Sentencia Nº 83-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 12-10-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 12 Octubre 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 83-2014 |
83-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas y veinte minutos del doce de octubre de dos mil
dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido en carácter personal
por el señor MDJCG, contra el Tribunal Disciplinario Región Oriental y el Tribunal Segundo de
Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, por la supuesta ilegalidad de los siguientes
actos administrativos:
1) Resolución pronunciada a las catorce horas y treinta minutos del dos de abril de dos
trece, pronunciada por el Tribunal Disciplinario Región Oriental de la Policía Nacional Civil,
mediante la cual se ordenó: suspender del cargo sin goce de sueldo por el período de noventa y
un días, por atribuírsele la falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 32 de la
Ley Disciplinaria Policial -en adelante LEDIPOL-
2) Resolución de las once horas y tres minutos del doce [sic] trece de diciembre de dos mil
trece, emitida por el Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, en la que se
confirmó la resolución de suspensión del cargo sin goce de sueldo contra el demandante.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la calidad antes mencionada; el
Tribunal Disciplinario Región Oriental y el Tribunal Segundo de Apelaciones, ambos de la
Policía Nacional Civil, como autoridades demandadas; y, la licenciada Elisa Edith Acevedo
Aparicio, agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I. Manifestó el impetrante que en fecha veintiuno de junio de dos mil doce, comparecieron
a la delegación policial de la jurisdicción de Santa Elena, departamento de Usulután, dos
personas, quienes informaron en la unidad de atención ciudadana que un supuesto delincuente de
la zona conocido como “CC”, hace cuatro días lo habían sorprendido al interior de la vivienda de
ellos, con la intención de apropiarse de sus cosas; sin embargo, que ese día no logró llevarse
nada. Empero, que hace algunos meses atrás, el mismo sujeto les había hurtado de su casa
diversos objetos, entre ellos joyas y una pulidora propiedad de un hermano que residía en Estados
Unidos, ante ello, los agentes preguntaron si interpondrían la denuncia, manifestándoles los
presuntos ofendidos que su único objetivo era recuperar sus pertenencias.
De este modo, el actor acompañado de otro agente policial, se dispusieron a buscar al
señalado como delincuente, ya que el mismo es conocido en el municipio, identificándolo con el
nombre de CA; al cuestionarlo sobre los objetos -supuestamente hurtados-, éste admitió haberlos
hurtado, manifestando que todo lo había vendido, que la pulidora se la había entregado al señor
OB a cambio de treinta dólares de los Estados Unidos de América. Al conocer esto, los agentes
policiales se dirigieron con las víctimas y el señor A, hacia la vivienda donde reside el señor B, a
efectos de verificar lo señalado; al llegar fueron atendidos por la esposa del señor B, DMFDB,
quien les manifestó que su esposo estaba enfermo y no se encontraba en la casa, afirmándoles a
los agentes policiales desconocer lo concerniente a la compra de la pulidora.
Ante ello, los agentes le sugirieron a la señora llegar a un acuerdo para devolver la
pulidora a su dueño, en vista que el señor A afirmó que fue su esposo quien la compró; por esta
razón, la señora de B accedió a que ingresara a su vivienda la presunta víctima y el victimario,
con el objetivo de revisar las herramientas que tenía en su casa e identificar la pulidora objeto del
supuesto hurto -quedándose afuera de la vivienda ambos agentes policiales-; en dicha búsqueda,
el artefacto fue reconocido tanto por el señor A como por la persona afectada; por lo tanto la
sustrajeron de la residencia de la señora FDB, recuperándola en este procedimiento la supuesta
víctima.
Que por este hecho, la señora FDB y su hijo interpusieron denuncia ante la delegación
policial, controvirtiendo el procedimiento policial efectuado por los agentes. Ante ello, el
Tribunal Disciplinario de la Región Oriental decidió iniciarles procedimiento disciplinario,
atribuyéndoles la comisión de cuatro infracciones por el mismo hecho. Sin embargo, al finalizar
la audiencia inicial y luego de verificar la prueba, solo fue sancionado con suspensión del cargo
por noventa y un días sin goce de sueldo, por la infracción descrita en el artículo 9 numeral 32 de
la LEDIPOL, consiste en: «[i]ncurrir en actos que, mediante elementos objetivos y concluyentes,
riñan con el código de conducta y la doctrina policial que lleven a la pérdida de la confianza o
que pueda afectar el ejercicio de la función y el servicio policial encomendado al miembro de la
carrera…».
Afirma el demandante, que esta decisión fue emitida conculcándose el principio de
tipicidad, seguridad jurídica, principio de congruencia, presunción de inocencia, el derecho a
trabajo; además, que la autoridad demandada excluyó injustificadamente valoración de prueba de
descargo. Por esta razón, y con el objetivo que se modificase la resolución originaria, interpuso
recurso de apelación ante el Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil; sin
embargo, éste confirmó la suspensión sin goce de sueldo ordenada por el Tribunal Disciplinario
Región Oriental.
II. Por auto de las catorce horas dieciocho minutos del siete de marzo de dos mil catorce,
(fs. 18), se admitió la demanda y se tuvo por parte al señor MDJCG, se requirió de las
autoridades demandadas el informe para establecer la existencia de los actos administrativo
impugnados, conforme a lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; así mismo, se requirió la remisión del
respectivo expediente administrativo relacionado con el caso, y se declaró sin lugar la suspensión
de los efectos de los actos administrativos impugnados.
Las autoridades demandadas rindieron los respectivos informes en los cuales manifestaron
la existencia de los actos administrativos controvertidos por el demandante, y que los mismos no
adolecen de ilegalidad.
III. Por medio de auto de las catorce horas y dos minutos del veinticinco de junio de dos
mil catorce (fs. 57-58), se requirió de las autoridades demandadas un nuevo informe de
que justifican la legalidad de los actos impugnados, se ordenó notificar la resolución al Fiscal
General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA, y se ordenó la suspensión de
los efectos de los actos administrativos impugnados.
El Tribunal Disciplinario Región Oriente, al rendir el informe (fs. 60-61) refirió que los
medios de prueba valorados, fueron suficientes para establecer la infracción atribuida al
demandante, y por lo tanto, el acto administrativo es legal.
Por su parte, el Tribunal Segundo de Apelaciones en su informe (fs. 74-82), relacionó la
prueba documental y testimonial que corre agregada al expediente administrativo; asimismo,
controvirtió cada uno de los motivos de agravio expuestos por el demandante, específicamente en
cuanto a la presunta transgresión a los principios de presunción de inocencia, tipicidad, seguridad
jurídica, los medios de prueba de descargo que según el actor no fueron valorados; advirtiendo
que no existen las violaciones indicadas, y en consecuencia el acto administrativo es legal.
En auto de las quince horas y dieciocho minutos del dos de julio de dos mil quince (fs.
84); se tuvieron por rendidos los informes de las autoridades demandadas, y se abrió a prueba el
proceso.
En la etapa probatoria, únicamente Tribunal Disciplinario Región Oriental presentó escrito
(fs. 89), en el cual manifestó que la prueba examinada en la resolución final del procedimiento
disciplinario era suficiente para tener acreditada la responsabilidad del actor.
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los
siguientes resultados:
a) La parte actora en su alegato (fs. 93-94) emitió similares argumentos a los expuestos en
la demanda.
b) El Tribunal Disciplinario Región Oriental (fs. 97), ratificó lo expuesto en el informe
justificativo.
c) El Tribunal Segundo de Apelaciones (fs. 101-105) del mismo modo, desarrolló
similares argumentos expuestos en el segundo informe.
d) La representación fiscal -en síntesis- en su intervención hizo referencia a lo siguiente:
«[e]n razón de los argumentos antes expuestos, esta Representación Fiscal considera que:
siendo que el Derecho Disciplinario Policial es aplicable a personas que por su propia voluntad
se adhieren a un régimen basado en la disciplina y obediencia debida así como en el
cumplimiento de todos los deberes y obligaciones contenidas en las leyes, reglamentos,
ordenanzas e instructivos, deberán estar en sujeción a la ley, por lo que la falta cometida por el
señor MDJCG, por las (sic) que fue señalado administrativamente vulneró los artículos 72 de la
Ley Disciplinaria Policial y el Art. (sic) 13 de la Ley Orgánica de La Policía Nacional Civil, por
lo que al dictar dichas resoluciones se consideró y valoró los elementos de prueba que
permitieron crear un marco fáctico concreto que permitió una conducta catalogada como falta
muy grave, estipulada en el Art. 9 numeral 32 de la Ley Disciplinaria Policial, la cual generó
como consecuencia una sanción, por lo que las resoluciones dictadas están conforme a derecho y
garantías jurídicas establecidas en la ley».
Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
IV. La pretensión del demandante se fundamenta principalmente en controvertir el
contenido de dos actos administrativos; el primero emitido por el Tribunal Disciplinario Región
Oriental, mediante el cual falló suspenderlo sin goce de sueldo por noventa y un días. Por su
parte, el segundo acto impugnado, se dirige a la resolución pronunciada por el Tribunal Segundo
de Apelaciones -ambos de la Policía Nacional Civil-, quien confirmó la decisión en la resolución
de la alzada.
Para controvertir los actos, el actor identifica seis motivos de ilegalidad: (i) violación al
principio de tipicidad, (ii) seguridad jurídica, (iii) congruencia, (iv)presunción de inocencia, (v)
derecho al trabajo; y, (vi) exclusión de prueba de descargo.
Ahora bien, de acuerdo al principio iuranovit curia (el juez conoce el derecho), esta Sala
advierte ciertas particularidades en los planteamientos en la demanda. Como primer aspecto a
examinar, es lo concerniente a la presunta violación del principio de tipicidad, seguridad jurídica,
y derecho al trabajo; al revisar los argumentos esgrimidos, en lo que respecta a la tipicidad de la
conducta, el demandante dirige su crítica a cuatro conductas infractoras, las descritas en los
artículos 8 numeral 27, y 9 numerales 20, 31 y 32 de la Ledipol; sobre ello cabe decir que al
examinar los actos administrativos emitidos por la autoridad demandada, el actor únicamente fue
sancionado por la infracción prescrita en el numeral 32 del artículo 9. En este sentido, ha quedado
establecido que las otras calificaciones jurídicas no fueron consideradas para emitir el acto
administrativo sancionatorio; es decir, los planteamientos de ilegalidad al principio de tipicidad
esgrimidos por el actor respecto de las demás infracciones, no tienen correspondencia con el
contenido final de la decisión administrativa. Por ello, esta Sala no emitirá pronunciamiento
alguno al ser improcedente su análisis.
Ahora bien, los argumentos que detallan la ilegalidad mencionada -tipicidad- con relación
al artículo 9 numeral 32 de la LEDIPOL, el demandante sostuvo únicamente que: «…esta falta es
atípica, mi persona tuvo contacto con el señor CC pero fue dentro del servicio policial, y por
auxilio que se le brindó a la señora G…». De lo anterior se advierte que si bien menciona hechos
que según él acontecieron, no indica -al menos de forma somera- porque los hechos no se ajustan
a los elementos objetivos de la descripción típica, o en su defecto, la inadecuada subsunción del
supuesto fáctico a la norma jurídica; esto, con el propósito de evidenciar si existió un yerro de la
Administración pública en cuanto al ejercicio de tipicidad de la conducta; en otras palabras, no
desarrolló los argumentos suficientes para acreditar mínimamente y dotar de contenido la
violación alegada; en consecuencia, es imposible para esta Sala realizar el control de legalidad en
la forma apuntada.
En otro orden, al examinar los motivos de ilegalidad concernientes a la seguridad jurídica
y al derecho al trabajo, el demandante solamente detalla o consigna la descripción literal de
artículos de la Constitución que desarrollan los conceptos antes mencionados; empero, no expone
como éstos le han sido conculcados en el caso en concreto. En este sentido, es necesario precisar
que la competencia de esta Sala se encuentra supeditada por el principio de congruencia a los
argumentos que exponga el demandante, por ello, ante la ausencia de éstos, este Tribunal se
encuentra impedido para desarrollar el análisis fáctico y jurídico correspondiente sobre el control
de legalidad; de ahí que no es posible examinar en la presente sentencia, lo concerniente a la
infracción al principio seguridad jurídica y, el derecho al trabajo.
Finalmente, el demandante indica que, en el presente caso, no se valoró prueba de
descargo. Empero, de sus argumentos se colige que la pruebas si fueron incorporadas, pero la
Administración pública erró en su derivación, pues al examinarlos debió concluir su falta de
participación en la infracción que se le atribuye. Asimismo, en otro apartado advierte, que la
prueba de cargo es exigua para establecer su culpabilidad. Al sistematizar estas ideas, las mismas
están encaminadas a, por un lado, a indicar la insuficiencia probatoria de la autoridad demandada;
y por otro, la incorporación de prueba que refuta la tesis de la autoridad demandada, que lo exime
de responsabilidad; ambos supuestos comparten un núcleo esencial relacionado al tema
probatorio, que, a su vez, está vinculado a uno de los significados del principio de presunción de
inocencia. En este sentido, y para efectos de orden, se evaluará lo concerniente a la prueba de
cargo y descargo, en un solo ítem concerniente al principio aludido -presunción de inocencia-.
Expuesto lo anterior, y sintetizando los agravios del demandante, esta Sala procederá a
desarrollar la presente sentencia, conforme al siguiente orden lógico: se evaluará la presunta
violación al principio de congruencia, al resolver el Tribunal Disciplinario más allá de lo pedido -
extra petita-; a continuación, se examinará la prueba de descargo y de cargo incorporados en el
procedimiento, y a partir de ello, determinar si se descarta -o no- la responsabilidad del
demandante de conformidad a los hechos y la infracción atribuida.
1. Violación al principio de congruencia: extra petita
1.1 El demandante manifestó: «[e] n la Audiencia (sic) celebrada el día 02/04/2012, en el
Tribunal Disciplinario Región Oriental, la parte que presentó cargos Licenciado José Adalberto
Rosa González, en representación del Inspector General de la Policía Nacional Civil, en su
primera intervención y en la segunda en cuanto al derecho de réplica en ningún momento ha
pedido sanción para mi persona (…) es evidente que el tribunal resolvió más allá de lo pedido
por las partes, el juzgador debe actuar de forma imparcial al momento de resolver».
1.2 El Tribunal Disciplinario Región Oriental, no desarrolló argumentos al respecto. Por
su parte, el Tribunal Segundo de Apelaciones, sostuvo: «…luego de hacer las consideraciones y
valoraciones respectivas, se emitió una resolución que es completamente legal, y está apegada a
derecho, por cuanto se basé (sic) en elementos de prueba coherentes entre sí, que permitieron
crear un marco fáctico concreto, un sujeto activo, una conducta catalogada como falta, lo cual
generó como consecuencia una sanción (…) [p]or lo tanto no se puede alegar que la decisión
emitida es ultra petita, simplemente porque no se accedió a lo solicitado por el defensor del
demandante, sino que no se le dio valor a sus tesis del caso, en virtud de considerar más
coherente y legal, las apreciaciones y el análisis del Tribunal Disciplinario de primera instancia,
por lo que dicho argumento no debe ser considerado como válido».
Finalmente expuso: «…se debe resaltar nuevamente el principio de legalidad objetiva,
que implica que la administración procurará llegar a la verdad real de los hechos que se han
elevado a su conocimiento, en tal sentido este Tribunal no necesariamente debe acoger las
peticiones de las partes para emitir una decisión, ya que pueda resultar que las solicitudes
hechas, no estén apegadas a la normativa o a la realidad, sin embargo, la administración si está
obligada a fallar de manera legal, conforme a los hechos que se consideren probados, y las
potestades legalmente otorgadas, que en los el juez (sic) o autoridad con competencia
sancionadora quien determina la sanción a imponer -si existe mérito para ello-».
1.3Expuestos los argumentos de ambas partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
A. El principio de Congruencia -entre otras aristas- constituye un elemento sustancial del
debido proceso y se enmarca como un eficaz instrumento para el ejercicio del derecho de
defensa. Su naturaleza es de carácter constitucional -artículo 18 Cn- y, por ende, se enmarca a
todo proceso judicial y administrativo; así lo expone la Sala de lo Constitucional al indicar: «[l]a
congruencia es un principio constitucional que es aplicable a todo proceso jurisdiccional y no
jurisdiccional. En la jurisprudencia constitucional se ha dicho que, es uno de los principios
procesales que afectan cualquier proceso jurisdiccional o procedimiento administrativo»
[sentencia de Inconstitucionalidad 35-2015, de las quince horas con cincuenta minutos del día
trece de julio de dos mil dieciséis].
