Sentencia nº 892-2014 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 25 de Marzo de 2015

• Fecha de Resolución: 25 de Marzo de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 892-2014
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Derechos Vulnerados: Propiedad
• Tipo de Resolución: Admisión

892-2014

Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas con cincuenta y un minutos del día veinticinco de marzo de dos mil quince.

Analizada la demanda interpuesta por el señor C.E. de la Paz Brizuela Boillat, en su calidad de P. y representante legal de la sociedad Parque Jardín Los Olivos, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Parque Jardín Los Olivos, S.A. de C.V., junto con la documentación anexa, se hacen las siguientes consideraciones:

1. El representante legal de la sociedad demandante impugna el artículo 7, número 2.18., numeral 2.18.1 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, departamento de San Salvador, emitida mediante D.L. 1/2011 de fecha 16-II-2011, publicado en el D.O. 86, Tomo 391, de fecha 11-V-2011, que establece un tributo para el funcionamiento de cementerios particulares y de economía mixta.

   La disposición objetada prescribe:

   De las tasas.

   Art. 7.- Se establecen las siguientes tasas por servicios, de la manera que se detalla a continuación: Código, Concepto, V. en dólares de los Estados Unidos de América, así:

   2.18 CEMENTERIOS PARTICULARES, DE ECONOMÍA MIXTA Y FUNERARIAS

   2.18.1 Autorización de funcionamiento de Cementerios Particulares y de Economía Mixta, pago mensual. $1,714.28.

   De conformidad a lo expresado por el señor B.B., su representada es titular de una empresa que se dedica a la venta de propiedades y prestación de servicios de inhumaciones o servicios de cementerio privado, el cual se encuentra ubicado en el municipio de Apopa, por lo que es afectada con la aplicación de dicha disposición.

   A juicio del Presidente de la sociedad demandante, el tributo cuestionado vulnera el derecho de propiedad de esta por transgresión a la reserva de ley y la prohibición de doble tributación. Respecto al primer principio, expresa que el establecimiento, organización y funcionamiento de cementerios en el país está regulado en la Ley General de Cementerios - en adelante LGC-, la cual desarrolla el procedimiento a seguir para obtener la autorización del funcionamiento de cementerios y delega tal facultad en el Ministerio del Interior -hoy de Gobernación-. En virtud de ello, los municipios no poseen la atribución legal para autorizar el funcionamiento de cementerios.

   Al respecto, expone que si bien es cierto la Municipalidad extiende un permiso o autorización que podría calificarse como un servicio público de carácter jurídico o administrativo equivalente a una contraprestación por el pago del tributo cuestionado, es necesario considerar que para que un tributo sea realmente una tasa no solo debe constatarse la existencia de la contraprestación, sino el contenido del servicio prestado.

   En el caso de la disposición impugnada -a su juicio- la potestad tributaria concedida por la Constitución a los municipios no comprende las actividades o servicios que hayan sido expresamente conferidas a otras autoridades, como es el caso de la emisión de autorizaciones de funcionamiento de cementerios por lo que se vulnera el derecho de propiedad por transgresión al principio de reserva de ley.

   Asimismo, expresa que al no estar autorizada para emitir tales autorizaciones, la Municipalidad de Apopa "...no ha prestado ningún servicio o actividad por el funcionamiento como cementerio de [su] representada...", por lo que el hecho generador no se produce.

   Respecto a la supuesta doble tributación, el representante legal de la sociedad demandante expone que la Municipalidad realiza un cobro por la autorización del funcionamiento del cementerio, y otro cobro mensual de un impuesto por la actividad económica que ejerce su representada.

2. Tomando en consideración los argumentos expuestos por el representante legal de la sociedad demandante y a fin de resolver adecuadamente el caso planteado, resulta pertinente exteriorizar ciertos fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se emitirá.

   1. La jurisprudencia de esta S. ha establecido dentro de los principios o límites formales en materia tributaria, la reserva de ley -Sentencias de 9-VII-2010 y 5-X-2011, Inc. 35-2009 y Amp. 587-2009, respectivamente-. Al respecto, se ha sostenido que por su relación directa con el derecho a la propiedad de los ciudadanos, los tributos son una materia reservada a la ley formal

      Así, la reserva de ley en materia tributaria tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y, por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han establecido en la ley (dimensión colectiva) -Sentencia de 21-VIII-2013, Amp. 428-2011-. Es decir, este principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos, el reparto de la carga tributaria,

      dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto.

   2. Por otra parte, el derecho de propiedad faculta a toda persona a disponer libremente de sus bienes, en cuanto a su uso, goce y disfrute, sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la Constitución o la ley -Sentencias de fechas 15-X-2010 y 22-I-2010, Amp. 513-2005 y 254-2008, respectivamente-.

