Sentencia nº 7-2005 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 18 de Abril de 2006

• Fecha de Resolución: 18 de Abril de 2006
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 7-2005
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

7-2005

Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas treinta minutos del día dieciocho de abril de dos mil seis.

El presente proceso constitucional ha sido promovido por el ciudadano R.P.M., abogado, del domicilio de esta ciudad y de Izalco, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio en su contenido, del artículo 12 del Decreto Legislativo n° 538, de 16-XII-2004, publicado en el Diario Oficial n° 236, tomo 365, de 17-XII-2004, que contiene la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud (en adelante LECFOSALUD), disposición que según el demandante contraviene los arts. 86 inc. 1°, 167 ord. 3°, 224, 225 y 227 de la Constitución.

La disposición impugnada prescribe:

"Art. 12. La fuente de financiamiento para el FOSALUD tendrá su origen en aquellos recursos que el Ministerio de Hacienda deberá incorporar en las correspondientes leyes de presupuesto que sean aprobadas en cada ejercicio fiscal. --- El monto de los recursos con que deberá financiarse FOSALUD incluirá el total del incremento anual de los ingresos que por concepto de recaudación se perciban en los productos del tabaco; armas de fuego, municiones, explosivos y artículos similares. --- Para la determinación del incremento en la recaudación de los impuestos a los que se refieren los bienes indicados en el inciso anterior, se tomará como referencia los ingresos percibidos en el ejercicio fiscal inmediato anterior, a partir del ejercicio dos mil cuatro. --- Para los subsiguientes ejercicios fiscales, la asignación presupuestaria para financiar el FOSALUD no podrá ser inferior a la que el Ministerio de Hacienda haya para previsto para el ejercicio fiscal 2005".

Han intervenido en el proceso, además del ciudadano demandante, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República.

Analizados los argumentos, y considerando:

1. En el trámite, los intervinientes expusieron lo siguiente:

   1. El ciudadano R.P.M. manifiesta en su demanda que el art. 12 de la LECFOSALUD es contrario al art. 224 Cn., "en cuanto afecta legislativamente impuestos específicos a un gasto de finalidad específica predeterminada, infringiendo así el mandato constitucional de que todos los ingresos de la Hacienda Pública deben formar un solo fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del Estado y que todo el dinero que adquiera el Estado por cualquier medio se agrupa en el llamado Fondo General de la Nación, y que es sólo a partir de ese Fondo General que pueden asignarse legislativamente recursos para la constitución de patrimonios especiales de instituciones públicas".

      Además, el actor considera que el art. 12 de la LECFOSALUD es contrario a los arts. 167 ord. 3°, 225, 226 y 227 incs. 1° y 2° Cn., "en cuanto al afectar legislativamente un impuesto específico a una finalidad de gasto predeterminada, son [sic] efectivamente una invasión por parte del Órgano Legislativo de la zona de reserva constitucional del Ejecutivo respecto a la dirección de las finanzas del Estado, la preparación del presupuesto y la asignación de los ingresos ordinarios a la atención de las necesidades públicas, quebrantando con ello la separación e independencia de funciones entre los órganos del Estado, elemento de la separación de poderes, baluarte esencial del Estado Constitucional de Derecho".

      A continuación, pasó a analizar con más profundidad la supuesta vulneración al art. 224 Cn., el cual -según el demandante- recoge el "principio constitucional de fondo general o común en que deben refundirse los ingresos dinerarios del Estado Central". En tal sentido, expresa que el art. 12 de la LECFOSALUD "predetermina legislativamente el destino de un impuesto a sufragar el gasto de una actividad específica, la salud pública y en concreto los gastos de salud resultantes del consumo de bebidas alcohólicas", lo cual considera que es contrario al principio referido.

      Con relación a la supuesta violación al art. 225 Cn., señaló que "la constitución del patrimonio de FOSALUD no puede hacerse por la vía de preasignar destino a las recaudaciones de impuestos específicos, sino por la única vía autorizada en esa disposición constitucional: 'asignar recursos del fondo general'".

      Luego, entró al estudio de varios principios, comenzando por el "principio de fondo único o general", citando doctrina y reiterando su argumentación relativa a la infracción al art. 225 Cn. Luego, hizo referencia a los "principios presupuestarios de no afectación y de integralidad o universalidad", limitándose a hacer consideraciones doctrinarias, que no es pertinente transcribir aquí.

      También se detuvo en el tema del principio stare decisis y transcribió algunos pasajes de la jurisprudencia de esta Sala -que tampoco es necesario citar aquí-. Después, hizo referencia a la Sentencia de inconstitucionalidad de 18-II-1987 y transcribió un pasaje del Considerando VII, del cual concluye que "es inconstitucional destinar legislativamente un impuesto a un gasto específico", siendo éste -a su juicio- "uno de los límites constitucionales que el Órgano Legislativo tiene que respetar al ejercer su facultad de imponer tributos". Tratándose de un precedente jurisprudencial de esta S., concluye que el art. 12 de la LECFOSALUD, "por expresamente afectar la parte incremental en la recaudación de un impuesto a una actividad predeterminada es inconstitucional al infringir el principio del fondo común o fondo general establecido en el art. 224 Cn".

      Posteriormente pasó a desarrollar sus argumentos relativos a la supuesta infracción al art. 86 Cn., para lo cual citó abundante jurisprudencia de esta Sala relativa a tal disposición, la cual no se transcribe aquí, y concluyó dicho apartado manifestando que "la zona de reserva de los órganos del Estado es constitucionalmente asignada y delimitada.

      Ninguno de ellos puede renunciarla a favor de otro y es por lo demás indelegable. De manera que la aquiescencia que haya hecho el Ejecutivo, en su iniciativa de ley, de invasión del Legislativo de su competencia constitucional es jurídicamente insostenible".

      Continuó con el estudio de la "zona de reserva del Ejecutivo con respecto a la formación del Presupuesto", proponiendo como parámetro de control constitucional los arts. 167, 226 y 227 Cn., y transcribió asimismo varios pasajes de la Sentencia de 19-II-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 1-1998. Afirmó que "la competencia del Consejo de Ministros referida a la determinación de los ingresos y egresos del presupuesto del Estado -a incluir en el proyecto de ley respectivo- sólo está afecta por la misma Constitución, en cuanto fija reservas de ingresos a fondos o fines específicos. Pero el punto es que tales condicionantes son únicamente los establecidos en la Constitución misma". Siguió diciendo que, "fuera de existir una condicionante constitucional a la conformación del presupuesto del Estado, es competencia reservada al Ejecutivo la proposición de la asignación de determinados recursos a determinados gastos entre las diversas actividades que los demandan para lograr los fines públicos". Concluyó afirmando que "en el presente caso, no existe ninguna condicionante constitucionalmente configurada que el Ejecutivo deba respetar u obedecer en cuanto a asignar un impuesto a sufragar gastos de salud. Por tanto, la predeterminación legislativa de la asignación del impuesto específico al alcohol y otros, hecha en el art. 12 del D. L. 538/2004 es inconstitucional".

      Luego, analizó la "zona de reserva del Legislativo con respecto a la formación del Presupuesto", utilizando como parámetro de control los arts. 131 ord. 8°, 225, 227 incs. 2° y 5° parte primera, y 228 inc. 3°; también transcribió otro pasaje de la mencionada Sentencia de 19-II-2002 y concluyó que "incidir legislativamente en la formación del presupuesto, tomando decisiones de finanzas públicas y preasignando fondos impositivos sin autorización constitucional, es invadir la zona de reserva del Ejecutivo y con ello violar el principio de la separación e independencia entre los poderes, socavando el Estado Constitucional de Derecho".

      A continuación, se refirió al art. 226 Cn., citando abundante doctrina, y dijo que corresponde al Ejecutivo, "en su rol director de las finanzas públicas, hacer la valoración política de las necesidades públicas y planificar la obtención y asignación de los recursos para satisfacerlas (...). No puede abdicar este rol constitucionalmente asignado, a favor del Legislativo". Y siguió: "Para que esta actividad se desarrolle en forma históricamente eficaz, debe existir coherencia entre la percepción de las necesidades públicas por parte del Ejecutivo y su valoración política de la prioridad de esas necesidades, y la libertad de dimensionar cuantos recursos es posible y conveniente asignar a su satisfacción. Si el Legislativo predetermina la asignación de recursos fuera de la proyección presupuestaria, se rompe esta eficacia. Por tanto, el Derecho Constitucional Financiero en principio repele la afectación legislativa de ingresos ordinarios". También afirmó que "la recaudación de los impuestos específicos destinada por el Art. 12 del D. L. 538/2004, no solo tiene un destino preasignado, sino que le impone al Ejecutivo una condicionante sobre la asignación de recursos en materia de salud", lo cual impide a tal órgano "presupuestar para la atención a [otras] necesidades los recursos provenientes de los impuestos especiales comprometidos en el Decreto 538", lo cual "invade su esfera de atribuciones sin una autoridad constitucional".

      Finalmente, con relación al art. 227 inc. 2° Cn., señaló que la Constitución "pone un límite tajante a la participación del Legislativo en la valoración política de la asignación de gastos", ya que "puede disminuir los créditos pero nunca aumentarlos"; concluyó, por tanto, que la mencionada disposición constitucional "impide que el Legislativo haga una valoración política-financiera en cuanto a que son necesarios mayores recursos que los propuestos por el Ejecutivo para satisfacer determinadas necesidades públicas".

   2. Al rendir el informe prescrito por el art. 7 de la L. Pr. Cn., la Asamblea Legislativa, con respecto al "principio de fondo único presupuestario", considera "que el impetrante le ha dado una interpretación equívoca" al art. 12 de la LECFOSALUD, ya que según éste "los recursos vendrán incorporados en cada uno de los presupuestos generales de cada ejercicio fiscal y no como un presupuesto especial aparte".

      Continúa diciendo que el art. 224 Cn. recoge el "principio de unidad de caja", el cual "constituye una regla general en materia presupuestaria", pero que "al enunciar los principios fundamentales descritos, así como los demás que rigen en materia presupuestaria, el constituyente salvadoreño consideró conveniente y necesario" establecer una excepción a esa regla en el art. 225 Cn., y dentro de la misma cae "el acto legislativo de creación y constitución del FOSALUD, con la asignación de los respectivos recursos". Además -continúa-, el art. 225 Cn. "permite que una vez creados esos fondos especiales, se les asignen bienes de la Hacienda Pública o recursos del Fondo General, para incrementar tales patrimonios especiales".