Dicha Sala en la misma sentencia de inconstitucionalidad aludida, advierte que, tanto los
Tribunales como autoridades administrativas están limitados por dicho principio, porque: «… el
proceso se encuentra articulado por una serie progresiva de actos que deben guardar necesaria
correspondencia entre sí; tal circunstancia se comprueba con mayor claridad a través del
principio de congruencia (…) en el entendido de que (sic) este principio […] obtiene su
concreción en el proveído final del juzgador, entiéndase la sentencia definitiva, ya que es el
momento que representa, frente a la tutela efectiva y normal de los derechos de los gobernados,
la obligación de circunscribirla a la pretensión del actor».
En la misma línea se expone en la doctrina administrativa sancionadora al referir que la
congruencia es: «…una especie de obligación administrativa de dar respuesta en la resolución
final a todas y cada una de las cuestiones suscitadas oportunamente a lo largo del expediente
sancionador, sean principales o meramente conexas o incidentales a esta últimas, obligación
cuyo incumplimiento puede acarrear la oportuna responsabilidad del titular del órgano decisor»
[Garberí Llobregat, J y Buitrón Ramírez G., El procedimiento Administrativo Sancionador,
Volumen I, cuarta edición ampliada y actualidad, pp. 415, 2001].
En este entendido, la congruencia adquiere especial connotación, en el sentido que está
vinculado intrínsecamente con el derecho de petición, porque éste requiere que se resuelva sobre
lo solicitado, de manera coherente; y además, obliga a la adecuación entre las pretensiones de los
sujetos procesales y la parte dispositiva de la resolución. En esta inteligencia, se pretende que las
resoluciones pronunciadas por la Administración pública sean claras, precisas y coherentes
respecto de las pretensiones que constituyen el objeto de la petición, y deben resolver sobre todas
las pretensiones y puntos litigiosos planteados. En otras palabras, no se admite la falta de
correlación entre lo que se pide y lo que se resuelve.
Sobre los alcances del principio de congruencia, éste se dispone a partir del ajuste o
adecuación entre la parte dispositiva de la decisión y los términos en que el particular ha
formulado su petición; hay que tener en consideración que la petición no es sólo el resultado que
el peticionario pretende obtener -lo que pide a la autoridad-, sino también el fundamento jurídico
en virtud del cual pide, que es lo que en la terminología procesal se denomina causa de pedir o
causa petendi. Por ello, la autoridad decisoria, así como no puede rebasar la extensión de lo
pedido, tampoco puede modificar la causa de pedir, pues hacerlo significaría una alteración de la
petición. En otras palabras, en la resolución necesariamente debe existir relación entre la causa
petendi y la ratio decidendi. Asimismo, en aplicación del principio de congruencia al resolverse
una pretensión debe hacer distinción entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes
en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas, teniendo en cuenta
que son estas últimas las que exigen una respuesta congruente.
A contrario sensu se entiende que una resolución es incongruente cuando se configura una
desviación en la justificación de la decisión que prácticamente suponga una completa
modificación de los términos de la petición. En este entendido se incurriría en el vicio de
incongruencia cuando la resolución, dictamen o sentencia omite resolver sobre alguna de las
pretensiones y cuestiones planteadas; es decir, que la autoridad administrativa o judicial
competente para dictar una resolución no se pronuncia sobre aspectos suscitados en el expediente
-incongruencia omisiva, por defecto o citrapetita-; así como cuando se resuelve sobre
pretensiones no formuladas o diferentes a las planteadas -incongruencia positiva, por exceso, o
extra petita-; pero además, se agregan dos modalidades de incongruencia procesal, las
denominadas infra petitaque en el tema sancionatorio ocurren cuando en la resolución se
impusiera una sanción administrativa cuantitativamente inferior a la acordada, y la supra petita,
que supone la imposición al sujeto pasivo de una decisión cuantitativamente superior; empero,
cabe recalcar que en estas dos últimas, no puede reputarse de incongruente la resolución que de
oficio disminuya o agrave la sanción, siempre y cuando de forma motivada se enmarque dentro
de los límites mínimos y máximos que configuran la escala legalmente prevista para la infracción
atribuida por la autoridad decisoria.
B. Como punto de partida, es menester indicar que el motivo de ilegalidad alegado,
ostenta una naturaleza de carácter fáctico; es decir, que resulta imperativo verificar lo acontecido
en el desarrollo del procedimiento sancionatorio, en aras de identificar si se configura o no alguna
infracción al ordenamiento jurídico. El demandante señala que el presentador de cargos en
ningún momento de su intervención solicitó sanción en su contra, y por lo tanto, esta falta de
petición debe ser vinculante para el Tribunal Sancionador; sin embargo, éste decidió suspenderlo
sin goce de sueldo por el periodo de noventa y un días, excediéndose respecto de una pretensión
no formulada, ocasionando con ello, una flagrante violación al principio de congruencia por extra
petita.
Establecido lo anterior y conforme a lo suscitado en sede administrativa, se encuentra
agregada en el expediente judicial la petición razonada (fs. 33-34) documento mediante el cual la
autoridad con competencia sancionadora requiere el inicio el procedimiento disciplinario,
relacionando los hechos que fijan la controversia, síntesis de la prueba, y la individualización de
posibles infractores y la calificación jurídica de las faltas; así se expone en el artículo 54 de la
LEDIPOL respecto del contenido de este instrumento: «[l]a petición razonada deberá contener:
a) Breve relación de los hechos objeto de la investigación; b) Síntesis de la prueba recabada; c)
La individualización e identificación del posible autor o autores de la falta o faltas, señalando el
cargo, la Unidad, División, Servicio o Departamento al que pertenece; su número de ONI, así
como la época aproximada de los hechos; y, d) Solicitud de inicio del procedimiento
Disciplinario».
Es así que, en la parte petitoria de dicho documento consta que el delegado departamental
de Usulután de la Policía Nacional Civil, requirió: «…2) [s]e inicie procedimiento disciplinario
por faltas grave (sic) y muy graves en contra de los agentes (…) MDJCG, destacados en la
Subdelegación de Santa Elena, Departamento de Usulután (…) 3) [s]egún el desfile probatorio
que se haga en la audiencia, se resuelva conforme a derecho». Lo que se colige como primer
aspecto, es que partir de la información recabada tanto en la etapa de investigación previa, como
en la denominada investigación disciplinaria, el presentador de cargos determinó la obtención de
elementos suficientes para establecer la responsabilidad del demandante respecto de las
infracciones atribuidas; es decir, la finalidad de presentar la petición razonada estriba en todo
caso, en verificar los hechos puestos a conocimiento, y de conformidad al análisis integral de la
prueba que se disponga en la audiencia inicial, proceder a la imposición de una eventual sanción,
si ésta se comprobara en el caso concreto.
Luego de esta etapa escrita y delimitándose los hechos a examinar por el Tribunal
Disciplinario Región Oriental, se fijó la audiencia inicial, en la que se detalló la participación del
mismo delegado antes mencionado a afecto de fundamentar su pretensión, quien específicamente
manifestó: «…el procedimiento a juicio de inspectoría no es un procedimiento apegado ley (sic),
un procedimiento que no se encuentra en la ley que eso ocurra, pero los elementos probatorios
están ahí en el expediente de una manera de cómo se han ido relatando los elementos actores de
este episodio, y queda a disposición del Tribunal Disciplinario para que determinen o no si
existe responsabilidad disciplinaria, aunque a juicio de inspectoría, si existe responsabilidad del
procedimiento, pues es un procedimiento despegado (sic) a la ley…».
De lo anterior lo que se denota, es que el presentador de cargos, ejerció parte de sus
facultades legales, y si bien es cierto no especifica o solicita la sanción a imponer, éste hace
mención de la responsabilidad del demandante subordinado a calificación jurídica de los hechos
enunciados en la petición razonada. Al respecto es preciso decir, que los hechos incorporados por
el presentador de cargos -en la petición razonada- fijan el objeto de la controversia, y por ende,
resultan vinculantes para el Tribunal Disciplinario, de modo tal que no pueden ser modificados
por éste; empero, ello no sucede en los supuestos de la determinación de la calificación jurídica
de la conducta infractora y su consecuencia jurídica o sanción, pues ambas están supeditas al
análisis sistemático que haga el Tribunal con competencia sancionadora, de diversos elementos,
tales como: la subsunción de los hechos al derecho controvertido, el examen detallado y objetivo
de los medios de prueba, la gravedad de la lesión ocasionada con la infracción cometida, la
proporcionalidad y razonabilidad de la sanción.
