Sentencia Nº 626-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-12-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 13 Diciembre 2021 |
| Número de sentencia | 626-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
626-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y tres minutos del trece de diciembre de
dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor RAZN, en
su carácter personal, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por
la supuesta ilegalidad de los siguientes actos:
1) El acuerdo D.G. No. 2016-10-***, de fecha 25 de octubre de 2016, por medio del cual
se dio por terminada la relación laboral que vinculaba al demandante con el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social (ISSS), a partir del 27 de octubre de 2016, aduciendo el supuesto
incumplimiento de las causales 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del
ISSS.
2) La decisión de no cancelar al demandante la prestación de transporte, consagrada en la
cláusula 45 del Contrato Colectivo de Trabajo, de manera injustificada y sin seguir un
procedimiento previo.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; como
autoridad demandada, el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social [en
adelante, Director del ISSS], por medio de su apoderada general judicial y especial, licenciada
R..M.E.H.; y el Fiscal General de la República, por medio de las agentes
auxiliares, licenciadas E.A.R.Z. y E.L.G..
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. El actor manifestó que laboró desde 1987 en el ISSS, bajo la modalidad de contrato
individual de trabajo, desempeñando al momento de su destitución el cargo de cirujano plástico,
desarrollando sus funciones en la Unidad Médica Atlacatl y en el hospital Policlínico Roma.
Relata que el 26 de abril del año 2016 fue notificado por el director del hospital Policlínico Roma
del inicio de un procedimiento disciplinario instruido en su contra, según lo dispuesto en las
cláusulas 18 y 75 del Contrato Colectivo, por haber incurrido en diferentes faltas laborales que a
juicio de dicho funcionario justificaban la destitución, dentro de las que se encuentran: «1)
D. en forma manifiesta y sin motivo justo las instrucciones del “patrono”
relacionadas con el desempeño de mis labores, al negarme a registrar mi entrada y salida del
centro de trabajo; 2) Por incumplir o violar gravemente cualquiera de las obligaciones o
prohibiciones emanadas de las fuentes del derecho laboral, como son el Contrato Colectivo de
Trabajo y el Reglamento Interno de Trabajo, al supuestamente haber incumplido la cláusula 7
del Contrato Colectivo, denominada “Ejecución del Trabajo”, al no haber desempeñado mis
obligaciones laborales con intensidad, cuidado y esmero, y en el lugar y tiempo señalados al
efecto; 3) Por supuestamente incumplir lo establecido en el Art. (sic) 79 letras b) y u) del
Reglamento Interno de Trabajo, en lo relativo a obedecer las órdenes, regulaciones,
disposiciones e instrucciones relacionadas con el desempeño de mi trabajo; y a omitir la
marcación de entrada y salida a mi centro de trabajo, respectivamente» (f. 2 frente).
Posteriormente, el 29 de abril de 2016 se celebró una audiencia ante el referido director,
tal como regula el art. 75 del Contrato Colectivo de Trabajo. Se instruyó el procedimiento y se
aportaron los medios de prueba pertinentes. No obstante, lo anterior, el 27 de octubre de 2016 fue
notificado de la sanción abordada por el director del Hospital Policlínico Roma, en el sentido de
dar por terminada la relación laboral con la institución.
El demandante alega que el Director del ISSS vulneró el principio de legalidad y el
derecho a la estabilidad laboral. También considera que hubo una falta de motivación de la
actuación controvertida.
II. Por medio del auto de las 12:05 del 19 de enero de 2017 (f. 9), entre otros, se admitió la
demanda y se requirió de la autoridad demandada un informe sobre la existencia de los actos
administrativos impugnados, de conformidad con el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción
1978, publicada en el Diario Oficial número 236, tomo número 261, de fecha 19 de diciembre de
1978, ordenamiento aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente.
El Director del ISSS, por medio de su apoderada general judicial y especial, licenciada
R.M.E.H., al rendir el primer informe, manifestó: «(…) que los actos
administrativos que la parte demandante pretende impugnar si han sido emitidos por mi
mandante, pero en dichos actos no existe ilegalidad, puesto que han sido pronunciados conforme
a derecho, revestidos de la legalidad que la normativa aplicable exige» (f. 14 frente).
En el auto de las 11:36 minutos del 14 de marzo de 2017 (f. 24), se previno a la licenciada
E.H. que subsanara los defectos señalados en su postulación; además, se requirió de la
ordenó notificar esa resolución al Fiscal General de la República.