      Más adelante dijo que "el legislador ha previsto el incremento anual del patrimonio del FOSALUD, asignando un porcentaje de los recursos que se recauden en virtud de la producción y comercialización del alcohol y de bebidas alcohólicas". Agregó que "en el caso analizado nos encontramos ante una excepción a una disposición constitucional que, como corresponde, también tiene rango constitucional", por lo que el art. 12 inc. 2° de la LECFOSALUD "se encuentra fundamentado constitucionalmente". Concluyó que el mismo art. 225 Cn. "establece que cuando la ley lo autorice, el Estado podrá asignar recursos del Fondo General para la constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas y en el caso concreto FOSALUD es creado por ley, por lo que vemos no infringe el marco constitucional".

      Con respecto a la supuesta violación a los arts. 86, 167 ord. 3° y 227 Cn., relativos a la "zona de reserva del Órgano Ejecutivo en cuanto al manejo de las finanzas públicas", argumentó que "en ningún momento está invadiendo las atribuciones del Órgano Ejecutivo con la emisión del artículo impugnado, primeramente porque las atribuciones de la Asamblea Legislativa expresamente las determina la Constitución, pues a cada órgano establece sus competencias propias y en ningún momento el Legislativo con la emisión del decreto lleva la dirección de las finanzas públicas propias del Ejecutivo".

      Continuó afirmando que no existe la supuesta violación al art. 167 ord. 3° Cn., pues "lo que realiza el Ejecutivo es un acto administrativo de elaboración del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos, sin que tenga que conocer de antemano este órgano del Estado", y considera que "el demandante le está dando una interpretación errónea al art. 12 del D. L. 538", en el sentido que es "exclusivamente atribución del Órgano Ejecutivo la elaboración del presupuesto", y agrega que "no existe violación a la reserva del Ejecutivo, pues emanó del mismo Ejecutivo la iniciativa de ley [que le] confiere la Cn. para establecer la asignación presupuestaria para financiar FOSALUD".

      Por otra parte, la Asamblea Legislativa manifestó que "la salud de los habitantes de la República constituye un bien público, correspondiendo al Estado velar por su conservación y restablecimiento", por lo que "en aras de coadyuvar en beneficio de la salud de los habitantes se vio en la necesidad de crear FOSALUD con los objetivos fundamentales que establece el art. 4 de su misma ley".

      Además, señaló que "la separación de poderes constituye uno de los principios básicos que rigen en todo Estado de Derecho", el cual "se proyecta en la configuración constitucional del ciclo presupuestario", ya que "se distinguen una serie de competencias, atribuidas unas al Órgano Ejecutivo, y otras al Legislativo". Y añadió que la "aplicación del anterior principio en esta materia permite la participación del Órgano Ejecutivo en la formulación de la política presupuestaria, y en la preparación del Presupuesto; y, a su vez posibilita el control legislativo, mediante la aprobación, reforma y control de la ejecución de dicho presupuesto".

      A continuación, hizo una descripción detallada del proceso de elaboración del Presupuesto General del Estado, conforme a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, y concluyó indicando que el constituyente "permite que por excepción sea la Asamblea Legislativa la que, para alcanzar fines específicos del Estado, decida destinar bienes de la Hacienda Pública, o recursos del Fondo General, a la creación y/o incremento de patrimonios especiales", y argumentó que el art. 225 Cn. "faculta que en tales casos sea directamente la Asamblea Legislativa la que decida sobre la asignación de los bienes o fondos relacionados".

      Asimismo, expresó que normalmente "son los recursos provenientes de las contribuciones especiales los que son objeto de afectación expresa", pero ello "no es óbice para que en casos como el presente, el legislador disponga que sean recursos provenientes de la recaudación de impuestos los que estarán afectos al cumplimiento de determinados fines. [El] constituyente no hizo distinción de los recursos de los cuales pueda disponer su afectación la Asamblea Legislativa".

      Finalmente, apuntó que "si se tiene en cuenta que los impuestos, además de tener fines puramente recaudatorios, pueden tener finalidades distintas (...), se advierte que el legislador, al adoptar la ley que se comenta, ha pretendido desincentivar el consumo y uso de ciertos productos, así como destinar parte de los fondos provenientes de la producción y comercialización del alcohol (...) para costear gastos que se hace necesario realizar para enfrentar los problemas de salud que el consumo o manejo de (...) los anteriores productos, puedan causar a la población".

   3. Mediante escrito presentado el 12-V-2005, el demandante presentó un escrito, "para mayor ilustración sobre la intención legislativa de financiar el FOSALUD con impuestos específicos de asignación predeterminada", en el cual transcribió las exposiciones de motivos del D. L. n° 543, de 16-XII-2004, publicado en el D.O. n° 239, tomo 365, de 22-XII-2004, que contiene las reformas al art. 43 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y las Bebidas Alcohólicas; del D. L. n° 539, de la misma fecha de emisión y publicación, que contiene la Ley de Impuesto sobre Productos del Tabaco; y del D. L. n° 643, de 16-III-2005, por el que se reformó el artículo 4 letra b inc. 1° de la Ley de Impuestos sobre Productos del Tabaco. Concluyó manifestando que "estas expresiones de intención legislativa se entrelazan inescindiblemente con la del art. 12 de la Ley del FOSALUD, en cuanto está diseñado para ser financiado con impuestos de asignación predeterminada legislativamente, lo cual es inconstitucional". En la parte petitoria de tal escrito, solicitó que se tomen en cuenta estos argumentos en base al principio iura novit curiae.

   4. Al contestar el traslado conferido de conformidad al art. 8 de la L. Pr. Cn., el entonces F. General de la República, licenciado B.A.A.A., hizo algunas consideraciones doctrinarias sobre el Presupuesto General del Estado. Luego, aludió a la salud pública, recogida en los arts. 1 inc. 3° y 65 Cn. y señala que "la salud, tanto preventiva como curativa, es parte de los medios que el Estado debe promover para la realización de sus propios fines. La realidad salvadoreña hace que el Estado tenga que definir y aplicar determinadas políticas de salud, las cuales son controladas y supervisadas por el mismo".

      Luego, abordó el tema del "principio de unidad presupuestaria", para lo cual citó alguna doctrina y concluyó que la LECFOSALUD "no vulnera lo dispuesto en los arts. 224 y 225 Cn., pues esta ley tendrá su fuente de financiamiento en aquellos recursos que el Ministerio de Hacienda incorporará en la correspondiente ley de presupuesto que sea aprobada para cada ejercicio fiscal, tomando en cuenta los ingresos percibidos en aquellos productos grabados (sic) como: la producción, comercialización y venta de bebidas alcohólicas (...) tal como lo establece el art. 12 de la misma ley".

      Con respecto a la "zona de reserva del Órgano Ejecutivo con respecto a la formación del presupuesto", argumentó que "la injerencia de los diversos órganos del Estado en estas etapas está íntimamente relacionado con la forma de gobierno del Estado, y la división en ramas del ejercicio del poder político".

      Finalmente, señaló que "el proyecto del presupuesto corresponde a una decisión más técnica que política, mientras que su aprobación corresponde a una decisión más política que técnica, puesto que en esas subetapas compete al Ejecutivo la primera y al Legislativo la segunda", pero que "no por ello se vulnera la independencia de los órganos del Gobierno, pues estos la ejercen dentro de las respectivas atribuciones, competencias y limitaciones, que establecen la Constitución y las leyes de la República", concluyendo que el art. 12 de la LECFOSALUD no vulnera los artS. 86, 167 ord. 3° y 227 Cn.

2. Expuestos los argumentos esgrimidos por el ciudadano R.P.M. para evidenciar la inconstitucionalidad de la disposición legal que somete a control de constitucionalidad, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para justificar su constitucionalidad y la opinión del F. General de la República sobre tales argumentos y justificaciones, se resolverá en primer lugar, por su carácter sui generis dentro del trámite del proceso de inconstitucionalidad, el escrito presentado por el demandante el día 12-V- 2005 (1); luego, se ordenarán los motivos de inconstitucionalidad alegados por el demandante, para un conocimiento y decisión más adecuados de los mismos (2); y después, se señalará el orden lógico que habrá de seguir la presente decisión (3).

   1. El escrito relacionado en el párrafo anterior fue presentado con posterioridad al informe rendido por la autoridad demandada, por lo que no podría admitirse en el sentido de configurar una ampliación de la demanda, en aplicación supletoria del art. 201 del Código de Procedimientos Civiles, criterio establecido por esta S. en la Sentencia de 6-IX-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 27-1999. Sin embargo, en este mismo antecedente jurisprudencial se señaló que "en la simple aportación de nuevos argumentos fácticos relativos al objetos de la pretensión delimitado in limine litis, o su complementación, no se habrá producido una ampliación de la demanda, puesto que aquél no habrá sufrido ninguna alteración material".

      De la simple lectura del escrito en cuestión, se desprende que estamos ante una mera incorporación de nuevos argumentos, relativos al objeto procesal ya fijado con la pretensión contenida en la demanda principal y la resistencia plasmada en el informe de la autoridad demandada. Es más, advierte esta Sala que los nuevos alegatos son manifiestamente inconducentes e impertinentes respecto al objeto del proceso, ya que giran en torno a lo que el actor denomina "intenciones legislativas", plasmadas en varios decretos legislativos, distintos del que contiene la disposición sometida a control de constitucionalidad en el presente caso, por lo que no es procedente entrar a conocer de los mismos.

   2. De acuerdo al contenido de la demanda, y según la resolución por la cual fue admitida, dos son los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos por el peticionario: (i) que el art. 12 de la LECFOSALUD es inconstitucional, en cuanto "infringe el mandato constitucional de un fondo general o único en que deben diluirse o refundirse todos los ingresos del Estado, contenido en los arts. 224 y 225 Cn.", ya que "predetermina legislativamente la asignación de fondos procedentes de un impuesto, para financiar el Fondo Solidario para la Salud"; y (ii) que la misma disposición "infringe el art. 86 Cn. y el art 226 Cn. en cuanto invade la zona de reserva del Ejecutivo en cuanto a la conducción de las finanzas públicas, pues hace una valoración política financiera a priori sobre necesidades públicas y el destino que debe darse a los recursos del Estado para sufragarlas, función atribuida constitucionalmente al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda".

