del interesado.
Así las cosas, si bien el RIPCC prevé que tanto funcionarios como empleados de la CCR
cuentan con el derecho de gozar de la compensación económica a que se refiere el art. 29 letra g)
No. 6) del mismo, ello no dispensa el requerimiento de presentar la renuncia por escrito, tal como
exige el ICE, por las razones apuntadas en esta sentencia.
Consecuentemente, es atendible este motivo de ilegalidad del acuerdo No. 214, respecto
de la violación a la seguridad jurídica, en relación con la falta de cumplimiento de los requisitos
previstos en el ICE y en el RIPCC, en los términos esgrimidos por la parte actora.
3. Por otro lado, sostiene la autoridad demandante que se han vulnerado los arts. 1 y 224
Cn, por el uso inadecuado del erario público. Expuso en síntesis que: «(...) para hacer efectivo el
cumplimiento de los fines dados a la actividad estatal, es necesario que el Estado tenga y
administre adecuadamente los fondos públicos que ingresan al erario. En este sentido, la
incorrecta o ilegal administración del erario público, daña frontalmente y hace nugatorio el
cumplimiento de los fines por los que ha sido creado el Estado. En el presente caso, la utilización
inadecuada de los fondos públicos, los cuales se comprometieron mediante el acto ahora
impugnado, estaban fundados en una desviación de poder, específicamente respecto de los fines
para los que ha autorizado y creado la institución de la COMPENSACION (sic) ECONOMICA
(sic) POR RETIRO VOLUNTARIO. Por tanto resulta ilegal y lesivo a los intereses del Estado
reconocer la legalidad de un acto mediante el cual se mina el erario público, para cumplir un fin
distinto al que se ha creado y que va en contra de los mismos fines estatales (…)» (f. 5 fte. y vto.)
El administrado demandado, en su defensa, refutó que: (...) el demandante argumenta
sobre un conjunto de disposiciones constitucionales que estima vulneradas, encamina a una
tutela de derechos constitucionales. El demandante no individualiza en debida forma el derecho
protegido por las leyes que se considera violado (…)” (f. 274 fte.)
Sobre este punto, en aras de dar una respuesta a la queja planteada, resulta oportuno
realizar algunas valoraciones sobre la utilización inadecuada de los fondos públicos como causal
de una posible desviación de poder.
Es así que, de conformidad con el art. 3 letra a) LJCA: Constituirá desviación de poder el
ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento
jurídico”. Esta definición que ofrece el legislador se enfoca en el fin, como elemento del acto
administrativo, lo que resulta determinante para considerar la desviación de poder y lo que, a su
vez, permite el control de la denominada discrecionalidad administrativa, en el entendido que el
fin es siempre y no puede dejar de serlo un elemento reglado que condiciona el actuar de la
Administración. Sobre esto, se ha sostenido que: “(…) la alegación de la desviación de poder
tiene ciertos requisitos a nivel de carga probatoria. Ya que, por su naturaleza, este vicio es difícil
de probar, no se requiere como necesario, la aportación de plena prueba para su alegación; sin
embargo, quién pretenda la anulación de un acto por este motivo, debe aportar por lo menos un
principio de prueba sobre los elementos constitutivos de tal irregularidad (…)” (sentencia
definitiva ref. 149-M-99, del 19 de diciembre de 2000).
Desde la anterior perspectiva, es indispensable la incorporación de elementos probatorios
que, de manera indiscutible, conlleven a la determinación que, para el caso que nos ocupa, el
acuerdo No. 214 constituye un acto irregular cuya finalidad se encuentra fuera de todo marco
normativo y trascienden a una anulación del mismo por no estar amparado en la observancia de
los fines de la Administración Pública; lo cual no ha sido posible verificar por no evidenciarse
documentación o prueba alguna que permita concluir la existencia de una desviación de poder.
Pese a lo anterior, no se modifica en nada la ilegalidad advertida por esta sala respecto del
acto administrativo impugnado, por ser lesivo al interés público.
