Sentencia Nº 545-2013AC de Sala de lo Contencioso Administrativo, 07-02-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 07 Febrero 2022 |
| Número de sentencia | 545-2013AC |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
545-2013 AC
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cinco minutos del siete de febrero de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo acumulado ha sido promovido por
Santa Ana Apparel, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, que se
abrevia, S.A.A., LTDA. de C.V., por medio de su apoderada general judicial
con cláusula especial, licda. Blanca A.C.L., sustituida a lo largo del
proceso por la licda. C..L..C.R., contra la Jefe del Departamento de
Inspección de Industria y Comercio, y el Director General de Inspección, ambos del
Ministerio de Trabajo (MINTRAB), por la supuesta ilegalidad de las siguientes decisiones:
1. Resolución emitida a las 09:30 horas del 19 de enero de 2012, mediante la cual la
primera autoridad demandada impuso una multa a S..A.A., LTDA. de C.V. por
la suma de dos mil sesenta dólares de los Estados Unidos de América ($2,060.00), por 103
presuntas infracciones al art. 24 de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las
Personas con Discapacidad (LEOPCD).
2. Resolución de las 08:00 horas del 25 de julio de 2013, por medio de la cual la
segunda autoridad demandada resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la
decisión anterior, y confirmó la misma.
3. Resolución emitida a las 08:00 horas del 22 de octubre de 2012, mediante la cual
la primera autoridad demandada impuso una multa a S.A.A., LTDA. de C.V.
por la suma de novecientos cuarenta dólares de los Estados Unidos de América ($940.00),
por 94 presuntas infracciones al art. 24 LEOPCD.
4. Resolución de las 14:13 horas del 20 de septiembre de 2013, por medio de la cual
la segunda autoridad demandada resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la
decisión anterior, y confirmó la misma.
Han intervenido en el proceso: la sociedad actora, en la forma indicada; la Jefe del
Departamento de Inspección de Industria y Comercio, y el Director General de Inspección,
ambos del MINTRAB, como parte demandada; y, el Fiscal General de la República, por
medio de los agentes auxiliares y delegados, licdos. M..A..G.P. y
E.E.A.A..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La sociedad actora fue sujeta a dos inspecciones programadas y dos
reinspecciones, todas realizadas por un inspector de la Dirección General de Inspección de
Trabajo, de la Unidad Especial de Género y Prevención de Actos Laborales
Discriminatorios, en el centro de trabajo ubicado en Km. 24, Carretera a S.A., Zona
Franca Exporsalva, Edificio número 17.
Por un lado, la primera inspección programada fue realizada el 24 de agosto de
2009, y en ella se constataron dos infracciones consistentes en: (i) no haber entregado las
copias de los contratos individuales de trabajo a cada trabajador y a la Dirección General de
Trabajo del MINTRAB; y, (ii) no cumplir con la obligación de tener 1 trabajador con
discapacidad por cada 25 trabajadores. Así, se otorgó el plazo de 15 días para subsanar las
mismas. Transcurrido dicho plazo se realizó una reinspección el 21 de septiembre de 2009.
Por otro lado, la segunda inspección programada fue realizada el 6 de julio de 2010
y en ella se constataron dos infracciones consistentes en: (i) no haber cancelado el salario
mínimo vigente a esa fecha del sector comercio y servicio a las trabajadoras encargadas de
la limpieza, debiéndoles el pago del complemento; y, (ii) no cumplir con la obligación de
tener 1 trabajador con discapacidad por cada 25 trabajadores. Consecuentemente, se otorgó
el plazo de 15 días para subsanar las mismas. Transcurrido dicho plazo se realizó una
reinspección el 29 de julio de 2010.
Al final de dichas diligencias se atribuyó a la actora la infracción al art. 24
LEOPCD, por no cumplir con la obligación de tener a1 trabajador con discapacidad por
cada 25 trabajadores.
Posteriormente, respecto de cada inspección se inició el correspondiente
procedimiento sancionador, concluyéndose con las resoluciones del 19 de enero de 2012
(primer acto impugnado) y del 22 de octubre de 2012 (tercer acto impugnado), con las que
se impuso, en cada una, una multa a la parte actora por la suma de dos mil sesenta dólares
de los Estados Unidos de América ($2,060.00) y novecientos cuarenta dólares de los
Estados Unidos de América ($940.00), respectivamente.
Frente a las anteriores decisiones, la actora interpuso un recurso de apelación por
cada una, mismos a los que se les dio respuesta en las resoluciones del 22 de octubre de
2012 (segundo acto impugnado) y del 20 de septiembre de 2013 (cuarto acto impugnado),
confirmándose las decisiones sancionadoras originarias.
II. La sociedad actora señaló que se han vulnerado los principios de culpabilidad,
prohibición de doble juzgamiento, presunción de inocencia y legalidad, y su derecho al
debido proceso y a la seguridad jurídica.
III. Mediante el auto de las 08:52 horas del 15 de diciembre de 2014 (f. 35) se
admitió la demanda interpuesta en el proceso referencia 545-2013; y, en el auto de las
08:53 horas del 19 de septiembre de 2014 (f. 112) se admitió la demanda interpuesta en el
proceso referencia 546-2013.
En cada uno de los autos antes detallados, se tuvo por parte demandante a Santa
Ana Apparel, LTDA. de C.V., por medio de su apoderada general judicial con cláusula
especial, licda. Blanca A.C..L. y se requirió de las autoridades demandadas
el informe sobre la existencia de las actuaciones cuestionadas, regulado en el art. 20 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
número 81 del 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial número 236, Tomo
pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente. También, se requirió a las autoridades demandadas la
remisión del expediente administrativo del caso.
La Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio (fs. 39 y 119), y el
Director General de Inspección (fs. 44 y 116), ambos del Ministerio de Trabajo, al rendir el
primer informe en los presentes procesos, ahora acumulados, confirmaron la existencia de
las actuaciones administrativas controvertidas. Además, ambas autoridades remitieron los
expedientes administrativos relacionados con los procesos.
Posteriormente, por medio de la resolución judicial de las 08:58 horas del 11 de
mayo de 2015 (f. 47), y de la resolución de las 08:55 horas del 8 de junio de 2015 en cada
proceso, se tuvo por parte demandada a la Jefe del Departamento de Inspección de Industria
y Comercio, señora ICMZ; y, al Director General de Inspección, señor JABP; ambos del
Ministerio de Trabajo. Además, se les requirió el informe de la legalidad de las actuaciones
impugnadas que señala el art. 24 LJCA; y, se ordenó la notificación de la existencia del
proceso al Fiscal General de la República.
Después, las autoridades demandadas (fs. 56 al 58, 60, y 135 al 139), rindieron el
informe justificativo de legalidad de las actuaciones controvertidas en cada proceso.
En cuanto al proceso 545-2013, por medio del auto de las 14:05 horas del 6 de enero
de 2016 (f. 62), se dio intervención a la licda. E..E.A..A., como agente
auxiliar y delegada del Fiscal General de la República. Y, mediante el auto de las 14:30
horas del 21 de abril de 2016 (f. 75), se dio intervención a la licda. C..L.C.
.R. como apoderada general judicial con cláusula especial de S..A.A.,
LTDA. de C.V., en sustitución de la licda. Blanca A.C.L.iva; también, se
En esta etapa, por auto de las 14:02 horas del 26 de abril de 2016 (fs. 140) se ordenó
la acumulación de los presentes procesos contenciosos administrativos; se dio intervención
al lic. M..A.G., como agente auxiliar y delegado del Fiscal General de la
República y se abrió a prueba el proceso —acumulado— por el plazo establecido en el art.