   3. El iter lógico para la decisión de los motivos relacionados será el siguiente: previa exposición de las razones por las cuales no se considera adecuadamente configurada la pretensión, por falta o defecto de argumentación en cuanto a algunos de sus puntos (III), se hará referencia a las concepciones doctrinales sobre el presupuesto general del Estado (IV 1) y los principios presupuestarios previstos en la Constitución (IV 2); luego, se analizará la división de poderes (V 1), su regulación constitucional (V 2), y las zonas de reserva de los Órganos del Estado en materia presupuestaria (V 3); a continuación, se examinará la fuerza vinculante de la Constitución (VI 1), el valor normativo de las categorías jurídicas subjetivas protegibles constitucionalmente (VI 2), y su relación con la libertad de configuración del legislador (VI 3); y finalmente, se expondrán los principios de interpretación constitucional a aplicar en la presente decisión (VII). Agotados los puntos anteriores, se hará la adecuación de tales considerandos a los aspectos debidamente configurados de la pretensión del demandante (VIII), y así poder emitir el fallo que corresponda constitucionalmente.

3. Previo a entrar al conocimiento de fondo en el presente proceso, es necesario hacer algunas acotaciones con relación a la inadecuada configuración de algunos puntos de la pretensión del demandante. Para tal efecto, se hará referencia a las características del proceso de inconstitucionalidad y su pretensión (1 A), los defectos de los que ésta puede adolecer (1 B), y la traslación de estos planteamientos al caso sub iudice (2).

   1. Para entrar a conocer adecuadamente de un proceso de inconstitucionalidad en concreto, se debe partir de su noción en abstracto, para así comprender su pretensión, y los vicios que ésta puede presentar.

      1. El proceso de inconstitucionalidad consiste, dicho en términos sencillos, en un control abstracto sobre la conformidad material de una disposición o cuerpo normativo infraconstitucional, con la Ley Suprema, o sobre su elaboración respetando el procedimiento y demás reglas de producción normativa previstos en la misma Constitución. Su pretensión puede entenderse como aquella declaración de voluntad que persigue la expulsión del ordenamiento jurídico de una o varias disposiciones infraconstitucionales, o de un acto basado directamente en la Constitución, por considerarlos contrarios a ésta. Por tal naturaleza peculiar, para que dicha pretensión proceda, no se requiere de un acto concreto que el demandante estime inconstitucional, ni que haya sufrido un agravio personal. Para que dicha pretensión se configure eficazmente exige, como fundamento jurídico, el señalamiento preciso de las disposiciones impugnadas y las normas constitucionales propuestas como parámetro de control, y como fundamento material, los alegatos del demandante orientados a demostrar la inadecuación entre el objeto y parámetro de control. Al fundamento material alude el art. 6 ord. 3° de la L. Pr. Cn., cuando exige que la demanda contenga "los motivos en que se haga descansar la inconstitucionalidad expresada".

      2. Para el caso de pretender la declaratoria de inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de un cuerpo normativo, el fundamento material debe indicar claramente las razones de la violación constitucional, confrontando el contenido de la disposición impugnada con el contenido de las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de dicho control, de tal suerte que se evidencie la confrontación internormativa apreciada por el demandante. Ahora bien, los tribunales -y esta S. no es la excepción- deben actuar respondiendo a peticiones concretas, no pudiendo configurar de oficio el objeto de control sobre el que recaerá su decisión. De ello se deduce que el planteamiento de la pretensión está exclusivamente a cargo del demandante, nunca de esta Sala, la cual, como cualquier otro órgano jurisdiccional, está sujeta al principio de imparcialidad, previsto en el art. 186 ord. 5° Cn., del que se deriva lógicamente el principio dispositivo respecto de la pretensión.

      Si bien es cierto que el art. 80 de la L. Pr. Cn. autoriza a esta Sala para suplir de oficio los errores u omisiones de derecho en que incurren las partes, ello sólo es aplicable a los procesos de amparo y de habeas corpus, ya que en éstos existen hechos o acontecimientos de la realidad que juzgar, y lo que se exige a las partes es que expongan la relación precisa de dichos hechos en la forma en que se han producido, pudiendo este tribunal, con este acercamiento a la realidad histórica, suplir los errores u omisiones de derecho, con base en el principio iura novit curia. En cambio, en el proceso de inconstitucionalidad, la ausencia de hechos de la realidad conlleva una relación indisoluble entre el fundamento material y jurídico de la pretensión, de modo tal que cualquier suplencia que el tribunal realizara ingresaría en el campo de la confrontación internormativa sometida a estudio, por lo que encubiertamente se estaría configurando una parte del thema decidendum.

      De lo anterior se extrae que existiría una defecto absoluto en la facultad de juzgar de esta S. en los siguientes casos: (i) si la pretensión del demandante no incluye el fundamento material de la inconstitucionalidad invocada, dejando con ello totalmente indeterminada la pretensión; (ii) si aun incluidos el fundamento jurídico y material, éstos fueran incongruentes respecto del petitorio de la demanda o parámetro de control propuesto; y (iii) si se invoca como parámetro una norma constitucional a la que se atribuye un contenido manifiestamente equivocado, con lo que se desvanecería el fundamento jurídico de la pretensión.

      En todos los supuestos anteriores, habría que rechazar la demanda en cualquier estado que se encuentre el proceso de inconstitucionalidad, por no haberse configurado adecuadamente la pretensión. Para tal efecto, este Sala recurre a la figura de la improcedencia -cuando el vicio se advierte al inicio del proceso- y a la figura del sobreseimiento -cuando el vicio se advierte en la prosecución de la causa-, por aplicación analógica de los arts. 18 y 31 de la L. Pr. Cn.

   2. Corresponde ahora trasladar los anteriores planteamientos a la pretensión en estudio, a efecto de establecer si existe o no defecto para que esta S. juzgue algunos de sus puntos.

      Advierte este tribunal que la demanda presentada por el ciudadano P.M. adolece de cierta oscuridad, en el sentido que no coinciden las normas constitucionales propuestas como parámetro de control en el encabezado, considerandos y petitorio de su demanda. De esta manera, en el encabezado se invocan los arts. 86, 167 ord. 3°, 224 y 227 Cn.; en los considerandos se invocan las mismas disposiciones y además los arts. 225, 226, 131 ord. 8° y 228 inc. 3° Cn., y en el petitorio únicamente se invocan los arts. 86, 224, 225 y 226 Cn. No obstante, dicha oscuridad no era insuperable para efecto de admitir la demanda, ya que al menos respecto de los arts. 86, 167 ord. 3°, 224, 225 y 227 Cn., de la simple lectura de la demanda quedaba claro el parámetro de control propuesto por el demandante. Sin embargo, a efecto de pronunciar sentencia definitiva, en este estado es necesario examinar si las restantes disposiciones invocadas -arts. 226, 131 ord. 8° y 228 inc. 3° Cn.- forman parte de la confrontación internormativa planteada por el actor.

      En cuanto a los arts. 131 ord. 8° y 228 inc. 3° Cn., el demandante los enuncia como "normas parámetro de control" dentro de un acápite al que denomina "zona de reserva del Legislativo con respecto a la formación del presupuesto", sin embargo, no realiza ninguna argumentación tendente a demostrar que la disposición legal impugnada es contraria a dichas normas constitucionales, dejando en total indeterminación el fundamento material o fáctico respecto de este punto de su pretensión. En consecuencia, al no poder este tribunal suplir tal deficiencia, habrá que sobreseer respecto de la supuesta violación del art. 12 LECFOSALUD a los arts. 131 ord. 8° y 228 inc. 3° Cn., por ausencia de fundamento fáctico.

      Con respecto al arts. 226 Cn., el demandante lo menciona como "norma de parámetro de control constitucional" dentro del apartado al que denomina "zona de reserva del Ejecutivo con respecto a la formación del presupuesto". La disposición constitucional en cuestión hace referencia a que el Órgano Ejecutivo es el director de las finanzas públicas, y en el apartado 4 de su demanda, el ciudadano P.M. aborda dicho tema con cierto detenimiento. Sin embargo, se limita a citar doctrina, a plantear interrogantes, y a hacer especulaciones de tipo político, sin explicitar en ningún momento cómo la disposición legal impugnada vulnera la norma constitucional parámetro, por lo que no queda establecido el fundamento material de la pretensión respecto de ese aspecto. Y no pudiendo esta S. corregir dicho defecto, debe también sobreseerse respecto de la supuesta violación del art. 12 de la LECFOSALUD al art. 226 Cn., por ausencia de fundamento material.

4. Depurada la pretensión del demandante, en el sentido de sólo considerar como puntos debidamente configurados de aquélla los relativos a la inconstitucionalidad del art. 12 de la LECFOSALUD, por supuesta violación a los arts. 86, 167 ord. 3°, 224, 225 y 227 Cn., se pasará al análisis de varios aspectos doctrinales relacionados con la presente demanda, lo que se hace a fin de clarificar algunos conceptos que las partes han utilizado con distintas connotaciones en sus alegaciones, y así poder emitir un pronunciamiento ajustado a la Constitución.

   En este Considerando se debe hacer referencia al concepto del presupuesto general del Estado (1 A); la diferencia entre presupuesto general, especial y extraordinario (1 B), los principios presupuestarios (1 C), y las fases de elaboración del presupuesto (1 D). A partir de esas premisas, se pasará a analizar los principios presupuestarios previstos en la Constitución (2 A), y las excepciones a dichos principios (2 B).

   1. Los argumentos vertidos en la demanda presentada por el ciudadano R.P.M. se centran, sobre todo, en el análisis de los denominados "principios presupuestarios", sin embargo, a efecto de realizar un estudio sistemático de la cuestión planteada, es pertinente comenzar por la misma noción del presupuesto general del Estado.

      1. Según exponen J.M.Q. y otros en su Curso de Derecho Financiero y T., "los Presupuestos consisten en una Ley que recoge la totalidad de gastos e ingresos del Estado previstos para cada año, y mediante la cual el legislativo autoriza a las diferentes Administraciones estatales para realizar dichos gastos, con los límites y el destino en ella especificado". El estudio del presupuesto ha correspondido tradicionalmente a la rama del Derecho Financiero (también denominado Derecho Hacendario o de las Finanzas Públicas); sin embargo, su regulación en el Capítulo II del Título VII de nuestra Ley Suprema evidencia su relevancia desde el punto de vista constitucional. Por otro lado, de la definición trascrita se desprende que el presupuesto se concreta en una ley, en sentido formal, lo que inevitablemente plantea la cuestión de su adecuación o no a los parámetros constitucionales. Además, la referencia a "límites" en la definición propuesta conecta directamente -inter alia- con la división de poderes, uno de los pilares del Estado Constitucional de Derecho.