Ello tiene sentido, en tanto que el artículo 15 de la LEDIPOL le brinda la competencia
sancionadora estrictamente a los Tribunales Disciplinarios: «[l]os Tribunales Disciplinarios
serán competentes para conocer y decidir en los procedimientos seguidos para imponer las
sanciones por faltas graves y muy graves en que incurran los miembros de la Policía Nacional
Civil…»; es decir, se constituyen en organismos que gozan de autonomía e imparcialidad para la
imposición de infracciones y sanciones, ello implica, la interpretación particular de los
procedimientos disciplinarios que se pongan a su conocimiento, teniendo la obligación de
controlar las calificaciones jurídicas provisionales propuestas por el presentador de cargos y la
petición de sanciones eventuales.
En otras palabras, los tribunales disciplinarios, a partir de su competencia sancionadora, si
bien deben analizar la congruencia de las peticiones requeridas tanto por el actor, como por el
presentador de cargos y responder de forma coherente a las mismas, éstas no las obligan a
resolver en determinado sentido; y es que, siguiendo esta lógica, en el supuesto hipotético que la
petición razonada e intervención en audiencia inicial, el presentador de cargos requiriera la
destitución de un justiciable, de un hecho que probatoriamente es inexistente, -conforme a la
referido por el actor- la vinculación automática de la petición del acusador en un procedimiento
determinado, obligaría al Tribunal Disciplinario a resolver en contra del administrado,
impidiéndole emitir una absolución por insuficiencia de prueba de cargo -por ejemplo-,, lo que se
traduciría en flagrantes violaciones a sus derechos.
En conclusión y a partir del anterior razonamiento, esta Sala considera que la afirmación
expuesta por el actor, en cuanto que el presentador de cargos en ningún momento solicitó sanción
en su contra, en modo alguno vincula al análisis que debe desarrollar el Tribunal Disciplinario de
la Región Oriental, conforme a los medios de prueba que se presenten y la gravedad de la
conducta infractora cometida. De ahí que, en esta inteligencia, es posible concluir que la
autoridad demandada actuó dentro de sus facultades normativas, y en consecuencia su proceder
no es incongruente por exceso o extra petita, como lo afirma el actor.
2. Violación al principio de presunción de inocencia
2.1 El demandante respecto a la prueba de descargo, es explícito en manifestar que con la
versión de los testigos JFM y MGGDA; y lo referido mediante declaración jurada por el señor
FAGG, se debió llegar a: «…una conclusión jurídica de todos los elementos de pruebas (sic) que
fueron incorporados al proceso podemos ver que ningún testigo me vincula a mi persona que
tuviera por lo menos contacto con la víctima señora D M FDB»(resaltado del original).
En otro sentido, y sobre la prueba de cargo dijo: «…[t]anto el Tribunal Disciplinario de la
Región Oriental, como el Tribunal Segundo de Apelaciones de la Policía Nacional Civil me juzgó
con la simple entrevista que diera en la investigación previa el día 26/06/2012 la señora
DMFDB, la investigación previa inicial el día 25/06/2012, auto que corre agregado a folio 3, y
finaliza el día 16/07/2012, auto que corre agregado en el Folio 13. En esta etapa este elemento
no es considerado como prueba, ya que es necesario que la supuesta víctima ratifique dentro de
la investigación dicha declaración».
Concluyendo al respecto que: «[l]a investigación que se me apertura da inicio el día
20/07/2012, auto que corre agregado a Folios 15, se me notifica la investigación el día
27/07/2012, y se cierra la investigación el día 28/09/2012 auto que corre agregado a Folios 31,
en esta etapa la supuesta víctima no ha declarado, esto significa que no existe prueba fehaciente
y directa por no haberla ratificado en esta etapa los hechos que mencionó en la investigación
previa, por lo tanto no existe ninguna prueba que me vincule a la supuesta infracción que se me
atribuye».
2.2 El Tribunal Disciplinario Región Oriental señaló: «…existen suficientes elementos de
prueba que denotan que el agente CG, incurrió en actos contrarios a los que debe realizar un
agente de la Policía Nacional Civil…».
2.3 El Tribunal Segundo de Apelaciones en este punto manifestó: «[e]l impetrante alega
que la prueba que corre agregada en el folio 6 -consistente en el testimonio de la señora DFDB-
no debió ser objeto de valoración, ya que la misma fue recolectada en la etapa de investigación
previa (…) sin embargo, dicho elemento probatorio no fue comprobado en la investigación
disciplinaria (…) [e]sta situación -sostiene el demandante- genera que la supuesta víctima no ha
declarado dentro de la investigación disciplinaria, lo que significa -según el señor CG- que no
existe prueba fehaciente y directa en su contra, por cuanto no hubo rectificación de lo declarado
en la investigación previa…».
En esta misma línea continuó: «[d]e esta interpretación que hace el indagado, este
Tribunal colige que en igual circunstancia se encontrarían las pruebas agregadas a folios 1, 2, 7
y 12. Sin embargo, esta sede debe hace mención (sic) que, según la LDP, la investigación previa
tiene por objeto obtener elementos que conduzcan a concluir sobre la veracidad de los hechos y
la individualización del supuesto infractor o infractores (…) [e]n ese sentido, los elementos
probatorios que se recojan en la misma, luego de su análisis, inevitablemente forman parte del
proceso disciplinario, ya que con ellos se genera la certeza de la comisión de un hecho anti-
disciplinario, y de sus posibles perpetradores».
Posteriormente, respecto de la primera testigo dijo: «…se puede observar la intención que
tiene el señor CG de inducir al error a vuestra ilustre autoridad, ya que alega que no se valoró
lo relacionado en la entrevista que corre agrigada (sic) a folios 7, en la cual la señora J (sic) M -
empleado de la señora DB- menciona que la señora D fue la que contó lo sucedido, es decir, que
el conocimiento que ella tiene de los hechos no son de primera mano, y que no vio ni escuchó
ningún tipo de amenaza ni coacción; esta entrevista fue tomada también en la etapa de
investigación previa -la cual alega el demandante no debe ser valorada-, sin embargo, como se
hizo ver con anterioridad, esta prueba sí es susceptible de valuación, y desde luego que fue
tomada en cuenta por los suscritos para emitir el fallo, tal y como lo hemos expuesto en la
sentencia impugnada, como en el presente informe».
De la segunda testigo -MGGDA- el Tribunal de alzada señaló: «…esta testigo es clara
también en expresar que el día de los hechos llegaron acompañados de dos agentes policiales, y
que éstos efectivamente ejercieron mediación con el fin de conseguir que la señora D permitiera
a alias “CC” entrar a su casa de habitación, siendo esta acción como hemos sostenido y referido
anteriormente un acto ilegal y fuera de los parámetros procedimentales policiales».
Como tercer elemento, concerniente a la declaración jurada del señor GG, indicó: «…a
criterio de esta sede, posee una opinión subjetiva por cuanto mantiene un vínculo con la
supuesta interesada en obtener la pulidora (…) y que fue él precisamente el que se introdujo a la
casa de la señora FDB; en tal sentido, su opinión es parcializada y no otorga ningún grado de
certeza».
Finalmente concluyó: «…el indagado sostiene que en el expediente no existen elementos
de prueba que lo vinculen al hecho, y ni si quisiera que él tuvo contacto con la señora DFDB
(…) Sin embargo, tal afirmación carece de l ógica y fundamento, por cuanto en el acto
impugnado, como en este informe se ha comprobado que el indagado no solo estaba presente el
día de los hechos, sino que también intervino y tuvo contacto con la ciudadana FDB, por cuanto
en la audiencia de expresión de agravios, de forma espontánea reconoce que ellos solo mediaron
para que las partes pudieran resolver el problema de una forma amistosa, ellos actuaron de
buena fe…».