4. Finalmente, con el objeto de resolver íntegramente el conflicto jurídico que nos ocupa,
se debe dar respuesta al argumento de oposición del administrado demandado, quien ataca el
acuerdo de lesividad No. 137 porque, según él, «(…) los acuerdos de lesividad deben ser claros,
precisos y coherentes. La falta de motivación o la motivación defectuosa, incide perjudicialmente
en la esfera jurídica del afectado. Al no existir un razonamiento suficiente de los motivos que
indujeron a la adopción de un acuerdo de lesividad, se entiende que este deviene en ilegal. En el
presente caso, el Acuerdo de Lesividad número 137, emitido por la Presidencia de la Corte de
Cuentas de la República, en fecha nueve de agosto de dos mil trece, incurrió en una motivación
defectuosa, imprecisa e insuficiente. Lo anterior debido a que únicamente se limitó a transcribir
una serie de disposiciones normativas sin llevar a efecto la subsunción de las mismas en los
supuestos de hecho. Dicho de otra manera, en el Acuerdo de Lesividad solamente se establece
que mi mandante solicitó acogerse al beneficio de retiro voluntario y, que por medio de Acuerdo
de Presidencia de la Corte de Cuentas de la República, número 214, de fecha ocho de junio de
dos mil once, se decidió otorgarle el pago de una compensación económica equivalente al cien
por ciento del último sueldo mensual devengado por cada año de servicio prestado a la
institución; seguidamente, en su texto, tan solo se transcribe literalmente un conjunto de
disposiciones normativas contenidas en el Reglamento Interno de Personal de la Corte de
Cuentas de la República e Instructivo para el pago de la Compensación Económica para el
Retiro de los Servidores Públicos de la Corte de Cuentas, invocando de manera general y
abstracta supuestas ilegalidades. Sin embargo, el Acuerdo en referencia omite realizar el
ejercicio de aplicación del derecho a los supuestos fácticos enunciados, careciendo de lógica
deductiva suficiente para la aplicación de los mismos a la declaratoria de lesividad. Para el
dictado de dicho Acuerdo, en todo caso, el demandante tuvo que llevar a cabo un ejercicio de
subsunción de los supuestos de hecho con las disposiciones normativas transcritas, para luego
llevar a efecto la declaratoria de lesividad (…)» (fs. 566 vto., 266 y 267 fte.)
Ciertamente la declaratoria de lesividad consignada en el acuerdo correspondiente debe
expresar inequívocamente cuál es la actuación administrativa, firme y generadora de algún
derecho a favor del administrado, cuya lesividad al interés público se destaca; desde luego, es
menester plasmar las razones que constituyen el fundamento de dicha declaratoria.
Así, el objeto del proceso de lesividad se configura como una estructura procesal especial
cuya finalidad es valorar la pretensión que cuestiona la validez del acto administrativo, de tal
manera que la declaratoria de lesividad deberá estar fundada esencialmente en el
quebrantamiento del Derecho. Siendo así que el fundamento de la misma será precisamente la
infracción al ordenamiento jurídico infligida por la propia Administración Pública.
En ese orden de ideas, esta sala ha sostenido que: “(…) a la Administración pública no le
compete, motu proprio, la calificación de la ilegalidad del acto, sino únicamente la declaratoria
de su lesividad fundada esencialmente en el quebrantamiento del Derecho; ésta servirá como
requisito previo para impugnar el acto ante esta Sala, a la cual compete exclusivamente valorar
la existencia de tales vicios. Precisamente su valor como presupuesto del proceso contencioso,
exige que el acuerdo de lesividad sea debidamente fundado y motivado. Es decir, no bastará con
que la Administración pública considere -en un juicio interno con motivos inescrutables- que el
acto es lesivo al interés público, sino que tendrá la obligación de expresar las razones de hecho y
de derecho por las que considera que su propio acto es lesivo al interés público, que como se ha
dicho, deberán ser razones que, a juicio de la Administración, signifiquen una vulneración del
ordenamiento jurídico (…)” (inadmisibilidad ref. 292-M-2003, del 30 de junio de 2006).