      2. Con base en lo dicho, se deduce que existe un documento único que recoge todos los ingresos y gastos del Estado, al que se denomina "presupuesto general", pero tanto en la práctica como en los propios ordenamientos jurídicos, se suele reconocer la existencia de "presupuestos especiales" y "presupuestos extraordinarios". Puesto que las partes en sus alegatos utilizan dichos términos, es pertinente aclarar su significado.

         En su sentido más aceptado, los presupuestos especiales son aquellos que elaboran los órganos desconcentrados de la Administración central, dentro de ámbito legal de competencia y en ejercicio de cierta autonomía, para su inclusión en el presupuesto general del Estado. Se deduce, entonces, que no se trata de presupuestos que se sometan por separado a la aprobación del Órgano Legislativo, sino que se consideran especiales en razón de su origen. En nuestra Constitución, se encuentran reconocidos en el art. 227 inc. 4°, el cual reza: "Las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y las entidades que se costeen con fondos del Erario o que tengan subvención de éste, excepto las instituciones de crédito, se regirán por presupuestos especiales y sistemas de salarios aprobados por el Órgano Legislativo". En cambio, los presupuestos extraordinarios son aquellos que aprueba la Asamblea Legislativa para la realización de gastos excepcionales. Su consagración en nuestra Constitución la encontramos en el art. 228 inc. 3°: "Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorización legislativa, para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación o conversión de la deuda pública". Por otro lado, el art. 204 ord. 2° faculta a los Municipios, como parte de su ámbito de autonomía, a "decretar su Presupuesto de Ingresos y Egresos". Ni los presupuestos extraordinarios ni los municipales forman parte del Presupuesto General del Estado.

      3. Pues bien, respecto del presupuesto, los expositores del derecho se han encargado de enunciar una serie de principios, ordenados según diversas clasificaciones, por lo que esta S. se limitará a establecer el sentido que se les debe dar en el contexto de esta sentencia.

         1. El principio de competencia o legalidad se relaciona con la habilitación constitucional y legal a un determinado órgano del Estado para la aprobación del Presupuesto General del Estado. Desde su origen liberal hasta nuestros días, se ha entendido que corresponde al pueblo la autorización de todo gasto a cargo del Estado, el cual -por razones prácticas- delega esa potestad en el Órgano Legislativo.

         2. El principio de unidad exige que la Administración Pública consigne en un solo documento todos sus ingresos y gastos, y como tal lo someta a la aprobación del Legislativo. Según el profesor argentino H.V., "si bien esta regla fue fruto de elaboración doctrinal, y no de derecho positivo, tuvo mucha acogida en virtud de sus ventajas, consistentes en poder apreciar el presupuesto en su conjunto, permitiendo el debido control presupuestario, y dificultar las maniobras de disimular economías u ocultar gastos en presupuestos y 'cuentas especiales'" c. El principio de universalidad obliga al Órgano Ejecutivo a incluir todos los ingresos y gastos por sus importes brutos en el documento presupuestario, es decir, sin que exista compensación entre ingresos y gastos.

         4. El principio de unidad de caja exige que todos los recursos del Estado, cualesquiera sea su origen, ingresen a un fondo general o caja única, en el que se diluyan con todos los restantes ingresos, perdiendo todo signo indicativo de su procedencia.

         5. Finalmente, el principio de no afectación especial se encuentra íntimamente relacionado con el anterior, ya que como consecuencia de que los ingresos públicos deben afluir a una caja única, no se pueden afectarse para sufragar gastos específicos, sino por el contrario, deben servir para la atención de todas las erogaciones estatales.

      4. Con respecto al procedimiento de elaboración del Presupuesto, tanto en la doctrina como en la práctica constitucional, se distinguen tres grandes fases: preparación, aprobación y ejecución. Estas fases no están encomendadas a un solo órgano del Estado, sino a varios, por ello guarda íntima conexión con la teoría de la división de poderes.

         La Constitución establece los lineamientos generales del proceso presupuestario en el Capítulo II del Título VII, relativo a la Hacienda Pública, y el desarrollo legislativo lo hace la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado y su respectivo Reglamento. La etapa de preparación consiste en la confección de anteproyecto de la ley de presupuesto de cada ejercicio fiscal, potestad que en nuestro sistema jurídico-político corresponde al Consejo de Ministros, integrado por el P. y V. de la República, y los Ministros de Estado, según los arts. 166 y 167 ord. 3° Cn. En cambio, la fase de aprobación le corresponde al Órgano Legislativo, según el art. 131 ord. 8° Cn., en consonancia con el principio de competencia explicado en la letra anterior. En otras palabras, al Órgano se le asigna la tarea -eminentemente administrativa y técnica- de "proponer" el presupuesto, según el plan general de gobierno y, especialmente, su programa económico; y al Legislativo se le confiere el papel político de someter a discusión pública dicha propuesta, y luego imprimirle el carácter de ley formal de la República. En la fase de ejecución, el papel obviamente vuelve al Órgano Ejecutivo, ya que consiste en la gestión cotidiana de los ingresos y gastos públicos -tarea que por antonomasia corresponde a los entes administrativos-.

   2. Partiendo de los conceptos antes vertidos, a continuación se pasa a analizar su proyección en la Constitución salvadoreña.

      1. Los principios presupuestarios se encuentran dispersos en el texto constitucional, y no se encuentran formulados como tales, pero del tenor de sus disposiciones se deducen fácilmente.

         1. El principio de legalidad lo recoge el art. 131 ord. 8, cuando prescribe que "corresponde a la Asamblea Legislativa: (...) Decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus reformas".

         2. El principio de unidad no lo encontramos consagrado de manera explícita en el texto constitucional, pero por la inspiración liberal de nuestra Ley Suprema, así como por la explicitación de otros principios presupuestarios, se deduce claramente del régimen financiero elegido por el constituyente. En tal sentido, G.F. en su Derecho Financiero expresa que el principio de unidad "es una creación doctrinal, pues no resulta de ninguna disposición constitucional o legal y hasta las viejas obras no lo consignan explícitamente sino en forma indirecta". No se trataría, entonces, propiamente de una omisión, sino de un principio que por su obviedad no necesita ser formulado como tal. Haciendo una interpretación sistemática y teleológica, puede afirmarse que el principio en cuestión se deriva de los arts. 227 incs. 1° y 4°, 228 inc. 3° y 204 ord. 2° Cn., ya que, por una parte, se alude al Presupuesto General del Estado, que incluirá los presupuestos especiales de las entidades autónomas, y por otra parte, se prevén los presupuestos extraordinarios y municipales, de lo que se deduce la intención de concentrar todos los ingresos y gastos estatales en un solo documento, únicamente con las salvedades apuntadas.

         3. El principio de universalidad tiene su plasmación en el art. 227 inc. 1° Cn., cuando dispone que "el Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado".

         4. En cuanto al principio de unidad de caja, el constituyente dispuso en el art. 224 inc. 2° Cn. que "todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un solo fondo..." e. Finalmente, el principio de no afectación especial se encuentra in fine en la misma disposición: "Todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un solo fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del Estado".

      2. Ahora bien, los principios presupuestarios, cuyo origen se remonta al Estado liberal decimonónico, han sufrido -debido a la misma evolución hacia otros modelos de Estado, como el Estado Social- modificaciones. Es decir, su formulación original no puede descontextualizarse de las características que presentó en esa época la Administración del Estado, y cómo se debe entender en la actualidad. El Estado liberal pretendía limitar al Órgano Ejecutivo por los abusos que históricamente había cometido, dándole más facultades al Órgano Legislativo. Como expresa F.P.R. en su Derecho Financiero y T.. Parte General, los principios presupuestarios aseguraban "el cumplimiento de su finalidad básica: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos, así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución". Sin embargo, con el desarrollo del Estado se le fueron confiriendo al Ejecutivo más facultades en la gestión de la Hacienda Pública, de manera que en la actualidad los principios presupuestarios se han flexibilizado sustancialmente.

         En este orden de ideas, el jurista salvadoreño Á.M. señala en su Derecho Constitucional Presupuestario: "si bien es cierto que los textos constitucionales de la gran mayoría de países continúan recogiendo los principios presupuestarios, simultáneamente se reconocen, en casi todos los casos, modificaciones que esencialmente contradicen el postulado original (...). Incluso, no podemos ignorar que aun cuando el presupuesto siga cumpliendo una función como mecanismo de control de la actividad gubernamental, los alcances y el significado actual de ese control distan mucho de lo que originariamente significaba en el marco de la confrontación de los poderes y su pugna por una supremacía política, ahora ya superados en los sistemas políticos actuales".

         Tal fenómeno tampoco es extraño en el Derecho Comparado. Así, por ejemplo, J.M.Q. y otros -refiriéndose al derecho español- manifiestan en su Curso de Derecho Financiero y T.: "como corresponde a la Hacienda de un Estado intervencionista, tales principios registran matizaciones o adaptaciones tendentes a flexibilizar su rigor y permitir una mayor agilidad en el desempeño de la actuación financiera de los entes públicos", y como ejemplo, apuntan que "ciertos créditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genérica de la no afectación entre ingresos y gastos. Así lo reconoce expresamente la Ley General Presupuestaria [española] en su art. 23, permitiendo que por ley se establezca dicha afectación".