2.4 Establecidos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
A. En este punto es necesario indicar, que al revisar los medios de prueba que fueron
examinados en el acto originario y en el que se resolvió la apelación, se identifican que éstos son
los mismos; esto es importante, pues en caso que sean insuficientes para establecer la
culpabilidad del demandante, ello implicaría la ilegalidad de ambos actos administrativos; y si
por el contrario, se establece que la prueba conduce a demostrar la responsabilidad del
administrado, los actos impugnados devendrían en legales respecto de este punto.
Aclarado lo anterior, y retomando el motivo de ilegalidad; es preciso indicar que la
presunción de inocencia, constituye una garantía constitucional del que son titulares los
administrados dentro de un procedimiento administrativo sancionador. En efecto, este principio
impide que se trate como a un culpable a la persona a quien se le atribuye un hecho punible o una
infracción administrativa, cualquiera que sea el grado de verosimilitud de la incriminación, hasta
que el Estado en el ejercicio del iuspuniendi, no pronuncie mediante decisión que declare su
culpabilidad y la someta a una sanción. Cabe decir, que la presunción de inocencia o de no
culpabilidad posee al menos tres significados según la Sala de lo Constitucional, los cuales son
claramente diferenciados: «…(i) es una garantía básica del proceso penal; (ii) es una regla
referida al tratamiento del imputado durante el proceso; y (iii) es una regla relativa a la
actividad probatoria…» (Inc. 54-2005, de las ocho horas y veinte minutos del día cinco de
octubre de dos mil once).
Interesa hacer referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria, en tanto que la
prueba presentada en un procedimiento administrativo a fin de sostener y comprobar una
infracción para lograr un fallo sancionatorio, debe ser suministrada por la administración,
imponiéndose la absolución ante la carencia de la prueba de cargo suficiente; es decir que, en el
plano adjetivo se estatuyen diversas cargas que determinan a cada parte su interés en probar un
hecho alegado, de cara a obtener éxito en las resultas del proceso, se configura la obligación a la
parte procesal que afirma un hecho o circunstancia, el aporte de los medios necesarios e idóneos
para su acreditación, a esta especial circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
Si bien este instituto jurídico opera en los diversos procesos, el mismo guarda diferentes
connotaciones de conformidad a la materia que se trate; así, cuando hace su efecto en materia
administrativa sancionadora, su aplicación actúa conforme al estado de inocencia del investigado,
por lo que, en este escenario corresponde a la administración la obligación de probar la
imputación que efectúa.
Empero, luego de establecida la tesis incriminatoria, se traslada la verificación de los
hechos al administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede
aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración y
así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero sí en
una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad
probatoria en el desarrollo de una investigación.
B. En este punto es necesario recordar que al demandante se le atribuyó la participación en
un procedimiento policial para recuperar un artefacto proveniente de un supuesto delito de hurto,
sin que esté habilitado legalmente para ello. Por esa acción, el Tribunal Disciplinario Región
Oriental de la Policía Nacional Civil -confirmado por el Tribunal Segundo de Apelaciones de esa
misma institución- ordenaron sancionar al actor con de noventa y un días de suspensión sin goce
de sueldo por incurrir en la falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 N° 32 de la
LEDIPOL, que establece lo siguiente: «[s]on conductas constitutivas de faltas muy graves, las
siguientes: (…)32) Incurrir en actos que, mediante elementos objetivos y concluyentes, riñan con
el código de conducta y la doctrina policial que lleven a la pérdida de la confianza o que pueda
afectar el ejercicio de la función y el servicio policial encomendado al miembro de la carrera...».
En este contexto, la principal conducta a comprobar, es la de establecer que: (i) el agente
policial MDJCG participó en dicho procedimiento policial; y, (ii) que la ley no lo habilita para
recuperar directamente objetos procedentes de un ilícito, y devolvérselos a su legítimo
propietario.
Para desvirtuar los hechos que se le atribuyen -como parte del ejercicio de su derecho de
defensa- uno de los elementos que el actor indica para ello, lo constituye la declaración jurada del
señor FAGG. Al respecto es necesario precisar que las declaraciones juradas no son documentos
idóneos para evidenciar alguna circunstancia a favor del investigado en materia sancionatoria, y
por ende, la información consignada en el acta notarial presentada, no puede tomarse en cuenta
para efectos probatorios de descargo; con ello, no se está pretendiendo poner en duda la fe
notarial, empero, tales actas únicamente pueden dar por establecido que determinada persona
compareció ante el Notario; empero, no son idóneas para establecer la veracidad de lo que afirma
el demandante; de ahí que lo consignado en éstas, per se, carecen de valor probatorio, al
romperse incluso el principio de inmediatez.
Además, el demandante advierte que coadyuva en su favor, lo manifestado por la señora
JFM, persona que rindió su entrevista en la investigación preliminar (fs. 7); este aspecto es
importante, ya que el actor, por un lado, pretende se valore lo dicho por esta persona en dicha
etapa; y por otro, que se excluya de análisis lo expuesto en la misma fase -investigación
preliminar- por la señora BDF en su entrevista (fs. 6); advirtiendo que éste es el único medio de
prueba con cuenta la Administración Pública, de modo tal, que al excluirla de valoración, no se
comprueba su responsabilidad.
Respecto de estos documentos, lo que se perfila es la individualización y la noticia de la
presunta comisión de un hecho constitutivo de infracción disciplinaria, pero ello no implica que
éstos constituyan medios de prueba con los que se determine la culpabilidad del infractor; ello
debido a que han sido recopiladas en la etapa de investigación previa, fase en la que no se ha
iniciado el procedimiento sancionatorio, el presunto infractor desconoce el contenido de estas
diligencias, por ende, no interviene para controvertir los documentos o entrevistas que se agregan
hasta ese momento, de ahí que, no exista una etapa contradictoria a efectos de ejercer el derecho
de defensa; en consecuencia, las diligencias que se recopilen en esa fase del procedimiento
disciplinario no deben ser incorporados como prueba.
Por lo que, si bien la Administración pública pudo considerar estas diligencias, para
justificar el inicio del procedimiento sancionatorio, estos no constituyen medios de prueba, y en
consecuencia, no enervan la presunción de inocencia del administrado.
Finalmente, que la señora MGG-persona que intentó recuperar la pulidora-, expresó que:
«el agente (…) trató de forma amable y cortés a la señora FDB, en ningún momento manifiesta
que se vieron amenazadas, esta persona aclara que fue la propia víctima que de forma
voluntaria autorizó al señor CC para ingresar a su vivienda». Advirtiéndose, que la finalidad de
la prueba propuesta por el actor, es desvirtuar el hecho de haber conminado o amenazado a la
señora FDB, de permitir el ingreso a su vivienda al dueño de pulidora y al presunto delincuente.
Sin embargo, los hechos por los cuales se sancionó al demandante, no recaen en la
supuesta amenaza; sino más bien, en haber efectuado un procedimiento policial que no está
habilitado en la ley, y así lo expone la autoridad demandada en el acto administrativo originario:
«…todo agente de policía tiene conocimiento de cuál es el procedimiento a seguir en avisos por
el delito de hurto, ya que no es competencia de los agentes policiales realizar de oficio las
recuperaciones de los objetos hurtados, para ello existe un procedimiento legal el cual es
competencia de otras instituciones del Estado (…) siendo únicamente facultad del agente policial
tomar el aviso y remitir la documentación relacionada a la institución competente (…)
volviéndose el actuar de los investigados contrario al código de conducta y a la doctrina
policial». Por lo tanto, esta Sala considera que la prueba de descargo referida no desacredita los
hechos que le fueron atribuidos al actor.
Es menester indicar, que la entrevista de la señora FDB, no fue el único indició valorado
por la Administración Pública -como lo indica el demandante-, se detalla en el desarrollo de la
audiencia inicial, contando éste con la presencia de su abogado, en su intervención, manifestó lo
siguiente: «…como parte involucrada (…) en ningún momento trataron de llamar la atención,
siempre lo hicieron procurando el bien común de ayudar a estas personas como agentes de
seguridad (…) la señora llegó con la intención de recuperar la pulidora porque son de un
hermano que está en Estados Unidos no es de ella, entonces ella necesitaba recuperarla y no
poner la denuncia por que ahí se le pudo ver dado (sic) un consejo, tomar la denuncia, mandarla
a fiscalía y realizar el proceso, y tal vez ahora estamos involucrados en esta situación porque las
circunstancias se presentan en el trabajo, no porque uno tenga deseos de hacer las cosas mal,
pero si, es un determinado momento la señora llegó y dijo que sabía que cuatro días antes se
había metido Carlos (sic) donde ella, y él mismo (sic) le confirmó que la quería recuperar (…) y
que se la recuperara porque no era de ella y por eso llegó donde nosotros a pedir auxilio, porque
no podía llegar donde la señora a decirle deme la pulidora, ese es un detalle, y el otro en ningún
momento yo me baje del vehículo (…) yo me quedé con la señora».
