Sentencia Nº 591-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 21-12-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 21 Diciembre 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 591-2014 |
591-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas cuarenta y dos minutos del veintiuno de diciembre
de dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Consorcio
INDRA-MAPLINE, constituido por las sociedades INDRA SISTEMAS, Sociedad Anónima y
MAPLINE, Sociedad Anónima, ambas de nacionalidad española [en adelante referido en esta
sentencia como INDRA-MAPLINE], contra el Consejo Directivo del Centro Nacional de
Registros [en adelante el Consejo Directivo], en la que alega la ilegalidad de los siguientes actos
administrativos:
(a) Acuerdo 116-CNR/2014, pronunciado el veintitrés de mayo de dos mil catorce,
mediante el cual: (i) se impuso a INDRA-MAPLINE, multa por no haber terminado los servicios
y productos del contrato No. CNR-039/2008 «Servicios de Verificación de Derechos y
Delimitación de Inmuebles de los Departamentos de C., C. y Cabañas», dentro
de la fecha de terminación; por un monto diario de ocho mil quinientos setenta y cuatro dólares
con siete centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($8,574.07), a partir del día quince
de octubre de dos mil trece al tres de mayo de dos mil catorce, cuyo total asciende a la cantidad
de un millón setecientos veintitrés mil trescientos ochenta y ocho dólares con siete centavos de
dólar de los Estados Unidos de América ($1,723,388.07), además, se ordenó la ejecución de la
garantía de cumplimiento de contrato; y (ii) se instruyó a la Administración, se notifique la
resolución y realice los trámites para hacer efectivo el pago de la multa y la garantía de
cumplimiento de contrato; y,
(b) Acuerdo 251-CNR/2014, emitido el diecinueve de noviembre de dos mil catorce, por
medio del cual se declaró sin lugar por improcedente el recurso de revocatoria interpuesto contra
el acto relacionado supra.
Han intervenido en el proceso, la parte actora, en la forma antes indicada; el Consejo
Directivo, como parte demandada, por medio de sus apoderados generales judiciales con
facultades especiales, licenciados R..A.G..D. y M.A.F..e.
.F.; y la licenciada Elsy A.R.Z., en carácter de agente auxiliar delegada por
el Fiscal General de la República.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La parte actora expresó en su demanda que en marzo dos mil ocho, el CNR promovió la
licitación pública internacional CNR-BCIE-LPI No. 01/2008 «SERVICIOS DE VERIFICACIÓN
DE DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE INMUEBLES DE LOS DEPARTAMENTOS DE
CHALATENANGO, CUSCATLÁN Y CABAÑAS».
Expresa que los servicios objeto del contrato (verificación de derechos y delimitación de
inmuebles -medición y levantamiento de ficha jurídica catastral-, digitación de ficha jurídica
catastral, digitación de mapas catastrales urbanos y rurales y mapas temáticos), según las bases de
licitación, indicaban un servicio que sería principalmente de foto identificación, con poca
necesidad de topografía o trabajo de campo.
Posteriormente, se adjudicó la referida licitación al consorcio INDRA-MAPLINE y el
cuatro de diciembre de dos mil ocho, se suscribió el contrato CNR-039/2008 «SERVICIOS DE
VERIFICACIÓN DE DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE INMUEBLES DE LOS
DEPARTAMENTOS DE CHALATENAGO, CUSCATLÁN Y CABAÑAS».
Manifiesta que se estipuló en la cláusula: I Objeto del Contrato: «es la prestación de
servicios de verificación de derechos y delimitación de inmuebles de los departamentos de
C., C. y Cabañas, por parte del contratista, área geográfica sobre la que se
realizarán la producción de ortofotomapas y restituciones fotogramétricas, así como trabajos de
verificación de derechos, delimitación de inmuebles, medición de parcelas, levantamiento de
ficha jurídica catastral, digitación de fichas jurídicas catastrales, digitalización de mapas
catastrales urbanos y rurales, mapas temáticos, entre otros, de conformidad con la oferta
adjudicada al contratista y a las Condiciones y Especificaciones Técnicas detalladas en las
Bases de Licitación Pública Internacional CNR-BCIE-LPI No 01/2008, dentro del marco de la
Segunda Fase del Proyecto de Modernización del Registro Inmobiliario y del Catastro del
Centro Nacional de Registros». Es decir, las especificaciones técnicas, incluían un determinado
número de parcelas (ciento sesenta y un mil quinientas) y un número determinado de puntos de
topografía.
Asimismo, en la cláusula II se estableció que el precio total el contrato sería de hasta
diecisiete millones ciento cuarenta y ocho mil ciento cincuenta y un dólares con sesenta y nueve
centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($17,148,151.69) y se pagaría conforme al
trabajo realizado y aceptado mensualmente por el CNR con base en los precios unitarios por
kilómetro cuadrado ofertados en la lista de cantidades.
También, en la cláusula IV se estableció que el plazo no excedería los treinta y seis meses,
más doce meses de liquidación, tal como se había expuesto en las bases de licitación, lo cual se
tomó como parámetro para calcular los costos directos e indirectos del contrato.
Agrega que el proyecto dio inicio el once de marzo de dos mil nueve. La ejecución
contractual constaba de dos grandes fases: 1ª. fase fotogramétrica o geodésica, y 2ª. fase de
verificación. Durante junio dos mil nueve, con las primeras entregas de productos se empezaron a
generar diferencias entre las partes, lo que dio lugar a un sistemático rechazo de productos, lo
cual provocó la paralización de las entregas. Para buscar solucionar dicho impase, las partes
establecieron mesas técnicas que tuvieron lugar durante los meses de agosto y septiembre dos mil
diez, pero que no lograron acuerdos.
El consorcio INDRA-MAPLINE para poder continuar trabajando propuso acudir a la
mediación técnica, lo cual así se acordó, nombrando como mediador al Instituto Geográfico
Nacional de Francia quien entregó sus resultados en mayo dos mil once, resolviendo -según
expresa la parte actora- acorde con las opciones planteadas por el consorcio en la mayoría de los
puntos sometidos a su decisión.
Dijo la actora que, si bien se concedió una prórroga para compensar parte del tiempo
perdido, nunca se reconocieron los costos administrativos y financieros que tuvo que soportar
INDRA-MAPLINE durante los casi veinticuatro meses que duró ese conflicto y en los cuales
prácticamente se suspendió el proyecto.
El día ocho de marzo de dos mil doce se prorrogó el plazo del contrato, el cual vencería el
catorce de octubre de dos mil trece, pero no se tomó en cuenta el incremento en la cantidad de
parcelas, ni los puntos de topografía, ni los incumplimientos del CNR.
Expresa, que para resolver todas las problemáticas expuestas y otras adicionales se llegó a
la resolución conjunta que la prórroga y modificación del precio del contrato sólo se podría
alcanzar mediante un arreglo directo, tal como ordena la ley y el contrato. En este sentido,
INDRA-MAPLINE solicitó arreglo directo mediante nota de fecha veintiuno de febrero de dos
mil trece. El CNR exigió mayor formalidad en la solicitud, motivo por el cual, presentaron el día
veintiuno de marzo dos mil trece dos notas solicitando arreglo directo, cada una tratando un tema
en particular: una relativa al restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato y
otra relativa a la prórroga contractual.
Básicamente las pretensiones de INDRA-MAPLINE, eran que el CNR le pagara un precio
acorde al trabajo [según el actor] efectivamente realizado y requerido; ya que alegó la contratista
que el contrato tenía ciertas indefiniciones que se evidenciaban en temas como el incremento en
el número de parcelas, el incremento en la cantidad de puntos topográficos, al bajo rendimiento
de las brigadas de campo causado por factores externos incluyendo la falta de publicidad y otros
que considera la actora no son imputables a ella, además de ello, los costos administrativos por el
tiempo perdido por causas no imputables al consorcio. El día diecisiete de julio de dos mil trece
el Director Ejecutivo del CNR comunicó que no era posible llegar a un arreglo directo, lo cual
implicaba el agotamiento del mismo.
El día siete de octubre dos mil trece, INDRA-MAPLINE pidió en sede administrativa la
extinción del contrato por la causal de la revocación, de acuerdo a los artículos 93 literal c) y 96
literal c) LACAP.
El día catorce de octubre dos mil trece concluyó el plazo contractual. Subsiguientemente,
el veintinueve de octubre del mismo año, se dio inicio al procedimiento administrativo de
imposición de multa. En el ínterin del desarrollo de dicho procedimiento, la contratista presentó
demanda arbitral el veinticuatro de abril de dos mil catorce, después de haber agotado el arreglo
directo como estipula la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública [en
adelante LACAP].
Las pretensiones que se analizaron en el arbitraje, alegadas por INDRA-MAPLINE,
fueron con relación a diferentes conflictos surgidos en el contrato No. CNR-039/2008 «Servicios
de Verificación de Derechos y Delimitación de Inmuebles de los Departamentos de
C., C. y Cabañas», los cuales argüía eran responsabilidad del CNR, por la falta
de definición del alcance real del objeto contractual, en la misma línea argumentó que el CNR era
responsable de la frustración del contrato por negarse a prorrogarlo y por no asignar un valor real
al esfuerzo contractual de INDRA-MAPLINE estableciendo como unidad de pago la parcela en
vez del kilómetro cuadrado, también solicitó que se declarara que el consorcio no era responsable
del retraso de la ejecución contractual, ya que producto de los incumplimientos señalados y
atribuidos existía un desequilibrio económico financiero del contrato y que por lo tanto se
ordenara el restablecimiento del mismo, entre otras alegaciones relacionadas y producto del
incumplimiento contractual del CNR.
El tribunal arbitral, emitió su laudo el catorce de agosto de dos mil catorce, en el cual se
estableció que ambas partes estaban en incumplimiento de sus obligaciones por lo que, tanto las
pretensiones de INDRA-MAPLINE como las del CNR, fueron desestimadas, y otras fueron
declaradas improponibles.
Sobre el referido laudo INDRA-MAPLINE interpuso recurso de apelación, dicho recurso
culminó con sentencia pronunciada por la Cámara Segunda de lo Civil de la Primera Sección del
Centro el dieciocho de noviembre del mismo año, mediante la cual confirmó el laudo en todas sus
partes. Notificando lo resuelto el cuatro de diciembre de dos mil catorce.
Finalmente, la autoridad demandada emitió el veintitrés de mayo de dos mil catorce, el
acto administrativo mediante el cual impuso multa por mora en el cumplimiento de las
obligaciones contractuales por causas imputables a INDRA-MAPLINE; la terminación del
contrato, y ordenó el reclamo de la garantía de cumplimiento de contrato. La demandante
interpuso el recurso de revocatoria de conformidad con el artículo 160 LACAP, que
posteriormente por acto de fecha diecinueve de noviembre de dos mil catorce, fue declarado
improcedente.
II. La parte actora argumentó que los actos administrativos cuestionados vulneran los
principios de legalidad, responsabilidad, seguridad jurídica, presunción de inocencia y
proporcionalidad, el derecho de defensa, y además transgreden los artículos 2, 11, 12, 14, 86
inciso 3° y 106 inciso 5° de la Constitución de la República, 232 literal e) del Código Procesal
Civil y Mercantil -en adelante CPCM- 5, 16, 23, 36, 43, 44 literal f), 85, 93, 94, 100 y 160
LACAP, y el 35 y 64 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública -derogado pero aplicable al presente caso, en adelante referido como
RELACAP- y 39 y 80 RELACAP vigente. Subsiguientemente, en la ampliación de la demanda,
agregó que el segundo acto impugnado, es decir el Acuerdo No. 251-CNR/2014, se dictó sin que
la Cámara Segunda de lo Civil de la Primera Sección del Centro, hubiese notificado su fallo en
relación con el recurso de apelación interpuesto contra el laudo arbitral.
III. Por medio de auto de las catorce horas cinco minutos del día veintitrés de enero de
dos mil quince -folio 85-, la demanda fue admitida y se tuvo por parte actora al Consorcio
INDRA-MAPLINE. A su vez, se requirió a la autoridad demandada que, dentro del término de
cuarenta y ocho horas, rindiera el informe que prescribe el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -emitida mediante Decreto Legislativo No. 81, del catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente-; que
remitiera el expediente administrativo relacionado con el presente proceso, además, se otorgó la
suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, en el sentido que la autoridad
demandada no deberá exigir del consorcio el pago de la multa impuesta y tampoco deberá
reclamar la garantía de cumplimiento de contrato, mientras se encontrara en trámite el presente
proceso.
La parte demandada rindió el primer informe expresando que emitió los actos
administrativos impugnados por la demandante y pidió la revocatoria de la medida cautelar.
Además, remitió el expediente administrativo que contiene el procedimiento administrativo
sancionador.
IV. Mediante auto de las catorce horas y veintiséis minutos del día veintiséis de mayo de
dos mil quince -folio 189-, se requirió el informe a que hace referencia el artículo 24 de la LJCA,
se confirió audiencia a la parte actora para que se pronunciara sobre la revocatoria de la medida
cautelar planteada por la autoridad demandada y se ordenó la notificación de la existencia del
proceso al Fiscal General de la República.
El dieciocho de agosto de dos mil catorce, presentó escrito la demandante, en el cual
contesta la audiencia conferida relacionada con la revocatoria de la medida cautelar solicitada por
la autoridad demandada y además solicitó la ampliación de la demanda.
El Consejo Directivo, rindió en tiempo el informe justificativo de la actuación impugnada.
V. Por auto de las trece horas cuarenta y cinco minutos del día nueve de diciembre de dos
mil quince -folios 331 y 332-, se tuvo por ampliada la demanda, por rendido el informe requerido
a la parte demandada, se dio intervención a la licenciada E..A.R.Z., en
carácter de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República, se declaró no ha lugar
la revocatoria de la medida cautelar solicitada por la autoridad demandada y se concedió al
Consejo Directivo un plazo de quince días hábiles para que presentara informe justificativo
complementario al ya rendido, en el cual pudiera desvirtuar los motivos de ilegalidad
introducidos al juicio por la parte demandante en la ampliación de la demandada, y sobre los
cuales aún no se había manifestado.
El Consejo Directivo rindió en tiempo el nuevo informe requerido.
Posteriormente por auto de las trece horas cuarenta y seis minutos del veintiséis de enero
de dos mil dieciséis -folio 341-, se tuvo por rendido el nuevo informe, y se abrió a prueba el
proceso por el plazo de ley de conformidad con el artículo 26 de la LJCA.
La parte actora, presentó escrito el dieciséis de febrero de dos mil dieciséis, por medio del
cual ofreció como prueba la documentación detallada en el escrito de la siguiente forma: el
Convenio de préstamo No 1888-ES/BCIE; contrato suscrito entre el CNR e INDRA-MAPLINE;
el inicio del procedimiento de sanción; solicitud de revocación; la denegación de prueba en el
procedimiento de imposición de multa; la imposición de multa y la orden de reclamar garantía de
cumplimiento de contrato; el recurso de revocatoria interpuesto; la improcedencia del recurso de
revocatoria; resolución de medida cautelar tomada el día dieciséis de junio de dos mil catorce por
el Tribunal Arbitral que conoció del diferendo del contrato CNR-039/2008 “SERVICIOS DE
VERIFICACIÓN DE DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE INMUEBLES DE LOS
DEPARTAMENTOS DE CHALATENANGO, CUSCATLÁN Y CABAÑAS”; fragmentos del
laudo arbitral emitido el día catorce de agosto de dos mil catorce, en el cual se dejó sin efecto la
medida cautelar; fragmentos del acta de audiencia en donde se dictó el fallo de confirmación del
laudo arbitral por la Cámara Segunda de lo Civil de San Salvador del día dieciocho de noviembre
de dos mil catorce incluyendo el dejar sin efecto la medida cautelar; fragmentos de la sentencia
de confirmación del laudo arbitral por la Cámara Segunda de lo Civil de San Salvador del día
cuatro de diciembre de dos mil catorce incluyendo el dejar sin efecto la medida cautelar; nota
presentada al CNR con copia al BANCO AGRÍCOLA, Sociedad Anónima, anunciando la
presentación de la demanda contencioso, haciendo ver la existencia de litispendencia (Art. 92
CPCM) aclarando que el acto no ha adquirido estado de firmeza pues no han transcurrido los
sesenta días hábiles y pidiendo que el CNR se abstuviera del cobrar multas o reclamar la garantía
de cumplimiento del contrato, la cual fue ignorada; fragmento de la aclaración número tres de las
bases de licitación de fecha veintiséis de abril de dos mil ocho; oferta económica del consorcio
para la licitación pública internacional CNR-BCIE-LPI No. 01/2008; informe de mediación
técnica del Instituto Geográfico Nacional de Francia, elaborado por el técnico BF, del veinticinco
de febrero de dos mil once; impresión del listado de las parcelas entregadas en medio magnético
de cada uno de los tres departamentos del contrato entregado por el CNR; declaración jurada del
señor EAM, ante el notario M.A. Alonso H., de la ciudad de Barcelona, del
diecinueve de diciembre de dos mil trece; grabación del jefe jurídico del CNR, en la cual
reconoce que no existía delimitación del alcance del objeto contractual del ocho de mayo de dos
mil trece; informe realizado por la división forensic de pricewaterhousecoopers en el cual se han
determinado de forma objetiva las causas del retraso en la ejecución contractual y todas las
erogaciones que ha realizado INDRA-MAPLINE, que fue presentado como prueba pericial en el
arbitraje que dirimió el conflicto entre INDRA-MAPLINE y el CNR; y protocolización del laudo
arbitral del día catorce de agosto de dos mil catorce.
El Consejo Directivo, presentó escrito el veinticuatro de febrero de dos mil dieciséis,
mediante el cual ofreció como prueba el expediente administrativo donde consta el procedimiento
administrativo sancionador de imposición de multa y además la siguiente documentación:
protocolización del laudo arbitral; escrito dirigido al tribunal arbitral suscrito por el licenciado
J.R.B.A. de fecha treinta de abril de dos mil catorce y esquela de notificación
de la resolución de la Cámara Segunda de lo Civil de la Primera Sección del Centro, de la
resolución de las nueve horas del trece de enero de dos mil quince.
S., se requirió de la parte demandada lo siguiente: la programación de
compras del CNR correspondiente al año dos mil ocho; los estudios previos y la información
técnica o de diferente índole, que de acuerdo al artículo 16 LACAP, utilizó el CNR para
determinar el alcance del objeto contractual; el expediente de la licitación pública internacional
CNR-BCIE - LPI N°. 01/2008 “EJECUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE VERIFICACIÓN DE
DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE INMUEBLES DE LOS DEPARTAMENTOS DE
CHALATENANGO, CUSCATLÁN Y CABAÑAS”; el fundamento técnico que tomó como base
el CNR para contestar, la aclaración tres de las bases de la licitación pública internacional CNR-
BCIE -LPI N°. 01/2008 “EJECUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE VERIFICACIÓN DE
DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE INMUEBLES DE LOS DEPARTAMENTOS DE
CHALATENANGO, CUSCATLÁN Y CABAÑAS”; y el expediente de la ejecución del contrato
CNR-39/2008 “SERVICIOS DE VERIFICACIÓN DE DERECHOS Y DELIMITACIÓN DE
INMUEBLES DE LOS DEPARTAMENTOS DE CHALATENANGO, CUSCATLÁN Y
CABAÑAS”. La anterior documentación fue presentada por la autoridad demandada y
únicamente el expediente de la licitación pública internacional lo remitió en formato digital.
VI. Posteriormente, por auto de las ocho horas dieciséis minutos del diez de febrero de
dos mil diecisiete -folio 957-, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con
el siguiente resultado.
a. La demandante reforzó los argumentos de ilegalidad expuestos en la demanda y su
ampliación [folios 967 al 980].
b. La parte demandada ratificó lo expuesto en el informe justificativo de legalidad del acto
impugnado [folios 982 al 988].
c. Por su parte, la representación fiscal es de la opinión, en síntesis, que «se han
desarrollado las formalidades que reviste el proceso administrativo sancionatorio, así mismo se
ha garantizado la legalidad de las bases de licitación que norman para dicha contratación, así
como su transparencia en el actuar institucional, en [sic] respecto del ejercicio del derecho de
defensa de la demandante, mediante la interposición de los recursos pertinentes,
consecuentemente las sanciones impuestas a la demandante fueron impuestas de conformidad a
lo convenido en el contrato suscrito entre ambas partes. Con base a los planteamientos
anteriores esta representación fiscal es de la opinión que la autoridad demandada (…) basó sus
actuaciones conforme a derecho, ya que ha quedado establecida la base legal que sustentó sus
actuaciones, así como la motivación y fundamentación sobre los cuales basó su acto
administrativo, sustentando un acto administrativo válido» [folio 962 vuelto].
VII. Con el fin de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual, se centrará en dilucidar, en primer lugar, si tal
como ha sostenido la sociedad actora, el Consejo Directivo era el ente competente para: (i)
delegar a la unidad jurídica el inicio del procedimiento administrativo para la aplicación de
sanciones, ya que el artículo 160 LACAP, establece que debe ser el titular; es decir, la máxima
autoridad de una institución, y, (ii) para imponer la sanción de multa y realizar el reclamo de la
garantía por no ser el titular del CNR, de conformidad con los artículos 35 RELACAP derogado
y 39 RELACAP vigente; posteriormente, se procederá a realizar el pronunciamiento de fondo
analizando las pretensiones de incumplimiento alegadas.
A. Sobre la falta de competencia del Consejo Directivo para comisionar a la unidad
jurídica el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio; para imponer la sanción
de multa y realizar el reclamo de la garantía por no ser el titular del CNR, de conformidad
con los artículos 35 RELACAP derogado y 39 RELACAP vigente, transgrediendo con ello
el principio de legalidad y los artículos 86 inciso 3° de la Constitución de la República y 160
de la LACAP.
1. El consorcio demandante argumentó que de conformidad con el artículo 160 LACAP
quien tiene la facultad de delegar a la unidad jurídica el inicio del procedimiento administrativo
para la aplicación de sanciones es el titular, no el Consejo Directivo, pues afirma que no es lo
mismo, y que en dicho cuerpo normativo en el artículo 17 se define la figura del titular.
Agregó que «[e]s común la confusión de pensar que el [t]itular puede ser un órgano
colegiado como el Consejo Directivo del CNR. Al respecto, debe quedar claro que la misma
LACAP hace una diferencia entre el Consejo Directivo o el [t]itular, figura que no debe ser
confundida (…) Por tanto, al haber hecho la delegación el Consejo Directivo, la misma es ilegal,
pues no fue realizada por la autoridad competente. La consecuencia de ello es que todo lo
actuado adolece de ilegalidad y el presente procedimiento no puede continuarse ventilando».
También manifestó que «De acuerdo al artículo 5 del Decreto Ejecutivo No 62 publicado
en el Diario Oficial del 7 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, es el Presidente del
Consejo Directivo, cargo que le corresponde al Ministro de Economía quien es el representante
judicial y extrajudicial del CNR. Además de ello, en el Acuerdo 442 en donde el Ministro de
Economía hace la delegación el Director Ejecutivo, el Ministro delegante se autodenomina
“titular”. Por tanto, de acuerdo al artículo 160 LACAP, quien tiene que ordenar el inicio del
procedimiento es el titular del Centro Nacional de Registros, que es el Ministro de Economía,
fungiendo como Presidente del Consejo Directivo del CNR. no el CONSEJO DIRECTIVO del
CNR».
En consecuencia, expresó que «el Consejo Directivo no tiene la facultad de ordenar el
inicio del procedimiento, por tanto, hacer uso de esa facultad es un acto ilegal. Lo anterior
significa que el inicio del procedimiento realizado por el Jefe de la Unidad Jurídica a instancia
del CONSEJO DIRECTIVO DEL CNR, es ilegal, pues no fue realizado por el funcionario con la
competencia para hacerlo. Ese acto vulnera el Principio de Legalidad establecido en el artículo
86 inciso 3° de la Constitución, por tanto, ese acto debe ser declarado ilegal y separado del
mundo jurídico (…) en el supuesto que el Consejo Directivo del CNR fuera el titular, lo cual es
materialmente imposible, pues el titular es un órgano singular, no plural, y se ha comprobado
que no es así, pero suponiendo tal cosa, debe notarse que el Consejo Directivo del CNR tomó el
Acuerdo 197-CNR/2013 en el cual ordenó que la [u]nidad [j]urídica del CNR que iniciara el
procedimiento de imposición de sanción».
Finalmente sostuvo que «quien tiene la competencia para hacer el reclamo es el Titular,
no el Consejo Directivo, por tanto, el Consejo Directivo no tiene competencia para tomar ese
acuerdo. Y aquí no podemos decir que quien puede lo más puede lo menos. Al contrario, impera
el principio de legalidad que confiere competencia a cada funcionario y el artículo 35
RELACAP, hoy 39 RELACAP, es claro al conferir la competencia al Titular, que es el Presidente
del Consejo Directivo, es el Ministro de Economía. No se da esa competencia al Consejo
Directivo ni al Director Ejecutivo».
2. No se advierte manifestación alguna en el informe justificativo por parte del Consejo
Directivo, sobre este argumento.
3. Esta Sala procederá a determinar si tal como sostiene la demandante, el funcionario
competente para comisionar a la unidad jurídica el inicio del procedimiento administrativo
sancionatorio era el Ministro de Economía, por ser éste el representante judicial y extrajudicial
del CNR de acuerdo al artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 62 publicado en el Diario Oficial del
7 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; y no el Consejo Directivo de dicha
institución [emisor del acto impugnado].
En el caso planteado, el Consejo Directivo en el acuerdo No. 197-CNR/2013, de fecha
diecisiete de octubre de dos mil trece, instruyó a la unidad jurídica del CNR para iniciar el
procedimiento administrativo sancionatorio contra el consorcio, por incumplimiento del contrato
No. CNR-039/2008, de conformidad con los artículos 82-Bis y 160 LACAP, numerales 6.5.1. de
las «Condiciones Generales del Contrato» y «Condiciones Especiales del Contrato», de las bases
de la licitación pública internacional LPI No. 01/2008, y a la cláusula contractual XII «Sanciones
del Contrato».
El mencionado procedimiento finalizó con la emisión del acuerdo No. 116-CNR/2014, del
veintitrés de mayo de dos mil catorce [primer acto impugnado], pronunciado por la autoridad
demandada mediante el cual acordó (i) imponer multa por el monto de un millón setecientos
veintitrés mil trescientos ochenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América con siete
centavos de dólar ($1,723,388.07), a la unión temporal de sociedades INDRA-MAPLINE, por no
haber terminado los servicios y productos contratados en la fecha estimada de terminación del
contrato No. CNR-039/2008 «Servicios de Verificación de Derechos y Delimitación de
Inmuebles de los Departamentos de C., C. y Cabañas»; y se ordenó la
ejecución de la garantía de cumplimiento de contrato; y, (ii) se instruyó a la Administración
pública notificar la resolución y realizar los trámites para hacer efectivo el pago de la multa y la
garantía de cumplimiento de contrato.
Respecto a la competencia para seguir el procedimiento encaminado a aplicar sanciones a
particulares, el artículo 160 LACAP establece que: «[e]l procedimiento para la aplicación de las
sanciones a particulares establecidas en la presente Ley, se realizará de la siguiente manera: El
responsable de la etapa en que se encuentre; remitirá al Titular a través de la UACI de la
institución, los informes o documentos en los cuales indicará los incumplimientos y el nombre
del contratista a quien se le atribuyere. El Titular comisionará a la Unidad Jurídica o quien
haga las veces de ésta, para que inicie el proceso de aplicación de las sanciones establecidas...».
El artículo 17 LACAP, determina que el titular será: «…[l]a máxima autoridad de una
institución, sea que su origen provenga de elección directa, indirecta o de designación, tales
como Ministros o Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la
República, P. General de la República, P. para la Defensa de los Derechos
Humanos, Directores de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se
les atribuye la representación legal de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en el caso de
las Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el titular o los
titulares…».
Por otra parte, el decreto ejecutivo No. 62, Creación del Centro Nacional de Registro y su
Régimen Administrativo, en el capítulo III, artículo 5 establece lo siguiente: «…[l]a Dirección
Superior del Centro Nacional de Registros estará a cargo de un Consejo Directivo integrado por
los miembros siguientes: Ministro de Economía, Viceministro de Comercio e Industria,
Viceministro de Hacienda, Viceministro de V.nda y Desarrollo Urbano; y un designado de
cada una de las entidades siguientes: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador, y
Gremiales de la Ingeniería Civil, debidamente acreditados. El Ministro de Economía será el
D..P. y el Representante Judicial y Extrajudicial del Centro Nacional de
Registros, quien podrá delegar dicha representación en el Director Ejecutivo. Asimismo, el
Director Presidente podrá con autorización previa del Consejo Directivo, otorgar poderes a
nombre del Centro…» [el subrayado es propio].
Finalmente, el artículo 39 inciso 1° RELACAP vigente (en relación con el artículo 35
inciso 1° RELACAP derogado, que tienen la misma redacción) determina que «En caso de
incumplimiento, el responsable de hacer efectivas las garantías contempladas en la Ley será el
titular de la Institución».
Siguiendo el anterior orden de ideas se colige, de la lectura íntegra de las normas
señaladas, y en particular de conformidad con el artículo 7 LACAP, el facultado para comisionar,
en el presente caso, a la unidad jurídica para el inicio del procedimiento administrativo para la
aplicación de sanciones a particulares, es el Consejo Directivo, por ser dicho ente colegiado la
autoridad máxima del Centro Nacional de Registros, de acuerdo a lo prescrito en el decreto
ejecutivo de creación.
Al haber determinado que en el caso analizado fue el Titular quien comisionó a la unidad
jurídica el inicio del procedimiento administrativo respectivo, mediante el acuerdo No. 197-
CNR/2013; así como quien emitió el acto administrativo impugnado a través del cual se impuso
la multa y se ordenó la ejecución de la garantía de cumplimiento de contrato; se concluye que no
concurre el vicio de incompetencia alegado por la parte actora, y como consecuencia, no existe la
vulneración al principio de legalidad, en los términos señalados por el demandante.
B. Determinada la competencia del Consejo Directivo para iniciar el procedimiento,
imponer la multa por mora y ejecutar la garantía de cumplimiento del contrato, es necesario
analizar las pretensiones de incumplimiento de contrato alegadas, las cuales son el génesis del
procedimiento referido.
1. La demandante entre otros aspectos expuso que «…informó oportuna y reiteradamente
de que [sic] las obligaciones que tenían que ejecutarse en el campo, excedían lo establecido
legalmente, lo cual generaba un retraso que no le es imputable, se presentaron comprobaciones
e incluso se promovió un arreglo directo y un arbitraje para establecer tales extremos…».
También afirmó que «[a]l momento de iniciarse el procedimiento de imposición de
multas, estaban pendientes de resolver el arbitraje en cuanto a las pretensiones económicas y la
revocación. En ambos procedimientos, aunque por diferentes vías que no se interceptan,
subyacía la determinación de la responsabilidad por incumplimiento contractual del CNR, quien
planteó una realidad en los documentos contractuales ajena a la realidad encontrada en el
campo, concreta, pero no únicamente, el desproporcionado número de parcelas que se tuvo que
verificar, los excesivos puntos de topografía que han resultado, la mala calidad de insumos, la
falta de publicidad, etc. no previstos en el contrato, lo cual para INDRA-MAPLINE son
imprevistos imposible de prever, lo cual no estaba obligado a ejecutar (…) Estando pendiente de
resolverse esos procedimientos de los cuales depende la responsabilidad contractual, no era
posible darle continuidad al procedimiento de imposición de multas, mucho menos imponer otras
sanciones…».
Expone, la demandante que existió una «falta de presupuesto contractual para imponer
multas», agrega que «al final del contrato no existía un plan de trabajo actualizado y apegado a
la realidad. Tanto es así que el CNR solicitó un nuevo plan desautorizando los previos. Por
tanto, no existía el supuesto de hecho para calcular el retraso y por consiguiente la multa», ante
ello presentó solicitudes al CNR que «incidían sobre la validez y existencia del Plan de Trabajo
que nunca se atendieron», es así que, con relación al arreglo directo y al arbitraje, si se concedía
una prórroga contractual, sea por el mutuo acuerdo o por la vía arbitral, entonces, el programa
tendría que haberse plegado a esa nueva realidad, que constantemente el CNR la estuvo
difiriendo, al plantear requisitos formales para agotar el arreglo directo que no están en la ley.
Asimismo, expresó que, al momento de iniciarse el procedimiento administrativo de
incumplimiento, estaba pendiente de resolverse los mecanismos alternos de resolución de
conflictos, ya que una vez agotado el arreglo directo, quedaba habilitado para iniciar el arbitraje
en cuanto a los conflictos contractuales y responsabilidades en el incumplimiento.
En razón de lo anterior, concluyó la parte actora que al estar pendiente de resolver el
arbitraje del cuál dependía la responsabilidad contractual, no era posible darle continuidad al
procedimiento de imposición de multa, mucho menos imponer otras sanciones.
2. Por su parte la autoridad demandada frente a los argumentos de la actora, manifestó
que: «se tomó en cuenta lo estipulado en dicha Normativa [Normas BCIE], donde además se
establece lo relativo a las Cláusulas Penales y de Bonificación, razón por la cual se consignó en
las Bases, lo relativo a las sanciones, particularmente para el caso, lo relativo a la multa por
cada día de retraso después de la fecha final de terminación y el porcentaje máximo aplicable, a
fin de que los ofertantes conocieran antes de presentar sus ofertas, las condiciones a las que
estaba sujeta la contratación. De ahí que, las Bases de Licitación establecieran con detalle las
sanciones que serían aplicadas en casos de incumplimientos, pues como puede verificarse en
dicho instrumento de contratación, éstas se detallan en la Sección III, numerales 3.8 que se
refiere a la M. por R. en el cumplimiento del programa de corrección del trabajo, sin
causa justificada, es decir, en las que podría incurrir el Contratista durante la ejecución del
contrato; 6.5 que se refiere a la Multa por retardo, en las que incurriría el Contratista si
habiendo llegado la fecha estipulada para el vencimiento del plazo contractual, no entregaba en
su totalidad los servicios y productos requeridos por el CNR que habían sido contratados».
Agrega que: «El porcentaje de la Multa por retardo es la que se establecía al número
6.5.1 Sección IV de las CEC (…) siendo ésta también la causa que motivó la aplicación de dicha
sanción. Es decir, que la Multa (…) se encontraba determinada bajo el concepto de tarifa diaria
por daños y perjuicios, al cumplirse los presupuestos estipulados al número 6.5 del que además
ya se hacia la salvedad al número 3.8 parte final. Dicha multa le sería aplicable al Contratista,
si al llegar la fecha de terminación del contrato, no había entregado en su totalidad los servicios
y productos contratados, condición que se cumplió, no quedando otra alternativa al Consejo
Directivo que el cumplimiento de estas disposiciones…».
En esta línea argumentativa, señaló que «En adición a lo anterior, la cláusula XII del
Contrato además estableció lo relativo a las sanciones, en los mismos términos que lo detallaban
las Bases de Licitación, de ahí puede verificarse -con mucha claridad- las multas que serían
aplicadas en caso de atrasos dentro del plazo contractual y la tarifa por daños y perjuicios que
sería aplicada por no haber terminado los servicios y productos dentro de dicho plazo».
No se advierte manifestación alguna en el informe justificativo por parte del Consejo
demandado, sobre el argumento de que se inició anticipadamente el procedimiento
administrativo.
3. En atención a las alegaciones de la parte actora, y la identidad de las pretensiones
discutidas en sede arbitral, así como en sede administrativa, es relevante señalar:
3.1 El artículo 161 LACAP regula que para resolver las diferencias o conflictos que
surgieren durante la ejecución de los contratos, se sujetará a la sede judicial, salvo pacto expreso
de sometimiento a métodos alternativos de resolución de conflictos.
Así, se establece de conformidad con LACAP, el arreglo directo, y si agotado éste, el
litigio o controversia persistiere, las partes podrán recurrir al arbitraje, debiendo aplicar la Ley de
Mediación, Conciliación y Arbitraje -en adelante LMCA-.
En el contrato CNR-039/2008, suscrito entre el CNR e INDRA-MAPLINE, se estableció
en la cláusula XVIII «SOLUCIÓN DE CONFLICTOS. Las diferencias o conflictos que surgieren
entre las partes durante la vigencia del presente contrato, con relación a su interpretación o
cumplimiento, serán decididas por arreglo directo, sin otra intervención que la de ellas mismas o
sus representantes, cumpliendo el procedimiento establecido para el arreglo directo en la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. En caso de no llegar a una
solución en el arreglo directo, las diferencias o conflictos deberán ser resueltos, en este
domicilio, en un procedimiento arbitral Ad-hoc integrado por árbitros de derecho».
3.2 De esta manera, se verifica que tanto la contratista como el CNR por mutuo acuerdo
estipularon someter las diferencias o conflictos sobre el cumplimiento del contrato, al arreglo
directo y al arbitraje.
En ese sentido, la modalidad instituida en la disposición legal y contractual confiere
libertad a las partes -dentro de las cuales se encuentra la Administración pública- para elegir el
mecanismo heterocompositivo que habrá de dirimir el conflicto que surgiere con respecto al
cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Existe, entonces, una importancia práctica en el sometimiento voluntario para dirimir las
controversias a través de un procedimiento arbitral: la vinculación de las partes al laudo arbitral.
La LMCA le da una nota característica al laudo arbitral, como decisión final, la cual es firme y
tiene la misma fuerza y validez de una sentencia judicial ejecutoriada y pasada en autoridad de
cosa juzgada: «[e]l laudo arbitral firme tiene la misma fuerza y validez de una sentencia judicial
ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada…», y «El laudo arbitral firme causa
ejecutoria en la misma forma y términos establecidos en el Código de Procedimientos Civiles
para las sentencias judiciales» (artículos 63 y 65 de la LMCA).
Con relación a esa nota característica del laudo arbitral, y para lo que importa al presente
proceso, ya que aún no son firmes los actos administrativos cuestionados, por encontrarse en
control de legalidad por esta Sala el procedimiento administrativo seguido por el CNR, es
atinente señalar que el artículo 231 inciso 2° del CPCM regula que «…los pronunciamientos que
han pasado en autoridad de cosa juzgada vincularán al tribunal de un proceso posterior cuando
en éste aparezcan como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que las partes de
ambos procesos sean las mismas o la cosa juzgada se haya de extender a ellas por disposición
legal».
A partir de ello, es trascendente apuntar que la Administración pública al someterse al
arbitraje como mecanismo alterno de resolución de conflictos, y al realizar actos inequívocos de
este sometimiento (por ejemplo, contestar la demanda, alegar las excepciones que consideró
oportunas, presentar la respectiva contrademanda, y defenderse dentro del arbitraje); se sujetó de
manera voluntaria al arbitraje, como forma para solucionar dichas pretensiones relacionadas con
el incumplimiento del contrato y la responsabilidad de las partes. Por ello, el laudo arbitral sobre
dicho conflicto es vinculante para ambas partes, y al estar firme, tiene efecto de cosa juzgada.
3.3 En línea a lo desarrollado, la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del
Centro, por resolución de las once horas y tres minutos del día veinticuatro de marzo de dos mil
once, pronunciada en el proceso con referencia 4-RN-2010, estableció que «…del convenio
arbitral es que nace la competencia arbitral, misma que consiste en que si las partes acuerdan
someter su controversia al arbitraje, otorgan competencia al tribunal para determinar la
controversia, en cuya consecuencia la justicia ordinaria queda inhibida para decidir sobre ese
conflicto, salvo que la cláusula fuere nula o que las partes hayan renunciado al acuerdo de
Con relación al arbitraje previsto en LACAP y en la LCMA, conviene traer a colación la
sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del veinticinco
de junio de dos mil catorce, pronunciada en el proceso de amparo con referencia 620-2010, en
que se dijo: «La LACAP es el instrumento normativo que regula las adquisiciones y
contrataciones de las instituciones de la Administración Pública, la realización de éstas por
medio de los procedimientos idóneos, las sanciones aplicables a los intervinientes, los supuestos
en que procede imponer dichas sanciones y los métodos de solución de los conflictos o
diferencias que surgen durante la ejecución de los contratos. En relación con este último punto,
el art. 161 de la LACAP -actualmente reformado, pero vigente al momento de la emisión de las
actuaciones impugnadas- prescribía que, para resolver los conflictos que surgieren durante la
ejecución de los contratos, se observaría el procedimiento establecido para el arreglo directo y
el arbitraje. De ahí que, si se agotaba el procedimiento establecido para el arreglo directo y la
controversia persistía, las partes, de acuerdo con el art. 162 de esa ley, podían recurrir al
arbitraje tomando en consideración las reglas de la LMCA, con las respectivas modificaciones
establecidas por la LACAP. En ese contexto, en la referida Sentencia de Inc. 11-2010 se sostuvo
que esta última disposición legal confería la libertad a las partes para elegir el mecanismo
heterocompositivo por medio del cual se dirimiría el conflicto surgido con respecto a la
ejecución de los contratos. Por ello, el mecanismo mediante el cual podían resolverse los
conflictos surgidos en ese ámbito sería el arbitraje o la jurisdicción. La opción en cuanto al
sistema arbitral que prevén los arts. 161 y 165 de la LACAP -vigentes al momento de la emisión
de las decisiones controvertidas- obedece a la constatación de que el arbitraje representa
ventajas que permiten un conocimiento del conflicto en plazos muchos más breves, lo que resulta
acorde con la “racionalidad económica” de las relaciones que se encuentran detrás del
conflicto. Por ello, una vez pactado el arbitraje, cobra relevancia la existencia de una modalidad
obligatoria de arbitramento, por ejemplo, el de derecho, la cual se basa en la necesidad de
sustraer del ámbito judicial temas que exigirían procesos judiciales extensos en función de su
tecnicismo, complejidad o de las incidencias que aquellos puedan producir. Dicha necesidad
responde, en los términos prescritos en el aludido precedente, al hecho de la incidencia que el
laudo tendrá sobre las decisiones que la Administración Pública toma en relación con las
finalidades económicas que persigue. De ahí que las resoluciones arbitrales que en definitiva
vinculen al Estado tienen que adecuarse a las prescripciones contenidas en los diversos sectores
del ordenamiento jurídico salvadoreño, que son las que habrán de tomarse en consideración
para dirimir el conflicto».
3.4. No obstante lo anterior, y pese a conocer el CNR la existencia del procedimiento
arbitral y la pretensión que en él se dirimía, dicha autoridad procedió a emitir los actos
administrativos impugnados en el presente caso, bajo el fundamento del incumplimiento
imputable exclusivamente a INDRA-MAPLINE de sus obligaciones contractuales; no obstante
que, el incumplimiento contractual de ambas partes, era dilucidado en el procedimiento arbitral
antes referido, el cual concluyó en que ambas partes estaban en incumplimiento de sus
obligaciones.
Así, por ejemplo, en relación a incumplimientos mutuos, el tribunal arbitral concluyó:
(i) Sobre la falta de definición del alcance real del objeto contractual que se le imputaba al
CNR, llegó a la conclusión que ambas partes fallaron en el cumplimiento de sus obligaciones, «el
CNR no recibió el trabajo esperado por el precio pactado, tampoco es menos cierto que el
Consorcio no recibió la retribución por el esperada por el trabajo realizado».
(ii) Con relación a que se declarara que el CNR incumplió el contrato al no plegarse a las
obligaciones establecidas en el mismo, concernientes a la precisión del contrato, estableció que
«el manual no pretendía ser un documento en el que estuviesen previstos todos los supuestos que
pudiesen presentarse en la práctica, sino que expresamente se reconoció su carácter limitado, y
en consecuencia, se estableció un medio para acomodarlo a situaciones imprevistas.
Consecuentemente, no puede atribuirse responsabilidad al CNR por no haber entregado a la
contratista un manual de ejecución definitivo (…) En todos los casos no hay evidencia que el
cambio o la aclaración fuesen motivados por el incumplimiento de una obligación del CNR, sino
que la apariencia es de la utilización del medio establecido por el mismo manual para obtener su
acomodo a las situaciones imprevistas», más adelante arriba, respecto a la supervisión oportuna,
establecida en el contrato que «el CNR ha alegado incumplimiento en la entrega de los productos
por parte del Consorcio y ha aducido para ello errores o inconsistencias en los entregados, pero
la entrega constituye la fase final del proceso y no hay duda que si se hubiese ejercido la
supervisión por parte del CNR de la manera prevista en los documentos contractuales (…)
hubiese sido posible reducir el número de entregas defectuosas. En suma, que los hechos
conducen a concluir que ha habido una responsabilidad compartida en el incumplimiento que
ambas partes recíprocamente se imputan».
iii) En cuanto a que el CNR era responsable de la frustración del contrato por negarse a
prorrogarlo y a asignar un valor real al esfuerzo contractual de INDRA-MAPLINE estableciendo
como unidad de pago la parcela en vez del kilómetro cuadrado «…en cuanto a negarse la
autoridad a convenir una nueva prórroga del contrato, no le era imputable pues el artículo 83 de
la LACAP, establece que solo puede prorrogarse por una sola vez, y en relación al segundo
punto, al exceder el veinte por ciento del monto original la referida ley prohíbe las
modificaciones encaminadas a favorecer situaciones que correspondan a falta o inadecuada
planificación de las adquisiciones, en vista que lo solicitado es una modificación al contrato, a
las bases de licitación y a las especificaciones técnicas, lo cual no ha sido objeto del arbitraje,
desestima dicha pretensión».
iv) R. a que se declarara que INDRA-MAPLINE no era responsable del retraso de
la ejecución contractual, el tribunal arbitral concluyó que esta pretensión requería
indispensablemente que las precedentes hubiesen sido estimadas con fundamento en la
determinación de la responsabilidad a cargo del CNR, y que si bien es cierto que se determinó
alguna responsabilidad respecto a ésta, también se estableció responsabilidad a cargo del
consorcio, agregando que «a juicio de este Tribunal existe una responsabilidad compartida del
retraso de la ejecución contractual».
v) En lo relativo a que se declarara que producto de esos incumplimientos existe un
desequilibrio económico financiero del contrato y que se ordene el restablecimiento del mismo,
estimó el tribunal arbitral que al haberse determinado incumplimientos también por parte del
contratista se desestima dicha pretensión.
vi) Sobre la solicitud que se condene al CNR al pago de la compensación económica
adicional que ordena el artículo 84 LACAP, calculada por la suma resultante de los trabajos o
servicios realizados y no pagados, se desestimó dicho punto, por no haberse probado en forma
alguna el supuesto regulado en la disposición normativa citada.
vii) Finalmente, en cuanto a la excepción de contrato no cumplido que alegaron ambas
partes, se determinó que en vista que ambas partes se imputaron incumplimientos recíprocos, no
era procedente la excepción.
En virtud de los razonamientos expuestos en el laudo, se reitera que el tribunal arbitral
estableció que ambas partes estaban en incumplimiento de sus obligaciones y que el retraso de la
ejecución contractual era una responsabilidad compartida, por lo que no había imputabilidad
exclusiva de ninguna de las partes. Concluyendo que se rechazaron las pretensiones de ambas
partes, por lo que cada una de ellas debía pagar sus gastos y costas del arbitraje por partes
iguales.
3.5. De esta inteligencia se colige, que la Administración pública se encontraría habilitada
para realizar actuaciones tendientes al cobro de multas por mora, en tanto esta multa le fuera
imputable al contratista y el incumplimiento lo estableciera el laudo arbitral. Ya que no puede
exigir la Administración pública, el pago de una multa sin que se determine y compruebe la
responsabilidad subjetiva del incumplimiento.
No obstante, y mientras estaba dirimiéndose el referido arbitraje, la Administración
pública, el veintitrés de mayo de dos mil catorce, pronunció el acuerdo No. 116-CNR/2014,
mediante el cual impuso multa por mora al contratista, por no haber finalizado los servicios y
productos contratados en la fecha estimada de terminación del contrato, y ordenó el reclamo de la
garantía de cumplimiento de contrato.
El veintiocho de mayo de dos mil catorce, INDRA-MAPLINE informó al Tribunal
Arbitral sobre la emisión del acuerdo No. 116-CNR/2014 [primer acto impugnado] y pidió se
decretaran medidas cautelares para impedir el cumplimiento de dicho acuerdo. El dieciséis de
junio del mismo año, el referido Tribunal notificó la resolución número SIETE de la misma
fecha, mediante la cual decretó la medida cautelar en el sentido de que el CNR debía abstenerse
de realizar los trámites para hacer efectivo el pago de: 1) la multa impuesta; y 2) la Garantía de
Cumplimiento de Contrato, y solo se le habilitaba efectuar tales gestiones y acciones -en caso
procedieran- hasta que adquiriera estado de firmeza el laudo que resolviera el fondo de la
cuestión debatida. Asimismo, quedaron en suspenso, para el efecto de su cumplimiento, todos y
cada uno de los demás efectos legales que produce la terminación del contrato por causa
imputable al Consorcio.
Es así, que se verifica que no había certeza del incumplimiento imputable a la contratista,
ya que habían ciertos conflictos sobre el incumplimiento del contrato de ambas partes, que se
encontraban siendo objeto de juzgamiento del fondo de la pretensión en el arbitraje, y de las
resultas de éste pendía el legal inicio del procedimiento administrativo para imponer una multa
por mora en sede administrativa; ya que precisamente si el incumplimiento le era imputable al
contratista, o si se establecía la responsabilidad subjetiva del contratista, entonces la
Administración pública tenía expedita la vía administrativa para imponer la multa por mora en el
cumplimiento del contrato, y las demás consecuencias connaturales de ésta, en los términos que
establece LACAP.
3.6 Así las cosas, se advierte claramente que las resultas del arbitraje vinculaban al
procedimiento administrativo, en tanto eran un antecedente lógico de lo que es su objeto [léase
multa por mora imputable al contratista], en los términos prestablecidos por el CPCM en el
artículo 231 inciso 2°; es decir, las mismas partes [CNR e INDRA-MAPLINE] discutían sobre el
mismo punto: el incumplimiento -o no- del contrato; por ello el laudo arbitral sería determinante
a efecto de la imputabilidad de la contratista en el incumplimiento.
Respecto de este último punto, cabe decir, que si bien, esta Sala es conocedora de la
potestad sancionadora de la Administración pública, ésta no se encuentra en contraposición de la
facultad del tribunal arbitral [mecanismo al que voluntariamente se sometieron] la cual era
resolver las controversias de naturaleza contractual entre las partes. Sino que, en ciertas
consecuencias lógicas, encuentran convergencia, pese a que ambos pueden emitir con absoluta
independencia y autonomía de criterios sus respectivos pronunciamientos. Empero, se ha
reconocido que «…un pronunciamiento arbitral puede resultar un insumo necesario para la
emisión del pronunciamiento administrativo (…) en un procedimiento sancionador» [C..
.G.. A. La suspensión de los procedimientos administrativos sancionadores ante el
Tribunal de Contrataciones del Estado por la instalación de un Tribunal Arbitral. Revista
Institucional “Al día”, Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado de Perú, No. 3,
2014, p. 10].
Bajo ese razonamiento, en virtud del contrato suscrito [principio “lo pactado obliga” o
pacta sunt servanda] y del artículo 161 LACAP, existía una obligación [contractual y legal] para
el CNR de armonizar su decisión sancionadora con el contenido del laudo arbitral; y, entre otras,
de esperar el pronunciamiento de dicho laudo para emitir los actos administrativos impugnados.
De manera que, resulta evidente que la autoridad demandada inició y concluyó el
procedimiento administrativo, cuando aún se estaban dirimiendo los medios alternos de
resolución de conflictos, a los cuales las partes -siendo la Administración pública una de ellas- se
habían sometido. Comportamiento, que, para el caso específico, al ser la base del procedimiento
administrativo, el incumplimiento imputable del contratista; detalla una acción que [incluso]
soslaya el denominado principio de la buena fe procesal, el cual: «…permite reconocer la
conducta exigible a las partes por ser procesalmente admitida como “correcta” e impone (…) el
deber (…) de actuar con veracidad, lealtad y probidad procesal. En un sentido negativo, las
partes no actúan de buena fe en el proceso cuando ejercitan anormalmente un derecho con
intención de dañar a la contraparte, cuando obstaculizan la protección jurisdiccional y la
obtención de la verdad o cuando se trata de burlar un precepto procesal, amparándose en una
norma de cobertura para lograr un resultado pernicioso a los derechos de la contraparte»
[sentencia de amparo, referencia 636-2014AC del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho].
De conformidad a los anteriores razonamientos, en el presente caso el Consejo Directivo
no podía anticipadamente emitir la resolución de imposición de multa por mora en el
cumplimiento de obligaciones, determinando incumplimiento imputable exclusivamente al
contratista, ya que este incumplimiento pendía del objeto de estudio del arbitraje en el que se
estaba dilucidando la responsabilidad de las partes en el cumplimiento de las obligaciones
contractuales; el cual, además, como efecto agravante concluyó en la existencia de una
responsabilidad compartida en el incumplimiento de ambas partes, sin determinar mayor o menor
responsabilidad para alguna de ellas.
3.7. Es así como el laudo arbitral es la expresión final que determinó el incumplimiento de
obligaciones contractuales por ambas partes, y la responsabilidad mutua; el mismo tiene carácter
definitivo y firme, por ello es vinculante para las partes, y para esta Sala, en tanto el argumento
de imputabilidad y responsabilidad ya fue analizado y juzgado.
Como consecuencia de todo lo expresado, se concluye que el CNR, no podía iniciar un
procedimiento encaminado a decidir sobre la imposición de multa por mora en el cumplimiento
de las obligaciones por parte del contratista, ya que estaba pendiente la decisión final en el
arbitraje, en el cual se dilucidaba si el incumplimiento le era imputable a la contratista.
Por tanto, cabe afirmar que el CNR inició prematuramente el procedimiento
administrativo encaminado a la imposición de la multa impugnada en este proceso, ya que el
objeto que condicionaba el correcto ejercicio coercitivo de la Administración pública, estaba aún
en debate; es decir, la responsabilidad imputable al contratista en la mora del incumplimiento
contractual.
En el presente caso la autoridad demandada, concluyó en el procedimiento administrativo,
que la contratista había incumplido con sus obligaciones contractuales, y que el incumplimiento
le era imputable [responsabilidad subjetiva], exclusivamente al contratista; imponiéndole por ello
una multa.
Al ser esa decisión administrativa objeto de control en el presente proceso contencioso
administrativo, esta Sala concluye que dicho acto administrativo está en franca contradicción a lo
resuelto en el laudo arbitral firme, que determinó que ambas partes se encontraban en
incumplimiento y que el retraso en la ejecución contractual era una responsabilidad compartida.
Por ello, aunado a que el procedimiento administrativo encaminado a la imposición de multa se
inició de manera prematura, ya que este no podía tramitarse sin que el tribunal arbitral hubiere
determinado la mora del consorcio INDRA-MAPLINE en el cumplimiento de sus obligaciones.
En consecuencia, esta Sala concluye que con el procedimiento seguido y los actos impugnados,
se transgredió el principio de legalidad.
Consecuentemente, el pronunciamiento de este tribunal, se ha circunscrito a determinar la
existencia del vicio de ilegalidad señalado, por lo que estos razonamientos son aplicables a los
dos actos impugnados, ya que el segundo confirmó al primero.
3.8. Finalmente debe precisarse que, en principio, la constatación de un solo motivo de
ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente invalidez de este último.
En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace
innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad, pues la declaratoria de invalidez
no admite graduaciones, ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios
alegados. Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en
ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo de esa
manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión; en el presente caso es posible
la estimación de esta sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. De tal forma que,
una vez comprobada la existencia de un vicio en el acto, la Sala considera inoficioso continuar el
examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.
VIII. Determinada la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, corresponde
ahora examinar si en el caso que se analiza existe la necesidad de dictar alguna medida para
restablecer los derechos afectados a la parte actora, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la
vigente].
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o
parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno
restablecimiento del derecho violado.
Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la
Sala pueda restablecer plenamente los derechos del demandante que hubieran sido violados por el
acto impugnado.
Esta Sala decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos de los
actos administrativos impugnados, por lo que la autoridad demandada no pudo hacer efectivo el
cobro de la multa impuesta, ni efectuar el reclamo de la garantía de cumplimiento de contrato.
Así, en vista de la ilegalidad establecida en esta sentencia, la referida multa y el reclamo de la
garantía relacionada, ya no podrán hacerse efectivas.
IX. POR TANTO, con fundamento en las consideraciones realizadas, disposiciones
citadas y artículos 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y M., 31, 32, 33, 34 y 53
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -emitida mediante Decreto Legislativo
No. 81, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario
Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al
presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente-, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar la ilegalidad de los siguientes actos administrativos emitidos por el Consejo
Directivo del Centro Nacional de Registros (CNR):
(a) el acuerdo 116-CNR/2014, pronunciado el veintitrés de mayo de dos mil catorce,
mediante el cual: (i) se impuso a la unión temporal de sociedades INDRA-MAPLINE, una multa
diaria de ocho mil quinientos setenta y cuatro dólares con siete centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($8,574.07), a partir del día quince de octubre de dos mil trece al tres de
mayo de dos mil catorce; por no haber terminado los servicios y productos contratados en la
fecha estimada de terminación del contrato No. CNR-039/2008 «Servicios de Verificación de
Derechos y Delimitación de Inmuebles de los Departamentos de C., C. y
Cabañas»; cuyo total asciende a la cantidad de un millón setecientos veintitrés mil trescientos
ochenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América con siete centavos de dólar
($1,723,388.07) y se ordenó la ejecución de la garantía de cumplimiento de contrato; y (ii) se
instruyó a la Administración, se notifique la resolución y realice los trámites para hacer efectivo
el pago de la multa y la garantía de cumplimiento de contrato; y,
(b) el acuerdo 251-CNR/2014, emitido el diecinueve de noviembre de dos mil catorce, por
medio del cual se declaró sin lugar por improcedente el recurso de revocatoria interpuesto contra
el acto relacionado supra.
2. Como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado, el Consejo Directivo
demandado no podrá hacer efectivo el cobro de la multa por mora, ni la reclamación de la
garantía de cumplimiento de contrato.
3. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
4. Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en auto de las catorce horas con cinco
minutos del veintitrés de enero de dos mil quince.
5. Entregar certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación
fiscal.
6. Devolver el expediente administrativo a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
D..S.. ------ DUEÑAS ---- P. V..C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