         Las excepciones a los principios presupuestarios tampoco son ajenas al Derecho argentino. H.V., con relación al principio de unidad, señala que "ha sufrido detrimento al evolucionar el concepto de la acción estatal y al ampliarse sus funciones al campo económico-social. De allí que resulte imposible reunir en un solo documento actividades disímiles y heterogéneas entre sí. Y con respecto al principio de unidad de caja, el mismo autor indica que "esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional en lo que respecta a los gastos de funcionamiento, pero en la realidad actual existen numerosos e importantes recursos afectados en forma especial (por ejemplo, el impuesto a la primera transferencia en el mercado interno de automotores, destinado a gastos de Vialidad, contribuciones especiales para fondos diversos, etc.)" Con respecto al principio de legalidad, ya el mismo diseño constitucional del proceso presupuestario supone que la potestad legislativa establecida en el art. 131 ord. 8° Cn. no es absoluta, ya que el art. 167 ord. 3° de la misma Ley Suprema excluye la posibilidad de que los diputados elaboren el anteproyecto de ley de presupuesto. En tal sentido, esta última disposición constitucional es un límite a la iniciativa de ley genérica que poseen los diputados, conforme al art. 133 ord. 1° Cn.; pero ello debe entenderse exclusivamente en cuanto a la formulación de la ley de presupuesto, pero no se encuentran vedados en general -y esto es importante subrayarlo- a legislar en materia financiera, tributaria u otras afines, las que podrían tener incidencia en la preparación del presupuesto por parte del Ejecutivo. En todo caso, la Asamblea Legislativa conserva la facultad de elaborar su propio presupuesto, según el art. 131 ord. 10° Cn. La complejidad del diseño constitucional se evidencia en el art. 182 ord. 13° Cn., el cual excluye tanto al Ejecutivo como al Legislativo de la preparación del presupuesto del Órgano Judicial.

         También implica un límite al Legislativo lo dispuesto en el art. 227 inc. Cn.: "El Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados; pero nunca aumentarlos". Lo cual es lógico porque si el Órgano Ejecutivo tiene la dirección de las finanzas públicas y está obligado a conservar el equilibrio presupuestario, no parece razonable que el Legislativo sobrecargue las previsiones financieras del Ejecutivo. Por otra parte, el art. 167 ord. 4° Cn. faculta al Ejecutivo a "autorizar la erogación de sumas que no hayan sido incluidas en los presupuestos, a fin de satisfacer necesidades provenientes de guerra, de calamidad pública o de grave perturbación del orden, si la Asamblea no estuviere reunida".

         El principio de unidad también tiene excepciones en la Constitución: por un lado, los presupuestos extraordinarios (art. 228 inc. 3°), y por otro, los presupuestos municipales (art. 204 ord. 2°) aspectos que han sido analizados supra.

         En cuanto a los principios de unidad de caja y de no afectación especial, el constituyente también previó varias excepciones. En primer lugar, según el mismo art. 224 inc. 2° Cn., sí cabe la afectación de determinados ingresos para el pago de la deuda pública, y también pueden afectarse las donaciones para los fines que indique el donante. También pueden afectarse los empréstitos voluntarios, por necesidades graves y urgentes, y para garantizar obligaciones contraídas por el Estado, según el art. 148 inc. 1° Cn.

         Otra excepción la ofrece el art. 225 Cn., según el cual "cuando la ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General, para la constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas". Tanto por su ubicación en el texto constitucional -inmediatamente a continuación del art. 224, que enuncia los principio de unidad de caja y de no afectación especial-, por su formulación -"Cuando la ley lo autorice...", que lo enlaza con el precepto anterior-, así como por su contenido, se deduce lógicamente que estamos ante una excepción del principio de unidad de caja. En concreto, se trata de una habilitación a la Asamblea Legislativa para aprobar leyes en las cuales se afecten determinados recursos estatales para la creación de patrimonios especiales, al servicio de alguna entidad pública, lo que necesariamente se deberá ver reflejado en el anteproyecto de presupuesto del siguiente ejercicio fiscal.

         Y es que si no fuera así, el art. 225 Cn. no tendría razón de ser, porque si esos recursos especialmente afectados no se consignan en el presupuesto general del Estado, el Ejecutivo carecería de la aprobación legislativa para utilizarlos, exigida por el principio de universalidad (art. 227 inc. 1° Cn). Como antes se señalaba, el Consejo de Ministros tiene iniciativa respecto de la Ley de Presupuesto, pero ello no excluye la iniciativa de ley de la Asamblea Legislativa en materia financiera en general. El art. 225 Cn. es una manifestación de esa complementariedad. Y desde luego que cualquier ley relacionada con las finanzas públicas tendrá incidencia en el anteproyecto de presupuesto que debe elaborar el Ejecutivo.

         De lo anterior se deduce que la potestad del Consejo de Ministros prevista en el art. 167 ord. 3° Cn. no es absoluta, sino que vendrá condicionada por las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa en materia financiera, tributaria u otras que deban reflejarse en el presupuesto. Ahora bien, el art. 225 Cn. no es un "cheque en blanco" pues, como el mismo precepto establece. la excepción al principio de no afectación especial deberá estar justificada por la "consecución de los fines del Estado"; lo cual significa que el art. 225 Cn. no puede interpretarse aisladamente, sino que en consonancia con otras normas constitucionales. Entonces, forzosamente debemos remitirnos al art. 1 incs. 1° y 3° Cn., que consagra los fines y obligaciones del Estado, sobre lo cual se tratará más adelante.

5. Corresponde ahora referirse, según el iter propuesto, a la teoría de la división de poderes (1) y su reconocimiento constitucional (2), para luego aplicar dicha teoría a las zonas de reserva de los órganos del Estado (3), en particular, las zonas de reserva del Legislativo y el Ejecutivo en materia presupuestaria (3 A). Con estas premisas, nos adentraremos a analizar los límites a la zona de reserva del Ejecutivo en materia presupuestaria, contenidas en los arts. 131 ord. 10° y 182 ord. 13° Cn. (3 B), en el artículo 207 inc. 3° Cn., según la Sentencia de 19-II-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 1-1998 (3 C), a la necesaria ampliación de dicha jurisprudencia (3 D), y al límite contenido en el art. 225 Cn. (3 E).

   1. La división de poderes es un principio añejo y profundamente arraigado en la filosofía política, que además ha sido objeto de amplio estudio en el Derecho Constitucional. Encontramos su germen en la teoría del Estado mixto de Platón, y J.L. también se ocupó del tema. Sin embargo, la división tripartita del poder político la encontramos, por primera vez, claramente planteada en la obra del Barón de Montesquieu. La preocupación del filósofo francés era buscar la fórmula política para asegurar la libertad de los individuos en el contexto de los Estados absolutistas.

      Simplificando su pensamiento, la idea central era que el poder político no podía concentrarse en una sola persona, ya que inevitablemente tendería al abuso, arbitrariedad o tiranía. Por ello, lo más aconsejable era "dividirlo" y asignar a tres órganos diferentes los poderes fundamentales del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial, a fin de que pudieran frenarse y contrapesarse entre sí, sin que pudiera imponerse uno de ellos sobre los demás. En el fondo, y más allá de su simbolismo, lo que esta teoría proclama -y así debe entenderse en la actualidad- es que el poder soberano del Estado, siendo uno sólo, consiste en varias funciones, las cuales deberían siempre asignarse a diferentes funcionarios unipersonales o colegiados a fin de proscribir todo abuso de poder. Pero dicha separación no es en absoluto tajante, sino que al mismo tiempo -y con la misma finalidad- debe existir una colaboración activa entre los distintos órganos del Estado, de modo que puedan supervisarse entre sí. Es así como la clásica teoría de la división de poderes se complementa con la de los controles, que pueden operar dentro de un mismo órgano (controles intraorgánicos) o entre diferentes órganos (controles interorgánicos).

      Respecto a la división de poderes, en Sentencia de 8-IV-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 22-1999, este tribunal sostuvo: "para el ejercicio [del] poder público, [el art. 86 Cn.] reconoce la necesidad de la existencia de varios órganos dentro del Estado como garantía genérica de la libertad, y cada uno de esos órganos debe llevar a cabo, independientemente de los demás, una de las funciones básicas del Estado, lo cual representa la formulación original del principio de separación de poderes"; y más adelante acota que "el art. 86 inc. 1° Cn no detalla cuáles son la atribuciones y competencias que corresponden a cada órgano estatal sino que remite la determinación de las mismas a otras disposiciones constitucionales y a las leyes".

      Sobre la teoría de los controles, en la Sentencia de 11-XI-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 17-2001, esta S. expresó: "la Constitución ordena los cometidos de los distintos detentadores del poder de manera que se posibilite la complementariedad de éstos entre sí y que se garantice la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso de adopción de las decisiones estatales. Así pues, puede sostenerse que la Constitución, al distribuir las atribuciones y competencias entre los distintos órganos por ella creados, y al establecer la obligación del ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal, limita el ejercicio del poder. Es en esta dinámica de interacción en el proceso político que se desarrolla la teoría de los controles".

      Por otra parte, la teoría de la división de poderes ha sido ampliada, habiéndose incorporado nuevos criterios de división, y nos interesa referirnos a uno en particular: la división horizontal del poder. Al respecto, M.G.P. expresa que "lo que caracteriza a la división de poderes no es que a cada poder u órgano constitucional le corresponda una función, sino que a cada uno de ellos le corresponde un complejo de competencias para cumplir o participar en el cumplimiento de determinadas funciones".

   2. El principio de la división de poderes, cualesquiera sea su versión, tiene plena recepción en nuestro ordenamiento constitucional -como en todo Estado Democrático de Derecho-. Aunque no se encuentra enunciado como tal, puesto que es un principio doctrinario, emana claramente del art. 86 incs. 1° y 2° Cn.: "El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas. Los órganos fundamentales del Gobierno son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial". De esta disposición constitucional se desprende, en primer lugar, que el poder político es uno sólo, puesto que es manifestación de la soberanía del pueblo salvadoreño. Sin embargo, también queda claro que existen tres funciones estatales básicas, encomendadas a tres órganos diferentes, los que deberán colaborar entre sí. En consecuencia, las funciones estatales no pueden concebirse como exclusivamente ligadas a un órgano del Estado, sino que pueden uno o varios órganos pueden coparticipar en el desempeño de una misma función. De la disposición transcrita también puede inferirse el permiso constitucional de que un órgano del Estado controle a otro, en el marco de sus respectivas competencias.

   3. Corresponde ahora referirse a las "zonas de reserva" de los órganos del Estado en materia presupuestaria. Es habitual que en un sistema constitucional se confiera un ámbito de exclusividad, respecto de determinadas materias constitucionales, a un sólo órgano del Estado. Sobre este tema, esta Sala sostuvo en la Sentencia de 21-VI-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 3-99: "para una adecuada armonía entre los órganos o entes entre los que se 'reparte' el poder, se crea lo que se puede denominar las respectivas 'zonas de reserva de competencias'; la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano". En este marco, la técnica más conocida es la llamada "reserva de ley", que consiste en la obligatoriedad de que un aspecto constitucional sea regulado mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa. Al respecto, esta S., en la sentencia citada, afirmó que "la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del Legislativo determinada constitucionalmente y que, por tanto, implica que determinadas materias sólo pueden ser reguladas por dicho órgano (...); es la garantía que un determinado ámbito vital de la realidad dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de los involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos".