Al examinar lo manifestado por el actor, éste admite que ese día con la intención de
ayudar a recuperar la pulidora presuntamente hurtada, acompañaron a la ofendida en compañía
del supuesto victimario, a la vivienda de la señora FDB, y luego de intervenir como mediadores
la obtuvieron y fue entregada al supuesto propietario. Versión que no es aislada, pues se
corrobora con lo dicho por el agente TV; al referir este último que: «…el hecho fue que la señora
L llegó con el señor F, a decir que en el mes de diciembre se les había perdido varias cosas entre
ellas unas pulidoras (sic) (…) que hace cuatro días había encontrado a C en su casa que un
sobrino lo encontró (…) luego lo agarran ellos y les dice que desde diciembre les había estado
hurtando varias cosas, entonces ella llega y le dice (…) que C le está hurtando desde el mes de
diciembre y sacó un listado de cosas, y le dijo quiero ver si podemos recuperarlas (…) y que le
preguntó va a poner la denuncia, y le dijo que no, lo que ella quera es ver si podemos recuperar
las cosas, diciéndole que estaba bien…».
En la misma línea continuó: «…se hizo el procedimiento como dice su compañero e
incluso le dijimos a la clase de servicio (…) que había llegado la señora y quería que le
colaboraran (…) es lógico que a veces uno favorece a una persona y sale mal con otro, porque la
gente queda tranquila porque se le recuperaron algunas cosas (…) pero esta otra gente quedó
mal porque ello perdieron el dinero que habían dado por la pulidora que eran treinta dólares,
entonces si no se hubiese ido con ellos que él (sic) conozco a la señora y a saber dónde hubiera
ido, y hubiera dicho miren los policías no me quieren ayudar (…) no considero que fue un buen
procedimiento, considero que fue ayudar a una persona que quería auxilio de nosotros (…) no
fue apegado a la ley, porque no se tomó la denuncia…».
Conforme a lo dispuesto por el actor y el otro agente TG, lo que se perfila en este caso, es
una actuación irregular, al margen de los procedimientos legales conferidos a los agentes de la
Policía Nacional Civil, en tanto que si bien estos ostentan un rol de forma autónoma o por
instrucción de la Fiscalía General de la República, en el procedimiento investigativo del delito;
no pueden actuar soslayando la ley, utilizando procedimientos no reglados como en el caso
concreto; de ahí que, ante un aviso o acontecimiento de esta naturaleza, en el que se perfila la
posibilidad de comisión de un delito perseguible de oficio, tienen la obligación de efectuar el
procedimiento respectivo, de recibir la denuncia y posteriormente de informar al órgano
competente encargado de la dirección funcional en la investigación de hechos punibles, en este
caso, la Fiscalía General de la República.
Para dotar de contenido esta afirmación, es necesario traer a colación las reglas que se
derivan del Código Procesal Penal, debido a que en esta normativa se determinan algunas de las
obligaciones de la Policía Nacional Civil, en la investigación de delitos. Como primer punto, es
necesario destacar que en materia penal, los tipos de acciones se clasifican de conformidad a la
naturaleza del delito cometido; así, para su ejercicio, el artículo 17 la ley procesal determina la
siguiente clasificación: «[l]a acción penal se ejercitará de los siguientes modos: 1) Acción
pública. 2) Acción pública, previa instancia particular. 3) Acción privada…».
En la acción pública, la Fiscalía General de la República está obligada a ejercer la
persecución de oficio de los delitos, que hayan sido puestos a su conocimiento mediante
denuncia, querella o aviso, -y que no requiere la autorización de la víctima-; delitos sobre los
cuales, si bien no se perfila una clasificación determinada, los constituyen todos aquellos que no
se encuentran dentro de las categorías de acción privada o de previa instancia particular.
En el presente caso, se dio aviso de la posible comisión del delito de hurto, conducta típica
que no se encuentra delimitada dentro del ejercicio de la acción privada o de previa instancia
particular; por lo tanto, la infracción a investigar en el sub judice, encaja dentro de los hechos
delictivos perseguibles de oficio, conforme a la facultada de acción pública.
Al respecto, el artículo 264 del Código Procesal Penal establece el procedimiento a
diligenciar ante el aviso de la comisión de un hecho de carácter delictivo perseguible de oficio:
«[c]ualquier persona que tuviere noticia de haberse cometido un delito perseguible de oficio,
podrá dar aviso a la Fiscalía General de la República o a la Policía Nacional Civil. El aviso
será verbal o escrito; si fuere verbal, se hará constar en acta, la cual deberá contener una
relación sucinta del hecho informado y de la forma cómo se obtuvo el conocimiento, debiendo
ser firmada por quien rinde el aviso y quien lo recibe. Si el aviso fuere recibido por la Policía
Nacional Civil, ésta informará a la Fiscalía General de la República, en un plazo no mayor de
ocho horas». (resaltado suplido).
Procedimiento que reconocen tanto el actor, como la versión del otro agente interviniente
en la diligencia, al manifestar el primero que: «la señora llegó con la intención de recuperar la
pulidora porque son de un hermano que está en Estados Unidos no es de ella, entonces ella
necesitaba recuperarla y no poner la denuncia por que ahí se le pudo ver dado (sic) un consejo,
tomar la denuncia, mandarla a fiscalía y realizar el proceso». Y el segundo: «…se hizo el
procedimiento como dice su compañero (…) no considero que fue un buen procedimiento,
considero que fue ayudar a una persona que quería auxilio de nosotros (…) no fue apegado a la
ley, porque no se tomó la denuncia…»
En este sentido, conforme a lo sucedido en el caso de mérito, se perfila que la función del
actor debió estar encaminada a la recepción de la denuncia, y proceder conforme a las reglas que
establece el artículo 264 del Código Procesal Penal, con el objetivo que fuese la institución
competente la encargada de establecer la veracidad del aviso o denuncia conforme a las
diligencias iniciales de investigación correspondientes, e iniciar la posible imputación en contra
de un eventual indiciado, e incluso realizar acciones posteriores pertinentes, para la devolución de
cualquier artefacto vinculado a la comisión del hecho delictivo -en caso de ser ello procedente-.
Por lo tanto, esta Sala considera, al margen que el actor manifieste que no se bajó del
carro patrulla y que fue otro compañero quien habló directamente con la señora FDB, sí se
comprueba que este participó en la omisión de ejecutar el procedimiento que la ley establece en
este tipo de casos. Por ello, este Tribunal considera que, a partir del análisis antes expuesto, se ha
determinado la responsabilidad del demandante en la infracción que se le atribuye, y, en
consecuencia, la sanción impuesta en los actos administrativos impugnados, es legal.
VI. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(...) vicios de
contenido, del art. 14 ínc. 2° de la Ley Orgánica Judicial...»; dicha disposición hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció «...se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme a lo relacionado en la sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia, se adopta la decisión por las Magistradas, Elsy Dueñas Lovos, Paula Patricia
Velásquez Centeno; y, El Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez; la Magistrada suplente Sandra
Luz Chicas Bautista hará constar su voto disidente a continuación de la presente sentencia en el
sentido que, los medios de prueba analizados son insuficiente para determinar la responsabilidad
del demandante, y por lo tanto, los actos administrativos impugnados son ilegales.
VII. POR TANTO, con fundamento en lo desarrollado y los artículos 31, 32, 33 y 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad debatidos en el acto administrativo
pronunciado por el Tribunal Disciplinario Región Oriental de la Policía Nacional Civil, a las
catorce horas y treinta minutos del dos de abril de dos trece, mediante la cual se ordenó:
suspender del cargo sin goce de sueldo por el período de noventa y un días, al agente policial
MDJCG, al atribuírsele la falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 32 de la
B. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad, en la resolución de las once horas y
tres minutos del trece de diciembre de dos mil trece, emitida por el Tribunal Segundo de
Apelaciones en la que se confirmó la suspensión del cargo sin goce de sueldo por el período
aludido contra el demandante.
