Sentencia Nº 583-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 25-07-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 25 Julio 2022 |
| Número de sentencia | 583-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
583-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas del veinticinco de julio de dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Sr. JRV, en su
calidad personal, contra el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana y el Tribunal
Segundo de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil (PNC), por la supuesta ilegalidad de
los actos administrativos siguientes:
a. Resolución de las 13:30 horas del 20 de mayo de 2016, emitida por la primera
autoridad demandada, mediante la cual se sancionó al demandante con la suspensión del cargo
sin goce de sueldo por 211 días, por atribuírsele las faltas muy graves tipificadas en el art. 9
numerales 8 y 27 de la Ley Disciplinaria Policial (LEDIPOL).
b. Resolución de las 11:40 horas del 21 de septiembre de 2016 pronunciada por la
segunda autoridad demandada, mediante la cual, en lo esencial, se modificó la calificación
jurídica de los hechos, atribuyéndose al actor, ahora, la comisión de la falta grave establecida en
el art. 8 numeral 27 LEDIPOL y, por ello, se estableció la sanción de suspensión del cargo sin
goce de sueldo por 16 días.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; el Tribunal
Disciplinario de la Región Metropolitana y el Tribunal Segundo de Apelaciones, ambos de la
PNC, como parte demandada; y, la Licda. S..I..v..P..A..a., como agente auxiliar y
delegada del Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I.C., se advierte que el 11 de diciembre de 2014 la Sra. GRHL denunció,
ante la Inspectoría General de Seguridad Pública, al agente JRV (parte demandante en este
proceso), quien durante 9 años fue su compañero de vida, por violencia verbal, psicológica y
física; hechos acaecidos en 2013 y 2014.
Al respecto, mediante el oficio de referencia IGSP-IG-021-2014, del 15 de diciembre de
2014, el inspector general de seguridad pública, L.. R.S.M., informó de los
referidos hechos al jefe de la unidad de investigación disciplinaria de la PNC para que se iniciara
la investigación preliminar correspondiente. Así, el 03 de abril de 2015 se dio inicio a la
indagación respectiva, bajo el expediente de referencia 040-2015-ID-FMG.
Finalizada esta fase preliminar, a través de la resolución de las 08:10 del 18 de abril de
2016, se dio inicio formal al procedimiento administrativo sancionador en contra del agente V,
atribuyéndosele las faltas muy graves reguladas en los numerales 8 y 27 del art. 9 LEDIPOL
(“Realizar actos que impliquen tratos crueles, inhumanos, degradantes discriminatorios o
vejatorios a los compañeros, subordinados o a cualquier persona, agravándose la sanción
cuando la víctima se encuentre bajo detención o custodia”; y, “Haber sido condenado por
Dicho procedimiento finalizó con la emisión de la resolución de las 13:30 horas del 20 de
mayo de 2016 —primer acto impugnado—, emitida por el Tribunal Disciplinario de la Región
Metropolitana de la PNC, en la que se sancionó al investigado, por las infracciones antedichas,
con la suspensión del cargo sin goce de sueldo por 211 días.
Inconforme con dicha decisión, la parte actora presentó un recurso de apelación, mismo
que fue resuelto por el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, a través de la resolución de
las 11:40 horas del 21 de septiembre de 2016 —segundo acto impugnado—, en la que, en lo
esencial, modificó la calificación jurídica de los hechos, atribuyéndose al actor, ahora, la
comisión de la falta grave establecida en el art. 8 numeral 27 LEDIPOL (“Realizar actos o
declaraciones que afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la Institución o que puedan
perjudicar los derechos de un tercero”) y, por ello, se estableció la sanción de suspensión del
cargo sin goce de sueldo por 16 días.
II.
El demandante estimó que los actos administrativos controvertidos violentaron los
principios de presunción de inocencia, debido proceso y legalidad, así como su derecho a la
estabilidad laboral.
III.
Por medio del auto de las 08:30 horas del 24 de mayo de 2017 (fs. 16 y 17), se
admitió la demanda y se tuvo por parte actora al Sr. JRV, en su calidad personal, y se ordenó la
suspensión provisional de los efectos de los actos cuestionados en el sentido que las autoridades
demandadas, mientras durara la tramitación del proceso, no podrían ejecutar la sanción decretada
contra el impetrante.
Además, de conformidad con el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número 81, del 14 de noviembre de 1978,
publicado en el Diario Oficial número 236, Tomo número 261, el 19 de diciembre de 1978, en
adelante LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; se requirió de las autoridades
demandadas un informe sobre la existencia de la actuación cuestionada.
Al respecto, únicamente el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, por medio del
escrito presentado a las 08:34 horas del 28 de junio de 2017 (f. 24), rindió el primer informe
requerido confirmando la existencia del acto impugnado, y señalando que no eran ciertos los
hechos atribuidos en la demanda.
Posteriormente, por medio del auto de las 15:22 horas del 15 de agosto de 2017 (f. 29): se
tuvo por parte demandada al Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC; se requirió de las dos
autoridades demandadas el informe justificativo de la legalidad de las actuaciones impugnadas;
se ordenó la notificación de la existencia del proceso al Fiscal General de la República; y, se
confirmó la medida cautelar decretada en el auto de las 08:30 horas del 24 de mayo de 2017 (fs.
16 y 17).
Subsecuentemente, a través del escrito presentado el 27 de septiembre de 2017 (f. 34), el
Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la PNC indicó que el primer informe que le
había sido requerido, sobre la existencia de los actos impugnados, fue presentado ante esta sala
con un error material en el número de referencia, por lo que no aparecía agregado al expediente
judicial de este caso. No obstante, adjuntó el informe en cuestión, mismo que había sido
presentado a las 14:05 horas del 27 de junio de 2017 (fs. 37 y 95), y mediante el cual confirmaba
la existencia del acto atribuido. Respecto de la suspensión provisional de la ejecución de la
sanción impugnada, la referida autoridad indicó que la misma ya había sido ejecutada,
presentando la prueba pertinente.
Además, por medio del escrito presentado a las 15:21 horas del 10 de octubre de 2017 (fs.
42 al 48), el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la PNC presentó copias
certificadas de diferentes folios del expediente administrativo relacionado con este proceso, y
rindió el informe de legalidad de la actuación controvertida.
Por otra parte, el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC, a través de un escrito
presentado a las 14:40 horas del 12 de octubre de 2017 (fs. 82 al 91), rindió el segundo informe
que le fue requerido.
Así, por medio de la resolución judicial de las 08:40 horas del 07 de diciembre de 2017 (f.
93), en lo medular: se tuvo por parte demandada al Tribunal Disciplinario de la Región
Metropolitana de la PNC; se tuvo por rendido el primer informe requerido a esta autoridad; se
tuvieron por presentados los informes justificativos de legalidad de las actuaciones impugnadas;
se dio intervención a la Lcda. S..I..P.A., en su carácter de agente auxiliar y
delegada del Fiscal General de la República; y, se abrió a prueba el proceso por el plazo
En esta fase procesal, el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la PNC, por
medio del escrito presentado a las 12:38 horas del 27 de febrero de 2018 (fs. 104 al 110),
presentó como prueba las copias certificadas del expediente administrativo agregada de fs. 50 al
81.
Así, a través del auto de las 10:56 horas del 29 de agosto de 2018, se dejó sin efecto la
medida cautelar emitida en el auto de las 08:30 horas del 24 de mayo de 2017 (fs. 16 y 17), y
confirmada por la resolución de las 15:22 horas del 15 de agosto de 2017 (f. 29), pues se había
comprobado la ejecución de la sanción cuestionada previo al conocimiento de tales providencias
resultados.
La parte actora no hizo uso de su derecho de presentar alegatos.
Las autoridades demandadas ratificaron los argumentos vertidos en su informe
justificativo de legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló, en el escrito presentado el 21 de noviembre de 2018,
los actos administrativos “(...) gozan con el cumplimiento de requisitos de validez, tales
como el acto ha sido pronunciado por autoridad competente, que cuenta con la motivación de ley
correspondiente y que la misma ha sido notificada (...)” (f. 126 fte).
IV. Determinadas las actuaciones procesales del caso, esta sala pasará a emitir la decisión
sobre la controversia, conforme a derecho.
Pues bien, tal como se señaló supra, la parte demandante refirió que los actos impugnados
violentaron los principios de presunción de inocencia, debido proceso y legalidad, así como su
derecho a la estabilidad laboral. Estos vicios fueron concretados en las siguientes alegaciones: (a)
la prescripción de la infracción atribuida; (b) el cambio de calificación jurídica de los hechos sin
posibilidad de controvertir tal modificación; (c) la falta de valoración integral de la prueba y la
ausencia de comprobación de la comisión dolosa de la infracción; (d) la falta de proporcionalidad
de la sanción; (e) la violación del derecho a la estabilidad laboral; y, finalmente, lo que el actor
denominó (f) la errónea aplicación de la infracción regulada en el numeral 27 del art. 9 LEDIPOL
y la ilegal aplicación retroactiva de la ley.
A. Normativa aplicable al presente caso.
Como primer elemento necesario para desarrollar el análisis de fondo del presente caso, es
necesario señalar que la ley aplicable para resolver la controversia, de conformidad con la fecha
en que concurrieron los hechos y las actuaciones de sede administrativa, es la LEDIPOL emitida
mediante Decreto Legislativo número 518, del 20 de diciembre de 2007, publicado en el Diario
Oficial número 10, Tomo número 378, de fecha 16 de enero de 2008; ordenamiento sin las
reformas del Decreto Legislativo número 160, del 29 de octubre de 2015, publicado en el Diario
Oficial número 211, Tomo número 409 del 17 de noviembre de 2015.
B. Prescripción de la infracción.
1. El demandante alegó que las autoridades demandadas lo sancionaron por una conducta
constitutiva de infracción grave, la cual ya había prescrito según el art. 84 LEDIPOL.
2. Las autoridades demandadas no se pronunciaron sobre este vicio.
3. Establecida lo anterior, esta sala hace las siguientes consideraciones.
i. En primer lugar, debe precisarse que la infracción administrativa atribuida a la parte
actora, y a partir de la cual debe analizarse el alegato relativo a la prescripción, es la
determinada en la última fase de conocimiento de la situación jurídica de fondo en sede
administrativa; esto es, la infracción atribuida en la resolución administrativa que resolvió el
recurso de apelación deducido por el demandante frente a la misma Administración
Pública.
Pues bien, la parte actora fue sancionada con la suspensión del cargo sin goce de sueldo
por 16 días, por la comisión de la falta grave tipificada en el numeral 27 del art. 8 LEDIPOL:
“Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la
Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero”.
ii. Según el segundo acto impugnado, al relacionar la prueba del caso, el actor, a finales
de 2013 llegó a la casa en la que convivía con la Sra. GRHL “tirando lo que encontraba, arruinó
varios enseres y le pegó en el ojo derecho generándole una fractura (...) posterior a dicha
situación [la Sra. GH] dejó esa casa en vista que su tía falleció y seguía siendo víctima de
violencia verbal y psicológica, dejando todas las cosas en esa casa (...) [luego] se separó
definitivamente [del demandante] desde el mes de febrero [del 2014]” (el resaltado es propio; f.
131 vto, de la 2ª pieza del expediente administrativo).
Además, en el mismo acto se indica que, en el mes de octubre de 2014, el demandante
llegó a la nueva residencia de la Sra. HL, en la que convivía con su nueva pareja, “en estado de
ebriedad (...) [y] reaccionó de forma violenta, quebrando vidrios” (f. 132 fte. de la 2ª pieza del
expediente administrativo).
También, la segunda autoridad demandada razonó que “se puede valorar mediante la
prueba testimonial (...) que el indagado Agente JRV, realizó acciones que infringen el Código de
Conducta que deben observar los miembros de la Corporación Policial, que si bien no pudo
judicializarse los hechos de lesiones y amenazas contra el indagado, sí hubo un proceso de
Violencia Intrafamiliar en la cual se determinó su participación en los hechos atribuidos” (el
subrayado y resaltado son propios; f. 133 vto. de la 2ª pieza del expediente administrativo).
De igual forma, en el expediente administrativo del presente proceso consta el acta de
“audiencia preliminar” del proceso de violencia intrafamiliar seguido contra el investigado, de
conformidad a los arts. 20 y siguientes de la Ley Contra la Violencia Intrafamiliar, del 11 de
diciembre de 2014, emitida por el Juzgado de Paz del municipio de Apopa. Así, el juzgador
resolvió, en dicho caso: “TIENESE POR ESTABLECIDO LOS HECHOS CONSTITUTIVOS DE
VIOLENCIA INTRAFAMILIAR DE TIPO PSICOLÓGICO” (f. 50 fte. de la 2ª pieza del
expediente administrativo).
iii. Por lo anterior, resalta el hecho de que la conducta del actor constituyó, además de
una infracción administrativa, un delito.
Precisamente, el Juez de Paz de Apopa consideró los hechos como constitutivos de
“violencia intrafamiliar”, específicamente, de tipo psicológico, según el art. 3 letra a) de la Ley
contra la Violencia Intrafamiliar: “Constituye violencia intrafamiliar, cualquier acción u
omisión, directa o indirecta que cause daño, sufrimiento físico, sexual, psicológico o muerte a las
personas integrantes de la familia. Son formas de violencia intrafamiliar: a) Violencia
psicológica: Acción u omisión directa o indirecta cuyo propósito sea controlar o degradar las
acciones, comportamientos creencias y decisiones de otras personas, por medio de intimidación,
manipulación, amenaza directa o indirecta, humillación, aislamiento o cualquier otra conducta u
omisión que produzcan un perjuicio en la salud psicológica, la autodeterminación, el desarrollo
integral y las posibilidades personales (...)” (el subrayado es propio).
Lo mencionado lleva a considerar, obligatoriamente, la calificación típica de esta misma
conducta en el Código Penal. Así, el art. 200 de tal cuerpo normativo regula el delito de ,
violencia intrafamiliar: “Cualquier familiar entendido por éste, según el alcance de la Ley
contra la Violencia Intrafamiliar, que ejerciere violencia en cualquier forma de las señaladas en
el Art. 3 del mismo cuerpo letal, será sancionado con prisión de uno a tres años. Para el
ejercicio de la acción penal, será necesario el agotamiento del procedimiento judicial
establecido en la Ley antes mencionada”.
Además, esta sala, en consideración de los hechos imputados al agente JRV, y en respeto
del principio de prioridad absoluta del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia
en cualquier ámbito, se ve en la obligación de verificar si estos hechos se adecuan a algún delito
tipificado en la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres (LEIV).
Al respecto, si bien los hechos fueron declarados como constitutivos de violencia
intrafamiliar de tipo psicológica por el Juzgado de Paz de Apopa; esta sala, del análisis del
segundo acto impugnado, considera que los mismos hechos también son constitutivos de
violencia física —«(...) [el investigado ingresó a la vivienda de la ofendida] tirando lo que
encontraba, arruinó varios enseres y le pegó en el ojo derecho generándole una fractura (...)» (f.
131 vto. de la 2ª pieza del expediente administrativo)— y verbal —«(...) [la ofendida] ha
recibido innumerables mensajes pidiéndole que regrese con él, ofensivos, que por esa razón ha
bloqueado el Facebook y se los manda al Messenger (...) los que literalmente dicen lo siguiente:
(...) “vamos a hacer el amor por última vez”. “ah, perdón se me olvidaba que no te puedo estar
acosando” (...)» (f. 132 fte. de la 2ª pieza del expediente administrativo)—.
Frente a ello debe señalarse que el art. 55 LEIV regula el delito de “Expresiones de
violencia contra las mujeres” de la siguiente manera: “Quien realizare cualquiera de las
siguientes conductas, será sancionado con multa de dos a veinticinco salarios mínimos del
comercio y servicio: (...) e) Exponer a las mujeres a un riesgo inminente para su integridad física
o emocional (...)”. Así, del tipo penal relacionado, esta sala considera que las conductas
comprobadas por la segundad autoridad demandada en sede administrativa, también se adecuan
al delito de “Expresiones de violencia contra las mujeres” tipificado en el art. 55 LEIV.
Por lo dicho, los hechos objeto del presente caso, imputados al demandante, son
constitutivos de delito según la LEIV, el Código Penal y la Ley contra la Violencia Intrafamiliar;
ello, independientemente de que la acción penal, según el Código Penal (en cuanto al delito de
violencia intrafamiliar), esté sujeta a la condición relativa al “agotamiento del procedimiento
judicial establecido” en la última ley relacionada.
Finalmente, es importante señalar que la premisa fijada en este apartado argumentativo —
los hechos imputados al demandante son también constitutivos de delito— es de suma
relevancia a efecto de determinar cuál es el plazo de prescripción aplicable a presente caso;
circunstancia que será objeto de análisis a continuación.
iv. De esta forma, debe verificarse si el procedimiento administrativo sancionador del caso
inició en plena observancia al plazo de prescripción que la ley sectorial regula.
Al respecto, el art. 84 LEDIPOL establece lo siguiente:
“La acción disciplinaria prescribe para las faltas leves en el término de seis meses; en un
año para las faltas graves, y; en dos años para las faltas muy graves.
Si se tratase de conductas tipificadas por la normativa penal, la prescripción operará de
la manera siguiente:
a) En caso de que exista proceso penal, un año después de quedar firme la sentencia
pronunciada por el Tribunal competente; y,
b) En caso de no haberse iniciado la acción penal, la acción disciplinaria prescribirá
en un plazo de dos años, si se tratara de faltas penales o de cinco años para el caso de delito”
(el resaltado y subrayado son propios).
Pues bien, la conducta del demandante es constitutiva de delito (como ya se estableció
supra). Además, del análisis del expediente administrativo no se advierte que la víctima haya
ejercido la acción penal; de igual forma, el actor no presentó prueba alguna, ante esta sala, que
refiera lo contrario. Por ende, el plazo de prescripción aplicable al presente caso es el de 5
años.
En este orden, debe precisarse que las conductas atribuidas al actor fueron realizadas en
los meses de noviembre de 2013 y, octubre y noviembre de 2014 (referencias temporales, así
extraídas del segundo acto impugnado que obra a fs. 130 al 134 de la 2ª pieza del expediente
administrativo).
Sucesivamente, el inicio formal del procedimiento sancionatorio se produjo por medio de
la resolución del 18 de abril de 2016 (fs. 94 y 95 de la 2ª pieza del expediente administrativo).
Ahora, si bien no hay constancia de que la anterior decisión haya sido notificada a la parte actora,
esta se dio por enterada de la misma, en todo caso, en la fecha en que presentó un escrito
designando a un “defensor particular”, específicamente, el 13 de mayo de 2016.
En este orden, y bajo una apreciación protectora y en favor del investigado, es concluyente
que este tuvo conocimiento del inicio formal del procedimiento sancionador, en todo caso, al 13
de mayo de 2016.
Ahora bien, al contrastar la fecha de inicio del procedimiento de cara al investigado con
plenos efectos para este (13 de mayo de 2016), con el plazo general de 5 años contado desde la
ocurrencia de los hechos (desde noviembre 2013 hasta noviembre 2018); se constata, por simple
inspección, que el referido procedimiento efectivamente inició dentro de dicho período
legal.
De esta forma, es procedente desestimar el vicio alegado por el actor relativo a que en el
presente caso había operado la prescripción de la infracción.
C. Violación del derecho de defensa por el cambio de calificación jurídica de los
hechos sin la posibilidad de controvertir tal decisión.
1. El actor, en concreto, estableció: “SE ME ESTABA VIOLENTANDO EL DERECHO DE
DEFENSA (...) ya que el Tribunal debió advertir sobre una (sic) posible cambio de calificación,
para que la defensa se enfocará (sic) sobre ese posible cambio, cosa que No (sic)se hizo,
desprotegiéndome totalmente, por cuanto nos defendido (sic) de unas faltas y al final se resuelve
sancionarme por otra Falta (sic)” (f. 3 fte).
2. El cambio de calificación jurídica de los hechos concurrió en la vía del recurso de
apelación. Al respecto, el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC señaló que “(...) con base
al principio iura novit curia “o el juez conoce de derecho” (...) [y] en el mismo cuadro fáctico,
adecuó los hechos a la falta del artículo 8 numeral 27 de la LEDIPOL, ya que se conjugó el
cumplimiento del verbo rector y de una de las condicionantes, -daño a la imagen de la
institución- (...)” (f. 87 fte).
3. Desarrolladas las posturas de las partes, esta sala hace las siguientes consideraciones.
i. Es importante precisar, desde el inicio del análisis de este punto, que el alegato
esgrimido por la parte actora tiene por objeto la tutela del derecho de defensa, pues así ha
sido delimitado en su argumentación (f. 3 fte).
Pues bien, el cambio de calificación jurídica es una facultad del aplicador de la norma
administrativa; y es que, la subsunción de los hechos al tipo sancionador —infracción
administrativa descrita en la ley— forma parte del proceso de adecuación típica de la conducta,
cuando se ejerce la potestad administrativa sancionadora. Esta operación lógica no se agota en un
momento específico del procedimiento administrativo; por ello, y en principio, el Tribunal
Segundo de Apelaciones de la PNC no encontrada obstáculo para calificar los hechos en forma
distinta a la precisada, tanto en el auto de inicio del procedimiento, como en el primer acto
administrativo impugnado.
Los arts. 15 y 26, este último relacionado con el art. 75, todos de la LEDIPOL, otorgan
competencia sancionadora a los tribunales disciplinarios y de apelaciones de la PNC; así, estos se
constituyen en organismos que gozan de autonomía para la determinación de infracciones e
imposición de sanciones.
Además, así como lo refiere el art. 75 LEDIPOL, los tribunales de apelaciones tienen la
obligación de controlar los actos emitidos por los tribunales disciplinarios regionales, y entre los
aspectos sujetos a control se encuentran las calificaciones jurídicas realizadas.
ii. Ahora, para analizar de forma correcta la situación del demandante en relación al
abrupto cambio de calificación jurídica alegado, esta sala debe desarrollar dos conceptos jurídicos
íntimamente vinculados: los “hechos” y “calificación jurídica” de éstos.
En aplicación de la LEDIPOL, es preciso indicar que, por regla general, los hechos
incorporados al procedimiento por el “presentador de cargos”, en la “petición razonada” del
inicio del procedimiento, constituyen el objeto de la investigación y, por ende, resultan
invariables. N. que esta sala se ha referido a los hechos; es decir, a las concretas acciones
u omisiones que se han concurrido en la realidad objetiva, y cuya comisión es atribuida al
investigado.
Empero, la “calificación jurídica” es un concepto jurídico diferente. Esta es una operación
lógica que establece una correspondencia e identidad entre un hecho y una descripción fáctica en
la ley. Así, resulta que los hechos atribuidos a una persona pueden ser los mismos a lo largo de
todo un procedimiento administrativo, mantenerse invariable o inalterables; y luego, estos
mismos pueden ser adecuados, sucesivamente, a diferentes infracciones administrativas. A
manera de ejemplo, a un agente de la PNC se le puede imputar el hecho de agredir verbalmente a
un compañero, y dicha conducta, invariable en su producción objetiva, puede ser adecuada a
diferentes infracciones administrativas a lo largo de un procedimiento: en un momento a la
descripción típica “Faltar al respeto, mediante actos de descortesía, impropios, o empleando
vocabulario soez, a los subalternos o compañeros”; y en otro ulterior, a la infracción “Actuar
manifiestamente con discriminación en razón del género, credo o raza”. En este iter lógico, los
hechos atribuidos no cambian, solo su calificación jurídica.
No obstante, esta sala debe dejar claro que la calificación jurídica de los hechos no es
una actuación administrativa arbitraria ni exenta de control. En este sentido, las
particularidades de cada caso determinarán cuáles son los parámetros o factores legales de
control, verbigracia, el agravio que se presenta por un cambio de calificación jurídica sin
oportunidad de defensa y que derive en la imposición de una sanción más grave que aquella
avistada preliminarmente con la calificación original. Nos encontramos, entonces, frente al
supuesto que, la nueva calificación de infracción, sin audiencia previa del investigado, contiene
elementos descriptivos y normativos que otorguen al hecho un alcance diferente y de mayor
prejuicio, de manera tal que el indagado, de haber conocido tales elementos con anticipación,
habría podido refutar su aplicabilidad al caso.
Es así como, en algunas ocasiones, una variación sustancial de la calificación jurídica
puede causar indefensión. De ahí que este tipo de modificaciones ex novo, en principio, no deben
ser sorpresivas. No obstante, tal como se apuntó supra, no siempre un cambio de calificación
jurídica implica la modificación o alteración de los hechos atribuidos a la parte investigada,
con nuevos alcances perjudiciales, restrictivos y de radical afectación.
iii. En el presente caso, ya quedó establecido que los hechos cometidos por el actor son
constitutivos de violencia intrafamiliar, específicamente, violencia de tipo sicológica, según el
acta de “audiencia preliminar” del proceso de violencia intrafamiliar seguido contra el
investigado, con fecha 11 de diciembre de 2014; y también, de violencia física y verbal.
a. Los hechos relacionados fueron adecuados, al inicio del procedimiento y en la emisión
del primer acto impugnado, a las faltas muy graves reguladas en los numerales 8 y 27 del art. 9
LEDIPOL:
-”Realizar actos que impliquen tratos crueles, inhumanos, degradantes, discriminatorios
o vejatorios a los compañeros, subordinados o a cualquier persona, agravándose la sanción
cuando la víctima se encuentre bajo detención o custodia”; y,
Precisamente, ésta calificación, y la determinación de responsabilidad, derivó en la
emisión de la resolución de las 13:30 horas del 20 de mayo de 2016 (primer acto impugnado), por
el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la PNC, en la que se sancionó al
investigado con la suspensión del cargo sin goce de sueldo por 211 días.
No obstante, en la vía del recurso administrativo de apelación operó el cambio de
calificación jurídica con el que el demandante está inconforme y aduce un agravio.
Esta calificación jurídica ex novo, según se advierte de la documentación que obra en el
expediente administrativo del caso, se generó sin audiencia previa al investigado. Así, fue
hasta la emisión de la resolución de las 11:40 horas del 21 de septiembre de 2016 —segundo acto
impugnado—, que el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC modificó la calificación
jurídica de los hechos adoptada al principio del procedimiento, atribuyendo al actor, ahora, la
comisión de la falta grave establecida en el art. 8 numeral 27 LEDIPOL:
“Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la
Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero”.
Esta nueva apreciación jurídica fue la base para la imposición de la sanción de suspensión
del cargo sin goce de sueldo por 16 días.
b. Como primer aspecto a resaltar, aunque no se dio al actor una oportunidad previa para
alegar alguna defensa con relación al cambio de calificación jurídica; resulta que la nueva
adecuación típica realizada por el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC no supuso
variación o alteración alguna de los hechos. En apartados anteriores, esta sala ha precisado la
clara diferencia entre la variación de los hechos y, por otra parte, el cambio de calificación
jurídica. En este orden, la carga fáctica para el actor siempre fue la misma, esto es, “violencia
intrafamiliar”.
Además, debe señalarse que el cambio de calificación jurídica se dio entre infracciones
que presentan una regulación homogénea, lo cual evitó indefensión al investigado. Y es que, la
homogeneidad en el cambio de calificación implica que el encuadramiento jurídico de la
conducta es de la misma índole, y en el caso concreto, entre el numeral 8 del art. 9 LEDIPOL y el
numeral 27 art. 8 LEDIPOL; por un lado, “Realizar actos que impliquen tratos crueles,
inhumanos, degradantes, discriminatorios o vejatorios a (...) cualquier persona (...)”, y por otro,
“Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la
Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero”, respectivamente.
Esta homogeneidad de las figuras tipo, así como la similitud en la configuración de la
acción, se suman al hecho de que la sanción establecida por el Tribunal Segundo de Apelaciones
no fue mayor a la prevista por el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana, ambos de la
PNC.
En este orden, si lo que el demandante pretende es tutelar su derecho de defensa, es
patente que en la vía del recurso administrativo de apelación (e incluso en el procedimiento
originario) siempre le fueron imputados los mismos hechos; se defendió de los mismos
sucesos; la prueba valorada fue aquella (de cargo y de descargo) relacionada con la misma
atribución fáctica. Es así como, para el actor, las acciones imputadas se mantuvieron intactas
e invariables en su consideración material u ocurrencia en la realidad objetiva.
Por lo tanto, la parte actora, a lo largo de todo el procedimiento administrativo
(incluyendo la vía de apelación), siempre ejerció una clara defensa para desvirtuar los concretos
hechos atribuidos en su contra, mismos que no fueron alterados.
c. Esta sala ya estableció en apartados precedentes de esta sentencia que un cambio de
calificación jurídica, sin oportunidad de defensa, puede generar un agravio, por ejemplo, cuando
de ello derive en la imposición de una sanción más grave que aquella avistada preliminarmente
con la calificación original -nuevos alcances perjudiciales, restrictivos y de radical afectación-.
Dicho esto, como ya fue mencionado, otro aspecto que debe resaltarse es que, en el
presente caso el cambio de calificación jurídica que operó en sede administrativa fue
favorable para el investigado.
De dos infracciones “muy graves” que permitieron al Tribunal Disciplinario de la
Región Metropolitana de la PNC imponer la sanción de suspensión del cargo sin goce de sueldo
por 211 días, se pasó a crear —para el actor— una nueva situación jurídica de beneficio: la
subsunción de los hechos en una sola infracción administrativa (diferente a las atribuidas
originariamente), calificada como falta “grave” (menor grado de desvalor), que supuso la
aplicación de una sanción de menor intensidad (reducción del gravamen), esto es, la suspensión
del cargo sin goce de sueldo únicamente por 16 días.
En este orden de ideas, la falta de oportunidad de defensa previo al cambio de calificación
jurídica que operó en la vía del recurso de apelación, no trascendió a la creación de una
situación jurídica de mayor perjuicio o afectación que aquella definida en el primer acto
impugnado. Todo lo contrario, el nuevo juicio de adecuación típica favoreció sustancialmente la
situación del investigado, al grado de derivar en la imposición de la mínima sanción posible
en relación al marco punitivo regulado en el artículo 11 literal b) LEDIPOL: “Las faltas graves
darán lugar a la aplicación de las siguientes sanciones: (...) B) Suspensión del cargo sin goce de
sueldo de dieciséis hasta por noventa días”.
d. Por lo tanto, los argumentos desarrollados en los apartados anteriores permiten
concluir que, aunque el cambio de calificación jurídica alegado por el actor se dio sin la
oportunidad de defensa previa, bajo las particularidades de este caso, esto no supuso la
modificación o alteración de los hechos atribuidos al investigado, con nuevos alcances
perjudiciales, restrictivos y de radical afectación, ni la imposición de un gravamen superior a
aquel definido originalmente como consecuencia de su actuar contrario a la ley.
De ahí que, el cambio de calificación jurídica advertido es una circunstancia que no afecta
la validez del segundo acto administrativo impugnado.
D. Falta de valoración integral de la prueba que permitiese llegar a una
comprobación de la comisión dolosa de la infracción.
1.
El demandante alegó que: “se ha expresando (sic) en forma clara y precisa los
hechos, demostrando, valorando y exponiendo las razones por las cuales se dieron las cosas (...)
en la prueba documental presentada, y que al no ser valorada me violenta mi Defensa (sic), al no
valorar los argumentos que demuestran mi Inocencia (sic), nunca existió D., que demostrará
(sic) que actúe con el propósito o interés de cometes actos ilegales, (...) debió tomar en cuenta
todos los elementos aportados como prueba de descargo” (f. 4 fte).
De esta forma, el actor alegó que la prueba no fue valorada integralmente, ya que no se
consideró la prueba documental de descargo, y que, por ello, no se determinó correctamente la
comisión dolosa de la infracción. Por el contrario, aseveró, las autoridades demandadas
sostuvieron su responsabilidad en presunciones.
2.
Por su parte, las autoridades demandadas argumentaron que la prueba permitió
establecer los elementos suficientes para comprobar el cometimiento de la infracción. Además,
indicaron que la prueba fue valorada siguiendo las reglas de la sana crítica.
3. Descritas las posturas jurídicas de las partes, esta sala hace las siguientes valoraciones.
i.
El agente JRV —demandante de este proceso— fue sancionado con suspensión de su
cargo por 16 días sin goce de sueldo por haber realizado actos que afectaron la imagen de la PNC
y que perjudicaron los derechos de un tercero, específicamente, la Sra. GRHL. Esta infracción
administrativa se encuentra regulada en el numeral 27) del art. 8 LEDIPOL.
ii.
Los elementos de prueba relacionados con la responsabilidad del inculpado, según los
expedientes administrativos agregados al proceso, son los siguientes:
a)
Denuncia interpuesta a las 13:08 horas del 11 de diciembre de 2014 (f. 5 y 6 de la 2ª
pieza del expediente administrativo), por la Sra. GRHL, en contra del agente JRV, ante la
Inspectoría General de Seguridad Pública, en la cual manifiesta que el agente RV, en noviembre
de 2013 y en octubre y noviembre de 2014, realizó conductas y declaraciones constitutivas de
violencia intrafamiliar.
b)
Resolución del 21 de octubre de 2014 del Juzgado de Paz del municipio de Apopa (fs.
8 y 37 de la 2a pieza del expediente administrativo), mediante el cual se decretaron medidas de
protección en favor de la Sra. GRHL y contra el agente RV.
c) Oficio número 3327, del 21 de octubre de 2014, del Juzgado de Paz del municipio de
Apopa, mediante el cual se remite la orden de aplicación de las medidas de protección a la
subcomisionada de la PNC de San Salvador norte, del municipio de Apopa (fs. 7 y 38 de la 2a
pieza del expediente administrativo). La referida orden fue nuevamente informada a la
subcomisionada antedicha el 11 de diciembre de 2014 (fs. 9, 49 y 51 de la 2a pieza del expediente
administrativo), a través del oficio número 3958, del 11 de diciembre de 2014, indicando que las
medidas estarían vigentes por el plazo de 6 meses a partir de dicha fecha.
d) Acta de las 15:30 del 04 de mayo de 2015, en la cual se deja constancia de la llamada,
de parte de la Sra. GRHL, recibida por la Unidad de Investigación Disciplinaria de la PNC, en la
que manifestó su deseo de retirar la denuncia realizada en contra del agente JRV “porque debido
a haber denunciado está teniendo problemas con su actual pareja” (f. 25 fte. de la 2a pieza del
expediente administrativo).
e) Informe del agente JRV —demandante de este proceso—, del 06 de mayo de 2015,
dirigido al instructor del proceso disciplinario, agente RRC, en el cual se manifestó que mantuvo
una relación por 9 años con la Sra. GRHL, que finalizó posterior a una serie de discusiones.
Además, indicó que, en ante el Juzgado de Paz del municipio de Apopa, durante la audiencia del
10 de diciembre de 2014, aceptó los hechos por los que se le había acusado. No obstante, adujo
que únicamente confirmó los sucesos denunciados para evitar problemas y que “en ningún
momento sucedió cosas como ella expone de manera que pienso que lo hico (sic) por represalia y
resentimiento en contra” de él (f. 28 fte. de la 2ª pieza del expediente administrativo).
f) Declaración jurada de las 14:00 horas del 06 de mayo de 2015, de la Sra. GRHL (f. 30
de la 2 pieza del expediente administrativo), quien manifestó que el 11 de diciembre de 2014
interpuso una denuncia en las oficinas de la Inspectoría General de Seguridad Pública, pero que
los hechos ahí mencionados no son ciertos. Mencionó que únicamente se presentó ante dicha
institución por enojo, pero que no había sufrido ningún tipo agresión.
g) Acta de denuncia del 21 de octubre del 2014, ante el Juzgado de Paz de Apopa, por
parte de la Sra. GRHL (fs. 34 al 36 de la 2ª pieza del expediente administrativo), en contra del
agente JRV, por hechos cometidos en noviembre de 2013 y octubre de 2014 constitutivos de
violencia intrafamiliar.
h) Acta de la audiencia preliminar de las 10:00 del 11 de diciembre de 2014 (f. 50 de la 2a
pieza del expediente administrativo), en el Juzgado de Paz de Apopa, en la cual se tiene por
establecido que los hechos denunciados son constitutivos de violencia intrafamiliar y que los
mismos se atribuyen al agente JRV, por haber sido aceptados por este.
i) Expediente policial del agente RV (fs. 34 al 36 de la 2ª pieza del expediente
administrativo), el cual contiene la hoja de identificación personal, de sanciones aplicadas y su
fotografía. En estas hay constancia que el referido agente posee cinco anotaciones de sanciones
disciplinarias por faltas leves canceladas.
j) Denuncia de las 23:00 horas del 09 de diciembre de 2013, por parte de la Sra. GRHL
(fs. 65 y 74 de la 2ª pieza del expediente administrativo), en contra del agente JRV, ante la oficina
fiscal de Apopa de la Fiscalía General de la República (FGR), en la que indicó que ese día el
referido agente se hizo presente en su vivienda a las 18:30 horas, ingresó a la misma y procedió a
desordenar la cocina, el cuarto de ella y de su tía, que la golpeó en la cara y le dañó la ropa que
llevaba puesta.
k) Acta notarial de las 11:30 del 11 de diciembre de 2013 (f. 10 y 70 de la 2ª pieza del
expediente administrativo), mediante el cual se deja constancia del acuerdo de conciliación entre
la Sra. GRHL y el agente JRV, que ha consistido en reparar los daños causados por los hechos
denunciados ante la FGR, y ante ello la referida señora ha denegado su autorización, a la FGR y a
la PNC, para ejercer acción penal o civil en contra del referido agente.
1) Acta de la Fiscalía General de la República, de las 15:46 horas del 11 de diciembre de
2013 (f. 71 de la 2ª pieza del expediente administrativo), mediante el cual se mandó a archivo el
expediente fiscal de referencia ***-UDMM-2013-AP, originado por la denuncia realizada por la
Sra. GRHL a las 23:00 horas del 09 de diciembre de 2013.
m)
Declaración de las 13:00 horas del 27 de diciembre de 2013 (f. 76 de la 2ª pieza del
expediente administrativo), de la Sra. GRHL, quien manifestó que se había reunido con el
denunciado para discutir los hechos ocurrido el 9 de diciembre de 2015, y que habían llegado a
un acuerdo consistente en que ya no se repetirían dichas conductas; por lo que, ya no se considera
ofendida y no autorizó a la FGR a ejercer la acción penal.
n)
Además de los elementos de prueba reseñados (que fueron presentados en sede
administrativa), ante esta sala el demandante ha proporcionado una declaración jurada de la Sra.
GRHL, rendida a las 10:00 horas del 24 de mayo de 2016 (f. 9), y en la que la ofendida manifestó
que el 11 de diciembre de 2014 interpuso una denuncia en las oficinas de la Inspectoría General
de Seguridad Pública, pero que los hechos ahí mencionados no son ciertos. Además, la ofendida
relaciona que únicamente se presentó ante dicha institución por enojo, pero que no había sufrido
ningún tipo agresión.
iii. La valoración de la prueba en sede administrativa se rige por la sana crítica, y así lo
establece el art. 47 de la LEDIPOL: «(...) La prueba será apreciada aplicando las reglas de la
sana crítica (...)».
Al respecto, esta Sala, en reiterada jurisprudencia ha señalado lo siguiente: «(...) En
materia administrativa sancionadora, en relación con los medios de prueba, éstos no tienen un
“peso” o “valor” predeterminado, la apreciación de los mismos debe hacerse con base en las
reglas de la sana crítica, sistema de apreciación probatoria que deviene de la aplicación de las
reglas del pensamiento humano, el cual está conformado por tres tipos de reglas: la lógica, la
experiencia y la psicología.
La lógica se ocupa de examinar los diversos procedimientos teóricos y experimentales
que se utilizan del conocimiento científico y de analizar la estructura de la ciencia misma, es
decir, estudia los procesos del pensamiento, para descubrir los elementos racionales que los
constituyen y las funciones que los enlazan, por lo que está compuesta de diversos principios. La
lógica se utiliza para guiar el razonamiento, dotándolo de una adecuada estructuración y
alcanzar una conclusión correcta en relación a las premisas sobre las que se apoya.
La experiencia o máximas de experiencia, han sido definidas como los: “[j]uicios
hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se juzgan en el proceso,
procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos particulares de cuya
observación se han inducido y que, por encima de esos casos, pretenden tener validez para otros
nuevos” [STEIN, F.. El Conocimiento Privado del Juez. Bogotá (Colombia) Editorial
temis, 1999, p.27].
Ahora, especial atención requiere el análisis psicológico respecto al control de
credibilidad objetiva relacionado al examen del contenido de las deposiciones. Esta técnica
implica el análisis del relato por medio de la siguiente tríade de circunstancias.
En primer lugar, la ausencia de incredibilidad subjetiva; puesto que, el examen de la
conducta o actitud del testigo en relación con los hechos, ello se realiza, tomando en
consideración: i) La inexistencia de móviles espurios, es decir, si existe un ánimo de
resentimiento [lo que conllevaría a la denuncia como producto de una venganza] o de fabulación
[fantasías, creaciones imaginativas] ; La apreciación de condiciones personales, aquí se deberá
considerar la edad del testigo [minoría de edad], la existencia o no de enfermedades
[alcoholismo, trastornos de personalidad o mentales]. En segundo lugar, la verosimilitud:
analizar el contenido de la versión de los hechos: 1) Si es lógica [no contrariarse entre sí, ser
precisa, consistente], 2) si se cuenta con corroboraciones periféricas objetivas [declaraciones de
otros, pericias, etc.]. En tercer lugar, se debe considerar la persistencia acusatoria, esto es, si la
declaración carece de ambigüedades y/o contradicciones, ello se colige a través de la
persistencia de la incriminación [prolongada en el tiempo], concreta [narración precisa, sin
imprecisiones] y coherente [única, con ausencia de negación en sus diversas versiones] (...)»
(Sentencia de las 11:45 horas del 17 de julio de 2020. Proceso contencioso administrativo 19-
2013).
Expuesto lo anterior, esta sala reconoce que la atribución de la responsabilidad como la
respectiva sanción administrativa, no puede colegirse del simple dicho de una persona o de la
valoración sesgada de ciertos elementos probatorios, sin la corroboración de prueba periférica.
Por el contrario, la constatación o acreditación de tal responsabilidad debe tener su origen en un
análisis integral y sistemático de todos los elementos probatorios que obran en el caso, en el
sentido de fijar proposiciones fácticas de diversos medios de prueba, que necesariamente sean
coincidentes en cuanto a sujetos, tiempo, espacio, sentido y consecuencias, entre otros factores.
En esta labor es trascendental el respeto a las reglas de la sana crítica, como ya fue
desarrollado, expresada en las máximas del correcto entendimiento humano: la lógica, la
experiencia y la psicología. Unas y otras implican que la Administración evidencie un análisis
con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de los casos, sin excesivas
abstracciones de orden intelectual, discrecionalidades o arbitrariedades.
Todo lo señalado resulta de gran entidad puesto que esta sala debe analizar si en los actos
administrativos impugnados realmente concurre un razonamiento lógico, congruente, motivado e
integral de todos los elementos de prueba que se encuentran a la base del presente caso.
iv. Pues bien, en el segundo acto administrativo impugnado (fs. 130 al 134 de la 2a pieza
del expediente administrativo), el Tribunal Segundo de Apelaciones de la región Metropolitana
de la PNC únicamente analizó los elementos probatorios descritos en las letras a), d), e), f) y k)
del apartado ii del número 3 de la letra D del romano IV supra; sin embargo, respecto de los
restantes medios de prueba, tanto de cargo como de descargo, la autoridad demandada se limitó
a una somera descripción de estos, sin concretar ningún juicio de valoración.
A partir de lo anterior, se colige que la segunda autoridad demandada no valoró
integralmente los elementos de prueba de sede administrativa. No obstante, dicha omisión debe
ser analizada desde las facultades concedidas a este tribunal para poder resolver el conflicto
jurídico objeto de controversia.
a.
En ese sentido, es importante traer a colación que esta sala desarrolla un proceso
contencioso administrativo de plena jurisdicción, esto es, un auténtico proceso entre partes en el
que se pueden alegar y controvertir plenamente los hechos acaecidos en sede administrativa,
inclusive nuevos argumentos y prueba que permitan a ambas partes, bajo el principio de igualdad,
ejercer su derecho de defensa.
Así, existe un proceso en el que las partes, en igualdad de condiciones, tienen la
oportunidad de probar sus alegatos, lo que permite que este tribunal no sea un mero revisor de las
actuaciones administrativas y que el incumplimiento de ciertas formalidades o la omisión de
determinados actos devenga, automática e irreflexivamente, en la ilegalidad de la decisión
administrativa objeto de control judicial.
Por ende, esta sala se encuentra habilitada, en vista de la omisión de valoración de la
prueba de descargo del actor, y de otros elementos del caso, para evaluar los mismos.
b.
En este punto, esta sala considera oportuno mencionar que a lo largo del
procedimiento administrativo sancionador se produjo una serie de elementos probatorios que no
cumplen los caracteres de utilidad y pertinencia respecto del objeto de averiguación. Lo esencial
para el presente caso es determinar si, efectivamente, el actor cometió la infracción regulada en el
art. 8 numeral 27) LEDIPOL (“Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del
servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero”); de
modo que, aquellos elementos de prueba que no guarden conexión directa e inmediata con los
hechos investigados, deberán desestimarse.
En este orden, del análisis de los expedientes administrativos presentados por las
autoridades demandadas, se advierte que la documentación agregada en la 2a pieza de fs. 11 al
24, 39 al 48, 61 al 64, 66 al 69 y a fs. 26 y 73, es tendiente a demostrar hechos, sucesos o
circunstancias que no poseen conexión directa con la infracción imputada. Los documentos
mencionados se refieren a comprobantes de compra de objetos por parte del agente R V, en favor
de la Sra. GRHL, actos de trámite realizados por el Juzgado de Paz de Apopa en el proceso
regulado por la Ley contra la Violencia Intrafamiliar, y actos de trámite realizados por la FGR
para dar seguimiento a la denuncia interpuesta por la Sra. HL el 09 de diciembre de 2013.
Los documentos mencionados, al no poseer una relación directa e inmediata con la
comprobación de conductas que hayan afectado a la imagen de la institución y que afecten los
derechos de un tercero, son desestimados.
c. Ahora bien, se analizará la prueba que concierne a la infracción regulada en el art. 8
numeral 27) LEDIPOL, misma que ha sido relacionada en el apartado ii del número 3 de la letra
D del romano IV de esta sentencia, al ser los documentos producidos en el procedimiento como
elementos probatorios de cargo y de descargo de la responsabilidad infractora.
Esta prueba producida en el procedimiento administrativo es la siguiente: - Denuncia
interpuesta a las 13:08 horas del 11 de diciembre de 2014 (f: 5 y 6 de la 2ª pieza del expediente
administrativo), por la Sra. GRHL, en contra del agente JRV, ante la Inspectoría General de
Seguridad Pública; - Resolución del 21 de octubre de 2014 del Juzgado de Paz del municipio de
Apopa (fs. 8 y 37 de la 2ª pieza del expediente administrativo); - Oficio número 3327, del 21 de
octubre de 2014, del Juzgado de Paz del municipio de Apopa, en el que se remite la orden de
aplicación de las medidas de protección a la subcomisionada de la PNC de San Salvador norte
del municipio de Apopa (fs. 7 y 38 de la 2ª pieza del expediente administrativo); - Oficio número
3958, del 11 de diciembre de 2014 (f. 9, 49 y 51 de la 2ª pieza del expediente administrativo),
con la misma orden, indicando que las medidas estarían vigentes por el plazo de 6 meses a partir
de dicha fecha; -Acta de denuncia del 21 de octubre del 2014, ante el Juzgado de Paz de Apopa,
por parte de la Sra. GRHL (fs. 34 al 36 de la 2ª pieza del expediente administrativo), en contra
del agente JRV; - Acta de audiencia preliminar de las 10:00 del 11 de diciembre de 2014 (f 50 de
la 2ª pieza del expediente administrativo), del Juzgado de Paz de Apopa; - Denuncia de las 23:00
horas del 09 de diciembre de 2013 por parte de la Sra. GRHL (fs. 65 y 74 de la 2apieza del
expediente administrativo), en contra del agente JRV, ante la oficina fiscal de Apopa de la
Fiscalía General de la República (FGR); - Acta notarial de conciliación de las 11:30 horas del
11 de diciembre de 2013 (f. 10 y 70 de la 2a pieza del expediente administrativo); y, - Acta de
archivo de expediente de la Fiscalía General de la República, de las 15:46 horas del 11 de
diciembre de 2013 (f: 71 de la 2ª pieza del expediente administrativo).
El análisis sistemático y cohesionado de toda esta prueba permite acreditar que el 9 de
diciembre de 2013, el agente JRV se hizo presente en la vivienda de la Sra. GRHL ubicada en la
colonia ********** en el municipio de Atiquizaya, del departamento de Ahuachapán; y de
manera posterior la amenazó por teléfono.
De esta forma, a las 18:30 horas de dicha fecha, el agente procedió a ingresar a la casa de
habitación, sacó ropa de la referida señora afuera de la vivienda, y procedió a desordenar la
cocina, quebrando una licuadora y dañando un aparato de sonido. Además, en el interior de la
vivienda tiró ciertos objetos, dio un golpe a la Sra. HL en la cara, e intento sacarla de su vivienda
a la fuerza.
Los anteriores hechos, fueron denunciados ante la FGR; no obstante, el denunciado llegó a
un acuerdo con la Sra. HL, mismo que quedó reflejado en un acta (levantada a las 11:30 horas del
11 de diciembre de 2013; y agregada a f. 10 y 70 de la 2ª pieza del expediente administrativo).
Nótese que esta prueba documentada revela que el investigado no negó la comisión de los
hechos, ni que la ofendida se haya retractado de lo que puso en conocimiento de las autoridades
discales. Por el contrario, se deja constancia de la intención y el esfuerzo del agente V de reparar
los daños causados por los hechos acontecidos.
Por lo tanto, dicha acta (f. 10 y 70 de la 2ª pieza del expediente administrativo) confirma
que ocurrieron los hechos y que existieron los daños, pero que posteriormente se dio una suerte
de reparación por los mismos que justificó la promoción de un acuerdo conciliatorio, el cual
motivó que la FGR no ejerciera la acción penal.
También, con los referidos elementos de prueba se logra comprobar que el agente
investigado, el 10 de octubre de 2014, alrededor de las 21:50 horas, llegó a la vivienda de la Sra.
GRHL, misma que compartía con su nueva pareja, con quien se encontraba hablando. A
continuación, el indagado quebró los vidrios de la ventana de la casa de esta.
Todos estos hechos, tanto los ocurridos en diciembre de 2013, como los acaecidos en
octubre de 2014, también fueron denunciados ante el Juzgado de Paz de Apopa y aceptados por el
agente RV en la audiencia preliminar de las 10:00 del 11 de diciembre de 2014 (f. 50 de la 2ª
pieza del expediente administrativo).
Al respecto, esta sala considera pertinente adicionar que estos hechos, a su vez, fueron
corroborados en cada una de las 3 denuncias interpuestas por la víctima ante la FGR, el Juzgado
de Paz de Apopa y la Inspectoría General de Seguridad Pública, en diferentes fechas.
d. Ahora bien, en sede administrativa, se produjo el siguiente elemento probatorio de
descargo: - Acta de las 15:30 del 04 de mayo de 2015 (f: 25 de la 2a pieza del expediente
administrativo), en la cual se dejó constancia de la llamada de parte de la Sra. GRHL, recibida
por la Unidad de Investigación Disciplinaria de la PNC.
Y, además se introdujeron los siguientes medios de prueba: Declaración jurada de las
14:00 horas del 06 de mayo de 2015, de la Sra. GRHL fs. 30 de la 2ª pieza del expediente
administrativo); - Declaración de las 13:00 horas del 27 de diciembre de 2013 (f. 76 de la 2a
pieza del expediente administrativo), de la Sra. GRHL,. - Declaración jurada de las 10:00 horas
del 24 de mayo de 2016 (fs. 9), de la Sra. GRHL.
En estos documentos, básicamente consta que la Sra. GRHL se retractó de la denuncia en
contra del agente V, señalando diversos motivos que para ella justificaban este cambio: en primer
lugar, por haberse generado problemas con su actual pareja, y por manifestar que no eran ciertas
las actuaciones imputadas al referido agente.
En este sentido, el demandante pretende, con tales elementos de prueba, apoyar la tesis de
que los hechos atribuidos no son ciertos. No obstante, analizadas las declaraciones juradas
rendidas ante notario por la Sra. HL de forma integral y bajo las reglas de la sana crítica, es
concluyente que las mismas, en el contexto del caso, no presentan robustez o credibilidad
respecto de la alegada inexistencia de los hechos.
En primer lugar, el contexto fáctico de este caso deja en evidencia la palmaria violencia
física, psicológica y verbal soportada por la Sra. HL, por parte del investigado. Así, dentro del
proceso natural del ser humano encaminado a la asimilación de los hechos de violencia y sus
secuelas, es un suceso común que, para evitar el aumento de problemas, por cualquier tipo de
presión, o por la contener una agudización del conflicto, la víctima tiende a generar una suerte de
rechazo de la continuidad de la denuncia presentada o, en su caso, presenta un aparente acto de
retracto de lo denunciado.
Precisamente, en la declaración que consta en el acta de las 15:30 del 04 de mayo de 2015
(f. 25 de la 2ª pieza del expediente administrativo), la Sra. GRHL manifiesta, como razón para
retractarse de la denuncia y de los hechos, lo siguiente: “(...) debido a haber denunciado está
teniendo problemas con su actual pareja, quien le dijo que dejara las cosas así nomás” (f. 25 fte.
de la 2a pieza del expediente administrativo).
En este sentido, el hecho de que la Sra. HL haya negado la ocurrencia de los hechos, luego
de promover múltiples denuncias en diferentes sedes policiales, fiscales y administrativas,
después de que el mismo investigado aceptó la comisión de los mismos en 2014, y posterior a
que haya conciliado por daños ocasionados por éste en 2013; no es más que la respuesta
comprensible de una persona que ha soportado, permanentemente, actos de violencia que han
mermado la dirección de su voluntad en torno al conflicto. A esto se suman una serie de factores
que reducen el ánimo de defensa de una mujer objeto de violencia física, psicológica y verbal,
tales como la falta de apoyo económico, el temor a represalias, la desconfianza en la respuesta
institucional y judicial, y en el presente caso, el hecho de que el agresor pertenece a la PNC, esto
es, una de las instituciones que forma parte del sistema de seguimiento de sus denuncias.
Por otra parte, debe resaltarse que, si bien las declaraciones de la Sra. HL constan en acta
notarial, este tipo de instrumentos sirve, entre otros, para que el notario de fe de lo que el
compareciente declara. En ese sentido, en ningún momento la fe notarial se ha extendido a
corroborar la inexistencia de la violencia intrafamiliar en la realidad objetiva de la declarante. En
otras palabras, la fe pública concedida al notario es plena respecto a los hechos que, en las
actuaciones notariales, personalmente ejecuta o comprueba; no obstante, en los actos,
contratos y declaraciones que autorice, esta fe será plena en lo tocante al hecho de haber
sido otorgados en la forma, lugar, día y hora que en el respectivo instrumento se expresa.
Por ello, las actas referenciadas no extienden su fe notarial a la verificación del acaecimiento o no
de los hechos que la Sra. HL manifiesta.
En este sentido, estas declaraciones, en contraposición de los demás elementos de prueba
del caso, carecen de robustez y son incapaces de relevar al investigado de la responsabilidad
atribuida y comprobada a lo largo del procedimiento.
e. También, en sede administrativa se presentó como prueba de descargo el informe del
agente JRV, del 06 de mayo de 2015 28 fte. de la 2ª pieza del expediente administrativo), dirigido
al instructor del proceso disciplinario agente RRC.
Este informe tiene por objeto el solo hecho de manifestar al instructor del procedimiento
que en ningún momento se ejerció algún tipo de violencia en contra de la Sra. HL; y, exponer que
las denuncias realizadas por la referida persona fueron por venganza, “represalia y
resentimiento”, por haber finalizado la relación sentimental, precisamente por desacuerdos que
mantenían “como toda pareja” (f. 28 fte. de la 2a pieza del expediente administrativo).
Pues bien, sobre este elemento de prueba esta sala debe precisar que la sola expresión del
propio investigado propone un planteamiento subjetivo, naturalmente parcial, sobre la ausencia
de responsabilidad. Esta declaración no es más que la simple manifestación de defensa del
investigado sobre la inexistencia de la imputación. Y frente a ello cobra relevancia el hecho de
que los demás medios probatorios con los que el demandante pretendía apoyar su tesis carecen de
aptitud probatoria.
Por lo anterior, el referido informe no presenta suficiencia probatoria sobre la inexistencia
de los hechos investigados.
Finalmente, en los expedientes administrativos se encuentra agregado el expediente
policial del agente R V (fs. 34 al 36 de la 2ª pieza del expediente administrativo), el cual contiene
la hoja de identificación personal, de sanciones aplicadas y su fotografía.
Este elemento de prueba no brinda información acerca de la comisión de los hechos por
parte del demandante. Por el contrario, únicamente indica antecedentes que ha tenido el agente
JRV en cuanto a abuso de poder o desobediencia de órdenes.
vi. En ese sentido, si bien se ha constatado que las autoridades demandadas no realizaron
un análisis integral de la prueba producida en sede administrativa; tal circunstancia no torna
inválidos los actos administrativos controvertidos, puesto que esta sala, que desarrolla un proceso
de plena jurisdicción, ha analizado todos los elementos de prueba del caso, y advierte que todos
ellos, apreciados en su conjunto, permiten establecer que el agente JRV, el 09 de diciembre de
2013 y el 10 de octubre de 2014, cometió actos de violencia en perjuicio de la Sra. GRHL,
mismos que afectan la imagen de la PNC por la misma condición del responsable como miembro
de la corporación policial, quien está obligado a mantener un comportamiento público y privado
acorde al profesionalismo del cuerpo policial, a proteger y garantizar el libre ejercicio de los
derechos y las libertades de las personas, a prevenir y combatir toda clase de delitos, mantener la
paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad con estricto apego a los derechos humanos.
Adicionalmente, la conducta del agente de seguridad transgredió los derechos de un tercero (la
misma Sra. HL).
vii. Respecto del título de culpabilidad cabe mencionar que, si bien ninguno de los actos
administrativos impugnados no refiere expresamente que se ha comprobado la comisión dolosa
de la infracción; los elementos de prueba del caso, ya valorados por esta sala, acreditan que el
demandante, deliberadamente o con plena intención, dirigió su voluntad a fin de propiciar
intencionalmente, no se trata de un descuido o negligencia; cada una de las acciones que
configuran la infracción administrativa atribuida.
En este orden, la actuación del agente JRV implicó el cometimiento de la infracción
regulada en el art. 8 numeral 27) LEDIPOL que señala: “Son conductas constitutivas de faltas
graves, las siguientes: (...) 27) Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del
servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero”. Por
lo tanto, esta sala debe desestimar el vicio alegado de falta de comprobación de la comisión
dolosa de la infracción supra.
E. Falta de proporcionalidad en la sanción.
1. El actor señaló que la sanción que le fue impuesta, esto es, la suspensión del cargo sin
goce de sueldo por 16 días, es desproporcional a la infracción realizada. En concreto estableció
que “la sanción se vuelve gravosa a los hechos existe (sic), excedente al sancionarme” (f. 14 fte).
2. Las autoridades demandadas no se pronunciaron al respecto de este vicio. 3.
Establecida la postura jurídica del actor, esta sala hace las siguientes consideraciones de derecho.
i. El primer aspecto a señalar es que la norma jurídica que regula la sanción determinada al
demandante es el art. 11 LEDIPOL: “Las faltas graves darán lugar a la aplicación de las
siguientes sanciones: a) Arresto sin goce de sueldo de cuatro hasta cinco días; y, b) Suspensión
del cargo sin goce de sueldo de dieciséis hasta por noventa días” (el resaltado es propio).
ii. Los hechos cometidos por el demandante son constitutivos de violencia intrafamiliar y
los mismos fueron perpetrados en diciembre de 2013 y en noviembre de 2014. Con esta sola
precisión se advierte que el actor cometió acciones constitutivas, no solo de infracción
administrativa, sino de delito.
Por otra parte, los hechos comprobados han tenido diversas manifestaciones, de gran
entidad, en la esfera de derechos de la Sra. GRHL. En este sentido, para determinar la
proporcionalidad de la sanción es obligatorio considerar, entre otros, la naturaleza y alcance de
los mismos, el perjuicio causado, el grado de afectación y la intencionalidad del investigado. A su
vez, y de manera particular, este tribunal no puede obviar que la ofendida es una mujer, por lo
que resulta imperativo considerar la trascendencia negativa del actuar del investigado en los
derechos que el ordenamiento jurídico presenta para este tipo de casos, en concreto, el derecho de
las mujeres a una vida libre de violencia (lo que implica, entre otros, que se respete su vida y su
integridad física, psíquica y moral; que se respete la dignidad inherente a su persona; se proteja su
libertad y seguridad personal; y, que la mujer no sea sometida a tratos humillantes).
Debe precisarse que la consideración de los derechos particulares de la ofendida resulta
obligatoria, también, por el diseño típico de la infracción administrativa atribuida al actor:
“Realizar actos o declaraciones que afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la
Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero” (el subrayado es propio).
Dicho esto, los elementos de prueba del caso acreditan que la ofendida estuvo sometida a
las formas de violencia física y psicológica. Así, destacan acciones de investigado tales como:
golpear a la Sra. GH en el rostro; amenazarla por teléfono; ingresar a la fuerza en su vivienda;
realizar una intromisión indebida en la esfera particular de la ofendida y causar daños a su
patrimonio y al de una familiar (la tía de la investigada), verbigracia, el desordenar la cocina de
dicha vivienda, el cuarto de ofendida y de su tía, causar daños a su ropa, el intentar sacarla a la
fuerza de la misma vivienda, el quebrar una licuadora y dañar un aparato de sonido, e incluso
sacar la ropa de la ofendida afuera de la vivienda.
En este orden de ideas, las acciones perpetradas por el investigado generaron un daño real
y efectivo en los derechos inherentes a la Sra. GH, afectando su integridad física y moral, su
libertad, su seguridad personal, su patrimonio; todo ello, mediante una conducta deliberada y
reiterada que supuso el sometimiento de la ofendida a condiciones de violencia. El grado de
desvalor es aún mayor al considerar que estos hechos son constitutivos de delito y que, además,
el autor es un miembro de la corporación policial, mismo que está obligado, como servidor
público, y particularmente como agente de seguridad pública, a ser un paradigma en el respeto a
los derechos de las personas y la preservación de la paz.
De esta forma, el perjuicio causado a la imagen de la corporación policial, el grado de
afectación a los derechos de la Sra. GH, la intencionalidad con la que se cometieron los hechos y
la crasa infracción del demandante de su deber de mantener un comportamiento público y
privado acorde al profesionalismo del cuerpo policial, de proteger y garantizar el libre ejercicio
de los derechos y las libertades de las personas, de prevenir y combatir toda clase de delitos, de
mantener la tranquilidad, el orden y la seguridad con estricto apego a los derechos humanos; son
circunstancias que determinan que la sanción de suspensión del cargo sin goce de sueldo por 16
días que ha sido cuestionada, no es un gravamen desproporcional de cara al sujeto sancionado.
La naturaleza de los hechos, por si misma, presenta como un alegato inverosímil el
pretender una sanción de menos intensidad como lo sería el arresto administrativo sin goce de
sueldo de 04 hasta 05 días, gravamen establecido en la norma que define las posibles sanciones
ante la comisión de faltas graves (art. 11 LEDIPOL).
Por otra parte, es de hacer notar que dentro del marco sancionador aplicado al actor para
definir el alcance de su castigo —suspensión del cargo sin goce de sueldo de 16 hasta por 90
días—, el Tribunal Segundo de Apelaciones de la PNC concretó la sanción administrativa en
su mínima expresión posible; es decir, aplicó la suspensión del cargo sin goce de sueldo por 16
días [límite inferior o piso del marco punitivo]. Ello denota, per se, una mínima intervención
de la potestad sancionadora en el caso de mérito.
iii. En suma, por los motivos de derecho expuestos, debe desestimarse la alegación hecha
por la parte demandante relativa a la desproporcionalidad de la sanción impugnada.
F..V. al derecho a la estabilidad laboral.
El demandante, bajo una lógica consecuencial, estimó que los actos impugnados, debido a
los vicios desarrollados supra, violentaron su derecho a la estabilidad laboral.
Al respecto, tal como lo ha determinado esta sala en los apartados anteriores, no concurren
en el presente caso las vulneraciones a los principios de presunción de inocencia, debido proceso
y legalidad. Además, la prueba del caso, analizada por esta sala, acredita plenamente la
responsabilidad administrativa determinada.
En consecuencia, tampoco se configura la violación que, bajo una lógica consecuencial,
ahora deduce el demandante.
G..E. aplicación de la infracción regulada en el numeral 27 del art. 9
LEDIPOL e ilegal aplicación retroactiva de la ley.
Finalmente, el actor alegó que su conducta no era típica. No obstante, este alegato lo
relacionó con la infracción regulada en el art. 9 numeral 27 LEDIPOL (norma por la cual no el
demandante no fue sancionado), en concreto, indicó: “La falta del Art. 9 N° 27, no podía ser
aplicada, por cuanto mi persona nunca fue condenada, dicho Numeral nos habla de cuando
“exista una condena”, en el presente caso no había tal condena (...)” (f. 2 vto.).
Además, el demandante adujo que el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de
la PNC aplicó la precitada infracción con las reformas del Decreto Legislativo número 160, del
29 de octubre de 2015, publicado en el Diario Oficial número 211, Torno número 409 del 17 de
noviembre de 2015; cuando no se debía aplicar retroactivamente tal reforma.
Al respecto, debe precisarse que la infracción administrativa que terminó siendo imputada
tras el cambio de calificación jurídica que operó ante el Tribunal Segundo de Apelaciones de la
PNC, en la vía del recurso administrativo de apelación, fue el art. 8 numeral
En ese sentido, la pretensión de ilegalidad del actor, en cuanto alegato que tiene a
cuestionar la aplicación del art. 9 numeral 27 LEDIPOL, carece de sustento jurídico pues tal
norma no ha sido el precepto típico al que se terminó adecuando la conducta del mismo actor.
Esta escisión jurídica, que deriva en una incongruencia del alegato frente la razón de derecho
utilizada para sancionar de forma definitiva al actor, impide anular la validez y eficacia de la
sanción impuesta.
Por lo tanto, debe desestimarse el alegato presentado por la parte actora.
H. Conclusión general.
A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, deben desestimarse los vicios de
ilegalidad deducidos por la parte actora relativos a: (a) la prescripción de la infracción atribuida;
(b) el cambio de calificación jurídica de los hechos sin posibilidad de controvertir tal
modificación; (c) la falta de proporcionalidad de la sanción; (d) la violación del derecho a la
estabilidad laboral; y, lo que el actor denominó (e) la errónea aplicación de la infracción regulada
en el numeral 27 del art. 9 LEDIPOL y la ilegal aplicación retroactiva de la ley.
Por otra parte, si bien se ha constatado que, para el establecimiento de la comisión de la
infracción grave regulada en el art. 8 numeral 27 LEDIPOL, el Tribunal Segundo de Apelaciones
de la PNC no realizó un análisis integral de la prueba del caso; tal circunstancia no torna inválida
la sanción controvertida. Esto es así dado que esta sala, que desarrolla un proceso de plena
jurisdicción, ha analizado el sustrato probatorio del caso y ha concluido la responsabilidad
infractora del demandante, a título de dolo, en pleno respeto a su derecho de defensa.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
arts. 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil; 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada, pero de aplicación al presente caso en
virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de
la República, esta sala FALLA:
1. Declarar que no concurren los vicios de ilegalidad deducidos por el demandante, Sr.
JRV, en su calidad personal, relativos a (a) la prescripción de la infracción atribuida; (b) el
cambio de calificación jurídica de los hechos sin posibilidad de controvertir tal modificación; (c)
la falta de proporcionalidad de la sanción; (d) la violación del derecho a la estabilidad laboral; y,
lo que el actor denominó (e) la errónea aplicación de la infracción regulada en el numeral 27 del
art. 9 LEDIPOL y la ilegal aplicación retroactiva de la ley; en los actos administrativos
siguientes:
a. Resolución de las 13:30 horas del 20 de mayo de 2016, emitida por el Tribunal
Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil, mediante la cual se
sancionó al demandante con la suspensión del cargo sin goce de sueldo por 211 días, por
atribuírsele las faltas muy graves tipificadas en el art. 9 numerales 8 y 27 de la Ley Disciplinaria
Policial.
b. Resolución de las 11:40 horas del 21 de septiembre de 2016 pronunciada por el
Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, mediante la cual, en lo esencial,
se modificó la calificación jurídica de los hechos, atribuyéndose al actor, ahora, la comisión de la
falta grave establecida en el art. 8 numeral 27 de la Ley Disciplinaria Policial y, por ello, se
estableció la sanción de suspensión del cargo sin goce de sueldo por 16 días.
2. Declarar que la omisión de valoración integral de la prueba por parte del Tribunal
Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, para el establecimiento de la comisión de la
infracción grave regulada en el art. 8 numeral 27 de la Ley Disciplinaria Policial, no deriva en la
ilegalidad de la sanción administrativa impugnada; ello, dado que esta sala, que desarrolla un
proceso de plena jurisdicción, ha analizado el sustrato probatorio del caso y ha concluido la
responsabilidad infractora del demandante, a título de dolo, en pleno respeto a su derecho de
defensa.
3. Condenar en costas a la parte actora, conforme al derecho común.
4. Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
NOTIFÍQUESE.
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------P.V.C.-.A..P.-----S.L.RIV.MÁRQUEZ----J.CLÍMACO V.-------
-----PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN-------------------M.E.V.S. -------------- SRIA. ----------------RUBRI CADAS ----------------------------”“““