      Cabe aclarar que nuestra Constitución no enumera taxativamente cuáles son las materias sometidas a reserva de ley, y en tal sentido, es labor de esta Sala ir dilucidando cuáles son los aspectos constitucionales que indefectiblemente deben ser desarrollados por el legislador, y no por otra vía -como sería, v. gr., la reglamentación administrativa-. En la Sentencia de 11-XI-03, pronunciada en el proceso de Inc. 23-2001, este tribunal sostuvo que "corresponde a la jurisprudencia de esta Sala (...) concretar, en los casos en que se le plantee vía pretensión de inconstitucionalidad, cuáles de aquellos ámbitos tienen que estar sometidos a la zona de reserva de ley, teniendo presente, básicamente, los principios informadores de la labor legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto - en conexión con los valores y principios básicos de la Constitución-, la regulación histórica de la materia y, de manera no menos importante, las coincidencias doctrinales". Pero, además, puede encontrarse en el texto constitucional, explícita o implícitamente, algunos ámbitos de actuación reservados a los Órganos Ejecutivo y Judicial. Valga citar, como ejemplos, los arts. 168 y 182 de la Constitución, respectivamente.

      1. En materia presupuestaria, el constituyente es inequívoco cuando en el art. 131 ord. 8° dispone que "corresponde a la Asamblea Legislativa: (...) Decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus reformas". Entonces, dentro de la potestad genérica de legislar (art. 121 in fine de la Constitución), la Asamblea es la única autorizada para "aprobar" la ley que contiene el presupuesto general del Estado. Pero la zona de reserva del Legislativo no es exclusiva, sino que converge con la del Ejecutivo, como se colige del art. 167 ord. 3° Cn.: "Corresponde al Consejo de Ministros: (...) Elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y presentarlo a la Asamblea Legislativa, por lo menos tres meses antes de que inicie el nuevo ejercicio fiscal". Interpretando conjuntamente los dos artículos constitucionales citados, se deduce que la elaboración del presupuesto se divide en dos etapas encomendadas a dos órganos diferentes: (i) la preparación del anteproyecto de la ley de presupuesto, a cargo del Consejo de Ministros (integrante del Órgano Ejecutivo, según el art. 150 Cn.), y (ii) la aprobación de dicha ley, a cargo de la Asamblea Legislativa. Por tanto, en materia presupuestaria puede afirmarse que no existe una zona de reserva exclusiva a favor de un órgano del Estado, sino que dos órganos estatales participan en la misma. Es más, las competencias concurrentes del Legislativo y Ejecutivo en la elaboración del presupuesto del Estado, a su vez, se encuentran condicionadas por otras normas de jerarquía constitucional. En el caso de la Asamblea Legislativa, al referirnos a la flexibilización de los principios presupuestarios -en particular, el de legalidad-, ya se adelantaba que la zona de reserva de dicho órgano se encuentra limitada por lo dispuesto en los arts. 227 inc. 2° y 167 ord. 4° de la Constitución.

      2. La zona de reserva del Ejecutivo también sufre de algunas limitaciones de orden constitucional. En primer lugar, el art. 131 ord. 10° Cn. sustrae del Consejo de Ministros la preparación del anteproyecto del Presupuesto de la Asamblea Legislativa. De forma similar, el art. 182 ord. 13° Cn., prescribe que "son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: (...) Elaborar el proyecto de presupuesto de los sueldos y gastos de la administración de Justicia y remitirlo al Órgano Ejecutivo para su inclusión sin modificaciones en el proyecto del Presupuesto General del Estado". Esta última disposición se complementa con el art. 172 inc. 2° Cn., el cual prescribe: "El Órgano Judicial dispondrá anualmente de una asignación no inferior al seis por ciento de los ingresos corrientes del Presupuesto del Estado". Estos tres preceptos evidencian que la zona de reserva del Ejecutivo, prevista de modo genérico en el art. 167 ord. 3° Cn., no puede considerarse aisladamente, sino que en conjunto con las restantes normas constitucionales, de las que pueden surgir límites a favor de otros órganos del Estado -manifestación de la necesaria colaboración entre los tres órganos fundamentales del Estado-.

         En esta línea, J.M.Q. y otros, en su citado Curso de Derecho Financiero y T. explican: "Desde que el Presupuesto comienza a configurarse como un instituto jurídico moderno, en los albores del siglo XIX, se refleja, a lo largo de su ciclo vital, la división de poderes sobre la que se organiza el Estado contemporáneo (...). Partiendo de estas premisas, va a consolidarse desde entonces el ciclo presupuestario con base en tres principios, que concretan el de división de poderes: 1) separación de funciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo; 2) coordinación de ambos para desarrollar el ciclo presupuestario; 3) irrenunciabilidad de las competencias atribuidas a cada uno en las distintas fases".

      4. Además de los límites mencionados, la jurisprudencia de esta S. ha interpretado que el art. 207 inc. 3° Cn. igualmente constituye un límite a la zona de reserva del Ejecutivo. En la Sentencia de 19-II-02, Inc. 1-1998, esta S. afirmó que "la competencia del Consejo de Ministros referida a la determinación de los ingresos y egresos del presupuesto del Estado -a incluir en el proyecto de ley respectivo-, está afectada por la misma Constitución, puesto que establece un mínimo del seis por ciento de los ingresos a favor del Órgano Judicial, así como la destinación de fondos estatales para el desarrollo económico y social de los municipios".

      5. Lo anterior no obsta para que existan otros límites a la zona de reserva del Ejecutivo, ya que las normas constitucionales tienen un carácter esencialmente abierto, al que la jurisprudencia constitucional va dotando de contenido, sin que pueda considerarse en algún momento agotada. Como expresa K.H., "la 'concretización' del contenido de una norma constitucional, así como su realización, sólo resultan posibles incorporando las circunstancias de la 'realidad' que esa norma está llamada a regular (...) Puesto que estas singularidades, y con ellas el 'ámbito normativo', se hallan sometidas a cambios históricos, los resultados de la 'concretización' de la norma pueden cambiar, a pesar que el texto de la norma (...) continúa siendo idéntico". Esta S. también afirmó en la Sentencia de 13-XI-2001, Inc. 41-2000, que "la interpretación de la Constitución -función esencial de un Tribunal Constitucional- significa, entre otras cosas, adaptar el sentido de sus preceptos a la 'realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas' y esa adaptación, que es una verdadera 'recreación' constante de la Constitución por obra de su máximo intérprete, la realiza el tribunal si tiene la facultad, absolutamente necesaria, de revisar su propia doctrina. Si ello se le niega, se distorsiona, evidentemente, el genuino carácter de la jurisdicción constitucional, se contradice la finalidad de esa institución y se elimina uno de los elementos que, con mayor fortuna, suele coadyuvar a la permanencia de las Constituciones y evitar así sus excesivas reformas". De ello se advierte que es necesario ampliar la jurisprudencia contenida en la Sentencia de 19-II-02, Inc. 1-1998, en el sentido de considerar otros límites a la zona de reserva del Ejecutivo en materia presupuestaria.

      6. Ya se ha referido esta Sala al art. 225 Cn., interpretándolo como una excepción al principio presupuestario de unidad previsto en el art. 224 de la misma Ley Suprema. Pues bien, dicha norma constitucional también debe considerarse como un límite a la zona de reserva del Órgano Ejecutivo, por cuanto -de modo similar al art. 207 inc. 3° Cn.- faculta a la Asamblea Legislativa a emitir una ley, en la cual afecte determinados ingresos para la constitución de un patrimonio especial destinado a un ente público. Para que ese mandato constitucional tenga aplicación práctica, el Consejo de Ministros necesariamente deberá incluir dentro del anteproyecto de presupuesto general del Estado una partida especial para la creación del patrimonio referido. Cabe observar que dicha norma es relativamente abierta, por cuanto no restringe al legislador en cuanto a la clase de recursos a afectar, por lo que será la legislación secundaria la que lo determine. Dicha condicionante -como en el caso de los otros límites- goza de rango constitucional, y por tanto, no puede considerarse como una violación al principio de división de poderes, sino que es expresión de la obligatoria colaboración entre los órganos estatales, prevista en el art. 86 inc. 1° in fine de la Constitución. Como expresan J.M.Q. y otros en su ya citado libro, "frente al esquema tradicional de división de poderes, encontramos en el Presupuesto la manifestación de un 'poder indiviso' entre legislativo y ejecutivo para su elaboración, aprobación, ejecución y control".

6. 1. Se pasará ahora a considerar, someramente, la fuerza vinculante de la Constitución.

   En el Derecho Constitucional contemporáneo ya se han superado totalmente las posturas que concebían la Constitución como un programa político o como un cuerpo de normas programáticas, que en cualquier caso debían ser desarrolladas en la ley ordinaria para tener algún grado de eficacia. Frente a tal concepción, en la actualidad se admite que la Constitución, además de ser la norma suprema del ordenamiento jurídico, tiene pleno valor normativo y eficacia directa en caso de no existir desarrollo legislativo. Y esta fuerza vinculante es predicable de todas y cada una de las normas que integran el texto constitucional, independientemente de su mayor o menor grado de concreción.

   2. Ahora bien, el que todas las normas constitucionales tengan fuerza vinculante, no significa que todas ella reconozcan derechos subjetivos, entendidos como aquellas categorías jurídicas que facultan a un individuo a exigir una contraprestación de otro. En efecto, se pueden encontrar en la Ley Suprema un conjunto de disposiciones de las que únicamente cabría invocar un "interés" respecto de su protección, el que es concreto -si afecta a un individuo en particular- o difuso -si afecta a una colectividad-. Pero, en cualquier caso, estamos frente a un interés legítimo desde el punto de vista constitucional. En reiterada jurisprudencia, esta Sala se ha referido a las normas que recogen dichos intereses como "categorías jurídicas subjetivas protegibles".

      Esta Sala trae a cuento dichas categorías jurídicas subjetivas, ya que las partes en sus respectivos alegatos se han referido a la salud pública, y ésta -tal como se encuentra reconocida en el art. 65 Cn.- encaja en la categoría referida. Ahora bien, dichas categorías no surgen únicamente cuando una persona las invoca en un proceso concreto, puesto que tienen eficacia directa -como se afirmó en el epígrafe anterior-. Sin embargo, por su carácter abierto, su virtualidad jurídica no consiste prima facie en una exigibilidad cerrada sino que deja un amplio margen al legislador, para que emita las leyes secundarias que mejor desarrollen la categoría de que se trate.