C. Dejar sin efecto la medida cautelar ordenada en el auto de las catorce horas y dos
minutos del veinticinco de junio de dos mil catorce.
D. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
F. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
Notifíquese.-
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ SANDRA CHICAS ------ S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA SANDRA LUZ CHICAS BAUTISTA.
I)-La suscrita magistrada Sandra Luz Chicas Bautista en el presente proceso
contencioso administrativo 83-2014 promovido por el señor MDJCG en contra del Tribunal
Disciplinario Región Oriental y el Tribunal Segundo de Apelaciones, ambos de la Policía
Nacional Civil hago constar que no comparto la decisión tomada por la mayoría de mis
compañeros magistrados de esta Sala en el presente caso, específicamente en cuanto a declarar la
legalidad de los actos administrativos impugnados por las razones que a continuación
desarrollaré.
II)-La decisión de mis colegas se apoya en determinar que el acto consistente en la
sanción que se le impuso al actor es legal sustentando esa decisión únicamente en dos aspectos
como es la declaración que rindió el propio actor MDJCG en la audiencia inicial, y la supuesta
“prueba corroborativa” consistente en la declaración de la otra persona que igualmente fue
sancionada como es la del agente TGGV, quien se dice que participó en la diligencia
encaminada a recuperar una pulidora que presuntamente había sido hurtada por una tercera
persona. Sin embargo, considero que lo manifestado por el propio actor por sí solo no constituye
elemento suficiente para establecer su culpabilidad y lo que se dice ser en este caso “prueba
corroborativa” como es la propia declaración de la persona que también fue sancionada, no lo es,
ya que unidas ambas declaraciones no pierden su propia naturaleza de ser “en principio” un
medio de defensa y no una prueba cargo suficiente una en contra de la otra; existiendo a
consideración de la suscrita una violación al principio de presunción de inocencia en su vertiente
de que la carga de la prueba le corresponde enervarla a la Administración, con prueba válida
presentada por la misma al menos indiciaria, con la cual no se cuenta en éste caso.
III-Es importante señalar que la suscrita tiene claro que no estamos ante un caso de
naturaleza penal sino de derecho administrativo sancionador, y si bien se sabe que “los
principios” inspiradores del proceso penal pueden ser aplicables al referido derecho
administrativo al tratarse ambos de un ordenamiento punitivo, también sabemos que en todo caso
debe hacerse con “ciertos matices”, reconociendo que tales “matices” no siempre es pacífico
conjugarlos dada la naturaleza de uno y otro proceso, y he allí el cuidado que se debe tener al
resolver una controversia.
IV-En ese orden de ideas, uno de esos principios que es aplicable al derecho
administrativo sancionador es el de “presunción de inocencia” con todas sus proyecciones, y una
de esas proyecciones es precisamente la carga de la prueba; es así que sabemos que dicha carga
de le corresponde a la Administración y no al administrado, entonces la Administración para
poderle imponer una sanción, debe desplegar una mínima actividad probatoria (al margen que
haya o no haya declarado el actor) en la que el administrado tenga posibilidad de defenderse,
dicho mecanismo de defensa se garantiza teniendo la oportunidad de controvertir la prueba de
cargo aun en un procedimiento que suele ser escrito, así como en lo que respecta al administrado
guardando silencio o en su caso declarando si así lo considera conveniente él y su abogado,
incluso no tiene que hacerlo bajo juramento; debiéndose tener claro que la naturaleza de dicha
declaración “en principio” es que se trata de “un medio de defensa” y no constituye al menos por
sí sola un “medio de prueba de cargo”, lo cual no impide que ya en la fase probatoria y de toma
de decisión, dicha declaración pueda en efecto tomarse en cuenta en conjunto o integralmente
con las demás pruebas con la que cuenta la Administración, siempre y cuando en realidad éstas
pruebas de cargo aun indiciarias existan.
V-Lo antes expuesto, es necesario delimitarlo bien, pues considero que “las
manifestaciones” o “declaraciones” de la propia persona investigada en un procedimiento
administrativo como el que nos ocupa, en efecto pueden analizarse por la Administración para la
imposición de una sanción, (a menos que hayan sido obtenidas mediante un procedimiento
ilícito), sin embargo, el punto de discusión en el presente caso no es que no se puedan tomar en
cuenta, pues considero que si puede hacerse, el punto de discusión es la suficiencia o no por si
sola para enervar la presunción de inocencia e imponer una sanción apoyándose únicamente en
su propia declaración que la rindió para defenderse junto con la de su compañero sancionado, allí
está la controversia, pues la declaración “auto incriminatoria” del o de los administrados por sí
sola, y sin un mínimo de prueba de cargo independiente presentada por parte de la
Administración que la respalde, no es suficiente para imponer una sanción.
VI- En doctrina comparada, como es la obra “Prueba de la Infracción Administrativa y
Derecho Fundamental a la Presunción de Inocencia” del español Miguel Carmona Ruano, en
la pág. 24 y 25 analiza: “La carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la
Administración no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es
posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre
la base que el administrado no ha probado su inocencia (…) la duda no surge, por tanto,
respecto de la posición del principio. Surge a la hora de descender a sus consecuencias. Más
concretamente, se trata de determinar qué prueba ha de estimarse apta para desvirtuar la
presunción de inocencia, dónde y cómo ha de practicarse, y el valor que haya de darse a las
frecuentes “presunciones de certeza” asignadas por normas de diverso rango a determinadas
actividades administrativas de comprobación del hecho sancionable(…). El tribunal Supremo,
en sentencia dictada con ocasión del proceso especial de la Ley 62/78, de la Protección
Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales, de 20 de enero de 1986, en que se alegaba
vulneración del derecho a la presunción de inocencia, confirmó la dictada por la Sala de
Zaragoza, que había estimado el recurso y anulado la sanción del Gobierno Civil de Huesca por
infracción de la LO 93/83. El fundamento de la anulación era que se había vulnerado el
derecho “por cuanto ninguna prueba existe en las actuaciones administrativas acreditativas de
la realidad de que aquellos (los recurrentes) hubieran tenido una participación activa y
destacada en la manifestación ilegal… salvo el atestado de la Guardia Civil…, sin que sea
suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia”.
VII-Asimismo y sin ánimo de ser exhaustiva, contamos con una sentencia del Tribunal
Supremo Español, de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 15 de junio
de 2011, donde cita lo siguiente: “Como conclusión, la respuesta del Tribunal Constitucional
resultó clara: ”En efecto, no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige
sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de
cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o tributarias en
particular, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado
en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de
inocencia comporta: que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o
incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien
acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia
en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe
traducirse en un pronunciamiento absolutorio”. (lo resaltado es de la suscrita).
VIII- El principio de presunción de inocencia, tiene como uno de sus fundamentos
principales, el constituirse como una regla referida al tratamiento del investigado en el desarrollo
de un procedimiento, indistintamente si éste tiene su origen en una controversia de carácter
jurisdiccional penal, o en el ámbito del derecho administrativo sancionador. Pero, además, se
estatuye como una garantía básica que regula la actividad probatoria, en el entendido que la
prueba presentada en un procedimiento administrativo a fin de sostener y comprobar una
infracción para lograr un fallo sancionatorio, debe ser suministrada por la parte que acusa; en este
caso la Administración.
IX- Esto es importante, debido que, para enervar la presunción de inocencia, es imperativo
que la Administración Pública, despliegue cuando menos, un mínimo de actividad probatoria de
cargo, producida con las debidas garantías procesales y que cualquier sanción se funde en
auténticos actos de prueba, obtenidos con estricto respeto a los derechos fundamentales, de modo
que la actividad probatoria resulte suficiente para generar racionalmente en el órgano con
competencia sancionadora la evidencia de la existencia del hecho y la responsabilidad que en él
tuvo el administrado.
X- En el presente caso, se advierten los siguientes acontecimientos; el primero, los medios
de “prueba” que fueron examinados por la Administración Pública, y que han sido validados en
el voto mayoritario de esta Sala, los constituyen, únicamente por un lado, el dicho del propio
actor, y por el otro, la declaración brindada por el compañero que participó en la misma
diligencia siendo ambos sancionados; esto trae como consecuencia colegir, que lo que ha
ocasionado la determinación de responsabilidad del demandante, deriva solamente de la
incorporación de información que los administrados expresaron en el procedimiento; empero, no
se perfila otro tipo prueba de cargo al menos mínima o indiciaria válida, efectuadas por la
autoridad demandada, con el objetivo de incorporar un quantum probatorio básico y establecer su
culpabilidad; perfilándose de éste modo, el primer yerro cometido por la autoridad demandada,
en lo concerniente a la presunción de inocencia, esto, en el entendido que una de las principales
reglas que lo componen, está encaminada a que la actividad probatoria para acreditar la
concurrencia de los hechos y la participación de los justiciables en un procedimiento
determinado, debe ser proporcionada por la entidad con competencia sancionadora que es quien
tiene la carga de la prueba, y no únicamente por el mismo investigado o personas investigadas,
obligación que no se comprueba en el presente caso.
XI- Un segundo aspecto a resaltar siempre en el contexto de lo antes expuesto, es que en
sede administrativa al demandante se le confiere el derecho a no declarar contra sí mismo y si
bien la declaración de los investigados puede ser valorada como prueba, en la medida que se
determine su obtención voluntaria, espontanea, en cumplimiento de todos los derechos y
garantías; empero, cabe precisar que éste tipo de diligencias por sí mismas y de forma autónoma
no constituyen un medio suficiente para establecer un estado de culpabilidad, teniendo la
obligación la Administración Pública, de incorporar elementos mínimos de cargo que coadyuven
a robustecer la versión rendida por el declarante en el procedimiento, los cuáles en éste caso, de
ningún modo pueden recaer en la propia manifestación realizada como derecho de defensa
realizada por el otro compañero también investigado, en la audiencia inicial y el cuál declaró para
defenderse, en la premisa que éste, en dicha etapa procesal ostentaba la misma calidad que el
ahora demandante sancionado.
XII- Como tercera particularidad -tal como lo advertí-, la única fuente de prueba para
sostener que la sanción es legal es la que deriva de lo manifestado por el actor y su compañero,
en su derecho de palabra; pero la declaración de TGGV, no queda claro cómo pasó a convertirse
de medio de defensa a ser prueba de cargo en la que ninguna parte fuera sorprendida de ello, en
detrimento del interés del administrado, pues la naturaleza jurídica de una declaración, como he
insistido “en principio” es un “medio de defensa”, rendida espontáneamente para defenderse, no
para perjudicarse, he allí la necesidad de que la Administración lleve a cabo esa carga de la
prueba independiente al menos con un mínimo de quantum probatorio, pues no se trata de un
aspecto cuantitativo sino cualitativo.
XIII- Finalmente, incluso en caso de aceptar la valoración de lo manifestado por los dos
intervinientes en la diligencia policial, agentes CG y GV, si bien ambos admiten el procedimiento
realizado; también indican que la diligencia la efectuaron “…procurando el bien común de
ayudar a éstas personas como agente de seguridad…”, y con el objetivo de “…ayudar a una
persona que quería auxilio de nosotros…”. Es decir, ambos coinciden en que actuaron de
buena fe en el ejercicio de su función, partiendo -en principio- que la Constitución y la Ley
Orgánica de la Policía Nacional Civil, los faculta a auxiliar y asistir a la ciudadanía, en los
términos previstos en la Ley, si ello es así, no puede ser que se retome -de su declaración- sólo lo
que le perjudica para sostener que la sanción impuesta por la Administración es legal, y se
descarte lo que le favorece, siendo la declaración una sola, y eso es lo que ha sucedido en el
presente caso, que sin motivación alguna no se toma en cuenta que el mismo dice que actuó de
buena fe.
Con ello, lo que se perfila, es una admisión parcial del contenido de la declaración del
actor y de la otra persona que fue investigada, efectuando un análisis fragmentado de tales
declaraciones que sustentan la sanción, tomando en consideración únicamente la parte que
perjudica su situación jurídica, y no la que le favorece al administrado como se ha relacionado;
esto conlleva a un examen parcial de la prueba que se constituye en una posible interpretación in
malam partem (término que no sólo se aplica a los casos de analogía del derecho sustantivo)en
detrimento de los derechos del demandante; lindando con una posible responsabilidad objetiva al
descartarse lo de la buena fe, siempre partiendo del hecho que el respaldo para decir que el acto
es legal es precisamente la declaración del administrado y de la declaración del otro investigado,
y si en su declaración solo se retoma lo que le afecta, y el mismo dice que actuó de buena fe,
implicaba entonces analizar si la autoridad demandada al imponer la sanción le dio sustento a la
totalidad de las dos declaraciones o las fragmentó retomando sólo lo que les perjudica y no que
les favorece, y con ello descartar o confirmar si obró con dolo o culpa.
Al respecto tenemos que en la obra “Los Principios del Derecho Administrativo
Sancionador” del autor Jesús María Chamorro González pág. 291, dice “el reproche
culpabilístico a título de dolo o culpa supone la erradicación de cualquier atisbo de
responsabilidad objetiva en la imposición de sanciones administrativas”, y por su parte en la
obra “Derecho Administrativo Sancionador”, páginas 347 y 348, del doctrinario Alejandro Nieto
García, nos dice: “…la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, pero no en
los mismos términos que en el Derecho Penal (…), la solución a dicha cuestión debe buscarse en
dos ideas fundamentales: la diligencia exigible y la buena fe. Respecto de la primera, la
responsabilidad al sujeto le será exigida no por los conocimientos reales que tenga, sino por los
conocimientos exigibles a la diligencia debida, la cual puede variar de acuerdo al entorno en
que se desarrolla la persona. Como complemento de esto, se encuentra la buena fe, que es de
gran relevancia para el Derecho Administrativo Sancionador, está referida a las relaciones
entre el autor y la Administración. Como excluyente de culpabilidad deberá comprobarse la
buena fe con que ha actuado el infractor al momento de cometer la falta”. (Lo resaltado es de la
suscrita).
XIV-Es en función de ello que, si acudimos al método de la supresión mental hipotética,
el cual no es de uso exclusivo del derecho penal, pues puede aplicarse al derecho administrativo
sancionador, y suprimimos hipotéticamente la declaración de la parte actora y de la otra persona
quien de igual manera tenía la misma calidad de investigado por la Administración, se concluye
que, al no poder dividir tales declaraciones en lo que les favorece y perjudica al mismo tiempo,
por el principio de unidad de las mismas y principio de coherencia de cualquier prueba, no queda
ningún residuo probatorio de cargo válido para sostener que el acto es legal.
XV-De acuerdo a las consideraciones expuestas, en conclusión, estimo que los actos
administrativos impugnados deben ser declarados ilegales por los siguientes motivos: (i) la
Administración Pública no efectuó una mínima actividad probatoria de cargo válida a efecto de
establecer la culpabilidad del demandante, soslayando de ese modo, una de las reglas
fundamentales del principio de presunción de inocencia aplicable al derecho administrativo
sancionador, (ii) se tomó como prueba la versión rendida por el demandante, la cual por sí sola
carece de suficiencia probatoria para establecer su culpabilidad, no siendo plausible tener como
prueba corroborativa lo manifestado por su compañero quien también fue investigado y participó
en la diligencia ya mencionada, y por lo tanto, en sede administrativa tenía la misma calidad del
actor, es decir, estar incriminado y de hecho fue sancionado (iii) Lo declarado por la propia parte
actora y el otro agente policial sucedió en ocasión de su derecho de palabra sin que exista ni un
indicio de cargo independiente a sus propias manifestaciones, por lo que dada su naturaleza ello
constituye “en principio” un medio de defensa no un medio de prueba incriminatorio; y (iv) se ha
efectuado un análisis fragmentado de lo manifestado por la parte actora, excluyendo de su versión
lo que le favorece, retomando sólo lo que le perjudica, lo que se traduce en un análisis dividido
de la prueba afectando el principio de coherencia y culpabilidad.
San Salvador, a los doce días de octubre de dos mil dieciocho.
SANDRA CHICAS ------ VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA
SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE. ------- M.A.V.------ SRIA.----------
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