No se niega que el acuerdo de lesividad debe de contar con los argumentos fácticos y
jurídicos que dieron motivos a la Administración para declarar que, un acto emitido por ella
misma, es lesivo al interés público. Por ello, es procedente analizar el contenido del acuerdo de
lesividad No. 137, el cual dispone, en lo pertinente: «(…) II) Que mediante Acuerdo de
Presidencia No. 214, de fecha ocho de junio del año dos mil once, se estableció en sus
considerandos las disposiciones legales pertinentes; el tiempo de servicio de cada uno de los
funcionarios; la disponibilidad presupuestaria para su otorgamiento; así como la causal que
motivaba la compensación económica para el caso "el cese de funciones de los servidores
públicos, por causas que no le fueren imputables a los mismos". En dicho acuerdo se aprobó
efectuar el pago de la compensación económica equivalente al cien por ciento del último sueldo
mensual devengado por cada año de servicio prestado a la Institución a favor del señor Dr. AM
por un monto de $67,332.60, computado a diecinueve años, once meses y veinticuatro días III)
Que estando contemplado dentro del Art. 29 literal g) numeral 6 del Reglamento Interno de
Personal de la Corte de Cuentas y en el Instructivo No. 01/2007, Instructivo para el Pago de la
Compensación Económica para el Retiro de los Servidores Públicos de la Corte de Cuentas, la
prestación económica del pago por retiro voluntario de los servidores de la Corte de Cuentas.
IV) Que dentro del instructivo mencionado se establecen una serie de requisitos necesarios para
la obtención de la compensación económica por cese de funciones, regulado en el Romano IV del
instructivo en mención, así como también señala la creación de una Comisión Especial y la
tramitación y resolución que debe emitir dicha Comisión, en sus romanos V y VI, del instructivo
relacionado; V) Que de la revisión y análisis del expediente del Doctor AM se determinó que no
consta en dicho expediente la renuncia al cargo de parte del funcionario ante la autoridad
competente, requisito establecido en el Romano IV literal b); de igual manera se determinó que
no existe resolución emitida por la Comisión Especial que determinara que procedía el pago de
la compensación económica; siendo ambos requisitos necesarios para la autorización del pago y
del debido proceso instituido para tales fines. VI) Que de la revisión de la normativa se
desprende que la compensación económica por retiro voluntario tiene como objeto primordial
beneficiar exclusivamente a los empleados y funcionarios que han hecho carrera administrativa
dentro de la institución; para el caso del P. y Magistrados de la Corte de Cuentas, que
son cargos de elección de segundo grado, mediante una decisión política, son nombramientos
para un período de tres años, que si bien pueden ser reelectos, esto no constituye una carrera
administrativa. Lo anterior tiene por fundamento precedente, la regulación de la Ley del (sic)
Servicio Civil que establece la carrera administrativa, y entre su desarrollo los excluye de
manera expresa de la misma en su Art. 4 literal d), en consecuencia no son sujetos beneficiarios
del pago por la compensación económica por retiro voluntario y además que los funcionarios de
segundo grado sólo son nombrados para un periodo limitado; POR TANTO: En uso de las
facultades legales que le confieren las disposiciones legales citadas y el Art 8 de la Ley de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y Romano VII número 4) del Instructivo para el
Pago de la Compensación Económica por el Retiro de los Servidores Públicos de la Corte de
Cuentas de la República, ACUERDA: a) Declarar lesivo el Acuerdo de Presidencia Número 214,
de fecha ocho de junio del año dos mil once (…)»
De la lectura supra del acuerdo de lesividad en comento, se infiere mínimamente: i) los
elementos jurídicos en que se fundamenta el mismo, tales como la indicación de la normativa
aplicable consistente en el RIPCC e ICE; y ii) los elementos fácticos y probatorios consistentes
en la preexistencia del acto administrativo que se predica contrario al ordenamiento jurídico por
lesionar el interés público, es decir, se identificó plenamente el acuerdo No. 214, así como las
circunstancias bajo las cuales se otorgó; y, como corolario, para la misma Administración
emisora del acto constituyen razones suficientes para calificarlo como lesivo.