   3. En este punto, cabe también referirse a lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha denominado la "libertad de configuración" del legislador. Sobre este tema, en la Resolución de 9-I-2003, Amp. 1329-2002, esta S. afirmó: "al momento de dotar de contenido material, por ejemplo, a una disposición secundaria, el Órgano Legislativo puede tomar diversas posiciones y consideraciones, bajo su responsabilidad política y atendiendo a una diversidad de criterios como pueden ser: el orden social, la moral, la economía, la política, o simplemente aspectos coyunturales". Conectando este punto con lo dicho anteriormente, se deduce que la Asamblea Legislativa tiene libertad de configuración para desarrollar la categoría jurídica "salud pública", consagrada en el art. 65 Cn. Desde luego, no se trata de una libertad ilimitada, puesto que debe armonizarse con los demás contenidos constitucionales. Como se afirmó en la Sentencia de 19-II-2002, Inc. 1-1998, "mientras se mantenga dentro de los límites de su autoridad definida por la Constitución y dentro del contenido explícito o implícito de aquélla, sin violar los derechos reconocidos o asegurados por dicha Ley Suprema, queda librado de cualquier consideración al respecto, pues en este supuesto rige al máximo su libertad de configuración reconocida también constitucionalmente".

7. Finalmente, antes de entrar a la resolución de la pretensión de inconstitucionalidad en estudio, es pertinente referirse a dos principios de interpretación constitucional que se utilizarán en la misma. En reiterada jurisprudencia, esta S. ha precisado que al interpretar la Constitución resultan inadecuados o insuficientes los métodos tradicionales de interpretación jurídica. El método literal es insuficiente por el carácter abierto de las normas constitucionales; el sistemático es inadecuado, porque la Constitución se residencia en el estrato superior del ordenamiento jurídico, por lo que no existe un sistema al cual remitirse; finalmente, no es aconsejable atenerse a la intención del constituyente, porque ello impediría responder a los problemas jurídicos actuales. Es así como repetida jurisprudencia de esta S. ha sido receptiva a otros principios hermenéuticos, construidos desde la doctrina, derecho y jurisprudencia comparados.

   Entre los principios de interpretación constitucional destaca el principio de unidad de la Constitución, que el Tribunal Constitucional alemán ha caracterizado así: "Una disposición constitucional no puede ser considerada de forma aislada ni puede ser interpretada exclusivamente a partir de sí misma. Está en una conexión de sentido con los demás preceptos de la constitución, la cual representa una unidad interna" (BVerfGE 1, 14 [32]). En segundo lugar -y para los efectos de este pronunciamiento- se recurrirá al principio de concordancia práctica, que K.S. en su Derecho del Estado de la RFA explica así: "Las normas constitucionales que están en una relación de tensión recíproca, tienen que ser 'armonizadas', ser puestas en concordancia la una con la otra. Ningún bien jurídico debe ser considerado como de 'rango superior' a costa de otro valor protegido, a menos que la propia Constitución ordene la diferencia de rango".

8. En el presente caso, se tiene que a través del D. L. n° 538, de 16-XII-2004, publicado en el D.O. n° 236, tomo 365, de 17-XII-2004, se emitió la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud, cuyo art. 12 es el objeto sometido a control de constitucionalidad.

   Frente a lo prescrito en tal disposición norma, esta Sala -luego de la depuración hecha en la presente decisión- trae a consideración de fondo los puntos de la pretensión del actor debidamente configurados para sostener que aquélla es inconstitucional. Dichos puntos pueden explicitarse de la siguiente manera: (i) que art. 12 de la LECFOSALUD es inconstitucional, en cuanto "infringe el mandato constitucional de un fondo general o único en que deben diluirse o refundirse todos los ingresos del Estado, contenido en los arts. 224 y 225 Cn.", ya que "predetermina legislativamente la asignación de fondos procedentes de un impuesto, para financiar el FOSALUD"; y (ii) que el art. 12 de la misma ley "infringe el art. 86 Cn y el art 226 Cn en cuanto invade la zona de reserva del Ejecutivo en cuanto a la conducción de las finanzas públicas, pues hace una valoración política financiera a priori sobre necesidades públicas y el destino que debe darse a los recursos del Estado para sufragarlas, función atribuida constitucionalmente al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda".

   Entonces, teniendo presente las anteriores argumentaciones del demandante, así como los aspectos doctrinarios expuestos en los precedentes Considerandos, se pasará a decidir si existe o no la inconstitucionalidad alegada.

   1. El primer punto es el relativo a la supuesta inconstitucionalidad, por no responder la concreción legislativa establecida en el art. 12 de la LECFOSALUD al mandato de los arts. 224 y 225 Cn. Para decidir sobre esta supuesta inconstitucionalidad, es necesario retomar algunas consideraciones doctrinarias sobre el presupuesto general del Estado y los principios presupuestarios reconocidos en la Constitución.

      1. En esta sentencia se apuntaba la diferencia entre el presupuesto general, los presupuestos especiales y los presupuestos extraordinarios. El primero alude al documento que reúne las previsiones de ingresos y gastos de todos los Órganos del Estado para el ejercicio fiscal correspondiente. Los presupuestos especiales son aquéllos que preparan las instituciones autónomas para su inclusión en el presupuesto general. Los presupuestos extraordinarios tienen por objeto gastos imprevisibles y no forman parte del presupuesto general. Esta clasificación guarda relación con el principio de unidad, el cual prescribe que todos los ingresos y gastos del Estado deben presentarse en un solo documento, y se deduce tácitamente de los arts. 227 incs. 1° y 4°, 228 inc. 3° y 204 ord. 2° Cn. Por lo tanto, los presupuestos especiales no rompen con esta regla, lo que sí hacen los presupuestos extraordinarios. Esto se trae a cuento, ya que tanto la Asamblea Legislativa como el F. General de la República, en sus intervenciones, argumentan que los recursos destinados al FOSALUD no constituyen un "presupuesto especial" o extraordinario -confundiendo dichos términos-, sino que vendrán incluidos en el presupuesto general del Estado, es decir, intentan demostrar que la disposición controlada no viola el principio de unidad. Sin embargo, esta S. advierte que el ciudadano P.M., en su demanda, en ningún momento alega que los recursos destinados al FOSALUD constituyan un presupuesto extraordinario, es decir, no señala ninguna violación al principio de unidad. Además, el demandante hace mención del principio presupuestario de universalidad, consagrado en el art. 227 inc. 1° Cn., pero no se observa por su parte ningún razonamiento encaminado a demostrar que el art. 12 de la LECFOSALUD infrinja dicho principio. Analizando detenidamente la demanda, este Tribunal concluye que los únicos principios presupuestarios controvertidos en el presente proceso son los de unidad de caja y de no afectación especial de los ingresos, previstos en el art. 224 Cn.

      2. El art. 224 inc. 2° Cn. establece: "Todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un solo fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del Estado". Esta disposición consagra claramente -como tantas veces se ha dicho en esta resolución- los que en Derecho Financiero se denominan "principio de unidad de caja" y "principio de no afectación especial de los ingresos". Retomando lo que se explicó detalladamente en los considerandos, estos principios establecen respectivamente: (i) que todo ingreso que percibe el Estado debe entrar a un fondo general, donde pierde su signo de procedencia y se confunde con los demás ingresos, y (ii) que dichos ingresos no pueden afectarse a la satisfacción de un gasto determinado, sino que deben servir para sufragar todos los gastos del Estado. Dicho principio no es absoluto, sino que admite varias excepciones, y ya en el inc. 1° del artículo en cuestión se establecen dos: "La Ley podrá, sin embargo, afectar determinados ingresos al servicio de la deuda pública. Los donativos podrán asimismo ser afectados para los fines que indique el donante". Otra excepción la constituyen los ingresos provenientes de empréstitos voluntarios, como prevé el art. 184 inc. 1° Cn. Por otro lado, el art. 225 Cn. establece: "Cuando la ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá separar bienes de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General, para la constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas". Lo que no puede entenderse más que de la siguiente manera: (i) como una autorización constitucional a la Asamblea Legislativa a emitir una ley, ya que, por un lado, sólo ella puede emitir una "ley" en sentido formal, y por otro, ésa es la herramienta normal a través de la cual dicho Órgano del Estado cumple sus mandatos constitucionales; (ii) que dicha ley tenga por objeto el cumplimiento de los fines del Estado, establecidos en el art. 1 incs. 1° y 3° Cn.; (iii) una afectación -en la ley respectiva- a determinados ingresos del Estado, como una excepción al principio de unidad de caja, prescrito en el art. 224 Cn.; y (iv) la afectación de dichos ingresos -en la misma ley- para la creación o aumento de un patrimonio estatal relacionado con entidades públicas, como una excepción al principio de no afectación especial, previsto en el art. 224 Cn. Del tenor del art. 225 Cn. ("podrá separar bienes de la Hacienda Pública") se infiere que no es cierto - como afirma el demandante- que el art. 225 Cn. únicamente autorice a constituir patrimonios especiales asignando recursos del Fondo General. En lo que sí tiene razón es que "es inconstitucional destinar legislativamente un impuesto a un fin de gasto específico", lo cual deduce de la Sentencia de 18-II-1987. Pero olvida que esa regla general tiene excepciones previstas en la misma Constitución -como se acaba de explicar-.

      3. El art. 12 de la LECFOSALUD prevé la afectación de ingresos públicos determinados, concretamente, el "total del incremento anual" recaudado a través de los impuestos a la producción y comercialización de alcohol, tabaco, armas de fuego y otros similares, para atender un gasto determinado: el financiamiento del FOSALUD. Estamos, pues, ante una clara excepción al principio de no afectación especial de los ingresos, previsto en el art. 224 Cn. En la letra anterior se mencionaban las excepciones constitucionales a dicho principio, y es bastante obvio que el art. 12 de la LECFOSALUD no encaja en las dos excepciones previstas en el art. 224 inc. 2° -porque no tiene como fin pagar la deuda pública ni recae sobre donaciones-, ni en la del art. 148 inc. 1° Cn. -porque no recae sobre empréstitos voluntarios-, por lo que deberá analizarse si se adecua a la excepción prevista en el art. 225 Cn.