26 LJCA.
Por medio de los escritos presentados en fecha 29 de julio de 2016 y 17 de agosto de
2016, la Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio y el Director
General de Inspección, respectivamente, ambos del Ministerio de Trabajo, solicitaron que
se incorporara como prueba la documentación aportada en escritos anteriores, es decir, los
expedientes administrativos remitidos por dichas autoridades (fs. 48, 50, 128 y 129).
La parte actora no hizo uso de su derecho de aportar prueba en esta fase procesal.
Mediante la resolución judicial de las 14:05 horas del 27 de septiembre de 2016 (f.
149), se admitió la prueba documental ofrecida por la autoridad demandada; y, se corrieron
Las autoridades demandadas, reiteraron los argumentos desarrollados en el informe
de legalidad (fs. 154 al 155 y 164 al 166).
La representación fiscal estimó pertinente declarar «...que las Resoluciones
545/546-2013 emitidas (…) son legales por haberse emitido conforme al debido proceso y
la ley de la materia que la rige» (f. 158 vuelto).
La parte actora, por medio de la licda. C.L.C.R., presentó sus
alegaciones finales en escrito presentado a las 12:37 horas del 1 de noviembre de 2016 (fs.
160 al 162).
IV. Establecidas las actuaciones procesales del caso, esta Sala pasará a emitir la
decisión sobre la controversia, conforme a derecho.
Tal como fue determinado, la parte demandante estimó que las dos autoridades
demandadas violentaron el principio de culpabilidad, prohibición de doble juzgamiento,
presunción de inocencia y legalidad, y su derecho al debido proceso y a la seguridad
jurídica.
A..V. del principio de culpabilidad y falta de valoración de la prueba de
descargo.
1. La parte actora indicó que las autoridades demandadas la sancionaron con base a
una responsabilidad objetiva, cuando esta no es suficiente tener por establecida la comisión
de alguna infracción y sancionarla por el cometimiento de dicho acto. Así, argumentó que
es necesario comprobar su responsabilidad subjetiva; es decir, su actuación ya sea con dolo
o culpa, en la realización de la infracción.
Además, la demandante argumentó que realizó diferentes esfuerzos para cumplir
con la normativa laboral, en concreto mencionó que “cuenta con la estructura interna
adecuada que le permite la supervisión y control de aspectos como el hecho de contratar a
personal con discapacidad (…), pese a ello y de haber participado en ferias de trabajo, de
haber solicitado oportunamente apoyo al Ministerio de Trabajo, por razones ajenas a
nuestro control no fue posible cumplir con la obligación legal de contratar a una personas
con discapacidad por cada 25 trabajadores (…)”(f. 11 vuelto).
Finalmente, la parte actora alegó que las autoridades demandadas no presentaron las
pruebas de cargo suficientes para demostrar su culpabilidad; y, que las pruebas de descargo
que presentó no fueron valoradas.
2. Las autoridades demandadas, en defensa de la legalidad de los actos
administrativos impugnados, han señalado lo siguiente.
Primero, la Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio del
Ministerio de Trabajo indicó que el procedimiento sancionatorio se realizó conforme a la
de Organización y Funciones del Sector Trabajo (LOFSTP) y la LEOPCD.
Además, argumentó que la prueba presentada por la parte actora en sede
administrativa no logró desvirtuar la tesis acusatoria sostenida por la Administración, en
concreto, la primera autoridad dijo: “(…) hizo uso de su derecho probatorio en el término
de ley, considerando este Departamento que las alegaciones del poderdante, no
desvirtuaron el acta de Inspección y Re inspección (…)” (f. 58 frente y 139 frente).
Segundo, el Director General de Inspección del Ministerio de Trabajo adujo que
“(…) a la Sociedad demandante se le brindaron todas las garantías procesales
establecidas, respetándose el principio de debido proceso ya que se aplicó lo establecido
en el Art. 630 del Código de Trabajo (…)” (f. 60 vuelto). Así mismo, argumentó que previo
a la presentación del recurso de apelación a la demandante se le siguió el proceso
correspondiente según el CT.
Finalmente, al respecto de la prueba presentada por la actora, la segunda autoridad
demandada argumentó que la misma presentó prueba en contravención con el art. 410 inc.
1° CT, por lo que fue denegada; así mismo, que la restante prueba presentada no era idónea
para comprobar su falta de responsabilidad.
3. Los argumentos de la parte actora obligan a esta Sala a emitir un pronunciamiento
concatenado y sucesivo, que genere un análisis lógico de la prueba. De tal forma que, en
primer lugar, se analizará la responsabilidad atribuida a la actora, así como la prueba de
cargo que acompaña dicha atribución de responsabilidad; posteriormente, se verificará la
prueba de descargo presentada por la parte actora y su valoración en sede administrativa; y,
finalmente, se esbozarán las conclusiones correspondientes sobre la responsabilidad y la
culpabilidad de la parte actora.
i. En el presente caso, en tanto la Administración ha ejercido su facultad de ius
puniendi, cabe aclarar que ésta, en su manifestación particular se ve limitada —entre
otros— al principio de responsabilidad o culpabilidad reconocido en el art. 12 de la
Constitución, que prescribe: “[t]oda persona a quien se impute un delito, se presumirá
inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el
que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa”. Esta disposición es
aplicable no solo en el ámbito penal, sino además en el administrativo sancionador
(sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo Constitucional, 12:00 del 17 de diciembre
de 1992).
En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto, al principio de culpabilidad en
materia administrativa sancionadora, ha expresado que “[e]l principio de culpabilidad en
esta materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y
rescata la operatividad de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual
forma, reconoce la máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de
forma correlativa un deber procesal de la Administración de evidenciar este aspecto
subjetivo sin tener que utilizar presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se
veda la posibilidad de una aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del
resultado producido” (sentencia de Inc. 18-2008 de Sala de lo Constitucional 12:20 del 29
de abril de 2013).
Cabe destacar que una de la sub-categorías o corolarios del principio de
culpabilidad es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la acción ilícita como
se denomina en la doctrina administrativa sancionadora.
En este orden, conforme al principio de culpabilidad solamente responde el
administrado por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una
responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad
del autor; es decir, se prohíbe establecer la responsabilidad a una persona en hecho punible,
sin considerar la dirección de su voluntad, sino únicamente el resultado material a la que
está unido causal o normativamente el hecho realizado por el sujeto.
De esta manera, en atención a las consideraciones esbozadas, esta Sala ha sostenido:
“(…) queda excluido cualquier parámetro de responsabilidad objetiva en la relación del
administrado frente a la Administración, pues ésta, para ejercer válidamente su potestad
sancionatoria, requiere que la contravención al ordenamiento jurídico haya sido
determinada por el elemento subjetivo en la conducta del administrado. Es así, que la
función de la Administración en un Estado de Derecho, es corregir el actuar de los
administrados, no meramente infligir un castigo ante la inobservancia de la Ley, sino, la
toma de medidas para la protección del interés general o de un conglomerado (…)”
(sentencia 428-2011 de las 12:45 del 8 de abril de 2019).
En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador debe
respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para
sancionar un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva.
ii. Habiendo señalado lo anterior, en el presente caso se evaluará si es posible
acreditar la imputación dolosa o culposa a la parte actora, al no cumplir con la obligación
LEOPCD de contar con 1 empleado con discapacidad por cada 25 empleados.
Como ha sido establecido por este tribunal: “(a) Respecto de la figura del dolo, éste
puede ser entendido, como el conocimiento y voluntad de realizar la conducta determinada
en el tipo objetivo. En tal sentido es estimable sostener que la conducta dolosa, acontece
cuando el sujeto activo del ilícito conoce el hecho, y además quiere su realización o
cuando acepta tal realización previéndola como posible. Ciertamente el dolo, es un
imperativo de la imputación subjetiva [cimentado en el principio de culpabilidad] dado
que las consecuencias jurídicas de las infracciones únicamente pueden imponerse, si la
conducta ha sido cometida con dolo o con culpa.
(…) En conclusión, cabe decir que, en cuanto a los elementos configurativos del
dolo, [de manera general] éstos pueden ser resumidos en:
(i) El denominado elemento cognitivo, momento intelectual del dolo que
comprende: (a) el conocimiento de todas las circunstancias del hecho; (b) la previsibilidad
del desarrollo del evento que se ejecutó, incluida la causalidad; y (c) el conocimiento del
resultado.
(ii) El elemento volitivo, además del conocimiento de la situación de hecho, debe
obrar con la voluntad de querer realizar la conducta prohibida por el tipo, o de incumplir
el mandato que impone; (…) para configurar al dolo, no es suficiente el conocimiento del
hecho, es decir de los elementos del tipo, y de la precisión de su desarrollo, sino que es
necesario que el sujeto decida cometer el hecho” (sentencia contencioso administrativa de
referencia 1-20-RA-SCA, de las 11:49 horas del 13 de marzo de 2020).
En ese sentido, es necesario analizar si la actora cometió la infracción imputada con
dolo.
iii. En el presente caso, retomando los vicios de ilegalidad alegados, la parte actora
argumenta que la prueba de cargo era insuficiente para demostrar su responsabilidad
subjetiva en el cometimiento de las infracciones.
Al respecto, los elementos de prueba que sostienen la responsabilidad del
demandante, según los expedientes administrativos, son los siguientes.
a) Acta de Inspección Programada de fecha 24 de agosto de 2009 (f. 2, de la pieza 1
del expediente administrativo 545-2013), en la cual se hizo constar que laboran para la
sociedad demandante un total de 2791 trabajadores, que dicha sociedad estaba cometiendo
dos infracciones, entre ellas, la infracción al art. 24 LEOPCD, y que se le otorgó el plazo de
15 días hábiles para subsanar ambas infracciones.
b) Ficha de Datos Generales de la Unidad Especial de Género y Prevención de
Actos Laborales Discriminatorios del Ministerio de Trabajo, de fecha 21 de agosto de 2009
(fs. 3 y 4, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013), mediante la cual se hace
constar que para la referida sociedad laboran un total de 2791 trabajadores, de los cuales 8
poseen una discapacidad.
c) Acta de Re inspección de fecha 21 de septiembre de 2009 (f. 99, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013), en la cual se hizo constar que la sociedad demandante
no subsanó la infracción correspondiente a contar con 1 trabajador con discapacidad por
cada 25 trabajadores regulada en el art. 24 LEOPCD.
d) Acta de Inspección Programada de fecha 6 de julio de 2010 (fs. 2 y 3 de la pieza
1 del expediente administrativo 546-2013), en la cual se hizo constar que laboran para la
sociedad demandante un total de 2779 trabajadores, de los cuales 17 posee alguna
discapacidad, por lo que dicha sociedad estaba cometiendo, entre otras, la infracción
regulada en el art. 24 LEOPCD, ya que le faltaban contratar otros 94 trabajadores con
discapacidad. Finalmente, se indicaba que se otorgaba el plazo de 15 días hábiles para
subsanar ambas infracciones.
e) Ficha de Datos Generales con listado anexo de la Unidad Especial de Género y
Prevención de Actos Laborales Discriminatorios del Ministerio de Trabajo, de fecha 24 de
junio de 2010 (fs. 4 al 6, de la pieza 1 del expediente administrativo 546-2013), mediante la
cual se hace constar que para la referida sociedad laboran un total de 2779 trabajadores, de
los cuales 17 poseen una discapacidad.
f) Guía de Inspección Programada con número de referencia de expediente 246-UD-
06-10 (fs. 7 y 8, de la pieza 1 del expediente administrativo 546-2013), en la cual se hizo
constar que laboran para la sociedad demandante un total de 2779 trabajadores, de los
cuales 17 posee alguna discapacidad.
g) Acta de Re inspección de fecha 29 de julio de 2010 (f. 145, de la pieza 1 del
expediente administrativo 546-2013), en la cual se hizo constar que la sociedad demandante
no subsanó la infracción correspondiente a contar con un trabajador con discapacidad por
cada 25 trabajadores regulada en el art. 24 LEOPCD.
iv. Las autoridades demandadas en sede administrativa valoraron la prueba de cargo
agregada al expediente de la siguiente manera.
En el primer acto administrativo impugnado (fs. 127 y 128, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013), en cuanto a la prueba de cargo, la Jefe del
Departamento de Inspección de Industria y Comercio (primera autoridad demandada)
indicó que “(…) las actas de inspección que levanten los supervisores e inspectores y los
informes que rindan en el ejercicio de sus funciones se tendrán como relaciones exactas y
verdaderas de los hechos en ellos contenidos, en tanto no se demuestre si inexactitud,
falsedad o parcialidad, en el presente caso no ha sido demostrado ni uno de tales extremos,
en consecuencia las actas de mérito conservan toda validez probatoria que les otorga la
ley (…)” (f. 128 frente, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
En el segundo acto administrativo impugnado (f. 13 y 14, de la pieza 2 del
expediente administrativo 545-2013), el Director General de Inspección (segunda autoridad
demandada), en cuanto a la prueba de cargo mencionó que “(…) consta en acta de
inspección y reinspección que la Sociedad en mención, no cumple con el art. 24 de la Ley
de Equiparación de Oportunidades para Personas con Discapacidad (…) S.A.
.A., L. de C..V., contaba con un total de 2731 trabajadores laborando y solo 8
personas con discapacidad contratadas, haciendo falta contratar un número de 103
personas con discapacidad (…) ”(f. 14 frente, de la pieza 2 del expediente administrativo
545-2013).
En el tercer acto administrativo impugnado (f. 171 y 172, de la pieza 1 del
expediente administrativo 546-2013), la Jefe del Departamento de Inspección de Industria y
Comercio (primera autoridad demandada), en cuanto a la prueba de cargo indicó que “(…)
las actas de inspección que levanten los supervisores e inspectores y los informes que
rindan en el ejercicio de sus funciones se tendrán como relaciones exactas y verdaderas de
los hechos en ellos contenidos, en tanto no se demuestre si inexactitud, falsedad o
parcialidad, en el presente caso no ha sido demostrado ni uno de tales extremos, en
consecuencia las actas de mérito conservan toda validez probatoria que les otorga la ley
(…)” (f. 172 vuelto, de la pieza 1 del expediente administrativo 546-2013).
Por lo tanto, los elementos de prueba de cargo comprueban, por un lado, que en
2009 S.A.A., LTDA. de C.V. contaba únicamente con 8 trabajadores con
discapacidad cuando se le requerían por ley un total de 111 trabajadores. Por otro lado, en
2010 la referida sociedad contaba únicamente con 17 trabajadores con discapacidad cuando
se le requerían por ley un total de 111 trabajadores.
Así, de los argumentos planteados por la actora en sede administrativa y en sede
judicial, ésta en ningún momento alegó la falta conocimiento y trascendencia de la
infracción, y así menciona: “SANTA ANA APPAREL conoció y comprendió la obligación
legal en referencia” (f. 11 frente).
Consecuentemente, lo relevante en este apartado es determinar si las autoridades
demandadas lograron establecer el elemento volitivo de configuración del dolo.
Santa A..A., LTDA. de C.V. fue sancionada con dos multas, la primera por
la suma de dos mil sesenta dólares de los Estados Unidos de América ($2,060.00), por 103
presuntas infracciones al art. 24 LEOPC; y la segunda, por la suma de novecientos cuarenta
dólares de los Estados Unidos de América ($940.00), por 94 presuntas infracciones al
mismo artículo.
Al respecto, es importante señalar que la infracción administrativa atribuida a la
sociedad antedicha se encuentra regulada de la siguiente manera: «Todo patrono privado
tiene la obligación de contratar como mínimo por cada veinticinco trabajadores que tenga
a su servicio, a una persona con discapacidad y formación profesional, apta para
desempeñar el puesto de que se trate (…)».
De la redacción del referido art. se verifica que, en este caso, la infracción se comete
por la omisión de cumplimiento de una obligación de hacer (contratar a 1 persona con
discapacidad por cada 25 trabajadores), por lo tanto, en todo caso, el dolo se configura al
comprobarse que no concurren actuaciones del empleador (internas, gestiones
administrativas, programas, convenios, etc.), o existiendo algunas, las mismas no
estuvieron encaminadas a cumplir con dicha obligación.
En el presente caso, y según las actas de reinspección, en ambos procedimientos
administrativos que culminaron con la emisión de los actos impugnados, posterior a la
emisión de las actas de inspección se le otorgó a la actora el plazo de 15 días para subsanar
las infracciones, y en ambas ocasiones la infracción relativa a no contar con trabajadores
con discapacidad suficiente para cubrir 1 por cada 25 trabajadores no fue subsanada (f. 99,
de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013; y, f. 145, de la pieza 1 del expediente
administrativo 546-2013).
Por lo tanto, de la prueba recabada durante la inspección y reinspección, se colige
que la demandante no estaba realizando acciones para cumplir con la normativa,
configurándose la determinación de la responsabilidad subjetiva de Santa Ana Apparel,
LTDA. de C.V. del cometimiento de las infracciones.
4. Retomando el motivo de ilegalidad planteado en la demanda, la actora también
alegó que la prueba de descargo no fue tomada en cuenta por las autoridades demandadas;
por ello, es preciso analizar si éstas valoraron todos los elementos de prueba del caso.
i. La prueba de descargo presentada para acreditar la ausencia de culpabilidad de la
parte actora consiste en:
a) Copia simple de una carta de fecha 15 de diciembre de 2008, firmada por el Jefe
Regional Zona Occidente de la Oficina de Gestión y Colocación de Empleo del Ministerio
de Trabajo (f. 86, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013), en la cual el
referido funcionario indica que se ha trabajado en conjunto, entre otras, con la sociedad
demandante, para la colocación de personal, entre ellos, de personal con discapacidad. De
igual forma, se hace constar el compromiso de continuar con dichos esfuerzos a futuro, y de
llevar personal con discapacidad al lugar de trabajo de la sociedad para que las personas se
sometan a los procesos de selección y contratación, cuando así sea requerido por la
sociedad.
b) Copia certificada de la carta descrita en el literal anterior (f. 110, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013).
c) Copia certificada de una carta de fecha 15 de diciembre de 2008, firmada por el
Jefe Regional Zona Occidente de la Oficina de Gestión y Colocación de Empleo del
Ministerio de Trabajo y la Coordinadora de Reclutamiento de F. of The Loom El
Salvador, empresa que gestiona diferentes sociedades incluida la demandante (f. 111, de la
pieza 1 del expediente administrativo 545-2013), en la cual se deja constancia que ha
habido un trabajo en conjunto, con la sociedad demandante, para la colocación de personal,
entre ellos, de personal con discapacidad. De igual forma, se hace constar el compromiso
de continuar con dichos esfuerzos a futuro, y de llevar personal con discapacidad al lugar
de trabajo de la sociedad para que las personas se sometan a los procesos de selección y
contratación, cuando así sea requerido por la sociedad.
d) I. en la que se lee “JORNADA DE ACCESO AL EMPLEO PARA
PERSONAS CON DISCAPACIDAD”, así como el día, hora y lugar para la realización de la
misma (f. 112, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
e) Fotos de ferias de trabajo mediante las que se pretende demostrar la participación
de la sociedad demandante (fs. 113 al 120, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-
2013).
f) Copia simple de una página de periódico en la que se indica que se ha realizado la
“tercera feria de trabajo llevada a cabo en la sede regional del Ministerio de Trabajo” y
en la que se lee “la empresa privada ofertó 520 plazas a jóvenes” (f. 119, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013). Entre las empresas oferentes de plazas se encuentra
F. of the L..
g) Fotos de feria de trabajo, en la que se lee “se realizaron pruebas para personal
discapacitado (personas con problemas de lenguaje y audición)” y la fecha 18 de
diciembre de 2009 (f. 121, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
h) Copia simple de correo interno enviado por SU, para SU, a las 11:59 el 2 de
febrero de 2010 (f. 122, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013), en la que la
referida señora, Jefe de Relaciones Internas de la Administración de Export Salva Free
Zone menciona que acordó con personal del Ministerio de Trabajo la realización de una
jornada de inscripción para personas con discapacidad.
i) Copia simple de correo enviado por SU para XDF, ***@***.com, PG, RM,
ACRM, WVMM y DG, a las 10:16 el 28 de enero de 2010 (f. 123, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013) en la que la referida señora indica que el Ministerio de
Trabajo había propuesto realizar una jornada de empleo para personas con discapacidad.
j) Copia simple de correo enviado por SU para SU, a las 15:09 el 10 de noviembre
de 2009 (f. 124, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013), en la que la referida
señora brinda indicaciones e información de logística acerca de una jornada de inscripción
para personas con discapacidad que se realizará el viernes 13 de noviembre de 2009.
k) Prueba testimonial, solicitada mediante escrito presentado el 22 de noviembre de
2010 (f. 166 frente, de la pieza 1 del expediente administrativo 546-2013) y mediante
escrito presentado el quince de febrero de 2010 (f. 108 vuelto, de la pieza 1 del expediente
administrativo 545-2013). Esta prueba fue denegada por las autoridades demandadas ya que
se presentó en contravención a las disposiciones del CT.
l) Copia certificada de una carta firmada por el ingeniero JG, Vicepresidente de
Manufactura, dirigida al Ministro de Trabajo, con fecha 16 de septiembre de 2013, recibida
por el MINTRAB el 17 de septiembre de 2013 (f. 10, de la pieza 2 del expediente
administrativo 546-2013). En dicha carta se menciona que en el año 2013 se contrataron a 6
personas con discapacidad, y que en total se cuentan con 75 trabajadores con discapacidad
trabajando para la sociedad. De igual forma, el señor G. refiere que se han realizado
jornadas de evaluación.
m) Copia certificada de una carta firmada por la señora Leticia JDR, Jefe de
Reclutamiento y Selección de la empresa Fruit of the Loom, dirigida al Director General de
Inspección del MINTRAB, con fecha 16 de septiembre de 2013, recibida por el MINTRAB
el 17 de septiembre de 2013 (f. 11, de la pieza 2 del expediente administrativo 546-2013).
En dicha carta se menciona que en el año 2013 se realizaron un total de 3 jornadas internas
de evaluación de personas con discapacidad y se participó a una feria de empleo para
personas con discapacidad organizada por el MINTRAB. Además, la señora JDR
manifiesta que la sociedad demandante pasó de tener 54 personas con discapacidad en 2009
a 75 para septiembre de 2013.
n) Copia certificada del listado de trabajadores con discapacidad para septiembre de
2013, mediante la cual se hace constar que laboraban para la sociedad 75 trabajadores con
discapacidad (fs. 12 y 13, de la pieza 2 del expediente administrativo 546-2013).
ii. El sistema de valoración de la prueba en el procedimiento administrativo es la
sana crítica.
Al respecto, esta Sala, en reiterada jurisprudencia ha establecido lo siguiente: «(…)
En materia administrativa sancionadora, en relación con los medios de prueba, éstos no
tienen un “peso” o “valor” predeterminado, la apreciación de los mismos debe hacerse
con base en las reglas de la sana crítica, sistema de apreciación probatoria que deviene de
la aplicación de las reglas del pensamiento humano, el cual está conformado por tres tipos
de reglas: la lógica, la experiencia y la psicología.
La lógica se ocupa de examinar los diversos procedimientos teóricos y
experimentales que se utilizan del conocimiento científico y de analizar la estructura de la
ciencia misma, es decir, estudia los procesos del pensamiento, para descubrir los
elementos racionales que los constituyen y las funciones que los enlazan, por lo que está
compuesta de diversos principios. La lógica se utiliza para guiar el razonamiento,
dotándolo de una adecuada estructuración y alcanzar una conclusión correcta en relación
a las premisas sobre las que se apoya.
La experiencia o máximas de experiencia han sido definidas como los: “[j]uicios
hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se juzgan en el
proceso, procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos particulares de
cuya observación se han inducido y que, por encima de esos casos, pretenden tener validez
para otros nuevos” [STEIN, F.. El Conocimiento Privado del Juez. Bogotá
(Colombia) Editorial temis, 1999, p.27].
Ahora, especial atención requiere el análisis psicológico respecto al control de
credibilidad objetiva relacionado al examen del contenido de las deposiciones. Esta
técnica implica el análisis del relato por medio de la siguiente tríade de circunstancias.
En primer lugar, la ausencia de incredibilidad subjetiva; puesto que, el examen de
la conducta o actitud del testigo en relación con los hechos, ello se realiza, tomando en
consideración: i) La inexistencia de móviles espurios, es decir, si existe un ánimo de
resentimiento [lo que conllevaría a la denuncia como producto de una venganza] o de
fabulación [fantasías, creaciones imaginativas]; ii) La apreciación de condiciones
personales, aquí se deberá considerar la edad del testigo [minoría de edad], la existencia o
no de enfermedades [alcoholismo, trastornos de personalidad o mentales]. En segundo
lugar, la verosimilitud: analizar el contenido de la versión de los hechos: 1) Si es lógica
[no contrariarse entre sí, ser precisa, consistente], 2) si se cuenta con corroboraciones
periféricas objetivas [declaraciones de otros, pericias, etc.]. En tercer lugar, se debe
considerar la persistencia acusatoria, esto es, si la declaración carece de ambigüedades
y/o contradicciones, ello se colige a través de la persistencia de la incriminación
[prolongada en el tiempo], concreta [narración precisa, sin imprecisiones] y coherente
[única, con ausencia de negación en sus diversas versiones] (…)» (Sentencia de las 11:45
del 17 de julio de 2020. Proceso contencioso administrativo 19-2013).
Expuesto lo anterior, esta Sala reconoce que la atribución de la responsabilidad
como la respectiva sanción administrativa, no puede colegirse del simple dicho de una
persona o de la mera verificación de la realización de una infracción, sin la corroboración
de prueba periférica. Por el contrario, la constatación o acreditación de tal responsabilidad
debe tener su origen en un análisis integral y sistemático de todos los elementos
probatorios que obran en el caso, en el sentido de fijar proposiciones fácticas de diversos
medios de prueba, que necesariamente sean coincidentes en cuanto a sujetos, tiempo,
espacio, sentido y consecuencias, entre otros factores.
Todo lo anterior resulta de gran entidad puesto que esta Sala debe analizar si en los
actos administrativos impugnados realmente concurre un razonamiento lógico, congruente,
motivado e integral de todos los elementos de prueba que se encuentran a la base del
presente caso (incluso los aportados por los acusados) y que los mismos hayan logrado
determinar la responsabilidad subjetiva de la demandante. Por lo que, si las pruebas
resultan ser insuficientes para establecer la culpabilidad de la demandante, ello
implicaría la ilegalidad de ambos actos administrativos; por el contrario, si se establece
que la prueba conduce a demostrar la responsabilidad de la administrada, los actos
impugnados devendrían en legales respecto de este punto.
iii. Pues bien, en el primer acto administrativo impugnado (fs. 127 y 128, de la pieza
1 del expediente administrativo 545-2013), en cuanto a la prueba de descargo, la Jefe del
Departamento de Inspección de Industria y Comercio (primera autoridad demandada)
indicó que “pese a la prueba presentada que se refiere a la participación de su mandante
en las referidas ferias de empleo, no hay datos concretos en cuanto al número de personas
con discapacidad que la sociedad haya contratado en las diferentes ferias de empleo en las
que ha participado y coordinado con la Oficina Regional de Trabajo de Occidente (…)” (f.
128 frente, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
En el segundo acto administrativo impugnado (fs. 13 y 14, de la pieza 2 del
expediente administrativo 545-2013), el Director General de Inspección (segunda autoridad
demandada), en cuanto a la prueba testimonial, indicó que “la solicitud de examen de
que no se presentó dentro del término referido, declarándose sin lugar, según Resolución
agregada a folios ciento ochenta y cinco; (…) no hizo uso adecuado de dicho derecho al
solicitar el examen de testigo, al no cumplir con los términos que la ley establece para ello,
tal como fue detallado anteriormente y también en auto de folios ciento veinticinco de las
diligencias de primera instancia, procediéndose a valorar únicamente la prueba
documental (…)”(f. 14 frente, de la pieza 2 del expediente administrativo 545-2013).
En el tercer acto administrativo impugnado (fs. 171 y 172, de la pieza 1 del
expediente administrativo 546-2013), la Jefe del Departamento de Inspección de Industria y
Comercio (primera autoridad demandada) únicamente se pronunció sobre la solicitud de
deposición de testigos, ya que durante todo ese procedimiento sancionatorio, el actor no
presentó prueba documental o periférica. En ese sentido, en cuanto a la referida solicitud,
mencionó que “se le previno [a la parte actora] (…) que presentara el respectivo
el caso que (…) por medio de escrito presentado por conducto particular (…) en el cual en
lo medular el referido lic. establece que: (…) serán las partes quienes interrogaran
directamente al testigo presentado, razón por la cual debe revocarse por contrario imperio
la resolución proveída por ese departamento. (…) En vista de lo anteriormente solicitado,
declaro no subsanada la prevención (…)” (fs. 171 vuelto y 172 frente, de la pieza 1 del
expediente administrativo 546-2013).
Finalmente, en el cuarto acto administrativo impugnado (fs. 14 y 15, de la pieza 2
del expediente administrativo 546-2013), el Director General de Inspección (segunda
autoridad demandada) indicó que “En cuanto a la documentación presentada en esta
instancia, agregada se observa que ésta tiene fecha del 16 y 17 de septiembre de 2013, con
el objeto subsanar las infracciones que le puntualizaron a la Sociedad supra mencionada,
mediante acta de inspección programada levanta el día 6 de julio de 2010, en la cual se le
concedió 15 días hábiles para tal efecto, (…) de lo que se puede concluir que hasta un
momento ultra posterior al vencimiento del plazo en comento, se realizaron acciones para
subsanar. Asimismo, establece en el referido escrito, el apelante que su mandante cuenta
con un número de 75 personas con discapacidad trabajando, sin embargo no prueba con el
(…)” (f. 15 frente, de la pieza 2 del expediente administrativo 546-2013).
iv. Luego de analizar integralmente el contenido de los actos administrativos
impugnados, esta Sala advierte que las autoridades demandadas, respecto de los elementos
de prueba reseñados en las letras a), b), c), d) e), f), g), h), i) y j) del apartado i del número
4 de la letra A del romano IV de esta sentencia, únicamente hicieron una somera
descripción de los mismos, sin concretar ningún juicio de valoración que justificara su
rechazo y determinación de la responsabilidad subjetiva de la investigada.
A partir de lo anterior, se colige que las autoridades demandadas no valoraron los
elementos de prueba de descargo de sede administrativa.
No obstante, dicha omisión debe ser analizada desde las facultades concedidas
a este Tribunal para poder resolver el conflicto jurídico objeto de controversia.
En ese sentido, es importante traer a colación que esta Sala desarrolla un proceso
contencioso administrativo de plena jurisdicción, esto es, un auténtico proceso entre partes
en el que se pueden alegar y controvertir todos los hechos acaecidos en sede administrativa,
inclusive nuevos argumentos y prueba que permitan a ambas partes, bajo el principio de
igualdad, ejercer su derecho de defensa.
Así, existe un proceso en el que las partes, en igualdad de condiciones, tienen la
oportunidad de probar sus alegatos, lo que permite que este Tribunal no sea un mero revisor
de las actuaciones administrativas y que el incumplimiento de ciertas formalidades o la
omisión de determinados actos devenga, automática e irreflexivamente, en la ilegalidad de
la decisión administrativa objeto de control judicial.
Por ende, esta Sala se encuentra habilitada, en vista de la omisión de valoración de
la prueba de descargo del actor, para evaluar tales elementos.
v. En este sentido, esta Sala analizará la prueba antedicha (detallada en el listado
descriptivo desarrollado en el apartado i, del número 4, de la letra A del romano IV de esta
sentencia).
a. El actor propuso como prueba de descargo lo siguiente:
- Copia simple de una carta de fecha 15 de diciembre de 2008, firmada por el Jefe
Regional Zona Occidente de la Oficina de Gestión y Colocación de Empleo del Ministerio
de Trabajo (f. 86, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
- Copia certificada de la carta descrita en el literal anterior (f. 110, de la pieza 1
del expediente administrativo 545-2013).
- Copia certificada de una carta de fecha 15 de diciembre de 2008, firmada por el
Jefe Regional Zona Occidente de la Oficina de Gestión y Colocación de Empleo del
Ministerio de Trabajo y la Coordinadora de Reclutamiento de F. of The Loom El
Salvador, empresa que gestiona diferentes sociedades incluida la demandante (f. 111, de la
pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
La demandante, en sede administrativa, señaló que los anteriores elementos
probatorios eran suficientes para probar que “la Oficina de gestión y Colocación de Empleo
de S.A. y mi mandante han trabajado se han coordinado la colocación de personal
discapacitado en el centro de trabajo Santa Ana Apparel” (f. 108 frente, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013).
Pues bien, sobre lo planteado es importante señalar que estos elementos
introducidos por la actora se limitan a acreditar el hecho que, anterior a diciembre de 2008,
según el Jefe Regional de la Zona Occidente de la Oficina de Gestión y Colocación de
Empleo del Ministerio de Trabajo, la referida sociedad coordinó la colocación de personal,
tanto de personas sin alguna discapacidad como de personas con discapacidad.
Lo anterior es un planteamiento muy abstracto que no permite la identificación
precisa de los actos de coordinación realizados. Por lo que, dicha mención no es un
elemento que pruebe directamente la realización de esfuerzos concretos para colocar
personal con discapacidad durante el 2009, en todo caso, lo único que podría concluirse es
que los esfuerzos genéricos realizados por la sociedad han sido insuficientes, ineficientes o
mínimos, ya que de las actas de inspección se logra determinar que en el año 2009
únicamente habían 8 personas con discapacidad de 111 que eran necesarias.
Finalmente, es de hacer notar que la fecha en la que se emitieron los documentos
relacionados —diciembre de 2008— es de 8 meses anterior a la fecha en que se realizó la
primera inspección —agosto de 2009—.
Como se advierte, se trata de pruebas impertinentes pues no guardan conexión
directa, actualizada e inmediata con la existencia de esfuerzos concretos para la
contratación de personas con discapacidad, no pudiendo ser concluyentes en determinar que
la voluntad de la parte actora estaba encaminada a cumplir con la obligación regalada en la
LEOPCD.
b. También, el actor propuso la siguiente prueba.
- Imagen en la que se lee “JORNADA DE ACCESO AL EMPLEO PARA
PERSONAS CON DISCAPACIDAD”, así como el día, hora y lugar para la realización de
la misma (f. 112, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
- Fotos de ferias de trabajo en las participó la sociedad demandante (fs. 113 al 120,
de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
- Copia simple de una página de periódico de noviembre de 2009 (f. 119, de la
pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
- Fotos de feria de trabajo, en la que se lee “se realizaron pruebas para personal
discapacitado (personas con problemas de lenguaje y audición)” y la fecha 18 de
diciembre de 2009 (f. 121, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
Con estos documentos la actora pretendió comprobar que había realizado esfuerzos
y participado en ferias de empleo con la finalidad de contratar personas con discapacidad (f.
108 vuelto, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
Al respecto, esta Sala advierte que la imagen agregada no es un documento oficial,
ni especifica el año en el que se realizó la mencionada “jornada”; es una señal de
información que no contiene ningún dato relevante acerca de la participación de la
demandante en la jornada, la efectiva realización de la misma, y de las personas contratadas
o que iniciaron algún proceso de selección a partir de dicha “jornada”.
De igual manera, en las fotos relacionadas no hay ninguna referencia de que las
ferias de empleo sean para personas con discapacidad, no existe elemento de señalización o
personas que precisen de asistencia, ayuda o que posean alguna necesidad especial.
También, las fotos no brindan ninguna información relevante acerca de las personas
contratadas o que iniciaron algún proceso de selección a partir de dicha “jornada”.
Además, en algunas fotos no se logra apreciar el logo de la empresa o algún distintivo que
indique que se trata de ferias de empleo en las que participó o que organizó la sociedad
demandante.
Aunado a lo anterior, la copia simple del periódico no posee fecha de publicación, y
tampoco hace referencia a personas con discapacidad; por el contrario, hace referencia a
“jóvenes” y a “jóvenes y adultos” de forma general.
De nuevo, la actora introdujo prueba impertinente e inútil en sede administrativa
que no logra establecer que su voluntad estaba encaminada a cumplir con la obligación
determinada por la LEOPCD.
c. Por otra parte, el actor propuso la siguiente prueba
- Copia simple de correo interno enviado por SU para SU, a las 11:59 el 2 de
febrero de 2010 (f. 122, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
- Copia simple de correo interno enviado por SU para XDF, ********@***.com,
PG, RM, ACRM, WVMM y DG, a las 10:16 el 28 de enero de 2010 (f. 123, de la pieza 1 del
expediente administrativo 545-2013).
- Copia simple de correo interno enviado por SU para SU, a las 15:09 el 10 de
noviembre de 2009 (f. 124, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
Con lo anterior la demandante pretendió demostrar que tenía interés en contratar
personas con discapacidad y coordinó su participación en ferias de empleo para personas
con discapacidad (f. 108 vuelto, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013).
Sobre lo planteado, esta Sala debe indicar que todos los correos son internos; es
decir, entre empleados de la sociedad demandante, por lo que dichas pruebas no logran
acreditar una coordinación con el Ministerio de Trabajo de forma directa. Además, las
pruebas hacen referencia a una jornada de inscripción que se realizaría el 13 de noviembre
de 2009, sin embargo, en las fotos relacionadas no hay mención o referencia a dicha
jornada.
Aunado a lo anterior, las pruebas también indican la realización de una jornada de
inscripción el 19 de febrero de 2010, no obstante, en el escrito en el que se ofreció prueba
presentado el 15 de febrero de 2010 (fs. 108 y 109, de la pieza 1 del expediente
administrativo 545-2013) no se solicitó prórroga para ofrecer prueba relacionada a dicha
jornada, ni se presentó más prueba sobre ello en lo que quedaba del procedimiento
sancionatorio, ni siquiera en apelación. La simple declaración por parte de la demandante
de una realización futura o de que se efectuó una jornada de inscripción o feria de empleo
para personas con discapacidad no es suficiente para probar que efectivamente ello fue
cumplido.
De esta forma, cada uno de los correos electrónicos carece de contundencia
probatoria para acreditar la falta de responsabilidad subjetiva del investigado. Por ello,
deben ser desestimadas.
vi. Valorados los elementos de prueba de descargo, esta Sala, en aplicación de la
sana crítica, advierte que ninguno de ellos logra determinar la falta de responsabilidad
subjetiva. Por lo tanto, debe desestimarse dicha prueba.
En lo concerniente a la infracción regulada en el art. 24 LEOPCD, que consiste en
no poseer un trabajador con discapacidad contratado por cada 25 trabajadores, de la
integración de todos los elementos de prueba se colige que la demandante cometió las
infracciones imputadas, de igual forma, que sus actuaciones no fueron tendientes a cumplir
con la referida obligación legal. Lo último se confirma por el hecho que ninguno de los
elementos de prueba de descargo era concluyente, concreto, útil y suficiente para considerar
que la demandante encaminó su actuar al cumplimiento de la obligación y que, por lo tanto,
no se cumplía el elemento subjetivo de la conducta típica.
Ciertamente, una constancia de esfuerzos genéricos para contratar personas con
discapacidad, sin identificar concretamente cuáles esfuerzos han sido realizados (fs. 86, 110
y 111, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013); así como, la presentación de
fotos e imágenes con referencia a ferias de empleo para personas con discapacidad, pero en
las que no se verificare dicha descripción y de la que no hay más información sobre las
personas contratadas o que iniciaron algún proceso de selección a partir de dicha “jornada”,
(fs. 112 al 121, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013); también, la
comunicación interna de coordinación para futuras jornadas o ferias de empleo sin la
corroboración de las mismas que confirmen la realización de las mismas (fs. 122 al 124, de
la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013); y, finalmente, el simple dicho de la
demandante por medio de cartas dirigidas al Ministerio de Trabajo de esfuerzos realizados
en años posteriores a los investigados (fs. 10 al 13, de la pieza 2 del expediente
administrativo 546-2013); todos ellos, no son elementos tendientes a comprobar la ausencia
de dolo, o en todo caso, de negligencia en el actuar de la demandante.
Con fundamento en las razones fácticas, probatorias y de derecho establecidas en
los apartados precedentes, lo procedente en el presente caso es declarar que no se perfila el
vicio de ilegalidad por violación al principio de culpabilidad siendo la prueba de cargo
suficiente para arribar a tal conclusión. Además, la ausencia de valoración de la prueba
de descargo que se ha advertido en los actos cuestionados es incapaz de afectar la validez y
eficacia de los mismos, ello, dado que tal prueba, luego de ser valorada por esta Sala en la
presente sentencia, no permite comprobar la inexistencia de la infracción administrativa
atribuida al actor o su responsabilidad objetiva.
B. Violación a la seguridad jurídica y al principio de legalidad.
1. La parte actora indicó que la Constitución (Cn.) reconoce como derecho
fundamental la seguridad jurídica, y que la misma implica la exigencia de que “el
ordenamiento jurídico determine de forma previa el marco de actuación de os individuos,
estableciendo por consiguiente las actuaciones que se considerarán lícitas y aquellas que
están prohibidas, lo cual generará para los particulares una garantía y defensa frente a las
posibles arbitrariedades del poder público” (fs. 18 frente y 93 frente).
En ese sentido, la demandante alegó que las autoridades demandadas vulneraron el
derecho a la seguridad jurídica al actuar en inconformidad con la ley, violentando los
principios de culpabilidad, presunción de inocencia y el debido proceso.
Además, las autoridades demandadas vulneraron el principio de legalidad al actuar
en desapego a los principios anteriormente mencionados.
2. La Jefe del Departamento de Inspección de Industria y C.rcio, y el Director
General de Inspección, ambos del Ministerio de Trabajo, en sus informes de legalidad, no
se manifestaron sobre este vicio.
3. Los postulados de ilegalidad planteados por la parte actora parten de una lógica
consecuencial: la seguridad jurídica y el principio de legalidad han sido vulnerados por la
concurrencia de los vicios alegados ab initio, esto es, la violación al principio de
culpabilidad, en cuanto a la insuficiencia probatoria de los elementos de cargo para
comprobar la responsabilidad subjetiva y la falta de valoración de la prueba de descargo.
Pues bien, en los apartados anteriores se estableció que no se perfila el vicio de
ilegalidad por violación al principio de culpabilidad siendo la prueba de cargo suficiente
para arribar a tal conclusión, y que la ausencia de valoración de la prueba de descargo que
se ha advertido es incapaz de afectar la validez y eficacia de los actos cuestionados, ello,
dado que tal prueba, luego de ser valorada por esta Sala en la presente sentencia, no permite
acreditar la inexistencia de la infracción administrativa atribuida al actor.
Además, de conformidad con la prueba que obra en los expedientes judicial y
administrativo del presente caso, se concluye que las autoridades demandadas siguieron la
ley aplicable, desde la realización de las inspecciones hasta la confirmación de las
resoluciones en apelación.
Por lo tanto, habiéndose determinado que todo ello es conforme a derecho, esta Sala
concluye que no resulta vulnerada la seguridad jurídica y el principio de legalidad, bajo la
lógica consecuencial presentada por la actora.
C..V. a la prohibición de doble juzgamiento.
1. La parte actora indicó que la Cn. establece una prohibición de doble juzgamiento
y alegó que en el presente caso, en la emisión de los actos administrativos impugnados se
cumple una triple identidad de objeto, sujeto y causa por lo que “las autoridades
demandadas, violentaron el principio non bis in ídem” (f. 94 vuelto).
2. La Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio, y el Director
General de Inspección, ambos del Ministerio de Trabajo, en sus informes de legalidad, no
se manifestaron sobre este vicio.
3. Habiendo establecido la postura de una de las partes esta Sala hace las siguientes
consideraciones.
i. Uno de los principios aplicables en el derecho administrativo sancionador, como
límite en el ámbito del ius puniendi del Estado, es el relativo al non bis in ídem o
prohibición de doble juzgamiento o de imposición de una sanción. Este mandato de
optimización encuentra su contenido en el art. 11 de la Constitución, el cual prescribe:
“[n]inguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y
posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio
con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa”. Lo
primordial de este principio, radica en la imposibilidad de una doble condena ante una
misma situación. Pero, además, según lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional,
también alcanza la prohibición de efectuar más de un juicio por la misma causa; es decir,
evitar una doble persecución y juzgamiento por lo mismo.
Así, la Sala de lo Constitucional ha manifestado que: “(…) se distingue una
vertiente sustantiva del referido principio que impide la imposición de doble condena por
un mismo hecho y una vertiente procedimental que conjura la posibilidad de un doble
procedimiento sucesivo o simultáneo; aspecto últimamente citado, que se relaciona con el
verdadero sentido histórico de conjurar el doble riesgo al que puede verse sometido el
ciudadano en su integridad o sus bienes (…)” (Inc. 18-2008, de las 12:20 del 29 de abril de
2013).
De este modo, un aspecto esencial de la prohibición de doble juzgamiento, es
impedir por un lado, que una persona sea condenada por un mismo hecho, y por otro, la
imposibilidad de iniciar procedimientos simultáneos o sucesivos, que tengan como
fundamento la misma causa, pues con ello, se expondría a la posibilidad de la doble
imposición de una condena o sanción, lo cual implicaría una violación al non bis in idem.
Asimismo, para que se configure la violación de la doble persecución debe
concurrir la triple identidad de las categorías jurídicas contenidas en el referido principio,
que en doctrina se denominan: eadem res, eadem personam y eadem causa petendi, lo que
implica la identidad en cuanto a los (a) hechos, (b) sujeto, y (c) la causa petendi, esta última
hace referencia a la existencia de mismos fundamentos de derecho y bienes jurídicos
protegidos.
ii. En el presente proceso acumulado, la Administración realizó 2 procedimientos
sancionatorios en contra de Santa Ana Apparel, LTDA. de C.V., el primero, bajo la
referencia 545-2013, en el cual, como primera actuación tenemos la inspección programa
de fecha 24 de agosto de 2009 (f. 2, de la pieza 1 del expediente administrativo 545-2013);
y, el segundo, bajo referencia 546-2013, en el cual, como primera actuación tenemos la
inspección programa de fecha 6 de julio de 2010 (fs. 2 y 3, de la pieza 1 del expediente
administrativo 546-2013).
Al respecto, la identificación de las fechas en las que se realizaron las inspecciones
es de gran relevancia porque, precisamente, en ese momento la autoridad pública verifica la
ocurrencia de la infracción administrativa.
Así, la circunscripción temporal de los hechos permite una variación de los mismos.
Por un lado, una circunstancia particular que evidencia el cometimiento de la infracción
administrativa es la verificación en el 2009, por lo tanto, es en ese año en que la
Administración Pública advirtió la concurrencia de la infracción. Por otro lado el
incumplimiento de la misma normativa, pero esta vez, en el año 2010 implica la
configuración de hechos nuevos.
iii. Establecido lo anterior, y analizados ambos procedimientos administrativos, si
bien se trata del mismo sujeto — Santa A..A., LTDA. de C.V.—, del mismo bien
jurídico protegido al ser la misma infracción cometida —art. 24 LEOPCD—, no puede
predicarse que nos encontremos bajo los mismos hechos. En efecto, las omisiones que
constituían la infracción administrativa se circunscriben a periodos diferentes, siendo estos,
el 2009 y el 2010.
La estimación de que la infracción administrativa se comete en el periodo de un
año, parte de la aplicación del principio de razonabilidad. La actividad de una sociedad
mercantil, razonablemente, puede tener una variación objetiva en el transcurso de un año.
Además, los procesos internos de selección del personal y modificación de la estructura
laboral, tienden a enmarcarse en periodos anuales.
De tal forma, es previsible que anualmente una sociedad mercantil esté realizando
gestiones autónomas para el cumplimiento, en este caso, de la correlación que ordena la ley
respecto del número de trabajadores con discapacidad. Por lo tanto, se considera que un año
es un lapso de tiempo razonable para estimar una independencia de las verificaciones
realizadas por la autoridad pública y de las infracciones a la ley.
Establecido lo anterior, esta Sala concluye que, en el presente caso, no hay identidad
en los hechos —eadem res— ya que se trata de omisiones tendientes al incumplimiento de
la ley, en periodos diferentes. Por lo tanto, es procedente desestimar el vicio alegado de
prohibición de doble juzgamiento.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas
y los artículos 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de
mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y
seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, ordenamiento derogado pero de aplicación al presente caso en
virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, 216,
217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, a nombre de la República esta Sala
FALLA:
1. Declarar que no concurren los vicios de ilegalidad deducidos por la demandante
Santa Ana Apparel, LTDA. de C.V., por medio de su apoderada general judicial con
cláusula especial, licda. Blanca A..C..L., sustituida a lo largo del proceso
por la licda. C.L. Canjura R., en los siguientes actos administrativos:
a. Resolución emitida a las 09:30 horas del 19 de enero de 2012, mediante la cual la
Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio del Ministerio de Trabajo
impuso una multa a S..A..A., LTDA. de C.V. por la suma de dos mil sesenta
dólares de los Estados Unidos de América ($2,060.00), por 103 presuntas infracciones al
art. 24 de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad
(LEOPCD).
b. Resolución de las 08:00 horas del 25 de julio de 2013, por medio de la cual el
Director General de Inspección del Ministerio de Trabajo resolvió un recurso de apelación
interpuesto contra la decisión anterior, y confirma la misma.
c. Resolución emitida a las 08:00 horas del 22 de octubre de 2012, mediante la cual
la Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio del Ministerio de Trabajo
impuso una multa a S.A...A., LTDA. de C.V. por la suma de novecientos
cuarenta dólares de los Estados Unidos de América ($940.00), por 94 presuntas
infracciones al art. 24 LEOPCD.
d. Resolución de las 14:13 horas del 20 de septiembre de 2013 por medio de la cual
el Director General de Inspección del Ministerio de Trabajo resolvió un recurso de
apelación interpuesto contra la decisión anterior, y confirmó la misma.
2. Condenar en costas a la parte actora, conforme al derecho común.
3. Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
4. Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
NOTIFÍQUESE.
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---------P..V.C....-.E.A.P.J..C.V.--------H.A.M---------
------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA M AGIST RAD A Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -----------------M...B..A. -------------- SRIA. -------------RUBRIC ADAS - ---------- -------------”“““