En ese sentido, el acuerdo de lesividad No. 137 no adolece de una falta de motivación, en
los términos expuestos por el administrado demandado, y, más bien, esta sala denota la presencia
de una mera inconformidad con el acto en relación.
Por tanto, el acuerdo No. 214 ha conculcado los principios de legalidad, debido proceso y
derecho a la seguridad jurídica, tal como se estableció en los párrafos precedentes; y, en ese
orden, configurándose una actuación ilegal y defectuosa, es posible sostener que dicho acuerdo
efectivamente es ilegalidad por lesionar el interés público.
V. Corresponde ahora emitir una medida reparadora de los derechos que han sido
conculcados, según ordena el inc. 2° art. 32 LJCA.
Así las cosas, se advierte, de la certificación del expediente administrativo, que a f. 368
está un oficio del 16 de agosto de 2013, suscrito por el tesorero institucional y el director
financiero de la CCR, en el que se remitió a la Dirección General de Tesorería del Ministerio de
Hacienda, para ser depositado a la cuenta de fondos ajenos en custodia, un cheque certificado por
la cantidad de $67,332.60, librado por el Dr. AM en concepto de devolución de la compensación
económica que le fue conferida. Por otro lado, consta que, mediante el acuerdo No. 137, se
autorizó «(…) a la Dirección Financiera para que remita la cantidad devuelta a Fondos Ajenos en
Custodia del Ministerio de Hacienda (…)» (f. 14 vto.)
De lo anterior, es procedente que esta sala autorice la devolución de la cantidad depositada
en fondos ajenos en custodia, por el valor de $67,332.60, a favor de la Corte de Cuentas de la
República; para lo cual deberá librarse el oficio correspondiente al Director General de Tesorería
del Ministerio de Hacienda para que libere, de la cuenta de fondos ajenos en custodia, la cantidad
en referencia a favor de la CCR, dentro del plazo de 30 días hábiles contados desde su recepción.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217, 218 y 272 inc. 1° del Código Procesal Civil y M.; y 8, 29, 32, 33, 34 y
53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada pero aplicable al
presente caso-; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
1) Declarar ilegal, por ser lesivo al interés público, el acuerdo N° 214, emitido por la
Presidencia de la Corte de Cuentas de la República [CCR], de fecha 8 de junio de 2011, mediante
el cual se aprobó el pago de la compensación económica equivalente al cien por ciento del último
sueldo mensual devengado por cada año de servicio prestado a la institución, a favor del Dr. AM,
por un monto de sesenta y siete mil trescientos treinta y dos dólares con sesenta centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($67,332.60).
2) Ordenar, como medida reparadora, que, en el plazo de 30 días hábiles contados desde el
día de la recepción de la comunicación respectiva, se efectúe la devolución de la cantidad
depositada en la cuenta de fondos ajenos en custodia, por el monto de $67,332.60, a favor de la
Corte de Cuentas de la República; para tal efecto, se librará el oficio correspondiente al Director
General de Tesorería del Ministerio de Hacienda con el objeto de que este haga la entrega de la
cantidad en referencia a la institución indicada.
3) Condenar al demandado al pago de las costas conforme con el derecho común.
4) Entregar una certificación de esta sentencia a la autoridad demandante y a la
representación fiscal en el respectivo acto de la notificación.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
------P.V.C.-.A.P.C.A.V.---S.L.RIV.MARQUEZ-----------
---PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES M AGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -----------------M. B. A. ---------------- SRIA. --------------RUBRIC ADAS -------------------------”“““

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR