Sentencia Nº 557-2015 de Sala de lo Constitucional, 28-05-2018
| Número de sentencia | 557-2015 |
| Fecha | 28 Mayo 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
557-2015
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
treinta minutos del día veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.
El presente amparo ha sido incoado por Nelson Armando Vaquerano Gutiérrez, en calidad
de apoderado de la sociedad Servicios de Maquila, Sociedad Anónima de Capital Variable
(SERMAQUI, S.A. de C.V.) en contra del director general de Aduanas y del Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas (TAIIA) por la vulneración del derecho de
propiedad por inobservancia de los principios de culpabilidad, igualdad en la formulación de las
leyes y proporcionalidad en la gradualidad de las sanciones.
Han intervenido la parte actora, las autoridades demandadas y la fiscal de la Corte
Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. El abogado Vaquerano planteó que su representada gozaba de los beneficios de la
Ley de Zonas Francas Industriales y Comercialización y que su actividad económica conllevaba
la importación de materia prima y la prestación de servicios a empresas sujetas a regímenes
aduaneros especiales. Una fiscalización de un auditor de la Dirección General de Aduanas reveló
que había incumplido tres obligaciones aduanero-tributarias contenidas en la Ley Especial para
Sancionar Infracciones Aduaneras (LEPSIA) y, con base en ese informe, el director general la
sancionó al pago del impuesto adeudado y a una multa mediante resolución ref.
38/14/14/DJCA/DPJ/35 de 24-I-2014. Disconforme, apeló la decisión ante el TAIIA, que en
resolución de 20-VIII-2015 ordenó modificar la cuantía de la multa.
2. A. Mediante auto de 13-XI-2015 se admitió la demanda y se suplió la queja, luego de
detectar que el parámetro de control fijado por la parte actora –los principios constitucionales de
igualdad, proporcionalidad y culpabilidad– era deficiente, de modo que se consideró más
adecuado fijarlo en el derecho de propiedad por inobservancia de los principios de culpabilidad,
igualdad en la formulación de las leyes y proporcionalidad en la gradualidad de las sanciones. Por
otra parte, se ciñó el control de constitucionalidad a los actos siguientes: (i) resolución catalogada
RES nº 38/14/DJCA/DPJ/35, con la que el director general de Aduanas impuso multa a
SERMAQUI, S.A., y (ii) resolución de 20-VIII-2015 del TAIIA, que ajustó la cuantía de la multa
sancionada.
B. En la misma resolución se advirtieron algunas circunstancias que daban lugar a una
medida cautelar y, en consecuencia, fue ordenada la suspensión de los efectos del acto reclamado,
que consistió en la abstención de exigir el pago de la multa.
C. Finalmente, se le confirió audiencia a la fiscal de la Corte, quien no ejerció esta
oportunidad procesal.
3. En interlocutoria de 24-II-2016 se solicitó a las autoridades demandadas que rindieran
los informes de justificación que indica el art. 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales
(L.Pr.Cn.) y se confirmó la resolución anterior.
A. El TAIIA sostuvo que actuó conforme a la ley y la Constitución. Adujo que las
sanciones administrativas contempladas en la LEPSIA eran taxativas y no daban al órgano
aplicador la facultad de graduarlas. Explicó que en materia tributario-aduanera el legislador, de
acuerdo con los arts. 235 y siguientes del Código Tributario y 6 y siguientes de la LEPSIA,
establecía los presupuestos de las infracciones y la correspondiente sanción, pero no había un
grado mínimo ni máximo acorde con la gravedad del hecho, de manera que la administración no
podía discrecionalmente establecer graduaciones sino solo imponer la sanción como había
dispuesto el legislador. Precisó que siempre evaluaba la responsabilidad subjetiva del infractor, y
que así lo había hecho en este caso.
B. Por su parte, el director general de Aduanas afirmó que no había vulnerado ningún
derecho constitucional del peticionario. Explicó que la LEPSIA clasificaba las infracciones en
administrativas, tributarias y penales y que las conductas negligentes se incluían en el campo de
las infracciones administrativas, en cambio las dolosas –orientadas a producir un perjuicio
económico o evadir controles aduaneros– se enmarcaban en las infracciones aduaneras penales.
Al imponerle la sanción al peticionario, consideró que su actuación había sido negligente y
ocasionado un perjuicio fiscal, de ahí que subsumió los hechos en los supuestos del art. 5 letras j)
y q) de la LEPSIA.
parte actora y a la fiscal de la Corte.
A. La fiscal de la Corte al evacuar el traslado afirmó que, ante la negación de las
autoridades demandadas, le correspondía a la parte actora probar la existencia de un agravio
personal y directo.
B. Por su parte, el peticionario afirmó que el criterio diferenciador de las infracciones
administrativas y penales no debía ser la culpa y el dolo, porque estas modalidades podían estar
presentes en las dos clases de infracciones, y que asumir la tesis del director general de Aduanas
implicaba aceptar que las infracciones administrativas solo se podían cometer de modo culposo.
5. Mediante interlocutoria de 20-VI-2016 se abrió a pruebas el proceso por el plazo
oportunidad procesal.
6. De acuerdo con Resolución de 7-VII-2017, se confirieron los traslados del art. 30
informes; a la fiscal de la Corte, quien concluyó que no existía vulneración constitucional, y a la
parte actora, quien ratificó los argumentos planteados desde el inicio.
7. En auto de 25-VIII-2017 se ajustó el parámetro de control, luego de haber verificado
que los hechos y argumentos del caso tenían una relación más estrecha con el principio de
legalidad que con el principio de culpabilidad, y se concedió audiencia a las partes. El TAIIA
contestó que los hechos en discusión tenían una clara relación con el principio de legalidad, de
ahí que no tuviera objeción al cambio de parámetro; el director general de Aduanas sostuvo que
la acción del demandante se adecuaba al tipo del art. 5 letra j) de la LEPSIA, de modo que, al
aplicarle la sanción correspondiente, se había apegado a la legalidad y a la Constitución; y el
actor indicó que estaba de acuerdo con el ajuste anunciado, ya que, si la conducta había sido
culposa, debió haber sido declarada atípica, y no concluir en una sanción.
II. 1. Después de examinar la pretensión, se considera pertinente hacer la siguiente
acotación.
A lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal ha perfilado algunos criterios para la adecuada
configuración de los parámetros de control. En el supuesto de que exista concurrencia de
parámetros, sugiere uno de los criterios, se debe considerar su grado de concreción e
interrelación. Como resultado de esta comparación, se deberá escoger el parámetro que presente
menor vaguedad. Así, por ejemplo en Resolución de 11-V-2005, Inc. 11-2004, se afirmó que,
ante la invocación simultánea de disposiciones constitucionales que contuvieran preceptos
genéricos y otros más concretos y en los cuales se reflejara la misma confrontación normativa, el
fallo debía dar preferencia a estas últimas.
Teniendo en cuenta este criterio, y luego de comparar el principio de igualdad en la
formulación de la ley –en los términos planteados por la parte actora– con el principio de
proporcionalidad en la graduación de las sanciones, se observa que el primero es un parámetro
menos concreto y está en una relación de dependencia con respecto al segundo: la presunta
infracción del principio de igualdad –por equiparación– vendría a ser un efecto de la alegada
desproporcionalidad de las sanciones. Esto sugiere un grado mayor de concreción del principio
de proporcionalidad en el presente caso. En consecuencia, de acuerdo con este razonamiento, es
procedente depurar la pretensión y sobreseer a las autoridades demandadas por la presunta
vulneración del derecho de propiedad por inobservancia del principio de igualdad en la
formulación de la ley.
2. El iter de la sentencia será el siguiente: en primer lugar, se delimitará el objeto de la
controversia (III); en segundo lugar, se precisará el contenido de los principios y derecho
fundamental invocados (IV); y, finalmente, se diseccionará el caso (V).
III. El presente proceso se ha tramitado como un amparo contra ley heteroaplicativa.
Esta modalidad procede contra disposiciones generales que prefiguran lesiones a derechos
constitucionales y que requieren de un acto de aplicación para concretar la afectación.
Las disposiciones impugnadas por la parte actora son el art. 6 en relación con los arts. 5
letra j) y 53 inc. 2º de la LEPSIA, creada mediante Decreto Legislativo nº 551, publicado en el
Diario Oficial nº 204, tomo nº 353, de fecha 29-X-2001, y reformada mediante los Decretos
Legislativos nº 787, 491, 542, 905 y 588; el primero publicado en el Diario Oficial nº 75, tomo nº
355, de fecha 25-IV-2002; el segundo publicado en el Diario Oficial nº 217, tomo nº 365, de
fecha 22-XI-2004; el tercero publicado en el Diario Oficial nº 239, tomo nº 365, de fecha 22-XII-
2004; el cuarto publicado en el Diario Oficial nº 26, tomo nº 370, de 7-II-2006; y el quinto
publicado en el Diario Oficial nº 71, tomo nº 379, de 18-IV-2008.
Las disposiciones cuestionadas prescriben:
Art. 5.- Son infracciones administrativas las siguientes:
[...]
J) La no reexportación dentro de los plazos de permanencia respectivos o de sus prórrogas, de las
mercancías amparadas bajo los regímenes de importación temporal con reexportació n en el mismo estado y
admisión temporal para perfeccionamiento activo, o la no reimportación dentro de los plazos de
permanencia en el exterior respectivos o de sus prórrogas, de las mercancías amparadas bajo lo s regímenes
de exportación temporal para perfeccionamiento pasivo o con reimportación en el mismo estado , sin
perjuicio de las obligaciones tributarias a que se vean sujetos. Se excluye de esta figura, el caso
contemplado en el literal j) del Art. 8 de la presente ley; [...]
Art. 6.- Las infracciones tipificadas e n el artículo anterior serán sancionadas con una multa
equivalente a cincuenta dólares de lo s estados unidos de américa (us $50.0 0), salvo las infracciones
establecidas en los literales c), d), e), f), m), n), o), p), [e] y) las que serán sancionadas con una multa
equivalente al 0.5% sobre el patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el
superávit por revalúo de activos no realizado, la que no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual,
correspondiente al sector comercio. Asimismo, las infracciones contempladas en los literales i), j), k), y ñ)
serán sancionadas con una multa equivalente a tres salarios mínimos mensuales [c]orrespondientes al sector
comercio[;] en el caso que se compruebe que la información proporcionada en el registro de importadores o
exportadores, es inexacta o incorrecta, la dirección general suspenderá el acceso del infractor al sistema
informático de la dirección general.
El patrimonio o capital contable a que alude el inciso anterior se tomará del balance general
correspondiente al ejercicio económico del año en que se cometió la infracción, y en caso que aun no se
haya efectuado el cierre contable de dicho ejercicio como consecuencia de no haber finalizado éste, se
tomar[á] el balance general correspondiente al a ño anterior; el balance general deberá estar firmado por un
auditor debidamente autorizado por el consejo de vigilancia de la contaduría pública de conformidad con la
ley. Cuando el contribuyente se negare a proporcionar o no proporcionare el b alance general, o cuando no
exista bala nce general o no sea posible determinarlo, se establecerá una multa equivalente a tres salarios
mínimos mensuales correspondientes al sector comercio.
En el caso de la infracción tipificada en el literal m) del artículo anterior, además de la aplicación
de la multa correspondiente, se retendrá la mercancía hasta su reembarque, excepto si la misma hubiera sido
introducida de contrabando, en cuyo caso, tanto la mercancía como los medios de transporte utilizados
como instrumentos del delito y el supuesto infractor, serán p uestos a la orden de la [F]isc alía [G]eneral de la
[R]epública. Las infracciones tipificadas en e l literal a) del artículo 5 de esta ley se sancionarán con multa
equivalente a seis salarios mínimos mensuales asignados al sector comercio.
La reincidencia en el cometimiento d e cualquiera de las infracciones a que se refiere el inciso
anterior, incrementará la multa en un cincuenta por ciento.
Cuando se reincida en el cometimiento de las infracciones estipuladas en el literal a) del artículo
precedente, además de la aplicación de la sanción por la reincidencia, deberá rendirse fianza anual para los
siguientes tránsitos que realice en el territorio nacional, la cual será equivalente al valor total de la
mercadería transportada en el año anterior a la fecha en la que reincidió, más los correspondientes derec hos
e impuestos que pudieran causarse en caso de ser nacio nalizada. Lo anterior sin perjuicio de que la conducta
asumida sea constitutiva de contrabando, caso en el cual se procederá conforme a las reglas previstas para el
trámite y resolución de ese delito.
Dicha garantía deberá reunir los requisitos que la [D]irección [G]eneral e stablezca
administrativamente, la cual será ejecutada ante incumplimiento a lo dispuesto en el litera l a) del artículo 5
de esta ley. [R]endida la fianz a por el reincidente[,] si éste no i ncurre en infracción durante el plazo de un
año contado desde la fecha de su otorgamiento, la [D]irección [G]eneral podrá liberarlo de no presentarla en
futuros tránsito s, pero podrá exigírsela nuevamente en los mismos términos expuestos en este artículo, si
éste incurre en el cometimiento de la infracción que dio lugar a la aplicación de esa medida ca utelar.
Para efectos de lo dispuesto en este artículo, es reincide nte la empresa transportista o el titular de la
misma, según se trate de persona j urídica o de persona natural, que habiendo sido sancio nado con
anterioridad por cualquiera de las infracciones previstas en el literal a) del artículo anterior incurra
nuevamente en esas infracciones. Es responsable d e la infracción el sujeto pasivo de las obligaciones
establecidas en las leyes aduaneras respectivas, que no las cumpla en el tiempo y forma debida.
Los casos de envíos de bajo valor que efectúen las e mpresas de transporte expreso, no estarán
sujetos a las multas a que se r efiere este artículo. Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, se
entenderá por bajo valor lo s montos iguales o menores a cincuenta dólares de los estados unidos de américa
(us$50.00) del valor FOB.
Art. 53 [...] Para la cuantificación de las sanciones pecuniarias cuya aplicac ión se establezca con
base en el salario mínimo fijado por la autoridad competente, deberá considerarse el salario mínimo
mensual para el comercio y la industria en la ciudad, vigente a la fecha en que se haya cometido la
infracción.
De acuerdo con las líneas precedentes, la controversia consiste en determinar si el director
general de Aduanas y el TAIIA vulneraron el derecho de propiedad de SERMAQUI, S.A. de
C.V., por inobservancia de los principios de legalidad y proporcionalidad en la gradualidad de las
sanciones al imponerle una multa, la primera autoridad, mediante resolución ref.
38/14/14/DJCA/DRJ/35 de 24-I-2014, y la segunda autoridad al ajustar en apelación la multa
mediante resolución de 20-VIII-2015.
salvadoreño un derecho fundamental que se desdobla en una dimensión objetiva y en otra
subjetiva (Resolución de 25-VI-2009, Inc. 57-2005).
La dimensión subjetiva se refleja en la facultad del titular de: (i) usar libremente los
bienes, que implica la potestad de servirse de la cosa y de aprovechar sus frutos; (ii) gozar
libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad de recoger todos los productos que
derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los bienes, que se traduce en actos de
disposición o enajenación del bien. En forma correlativa, entraña la obligación del Estado y de
los particulares de respetar su ejercicio; y desde un ángulo adyacente, reviste de forma jurídica el
patrimonio de las personas y, así, le confiere protección.
En consonancia, las facultades de libre uso, goce y disposición de los bienes se ejercen sin
más limitación que las autorizadas por la Constitución o la ley.
Por su parte, la dimensión objetiva se proyecta sobre los poderes públicos, de tal modo
que al crear o aplicar –en suma, interpretar– cualquier disposición del ordenamiento jurídico
salvadoreño se deberán remitir al derecho de propiedad como principio informador de su
quehacer.
2. Esta Sala ha reiterado –Sentencia de 31-VIII-2015, Inc. 115-2012– que el principio de
legalidad significa sujeción y respeto de las autoridades públicas al orden jurídico, que
comprende la normativa constitucional e infraconstitucional; de modo que la concreción del
principio reafirma la seguridad jurídica del individuo, en tanto que su circunstancia no será
modificada más que por procedimientos regulares y por autoridades competentes previamente
establecidas.
La finalidad del principio de legalidad es que los miembros de la colectividad sean
gobernados por la voluntad racional y justa de las leyes y no por la voluntad arbitraria de los
hombres (Sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96).
Contemplado desde la óptica punitiva, este principio subyace en el art. 15 Cn. Aquí sus
rasgos son más acusados porque los intereses en juego –la protección de los diversos bienes
jurídicos (individuales o colectivos) y los derechos que pueden privársele a los afectados– así lo
exigen. Aunque vinculado por antonomasia al proceso penal, también es plenamente aplicable al
ámbito administrativo sancionador, ya que en ambos se dilucida la existencia de un ilícito y se
determina responsabilidad por una infracción.
En consonancia, aplicado al ius puniendi implica: (i) una garantía criminal, como
seguridad de que nadie será sancionado por hechos que no hayan sido previamente tipificados
como hechos ilícitos por una ley formal –la exigencia de tipicidad–; (ii) una garantía penal,
como seguridad de que a nadie se le impondrá otra sanción que la prevista en la ley para la
correspondiente infracción; (iii) una garantía jurisdiccional, es decir, la seguridad de que a nadie
se le impondrá la sanción prevista por la ley para el hecho ilícito atribuido, sino como
consecuencia de un proceso o procedimiento que tenga por objeto la comprobación del ilícito y la
averiguación de quién lo cometió, a fin de sancionar al culpable; y (iv) una garantía ejecutiva, en
el sentido de que a nadie se le aplicará la sanción en grado diverso o de modo diferente a la
regulación específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley (Inc. 115-2012,
precitada).
3. A. El principio de proporcionalidad funge como una herramienta argumentativa –
Sentencia de 13-X-2010, Inc. 17-2006– con la que se analiza la posible adulteración de un
contenido constitucional. Vincula a los poderes públicos –al legislativo, en especial– en cuanto
exige que la limitación de derechos sea proporcional, pues de no serlo el límite adolecería de un
vicio de inconstitucionalidad.
B. En efecto, se compone por un conjunto de tres subprincipios: (i) idoneidad, (ii)
necesidad y (iii) proporcionalidad en sentido estricto, que insuflan legitimidad a la intervención.
Según el subprincipio de idoneidad, toda intervención en los derechos fundamentales
debe tender hacia un fin legítimo. Esto se traduce en un análisis acerca de la capacidad que tiene
el medio escogido –la limitación– para fomentarlo. El principio no pretende determinar si la
medida es la más idónea en comparación con otras que pudiera considerar la jurisdicción
constitucional; al contrario, con él se verifica si la medida examinada consigue en algún modo el
fin propuesto. La Constitución no impone al legislador el deber de elegir la medida más idónea,
sino prohíbe que las restricciones carezcan de idoneidad, de ahí que la jurisdicción constitucional
tenga que respetar los ámbitos legislativos de apreciación y decisión.
De acuerdo con el subprincipio de necesidad, la medida legislativa debe ser –entre las
igualmente eficaces– la menos gravosa, de manera que el examen de necesidad presuponga la
existencia de al menos un medio alternativo con qué comparar la medida adoptada. Producto del
cotejo se podrá saber si uno de los medios alternativos cumple estas exigencias: en primer lugar,
si reviste por lo menos el mismo grado de idoneidad que la medida legislativa para obtener el fin
inmediato; y, en segundo lugar, si afecta al derecho fundamental en un grado menor. Si existiese
un medio alterno que colme estas exigencias, la medida legislativa correría con la suerte de ser
declarada inconstitucional.
Con el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, por otra parte, se valora si la
intervención se justifica en función del fin que persigue la medida legislativa. Se sopesan las
ventajas de la intervención con los sacrificios de los derechos limitados. En otras palabras, se
confronta la magnitud de la intervención con la relevancia del fin legislativo, a modo de
fundamentar una relación de precedencia. Entonces si la afectación del derecho es mayor que los
frutos, la medida resulta desproporcionada y deberá declararse contraria a la Constitución.
V. Corresponde ahora aquilatar los argumentos de las partes y los medios de prueba
incorporados al proceso, a fin de dilucidar si los actos de las autoridades demandadas se ciñeron a
la norma fundamental.
1. A. La parte demandada aportó la siguiente prueba instrumental: (i) resolución del
director general de Aduanas ref. 38/14/DJCA/DPJ/35 de 24-I-2014, (ii) copia de recurso de
apelación presentado ante el TAIIA mediante escrito de 13-II-2014 y (iii) certificación de
resolución del TAIIA de 20-VIII-2015.
B. Por su parte, el director general de Aduanas aportó el expediente del procedimiento
administrativo como prueba instrumental.
C. Conforme el art. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil, de aplicación supletoria en
los procesos de amparo, con las referidas certificaciones se han comprobado los hechos que
consignan.
D. De acuerdo con los elementos de prueba presentados, valorados en conjunto y según
las reglas de la sana crítica, se tienen por establecidos estos hechos: (i) que el 24-I-2014 el
director general de Aduanas decidió sancionar, por la infracción del art. 5 letra j) de la LEPSIA, a
la parte actora con una multa de $33,678, (ii) que el 13-II-2014 la parte actora presentó recurso de
apelación ante el TAIIA y (iii) que el 20-VIII-2015 el TAIIA resolvió en apelación ajustar el
monto de la multa y declarar sin lugar la pretensión de revocarla.
2. A. Antes de examinar los argumentos y los hechos planteados por las partes, se
considera pertinente referir algunos aspectos del ius puniendi y los principios que lo regulan.
B. El ius puniendi es una de las funciones que el Estado ejerce para ordenar las sociedades
modernas. Desde este punto de vista es un instrumento que, al proteger bienes individuales y
colectivos, posibilita la coexistencia pacífica; finalidad que no sería posible si no estuviera
monopolizado por el Estado y, además, cribado por la razón. Efectivamente, la racionalización
del poder político implicó la moderación del ius puniendi conforme un conjunto de principios.
C. La jurisprudencia del Tribunal, a raudales, ha sostenido que el ius puniendi es el tronco
común del Derecho penal y del Derecho administrativo sancionador, y ha señalado que por
cuanto participan de las mismas características –configuración de hechos ilícitos y sanciones–
deben ser orientados por iguales principios –surgidos en el seno del Derecho penal;
progresivamente aplicados con matices al Derecho administrativo sancionador–.
D. El ius puniendi del Estado se morigera con un principio de capital importancia: el de
mínima intervención, ligado estrechamente al de lesividad de bienes. De acuerdo con el primero,
la intervención sancionadora del Estado se justifica en la medida en que sea estrictamente
necesaria –con lo que se excluye reproches por motivos banales–, cuando determinados
comportamientos provoquen lesiones o pongan en peligro bienes jurídicos. De modo que si un
comportamiento no lesiona o pone en peligro un bien jurídico, no se justifica su tipificación como
ilícito ni por consiguiente su sanción.
E. En consonancia con el principio de mínima intervención, en el Derecho penal por regla
general los tipos son dolosos y de modo excepcional culposos, cuando lo prescriba expresamente
el tipo o cuando se deduzca de él sin equívocos (a partir de la descripción de conductas
imprudentes o negligentes). La ratio juris de esa regla es mantener dentro de límites adecuados el
campo de lo ilícito, porque su crecimiento es inversamente proporcional al de la libertad. La
criminalización de conductas culposas, en consecuencia, solo se justifica en la medida en que
infieran una lesión a un bien jurídico o lo pongan en peligro; de lo contrario, supondría un
crecimiento injustificado del ámbito de la ilicitud en detrimento de la libertad. Efecto de los vasos
comunicantes del ius puniendi, esta regla es trasladable al Derecho administrativo sancionador.
3. A. En el caso bajo examen hay que determinar la constitucionalidad de los actos de las
autoridades administrativas. Esto requiere escudriñar la interpretación que desembocó en tales
actos, a modo de discernir en esa operación la aplicación de los principios constitucionales de
legalidad y de proporcionalidad que informan la actividad sancionadora del Estado.
B. Una norma es expulsada del ordenamiento jurídico, mediante la declaración de
inconstitucionalidad, cuando no admite una interpretación conforme a la Constitución. En aras
del principio de unidad del ordenamiento jurídico, es condición sine qua non practicar esta
operación antes de decidir la inconstitucionalidad de una disposición. Como las leyes no son
compartimentos estancos, sino un conjunto de eslabones normativos que tiene el mismo hilo
conductor y punto de partida –la norma fundamental–, sus disposiciones deben interpretarse a la
luz de la norma normarum. La interpretación que los órganos aplicadores realicen de las
disposiciones infraconstitucionales, en consecuencia, está mediada por la Constitución, que
proyecta sobre tales disposiciones el significado más adecuado. Su lectura debe ser siempre en
clave constitucional.
C. Por un lado, a lo largo del proceso, el demandante sostuvo que las disposiciones
impugnadas son inconstitucionales, porque el legislador no consignó una escala de sanciones que
permitiera distinguir las de las infracciones culposas de las dolosas, con lo que inobservó el
principio de proporcionalidad en la graduación de las sanciones. Por el otro, las autoridades
administrativas adujeron que se limitaron a aplicar las disposiciones creadas por el legislador,
carentes de una escala de sanciones, y precisaron que su actuación habría sido ilegal si hubieran
impuesto una sanción distinta a la indicada en la ley.
D. Es tiempo de dirimir, a renglón seguido, la cuestión. Tanto el demandante como las
autoridades demandadas han coincidido en que las disposiciones cuestionadas no contienen una
escala de sanciones, sin embargo las consecuencias que extraen de esa premisa son muy distintas.
Es conveniente iniciar, entonces, el análisis con la clasificación de las infracciones contenida en
la LEPSIA para luego verificar los extremos de las partes.
La LEPSIA establece que las infracciones aduaneras se dividen en tres clases:
administrativas, tributarias y penales. Las administrativas tipifican acciones u omisiones que no
causan un perjuicio fiscal. Por su parte, las tributarias tipifican acciones u omisiones que pueden
ocasionar un perjuicio fiscal sin que estén tipificadas como delito. Y las penales tipifican
acciones u omisiones que provocan o pueden provocar un perjuicio fiscal; que pueden evitar,
eludir, alterar, impedir o imposibilitar el efectivo control aduanero, o que causan daño a los
medios utilizados en el ejercicio de esa función.
Las infracciones administrativas están tipificadas en el art. 5 de la LEPSIA, que las enlista
de la letra a) a la y), y las sanciones correspondientes figuran en el art. 6. Respecto de estas
infracciones, las autoridades demandadas arguyeron que en ellas son subsumibles conductas
culposas, mientras que el demandante sostuvo lo contrario, porque no están tipificadas. Es
pertinente referir aquí que, por razones de técnica legislativa, se suele colocar una cláusula de
responsabilidad culposa antes o después de enumerar los tipos. Pero en la LEPSIA, según se
desprende de la lectura del art. 5, no es así. No existe una cláusula genérica de responsabilidad
culposa en dicha disposición. Esta conclusión pone en duda el argumento del director general de
Aduanas, quien alegó que las infracciones administrativas y tributarias son de índole culposa,
mientras que las penales de naturaleza dolosa. Y la duda crece cuando se concluye, después de
realizar una interpretación sistemática, que la tajante división de las infracciones de la LEPSIA
(administrativas y tributarias como culposas y penales como dolosas) propuesta por el director
general no se compadece con la confección de algunos tipos que, si bien culposos según su
argumentación, claramente incorporan un elemento doloso. Se puede traer a colación la
infracción tributaria contenida en el art. 8 letra l): “Simular operaciones de comercio exterior con
el fin de obtener beneficios fiscales, tributarios o de cualquier otra índole que otorgue el Estado”,
que sin lugar a dudas pone de manifiesto la existencia de ánimo en la conducta del sujeto activo.
Igualmente se podrían mencionar otros tipos que insinúan esta posibilidad.
Descartadas, entonces, la división de las infracciones propuesta por el director general y la
existencia de una cláusula genérica de responsabilidad culposa en el art. 5, la única forma en que
la argumentación de las autoridades demandadas se sostendría sería que, en concreto, la letra j)
del art. 5 aludiera a la modalidad en cuestión. Al respecto hay que advertir, en primer lugar, que
dicha letra no establece ninguna cláusula, solo se limita a describir un comportamiento; en
segundo lugar, que los verbos rectores (“no reexportación” y “no reimportación”) y la
descripción del tipo no sugieren con claridad meridiana una conducta negligente.
Con estas conclusiones cabe preguntarse si la conducta negligente del demandante era
subsumible en la letra j) del art. 5 de la LEPSIA. A la luz de los principios constitucionales de
legalidad y mínima intervención la respuesta es negativa. El de legalidad porque exige, entre
otras cosas, que las conductas culposas estén expresamente tipificadas y el de mínima
intervención porque requiere que la limitación de derechos sea una medida excepcional y siempre
ponderada, una reacción justificada al menoscabo de bienes jurídicos. Estas condiciones no se
verifican en el caso sub judice. No hay una tipificación culposa ni lesión a bien jurídico, pues la
misma LEPSIA declara que las infracciones administrativas contenidas en el art. 5 no causan
perjuicio fiscal.
En aras de la protección de los derechos fundamentales, la interpretación
constitucionalmente adecuada del art. 5 letra j) de la LEPSIA no habría autorizado sancionar una
conducta culposa que no está tipificada –atípica– ni ocasiona, además, un perjuicio fiscal. Las
autoridades administrativas están vinculadas por la norma fundamental y, en consecuencia, deben
interpretar las disposiciones infraconstitucionales a la luz de sus principios, garantías y derechos
fundamentales. Con base en este razonamiento, se concluye que los actos emitidos por las
autoridades demandadas inobservaron la exigencia de tipicidad, derivada del principio de
legalidad, al aplicar una multa a un comportamiento negligente no previsto en la ley como ilícito
y, así, conculcaron el derecho de propiedad de la actora. En consecuencia, procede estimar la
pretensión en este punto.
E. Corresponde ahora analizar los argumentos planteados en torno a la inobservancia del
principio de proporcionalidad en la gradualidad de las sanciones. Este Tribunal advierte, en
primer lugar, que no le compete formular juicios de perfectibilidad de la legislación. El legislador
tiene un margen de configuración de los tipos y sus sanciones, de ahí que la inexistencia de una
gama de sanciones no significa per se una infracción constitucional. La jurisprudencia del
Tribunal incluso ha admitido, a propósito de este punto, la posibilidad de crear multas fijas en
determinados supuestos (Resolución de 30-III-2016, Inc. 110-2015). En el caso sub judice se
observa que un examen de proporcionalidad de las sanciones del art. 5 letra j) en relación con el
art. 6 de la LEPSIA resultaría superfluo, porque este reclamo (sanciones indiferenciadas para
conductas culposas y dolosas) solamente tendría sentido en el supuesto de que el art. 5 letra j)
previese una conducta culposa, de manera que al no admitirse esta posibilidad se desvanece la
razón de pronunciarse al respecto. En consecuencia, procede sobreseer la pretensión por este
punto.
VI. Esclarecida la vulneración constitucional ocasionada por las autoridades demandadas,
es oportuno establecer el efecto restitutorio de la sentencia.
amparo consiste en ordenar a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado previo a la
vulneración. Pero cuando esto ya no es posible la sentencia se vuelve declarativa, y al amparado
le queda expedito el derecho a iniciar un proceso en contra del funcionario responsable.
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder –con su patrimonio y de manera personal– por los daños
materiales y/o morales ocasionados.
2. A. En el proceso se comprobó que el director general de Aduanas, mediante resolución
ref. 38/14/DJCA/DPJ/35, decidió imponer al peticionario una multa de $33,678 –luego ajustada
por el TAIIA en resolución de 20-VIII-2015– que vulneró su derecho de propiedad por
inobservancia del principio de legalidad. Al inicio de este amparo se decretó medida cautelar con
el objeto de que la Dirección General de Aduanas se abstuviera de ejercer acciones
administrativas o judiciales de cobro de la multa; el acto reclamado en consecuencia no surtió
efecto. Así, el efecto material de la sentencia, a fin de reparar el derecho constitucional,
consistirá en invalidar las referidas resoluciones en la parte que concierne a la multa impuesta
al peticionario por la vulneración del art. 5 letra j) de la LEPSIA.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1º de la L.Pr.Cn., la parte
actora tiene expedita la promoción de un proceso, por los daños materiales y/o morales que
resultaron de la conculcación de derecho constitucional declarada en esta sentencia,
directamente en contra de la persona que la cometió.
Ahora bien, al exigir resarcimiento del daño a la persona, independientemente de que se
encuentre en el ejercicio del cargo, deberá comprobársele en sede ordinaria la responsabilidad
civil, de modo que en el proceso se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional
dio lugar a la existencia de daños –morales o materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se
produjo con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Deberá también
establecerse en el proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la
liquidación, según la vulneración y el grado de responsabilidad.
POR TANTO: con base en las razones expuestas y en aplicación de los arts. 2, 15, 245 y
esta Sala FALLA: (a) Sobreséese en el presente proceso de amparo al director general de
Aduanas y al TAIIA en relación con la presunta vulneración del derecho de propiedad de
SERMAQUI, S.A. de C.V., por inobservancia del principio de igualdad en la formulación de las
leyes; (b) Declárase que ha lugar al amparo solicitado por SERMAQUI, S.A. de C.V., en contra
de las autoridades demandadas por existir conculcación de su derecho de propiedad derivada de
la inobservancia del principio de legalidad; (c) Sobreséese en este proceso a las autoridades
demandadas por la presunta vulneración del derecho de propiedad de SERMAQUI, S.A. de C.V.,
en relación con la inobservancia del principio de proporcionalidad en la graduación de las
sanciones; (d) Invalídase la resolución ref. 38/14/DJCA/DRJ/35 de 24-I-2014, emitida por el
director general de Aduanas, con la que se condenó al demandante a pagar una multa de $33,678,
y la de 20-VIII-2015, pronunciada por el TAIIA, que modificó el monto de la multa a
$31,304.40, ambas exclusivamente en lo tocante a la referida multa; (e) Queda expedita a la
actora la promoción de un proceso por daños materiales y/o morales ocasionados como
consecuencia de la vulneración de su derecho constitucional, constatada en esta sentencia,
directamente en contra de quien la cometió; y (f) Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