El Director del ISSS rindió el informe justificativo y, en síntesis, manifestó que las
afirmaciones dichas por la parte actora no son ciertas ya que según expresó, la decisión de
destituir al señor ZN fue amparada en la facultad sancionadora establecida en los arts. 18 y 75 del
Contrato Colectivo de Trabajo. Expresó que en el procedimiento sancionatorio: «(…) se podrá
comprobar por su autoridad que en ningún momento se hizo caso omiso a los argumentos
planteados por el demandante debido a que durante el desarrollo del procedimiento se analizó y
se valoró toda la prueba junto con los argumentos presentados tal y como consta en el
expediente personal, desacreditando cada uno de dichos elementos probatorios, y desarrollando
cada una de las faltas que se le atribuían al demandante, explicando que el trabajador ha
desobedecido a la instrucción de marcar su ingreso y salida de su jornada de trabajo, y persistió
en dicho comportamiento a pesar de haber sido sancionado además de incumplir y violar
gravemente cualquiera de las obligaciones o prohibiciones emanadas de las fuentes de derecho
laboral como son el Contrato Colectivo de Trabajo y Reglamento Interno de Trabajo (…) Que
dentro del proceso administrativo sancionador (…) en ningún momento aporta elementos
probatorios que permitan desacreditar la falta que se le atribuye en relación a -la desobediencia
a una orden institucional- ni son suficientes para justificar la negativa de este (sic) para no
realizar las marcaciones de entrada y salida de su jornada laboral, pues únicamente resaltan
aspectos relacionados con su desempeño, pero que en nada justifican las faltas atribuidas» (f. 38
vuelto y 39 frente).
III. Por medio del auto de las 11: 32 del 25 de julio de 2017 (f. 46), se tuvo por cumplida
la prevención realizada a la licenciada R.y M.E.H.; y por rendidos los
informes requeridos de la autoridad demandada; se dio intervención a la licenciada E.A.
.R.Z., en calidad de agente auxiliar delegada del Fiscal General de la República; y se
La autoridad demandada, por medio del escrito presentado el 28 de septiembre de 2017 (f.
50), presentó el expediente personal del demandante.
La parte actora presentó un escrito (fs. 52 y 53) con el que aportó prueba documental.
En el auto de las 11:50 del 24 de julio de 2018 (f. 63) se admitió la prueba documental
ofrecida por ambas partes y se corrió el respectivo traslado a los sujetos procesales, según ordena
La autoridad demandada hizo uso del traslado conferido y se refirió a todo lo acontecido
en sede administrativa. Realizó un análisis de los argumentos expuestos por la parte actora y
enfatizó que su actuación administrativa se encuentra dentro de los parámetros establecidos en el
Contrato Colectivo de Trabajo y en el Reglamento Interno de Trabajo, ambos del ISSS, (fs. 67 al
70).
La representación fiscal, ahora por medio de la licenciada E.L.G., efectuó
una síntesis de los alegatos planteados por la parte actora y concluyó que: «(…) el acto
administrativo impugnado, transgrede el derecho a la estabilidad laboral del señor RAZN, ya
que si bien es cierto, se ha establecido el cometimiento de la infracción de no marcar la hora de
ingreso y salida, la sanción no se adecuó a la prevista por la normativa legal, lo cual deviene en
un vicio de ilegalidad» (f. 75 frente).
El señor RAZN –parte actora– contestó el traslado conferido por medio del escrito
presentado el 3 de octubre de 2018 (f. 78). Relacionó la prueba que incorporó al proceso y,
además, enfatizó que: “Se ha probado fehacientemente con toda la prueba documental agregada
que he cumplido con todas mis obligaciones laborales (…) lo cual denota mi eficacia,
compromiso y responsabilidad laboral para con la institución”.
IV. Una vez efectuado el anterior relato de los principales sucesos acontecidos en el
proceso, esta Sala hará el correspondiente examen de legalidad tomando en cuenta los
fundamentos jurídicos de la pretensión y en estricto apego al principio de congruencia procesal
En atención a lo expuesto por las partes, principalmente por el actor, es preciso señalar
que la controversia se circunscribe en determinar si se ha vulnerado el principio de legalidad, la
motivación de las decisiones administrativas y el derecho a la estabilidad laboral. Tales
violaciones han sido señaladas con el propósito que este Tribunal declare la ilegalidad de los
actos impugnados.
1) Vulneración al principio de legalidad.
La parte actora afirma que: «En relación a la ilegalidad del acto impugnado, es pertinente
destacar que el mismo tiene su fundamento en una norma reglamentaria en este caso el Art. (sic)
147 del Reglamento Interno de Trabajo, y no en una ley siendo que de conformidad a lo
únicamente las determinadas en la ley”, no así en otro tipo de normativas lo cual reviste especial
trascendencia tratándose de empleados públicos, que en razón de tal calidad somos titulares del
derecho a la estabilidad laboral. A este respecto es importante señalar que en los procesos
sancionatorios de carácter administrativo, rige el principio de legalidad, que exige que los
mismos sean tramitados y fundamentados en disposiciones legales y no reglamentarias, ello para
evitar abusos de poder de los funcionarios públicos, como los que se materializan en el caso del
ISSS, en donde sus funcionarios son quienes hacen la norma y a su vez la aplican teniendo no
solo la calidad de juez y parte en los procesos sancionatorios de carácter disciplinario, sino
además, siendo los creadores de la norma que aplican a sus empleados» (f. 5 frente).
Sobre este argumento, la autoridad demandada expuso que: «(…) no es cierto, puesto que
el Art. (sic) 35 de las Disposiciones Específicas del ISSS, contenidas en las Disposiciones
Generales del Presupuesto, establece que: “Las relaciones laborales entre el Instituto y su
personal se regirán por las disposiciones contenidas en el Reglamento Interno del Instituto y el
Contrato Colectivo celebrado con el Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social, y en defecto de éstos, por las demás disposiciones legales y reglamentarias
aplicables”, dicha ley habilita al ISSS a regular sus relaciones laborales por medio del contrato
colectivo y de un reglamento interno. Por último, las causales de terminación de la relación
laboral sin responsabilidad patronal establecidas en el Art. (sic) 147 RITI son prácticamente
idénticas a las que regula el Código de Trabajo en el Art. (sic) 50, por lo que ni siquiera se ha
creado casuística nueva con el reglamento, sino que simplemente se han retomado las causales
de ley para regular específicamente la relación entre el ISSS y sus trabajadores en el respectivo
reglamento, cuerpo normativo reglamentario que ha sido aprobado por la Dirección General de
Trabajo. Que [en] el Reglamento Interno de Trabajo del ISSS, se determinan las medidas
disciplinarias y sanciones aplicables a los trabajadores. En el literal e) del Art. (sic) 138 RITI se
establece como medida disciplinaria, la terminación del contrato sin responsabilidad patronal y
el Art. (sic) 147 RITI regula las causales de dicha terminación (…)» (f. 42).
Corresponde a esta Sala hacer las valoraciones pertinentes sobre el punto en discusión.
Las infracciones atribuidas al demandante en sede administrativa son las contempladas en
las causales 16° y 20° del art. 147 del Reglamento Interno de Trabajo del ISSS (en adelante
RITISSS). Particularmente se le imputa el quebrantamiento de uno de los deberes principales que
tenía como empleado del ISSS, el cual consiste en cumplir el régimen de marcación tanto de
entrada como de salida cuando se ejecutan las jornadas laborales.
a) En el presente caso, el actor afirma que se vulneró el principio de legalidad. Sin
embargo, se infiere del estudio del argumento central en comento que, atendiendo a la regla del
principio de iura novit curia, se trata de una vulneración al principio de reserva de ley, en razón
reglamentaria y no en una ley.
Esta Sala considera de manera general que la reserva de ley (denominada también reserva
legal) constituye un principio según el cual solo por ley formal –mandato preceptivo producto del
proceso de formación previsto en la Constitución a cargo de la Asamblea Legislativa– pueden
adoptarse determinadas limitaciones a derechos.
Aunque la doctrina de común acuerdo advierte la dificultad de caracterizar de manera
unitaria dicho principio –por su diversidad y heterogeneidad–, es posible determinar que la
principal característica de este es la prohibición de regular por medio distinto a la ley formal
materias relativas a la afectación y limitación de derechos de los administrados. De ahí que, por
regla general, la potestad disciplinaria de la Administración Pública no pueda realizarse por
medio de un reglamento.
El ejercicio de la mencionada potestad tiene lugar ante la previsión de una conducta lesiva
del ordenamiento jurídico –concretamente los bienes o derechos protegidos por dicho orden
normativo– establecida como infracción administrativa. De acreditarse los estadios de tipicidad,
antijuricidad y culpabilidad, el infractor individualizado resulta acreedor de la correspondiente
sanción administrativa.
Correlativamente, las infracciones y sanciones administrativas, conforme con el principio
de reserva de ley, no pueden fundamentarse, exclusivamente, en una norma de carácter
reglamentario sin la cobertura de una ley formal. Dicho lo anterior, la ley debe definir
exhaustivamente las conductas objeto de infracciones, las sanciones o medidas de seguridad a
imponer o, al menos, establecer una regulación esencial acerca de los elementos que determinan
cuáles son las conductas administrativamente punibles y qué sanciones se pueden aplicar, por
considerarse que estas, en la mayoría de los casos, son supuestos de limitación o restricción de
derechos fundamentales. No obstante, la reserva de ley no excluye la posibilidad de que las
disposiciones legales contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre que las mismas
posibiliten una regulación independiente y claramente subordinada a la ley.
La Ley del Seguro Social y las Disposiciones Generales de Presupuestos son las normas
de carácter secundario que tendrían que ser el soporte legal para que el Reglamento Interno de
Trabajo y el Contrato Colectivo de Trabajo, ambos del ISSS, desarrollen el contenido de las
conductas tipificadas como infracciones, así como las respectivas sanciones a imponer a los
empleados de la institución.
El art. 14 de la ley en comento establece: «Son atribuciones y deberes del Consejo
Directivo: b) Elaborar los proyectos de reglamentos para la implantación del Seguro Social y
dictar aquellos que requiera el funcionamiento interno del instituto, de conformidad a esta ley,
estableciendo las normas internas relativas a horarios de trabajo extraordinario, permisos y
licencias y becas; así como los referentes a asuetos, vacaciones, aguinaldos y demás
prestaciones sociales en favor del personal, de acuerdo con principios de equidad y las
disposiciones legales aplicables».
El art. 35 referente al Instituto Salvadoreño del Seguro Social de las Disposiciones
Generales de Presupuestos manifiesta: «Las relaciones laborales entre el Instituto y su personal
se regirán por las disposiciones contenidas en el Reglamento Interno del Instituto y el Contrato
Colectivo celebrado con el sindicato de trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social,
y en defecto de éstos, por las demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables».
La primera disposición contiene el soporte legal para que el consejo directivo emita el
correspondiente reglamento de trabajo que desarrolle el funcionamiento interno del ISSS; en la
segunda, se prevé la regulación de las relaciones laborales entre los empleados y el instituto por
medio del reglamento interno y del contrato colectivo de trabajo.
En ese sentido, es importante y necesario normar las relaciones existentes entre el ISSS y
sus empleados, cuya finalidad se encuentra recogida en el interés público de brindar un buen
servicio de salud a los derechohabientes, lo que conlleva implícitamente un régimen disciplinario
que contenga los derechos y las obligaciones a los que se encuentran sujetos los servidores
públicos contratados por la institución.
Se manifestó en los párrafos precedentes que la reserva de ley no excluye la posibilidad de
que los preceptos legales prevean determinadas remisiones a normas reglamentarias, siempre que
las mismas posibiliten una regulación independiente y subordinada a la ley; de ahí que, en el
de las Disposiciones Generales de Presupuestos brindan el soporte legal para que se desarrolle en
el Reglamento Interno de Trabajo el régimen disciplinario al que se encuentran sometidos los
empleados del ISSS.
Además, de conformidad con el citado art. 35 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos, el Reglamento Interno de Trabajo y el Contrato Colectivo de Trabajo contienen
normas de sujeción especial para los servidores del ISSS, en el caso bajo análisis, esta categoría
jurídica permite facilitar el funcionamiento administrativo en ciertos supuestos facticos-jurídicos
como establecer sanciones, para que el aparato estatal pueda cumplir sus funciones, sin exceder
de las mismas, en atención a ello, un servidor contratado en el ISSS se encuentra sometido al
régimen establecido en tales disposiciones, tanto en sus derechos como en sus obligaciones con el
objeto de garantizar la eficiencia en el servicio público [brindar el servicio de salud].
En el presente caso se quebrantó una de las obligaciones principales que tenía el
demandante como empleado del ISSS, la cual consiste en marcar la hora de entrada y salida
cuando asistía a las labores encomendadas por la institución. Consecuentemente, con base al
argumento planteado, no se vislumbra el quebrantamiento al principio de reserva de ley.
b) Por otra parte, el señor ZN aduce que la autoridad demandada actuó en calidad de juez
y parte por haber sido la creadora de la normativa sancionatoria aplicada y, a su vez, la que
restringió sus derechos.
Esta faceta de la Administración Pública se desarrolla ad intra y conlleva la creación de
derecho administrativo disciplinario, que deriva de una especie de titularidad natural, donde
ordena su propia organización y funcionamiento.
La potestad disciplinaria encuentra su fundamento en la preservación de la autoprotección
de la organización administrativa y en el correcto funcionamiento de los servicios
administrativos. De ahí que el régimen disciplinario tiene una especial justificación porque los
servidores públicos, por la naturaleza de sus funciones, tienen una serie de deberes y
prohibiciones cuyo incumplimiento trasciende el interés interno y externo de la Administración
Pública, criterio que es acorde con lo establecido en la sentencia pronunciada por esta Sala, en el
proceso con ref. 267-2016, de las 15:06 del 9 de enero de 2020.
Por la razón expuesta, técnicamente es posible que la misma Administración, con
fundamento en una remisión normativa de carácter secundario, promulgue un régimen
disciplinario cuya aplicación sea de su competencia, sin que ello per se menoscabe los derechos
de los trabajadores. Al contrario, está dotando a sus relaciones laborales de seguridad jurídica,
debido a que el Contrato Colectivo de Trabajo y el Reglamento Interno de Trabajo, ambos del
ISSS, posibilitan a los empleados ejercer los derechos de audiencia, defensa y debido proceso,
pues establece un procedimiento sancionatorio en los casos que se les impute una conducta
catalogada como infracción, además que se estatuyen los derechos y obligaciones de los
empleados de la institución, de esa forma, los servidores podrán proyectar las consecuencias de
sus actos. En consecuencia, en este punto, no se advierte el vicio de ilegalidad en la forma en que
ha sido señalado por el demandante.
2) Falta de motivación.
La parte actora estima que la motivación: «(…) es un elemento esencial para la validez de
los actos que emiten los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y es que el acuerdo
que configura el acto administrativo impugnado, se limita únicamente a trascribir las
disposiciones convencionales y reglamentarias que a juicio de la autoridad demandada,
justifican la legalidad de mi destitución, sin detallar ni explicar las circunstancias de hecho y su
adecuación a los preceptos normativos que supuestamente han sido infringidos por mi persona
(…)» (f. 6 frente y vuelto).
La autoridad demandada atacó el argumento de la parte actora y expuso que: «(…) pues
dice que únicamente se cita las clausulas (sic) tanto del Contrato Colectivo como del Reglamento
Interno de Trabajo que a su criterio justificaban su destitución, omitiendo entregarle el
correspondiente acuerdo de destitución. Pero lo anterior no es cierto, ya que se podrá constatar
que en el proceso administrativo sancionador y donde se dejó constancia, que al demandante se
le explicaron los hechos que se le atribuían y porque (sic) los mismos configuraban las causales
de terminación del contrato sin responsabilidad patronal, previstas en los ordinales 16° y 20° del
Art. (sic) 147 RITI. Para lo cual se le brindo (sic) un espacio para que controvirtiera dichas
faltas primero en sede local es decir en el Centro (sic) de Atención (sic) donde se encuentra
adscrito su cargo y posteriormente en sede del Departamento Jurídico de Personal, el cual al
finalizar y valorar lo que fue aportado por el demandante y la Jefatura (sic) inmediata del
profesional, procede a emitir una recomendación la cual es la que ratifica o rechaza la
Dirección General» (f. 39 frente y vuelto).
Sobre esta vulneración, esta Sala hace las siguientes valoraciones:
a) La falta de motivación de los actos ha sido abordada por la Sala de lo Constitucional en
numerosas sentencias, específicamente en la de las 11:30 del 31 de julio de 2017, en el proceso
de amparo identificado con la referencia 780-2014, ahí se dijo que: «En reiteradas ocasiones se
ha sostenido –v. gr., en la Sentencia (sic) de fecha 12 - VIII - 2002, emitida en el Amp. (sic) 604 -
2001– que una de las manifestaciones del derecho a la protección jurisdiccional y no
jurisdiccional es el derecho a una resolución de fondo, motivada y congruente. Este derecho
obliga al tribunal o a la entidad administrativa de que se trate, independientemente del grado de
conocimiento o instancia en la que se encuentre el asunto controvertido, a pronunciarse de
manera congruente sobre lo pedido, exponiendo de manera clara y suficiente los motivos en los
que fundamenta su decisión; pues ello permite a las personas conocer las razones que llevaron a
las autoridades a decidir de determinada manera una situación jurídica concreta. La finalidad
de la fundamentación –la exteriorización de las razones que llevan a la autoridad a resolver en
un determinado sentido– reviste especial importancia, por lo que en todo tipo de resolución se
exige una argumentación fáctica y normativa aceptable, pero no es necesario que esta sea
extensa o exageradamente detallada; lo que se persigue es que sea concreta y clara, pues si no
es así las partes no podrían controlar el sometimiento de las autoridades al Derecho (sic) a
través de los medios de impugnación correspondientes (…)»
Asimismo, esta Sala en la sentencia de las 15:40 del 18 de enero de 2016, en el proceso
identificado con la ref. 260-2011, sobre el tema en discusión, expresó: «(…) Uno de los
elementos del acto administrativo es la motivación, el cual se concibe como la expresión
suficiente de los motivos que han llevado al emisor del acto a adoptarlo. La motivación es una
consecuencia del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, la cual requiere de
una norma habilitante para toda su actuación. En tal sentido, la motivación del acto
administrativo exige que [se] plasme (…) las razones de hecho –fundamentos fácticos– y de
derecho –fundamentos jurídicos– que la determinaron a adoptar su decisión».
La jurisprudencia ha sido uniforme en establecer que la motivación de los actos –
administrativos y jurisdiccionales– implica que se desarrollen los fundamentos tanto fácticos
como jurídicos, de manera coherente y precisa, para que el afectado tenga conocimiento de las
razones que llevaron a la respectiva autoridad a tomar la decisión, con la finalidad que aquél
tenga la posibilidad de controvertir su contenido.
b) Se tiene a la vista el expediente administrativo remitido por la autoridad demandada, en
el f. 469 consta una copia del Acuerdo D.G. No. 2016-10-***, emitido por el Director del ISSS,
acto por medio del cual se dio por finalizada la relación laboral con el demandante y que –según
éste– no está debidamente motivado.
En el citado acuerdo, la autoridad demandada indicó: «(…) La Dirección General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica No. DJP-N-
***-2016, emitida por el Departamento Jurídico y a la solicitud presentada por la Subdirección
de Salud; ACUERDA: 1°) Dar por finalizada sin responsabilidad institucional, a partir del
VEINTISIETE DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECISEIS (sic), la relación laboral que vincula al
Instituto Salvadoreño del Seguro Social con el trabajador R (sic) AZN, con número de empleado
********, CIRUJANO PLASTICO (sic) del HOSPITAL POLICLINICO (sic) ROMA, por haber
incumplido las cláusulas número siete y once del Contrato Colectivo de Trabajo y su actuar se
adecúa a lo establecido en las causas 16° y 20° del artículo 147 del Reglamento Interno de
Trabajo; 2°) Notifíquese (…)» (negritas suprimidas).
c) Para resolver este punto, es necesario señalar que, de conformidad con el contrato
colectivo de trabajo vigente al momento de dictarse el acto en cuestión, cuando a un empleado
del ISSS se le atribuye una conducta constitutiva de infracción, el jefe inmediato, primero, debe
cumplir la cláusula 18, que hace referencia a la audiencia para que aquél conozca los hechos que
se le imputan, teniendo la obligación de entregar cualquier documento que ayude a
controvertirlos.
Seguidamente, se debe llevar a cabo una audiencia para solucionar las quejas y conflictos
entre el empleado y la jefatura. De no llegar a un acuerdo, si el caso lo amerita, deben pasar los
autos al Departamento Jurídico de Personal para que tramite el respectivo procedimiento
sancionatorio, con base en el art. 157 RITISSS. Posteriormente, dicho departamento deberá
entregar un informe a la jefatura para que esta considere o no la solicitud de una sanción.
Finalmente, el Director del ISSS tiene que tomar la decisión de despedir o no al empleado que ha
sido investigado, estando obligado a plasmar los argumentos fácticos y jurídicos necesarios para
imponer la sanción.
En ese orden, en un procedimiento sancionatorio seguido por el ISSS se realizan diversas
etapas, a saber: 1) la audiencia de solución de quejas y conflictos; 2) el procedimiento que
concluye con el informe del Departamento Jurídico de Personal; 3) recomendación de la jefatura
inmediata del empleado a la Dirección sobre la solución a adoptar; y 4) la decisión final emitida
por el Director del ISSS.
Ahora bien, tratándose del acto definitivo, el Director del ISSS está obligado a motivar la
decisión, ya que está en el marco de un procedimiento sancionatorio, reflejo del ius puniendi del
Estado, que finalmente afectará negativamente (en caso que se imponga la sanción) determinado
derecho de la esfera jurídica del administrado.
El Director del ISSS en el acto impugnado se limitó únicamente a indicar: «La Dirección
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, con base al análisis y conclusión jurídica
No. DJP-N-***/2016, emitida por el Departamento Jurídico (…)» Con ello, hizo referencia al
informe del Departamento Jurídico de Personal sin argumentar la decisión adoptada; es decir, sin
expresar razones propias del por qué se llegó a determinada conclusión. De ahí que no puede
soslayarse que la referida autoridad incurrió en el vicio de falta de motivación.
Es importante reiterar que el acto que generó un agravio al demandante es el emitido por
el Director del ISSS, ya que este dio por finalizada la relación laboral con la institución. En ese
sentido, el informe del Departamento Jurídico de Personal es un acto de trámite en el
procedimiento sancionatorio, según el art. 159 RITISSS, el cual establece: «La dependencia
jurídica, emitirá su valoración de los hechos atribuidos al trabajador o trabajadora, los que
pudiesen ser o no considerados constitutivos de falta, a fin de que la dependencia solicitante
recomiende la solución a adoptar por parte de la Dirección General».
No obstante, la autoridad demandada en el acto definitivo hizo referencia al informe del
Departamento Jurídico de Personal, sin explicar cuáles fueron los motivos o fundamentos
jurídicos que tuvo para concluir que el demandante incurrió en las conductas atribuidas que
regula el RITISSS susceptibles de romper el vínculo laboral.
Esta Sala no comparte el argumento de la apoderada de la autoridad demandada para
justificar la motivación del acto, que el demandante tuvo conocimiento en todo momento de las
conductas imputadas y ejerció su derecho de defensa. Esto porque no está en discusión que este
conoció los actos atribuidos en el procedimiento sancionatorio, desde la primera audiencia
concedida conforme con la cláusula 18 del Contrato Colectivo de Trabajo, si no que el vicio
advertido está concentrado en el hecho que el Director del ISSS tenía la obligación de motivar su
decisión y no simple y superficialmente referirse al informe del Departamento Jurídico de
Personal, a fin de no vulnerar los derechos del sancionado.
A partir del anterior contexto se reitera que la autoridad demandada señaló que la
terminación de la relación laboral con el demandante se acordó con base en el informe del
Departamento Jurídico de Personal. En la sentencia de las 12:24 del 15 de mayo de 2017, en el
proceso identificado con la ref. 55-2012, esta Sala manifestó: «(…) Debe considerarse que, la
motivación ha de ser, pues, suficiente; es decir, que el ente emisor del acto no se conforme con la
simple expresión general o abstracta de sus motivos, sino que realice una labor explicativa y
concluyente. Pero son las peculiares circunstancias del caso, así como la naturaleza de la
resolución, las que han de servir para juzgar sobre la suficiencia o no de la motivación,
entendiéndose ésta como un imperativo de la razonabilidad de la decisión, pero no como la
exigencia de explicar aún lo obvio. En ese mismo sentido, este Tribunal en anteriores decisiones
ha considerado que la motivación de un acto puede ser por remisión, es decir, que el acto no
contiene originalmente las razones en que la Administración Pública funda su decisión, sino que
la realiza a partir de los fundamentos y conclusiones comprendidos en dictámenes, decisiones o
informes anteriores obrantes en el expediente, que por su contenido certero se constituyen parte
integrante del respectivo acto (…)»
En ese sentido, no es atendible la defensa de la autoridad demandada porque en el acto
originario impugnado simplemente se remitió al informe del Departamento Jurídico de Personal
del ISSS, sin efectuar valoraciones propias sobre los hechos acontecidos y la prueba de cargo y
descargo que fue ofrecida en el procedimiento sancionatorio seguido contra el demandante.
Además, ante la forma en que fue emitido el acto administrativo, es procedente afirmar que no se
está en presencia de una motivación por remisión, ni tampoco dicho informe resulta ser
vinculante para el referido director, sumando a que no se ha establecido que el informe en
referencia haya sido mediado por el mismo.
Por lo expuesto, se colige que la autoridad demandada incurrió en el vicio de falta de
motivación del acto originario impugnado y, por ello, el mismo es ilegal.
3) Violación laboral por la falta de cancelación de la prestación de transporte.
El señor ZN se queja de que la autoridad, de manera injustificada y sin seguir un
procedimiento previo, no le ha cancelado el monto que le corresponde en concepto de transporte,
derecho consagrado en la cláusula 45 del Contrato Colectivo de Trabajo. Sobre esta actuación, el
referido señor expresó: «De conformidad a lo establecido en la cláusula 45 del Contrato
Colectivo de Trabajo celebrado entre el Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (STISSS), y el ISSS (…) es el caso señores magistrados que, no obstante
presentarse a laborar de manera ininterrumpida dentro de mi correspondiente horario de
trabajo, desde el año dos mil ocho la institución, actuando en forma ilegal, dejó de cancelarme
dicha prestación, misma que constituye un derecho adquirido de conformidad a lo dispuesto en
el Art. (sic) 24 literal c) del Código de trabajo (sic) (…)» (fs. 2 vuelto y 4 frente).
La autoridad demandada, por su parte, manifestó: «Los empleados registrarán su
asistencia a sus labores mediante una de las alternativas siguientes: a) Usar Documento de
Identificación de Empleado (carné), el cual posee un código de barras que deberán deslizar en la
ranura determinada del reloj biométrico (…) que no es posible determinar si el demandante se
ha presentado a laborar así como lo asegura “de manera ininterrumpida dentro del horario
correspondiente”, debido a que los mecanismos de control establecidos previamente por el
instituto no son cumplidos por el demandante. Al no marcar sus entradas y salidas se incumple lo
señalado en el manual de Normas de Pago de Subsidio de alimentación y transporte (…) es decir
que para gozar de esa prestación se requiere de la marcación de entrada y salidas, lo cual se
encuentra debidamente regulado por la institución y es de conocimiento de sus empleados, pero
inexplicablemente el demandante se ha rehusado a realizar (…)» (f. 40 frente y vuelto).
Para abordar el examen de legalidad de este segundo acto impugnado, esta Sala estima
importante transcribir la cláusula 45 del Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS: “El Instituto
proporcionará gratuitamente transporte en vehículos adecuados, a los trabajadores que
terminen sus labores de las veintidós horas en adelante, para suplir las deficiencias del servicio
público y hasta en tanto no exista un buen servicio de esta naturaleza. Dicha prestación será
concedida también a los trabajadores cuyos servicios se requieran en caso de emergencia, fuera
de su jornada normal transportándolos de y hacia sus hogares. En los casos no comprendidos en
los incisos anteriores, el Instituto les concederá, por días laborados DOS dólares exactos de los
Estados Unidos de Norteamérica ($2.00) por cada día efectivamente laborado (…)”
Adicionalmente, el art. 44 RITISSS prescribe que: “La veracidad y oportunidad de la
información procedente para pago de horas laboradas en tiempo extraordinario y subsidio de
Alimentación y Transporte es responsabilidad de la Jefatura del área así como de la persona que
la elabora”.
El instrumento denominado “Normativa Control de Asistencia, Permanencia y
P. en los Puestos de Trabajo para los Empleados del ISSS”, en el título I., nombrado
“Normas Para el Ingreso a Todas las Dependencias del ISSS”, preceptúa, en el número cuatro,
que: «Los empleados registrarán su asistencia a sus labores mediante una de las alternativas
siguientes: a) Usar Documento de Identificación de Empleado (carné), el cual posee un código
de barras que deberán deslizar en la ranura determinada del reloj biométrico y luego colocar su
mano en la terminal. b) D. código numérico del empleado en el teclado del aparato
demarcación, y luego colocar la mano en la terminal. En ambos procedimientos se deberá
verificar que el aparato emita una luz verde y despliegue en pantalla la palabra “OKAY”; de lo
contrario la marcación no ha sido efectiva y el aparato emitirá una luz roja».
Consta en el expediente administrativo que, por medio del acuerdo con referencia D. G.
2016.02.0080, de fecha 18 de febrero de 2016, se acordó: “1°) Suspender disciplinariamente por
cinco días en el periodo comprendido del CATORCE AL DIECIOHO (sic) DE MARZO DE DOS
MIL DIECISEIS (sic), sin goce de salario al trabajador R (sic) AZ (...)” (f. 271); luego de
haberse seguido el procedimiento respectivo porque el demandante omitía marcar la entrada y/o
salida en la institución.
Como puede observarse en los párrafos precedentes, la prestación del transporte para los
empleados del ISSS está prevista en el Contrato Colectivo de Trabajo, en el Reglamento Interno
de Trabajo, ambos del ISSS, y en las normas internas de procedimientos administrativos; todas
esas fuentes se encaminan a viabilizar dicho beneficio bajo la exigencia de algunos requisitos
básicos, entre estos, la permanencia en el puesto de trabajo y la obligación de los empleados de
marcar la entrada y salida de la jornada laboral.
A partir de los pasajes pertinentes del expediente administrativo, se evidencia que el actor
no cumplía de forma regular y reiterada el deber de la marcación, tal es así que fue sancionado
con suspensión de cinco días sin goce de salario. En adición a esto, el señor ZN no aportó
elementos que probaran que sí cumplía efectivamente la obligación de registro de ingreso y salida
de la jornada laboral, requisito sine qua non para el goce de la prestación de subsidios de
transporte.
En otras palabras, el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos correspondientes
para merecer el goce de la prestación en comento, que confiere el Contrato Colectivo de Trabajo
del ISSS y demás disposiciones. Adversamente, según consta en el expediente administrativo, ya
había una sanción disciplinaria por incumplir la obligación de marcar la entrada y salida de la
jornada diaria. Por ello, no se observa la vulneración confutada a la segunda actuación
impugnada, en los términos expuestos en la demanda.
Señalado el vicio de ilegalidad, por los motivos antes identificados, en cuanto a la falta de
motivación del acto originario, se vuelve innecesario seguir analizando la supuesta vulneración al
derecho a la estabilidad laboral.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del primer acto impugnado, únicamente por la falta de
motivación, corresponde pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho
violado.
total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el
pleno restablecimiento del derecho violado».
En el presente caso, el Director del ISSS debe emitir un nuevo acto administrativo
debidamente motivado, razonando los fundamentos tanto fácticos como jurídicos que conllevan
la adopción del correspondiente acto definitivo, tal como se ha explicado en el número 2) del
días hábiles contados desde aquél en que sea recibida la certificación de esta sentencia.
Es importante señalar que la parte actora solicitó en el petitorio de la demanda: «(…) c)
Pronunciar una sentencia estimatoria de mi pretensión, en la que se declare la ilegalidad del
acto impugnado, ordenando tanto el pago de los salarios no devengados por causa imputable al
“patrono”, como el pago de las respectivas prestaciones laborales» (f. 7 frente). Sin embargo,
no ha pedido el reinstalo tanto en medida cautelar como en efecto restitutorio. D.ho parámetro
es clave para el cálculo de los salarios dejados de percibir, tomando en cuenta que el pretensor ha
mostrado un desinterés en continuar laborando para la institución. En ese sentido, en virtud del
vicio estimado, no tendría fundamento el reclamo de los salarios y prestaciones laborales que
supuestamente no fueron devengados por causa imputable al patrono, porque el peticionario,
después del acto de terminación laboral controvertido, nunca mostró interés en prestar sus
servicios en la Administración respectiva. Desde ese contexto ese reclamo se traduce en una
habilitación de daños y perjuicios contra el funcionario directamente responsable.
POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los arts. 219
Constitución; 216, 217, 218 y 272 Código Procesal Civil y Mercantil; 24 y 55 Código de Trabajo;
35 de las Disposiciones Generales de Presupuestos y 31, 32, 34 y 53 Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa –ya derogada pero aplicable a este caso–; en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
A..D. ilegal el Acuerdo D.G. No. 2016-10-***, emitido por el Director General del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, el 25 de octubre de 2016, por medio del cual se dio por
terminada la relación laboral que vinculaba al señor RAZN con el referido instituto, a partir del
27 de octubre de 2016, aduciendo el supuesto incumplimiento de las causales 16° y 20° del art.
147 del Reglamento Interno de Trabajo del ISSS.
B. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad en la decisión de no cancelar al
demandante la prestación de transporte, consagrada en la cláusula 45 del Contrato Colectivo de
Trabajo.
C. No hay condena especial en costas, por haber sucumbido la parte actora en una de sus
pretensiones.
D.O.a..D. General del ISSS, como medida para restablecer el derecho
violado, que, en el plazo de treinta días hábiles contados desde aquél en que sea recibida la
certificación de esta sentencia, emita un nuevo acto administrativo debidamente motivado,
respetando los parámetros establecidos en esta sentencia. Plazo en el cual, además de lo anterior,
deberá notificarse la nueva resolución al señor RAZN.
E...H. a favor del demandante la correspondiente acción de daños y perjuicios en
contra del funcionario emisor del acto hoy declarado ilegal.
F. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
G. Entregar en el respectivo acto de la notificación una certificación de esta sentencia a la
autoridad demandada y a la representación fiscal.
N.. –
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----P...V.C.------ENRIQUE ALBERTO P ORTILLO ----- J. CLIMACO V. ----- S.L. RIV MARQUE Z ---
-PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN -------------------------- M...B..A. -------------- SRIA. -----------RUBRICADAS --------------------------”“““