      En primer lugar, se tiene que la afectación especial en cuestión fue establecida a través de una ley en sentido formal, es decir, aprobada por la Asamblea Legislativa. En segundo lugar, una interpretación sistemática del art. 12 con los Considerandos y arts. 1 y 4 de la LECFOSALUD, revelan que dicha afectación tiene por objeto cumplir con uno de los fines del Estado, consagrado en los arts. 1 inc. 3° y 65 Cn.: proteger la salud pública. Para mayor ilustración, a continuación se transcriben.

      Los Considerandos de la mencionada ley dicen: "I. Que de conformidad con el artículo 65 de la Constitución, la salud de los habitantes de la República constituye un bien público, correspondiendo al Estado velar por su conservación y restablecimiento. --- II. Que la salud de las personas es un elemento determinante y fundamental para alcanzar el desarrollo económico y social del país. --- III. Que es necesario acelerar el cumplimiento de las metas del milenio, especialmente las relaciones con la prestación de servicios de salud, en condiciones adecuadas de forma que permitan continuar reduciendo la tasa de mortalidad infantil y ampliar la cobertura para mujeres embarazadas. --- IV. Que es necesario contar con medidas que constituyan a prevenir el uso y consumo de sustancias nocivas para los seres humanos, así, como contar con recursos adecuados para atender las enfermedades y emergencias médicas causadas por el consumo o uso excesivo de productos nocivos y peligrosos para la salud de la población".

      El artículo 1 establece: "La presente Ley tiene como objeto establecer los mecanismos legales para el financiamiento y gestión de programas especiales para la conservación de la salud pública y asistencia social, con énfasis en atender lo relacionado con la extensión de la cobertura en servicios esenciales de salud en las áreas rural y urbana, así como la atención de urgencias y emergencias médicas en todos sus aspectos".

      El artículo 4 prescribe: "Los objetivos fundamentales del FOSALUD son: a. Velar por su sostenibilidad financiera, así como por la eficiencia y eficacia institucional; b. Propiciar la creación de programas especiales para ampliar la cobertura en los servicios de salud para la atención al usuario y de los habitantes en general, y en particular de aquellas que aún no tienen acceso a los servicios básicos de salud, buscando ampliar la cobertura a mujeres, niños y discapacitados. c. Formular y ejecutar programas integrales que atiendan las necesidades básicas de salud de la población más vulnerables del país; en coordinación con el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social; priorizando la atención en aquellas locaciones geográficas estratégicas, en donde se encuentren asentamientos que se vieren amenazados o pudieren ser objeto de catástrofes provenientes de la acción de la naturaleza o de la acción del hombre; d. Fomentar campañas de educación de salud, a fin de prevenir enfermedades derivadas del uso y consumo de substancias nocivas y peligrosas para la salud de las personas; y, e. Cualquier otra acción que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos anteriormente señalados".

      Continuando con el análisis, a fin de determinar si el art. 12 de la LECFOSALUD se subsume en la excepción prevista en el art. 224 Cn., se advierte que en virtud del mismo se están separando bienes de la masa de la Hacienda Pública: "el total del incremento anual" de lo recaudado en virtud de los tributos a las bebidas alcohólicas y otros. Y finalmente, dichos ingresos están afectados para la constitución de un patrimonio especial destinado a instituciones públicas: el FOSALUD. Según el art. 2 de la LECFOSALUD, el mismo es "una entidad de derecho público, de carácter técnico, de utilidad pública, de duración indefinida y con personalidad y patrimonio propio, con plena autonomía en el ejercicio de sus funciones, tanto en lo financiero como en lo administrativo y presupuestario, el cual estará adscrito al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social".

      En conclusión, habrá que desestimar este punto de la pretensión del demandante, puesto que la afectación especial a determinados recursos para una finalidad determinada, contenida en el art. 12 de la LECFOSALUD, se fundamenta en una excepción a los principios de unidad de caja y de no afectación especial de los ingresos, prevista en el artículo 225 de la Constitución.

   2. El siguiente punto que se analizará es el relativo a la supuesta inconstitucionalidad, por no responder la concreción legislativa establecida en el art. 12 de la LECFOSALUD, al mandato constitucional de los arts. 86, 167 ord. 3° y 227 Cn. Para decidir sobre esta supuesta inconstitucionalidad, es necesario retomar algunas consideraciones sobre la división de poderes, la zona de reserva del Órgano Ejecutivo en materia presupuestaria, el valor normativo de las categorías jurídicas subjetivas protegibles constitucionalmente, y la libertad de configuración del legislador.

      1. En síntesis, en la parte considerativa de esta sentencia se ha afirmado: (i) que el principio de división de poderes en la actualidad se entiende como separación de funciones e independencia de los órganos estatales, pero también una necesaria colaboración entre los Órganos del Estado, a fin de controlarse entre sí, con el fin último de garantizar la libertad de los ciudadanos. Es así que para el cumplimiento de una función pueden participar varios órganos, sin que ello implique una invasión de un órgano en las esfera del otro; el art. 86 Cn. refleja cristalinamente este esquema; (ii) el art. 167 ord. 3° Cn. confiere al Consejo de Ministros -integrante del Órgano Ejecutivo- la potestad de preparar el anteproyecto de la ley de presupuesto general del Estado, y el art. 131 ord. 8° Cn. confiere a la Asamblea Legislativa la potestad de aprobar dicha ley; estableciéndose así la zona de reserva del Ejecutivo y Legislativo respectivamente; (iii) la zona de reserva del Ejecutivo no es absoluta, sino que está limitada por otras disposiciones constitucionales, como son los arts. 131 ord. 10°, 172 inc. 4°, 182 ord. 13°, 207 inc. 3° y 225 Cn. De esta manera, el Consejo de Ministros debe incluir el anteproyecto de presupuesto que la Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia preparan para sí mismas -y al Judicial no le podrá asignar menos del seis por ciento de los ingresos-. Por otro lado, debe destinar un porcentaje, establecido en la ley, al desarrollo municipal. Además, deberá asignar los recursos respectivos para satisfacer los gastos de los patrimonios especiales que se hayan creado por ley. En ninguno de estos casos estamos frente a una invasión de la zona de reserva del Ejecutivo por parte de la Asamblea Legislativa o la Corte Suprema de Justicia, ya que la misma Constitución prevé dichas condicionantes. Por lo tanto, únicamente pueden entenderse como manifestaciones de la coordinación entre órganos estatales prescrita en el art. 86 inc. 1°, in fine, de la Constitución.

      Mediante el art. 12 de la LECFOSALUD, la Asamblea Legislativa afecta determinados ingresos públicos para el financiamiento del FOSALUD, estando autorizada para ello, conforme al art. 225 Cn. Entre otras razones, porque emite la mencionada ley para darle cumplimiento a un fin del Estado: la protección de la salud pública, consagrada en los arts. 1 inc. 3° y 65 Cn. Y es que, como se explicó en los anteriores Considerandos, la salud pública es una categoría jurídica subjetiva protegida a nivel constitucional, que implica la obligación para que el Órgano Legislativo emita las leyes ordinarias que mejor desarrollen dicha categoría. En este punto, debe recordarse lo concerniente a los principios de unidad de la Constitución y de concordancia práctica, que mandan al intérprete a considerar la Ley Suprema como un ordenamiento completo y armónico. Y tanto es intérprete el productor de la norma -la Asamblea Legislativa- como su aplicador -entre otros, esta S.-, puesto que ambas funciones suponen aplicar la Constitución, y por ende, descifrar su significado. Por ello, no es posible, como hace el actor, alegar que se ha invadido la zona de reserva del Ejecutivo prevista en el art. 167 ord. 3° Cn., olvidando la no menos importante finalidad del Estado de proteger la salud pública. Entonces, si se asume una interpretación unitaria y concordante de la Constitución, se concluye que la Asamblea Legislativa, para darle cumplimiento al mandato de los arts. 1 inc. 3° y 65 Cn., y haciendo uso de su libertad de configuración, optó por utilizar la facultad prevista en el art. 225 Cn., afectando determinados ingresos públicos -las recaudaciones provenientes del alcohol, tabaco, armas de fuego y otros- para la constitución de un patrimonio especial -el FOSALUD-.

      En conclusión, habrá que desestimar este punto de la pretensión del demandante, puesto que la afectación a determinados recursos por ley, prevista en el art. 12 de la LECFOSALUD, NO constituye una invasión a la zona de reserva del Órgano Ejecutivo en materia presupuestaria ni una violación al principio de división de poderes, pues se fundamenta en los artS. 1 inc. 3°, 65 y 225 de la Constitución.

      Por tanto:

      Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla:

   1. S. en este proceso respecto de la supuesta violación a los artículos 131 ordinal 8° y 228 inciso 3° de la Constitución, por parte del artículo 12 del Decreto Legislativo n° 538, de 16-XII-2004, publicado en el Diario Oficial n° 236, tomo 365, de 17-XII-2004, que contiene la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud, por falta de fundamento material o fáctico, pues la pretensión del demandante deja en total indeterminación este motivo.

   2. S. en cuanto a la supuesta violación al artículo 226 de la Constitución, por parte del artículo 12 de la mencionada ley, por falta de fundamento material, pues la pretensión también deja en total indeterminación este motivo.

   3. Declárase que en el artículo 12 de la mencionada ley no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en que tal disposición viola los principios presupuestarios de unidad de caja y de no afectación especial de los ingresos contenidos en el artículo 224 de la Constitución, puesto que aquélla se fundamenta en una excepción a dicho principio, prevista en el artículo 225 de la Constitución.

   4. Declárase que en el artículo 12 de la ley objeto de control no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en que la afectación especial de recursos por medio de una ley constituye una invasión de la Asamblea Legislativa a la zona de reserva del Órgano Ejecutivo en materia presupuestaria, prevista en los artículos 167 ordinal 3° y 227 de la Constitución, y una violación al principio de división de poderes, establecido en el artículo 86 de la Constitución, pues los artículos 1 inciso 3°, 65 y 225 de la Constitución autorizan a la Asamblea Legislativa a que, dentro de su libertad de configuración, afecte recursos determinados para darle cumplimiento al fin estatal de proteger la salud pública.

   5. N. la presente decisión a todos los sujetos procesales.

   6. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---A. G.C.---J.E.T.---J.E.A.---M.C.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.