      Este derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal conexión, tanto los principios formales como los principios materiales del Derecho Constitucional Tributario son garantías en sentido amplio de dicho derecho. Así, la inobservancia de alguno de los mencionados principios puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho de propiedad, por lo que su vulneración perfectamente puede ser controlada por la vía del proceso de amparo.

   3. En virtud que la parte actora argumenta que la afectación a su esfera jurídica se debe al gravamen impuesto por la Municipalidad para el funcionamiento del cementerio, es pertinente acotar lo expuesto por esta S. en su jurisprudencia respecto a la normativa que regula tal actividad y la competencia de las Municipalidades sobre ella.

      1. Así, en la Sentencia de fecha 11-IV-2013, pronunciada en el Amp. 660-2010, se especificó que los arts. 5 y 129 de la Ley General Tributaria Municipal prescriben que las tasas municipales se generan en virtud de aquellos servicios públicos de naturaleza jurídica o administrativa prestados por los municipios. De ello se desprende que, para justificar constitucionalmente el cobro de una tasa, la normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es la actividad que se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser, por ejemplo, la extensión de un permiso, una licencia, una autorización - servicios jurídicos o administrativos- o una actividad material, siempre que pueda determinarse sin duda alguna que esta es consecuencia directa del pago de ese tributo.

      No obstante lo expuesto, no es suficiente que se exprese el beneficio que realizará la Municipalidad a favor del contribuyente para que el tributo sea constitucionalmente calificado como una tasa. Además, es necesario analizar cuál es el contenido del servicio que se brinda con el propósito de verificar si este se encuentra dentro de las competencias de la Municipalidad.

      B.A. respecto, la LGC prescribe en su art. 1 que "tiene por objeto regular el establecimiento, organización y funcionamiento de cementerios en toda la República" y, en relación con ello, en su art. 3 señala que estos pueden ser "municipales, particulares o de economía mixta". Asimismo, en su capítulo 11 de la LGC -arts. 6 al 13- establece el procedimiento a seguir para obtener la autorización de funcionamiento de este tipo de establecimientos, otorgando la aprobación sus obras al Ministerio del Interior -hoy de Gobernación-.

3. En virtud de las consideraciones que constituyen el relato de los hechos efectuado en la demanda, es pertinente, en atención al principio iura novit curia -el Derecho es conocido para el Tribunal- y al artículo 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, realizar ciertas consideraciones referidas a los términos en que ha sido planteada la queja de la parte demandante.

   1. El representante legal de la sociedad demandante sostiene que la disposición impugnada establece una contraprestación por parte de la Municipalidad consistente en la emisión de la autorización para funcionamiento del cementerio -servicio público jurídico o administrativo-. Sin embargo, en otros apartados de su demanda expresa que no existe contraprestación por parte de la Municipalidad, en virtud que la autorización para el funcionamiento de cementerios es una facultad del Ministerio de Gobernación según la Ley General de Cementerios, por lo que la Municipalidad no puede ejercer la misma atribución y por tanto no se perfecciona el hecho generador del tributo cuestionado.

      Por otra parte, el señor B.B. manifiesta que existe una vulneración a la prohibición de doble tributación, en el sentido que obliga al pago de una tasa para el funcionamiento de un cementerio propiedad de su representada, el cual según los arts. 6 al 13 LGC, es competencia del Ministerio de Gobernación. Asimismo, la Municipalidad exige el pago mensual de un impuesto por la actividad económica ejercida por la sociedad a través de la administración del cementerio.

   2. De los argumentos expuestos por el representante legal de la sociedad actora se advierte que ambos afirman que la Municipalidad exige el pago de un tributo para obtener la autorización para el funcionamiento cementerios dentro del municipio, pese a que tal atribución no le ha sido concedida legalmente, sino que es competencia del Ministerio de Gobernación, de conformidad a la Ley General de Cementerios.

      En virtud de lo argüido por la parte demandante y en consideración a la jurisprudencia acotada en el apartado anterior, es procedente reconducir tales afirmaciones a la probable trasgresión del derecho de propiedad por inobservancia a la reserva de ley, por lo que así deberá conocerse en el presente proceso.

4. Determinados los argumentos esgrimidos por la sociedad pretensora, se advierte que el presente amparo se admitirá para controlar la constitucionalidad del artículo 7, número 2.18., numeral 2.18.1 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, departamento de San Salvador, emitida mediante D.L. 1/2011 de fecha 16-II-2011, publicado en el D.O. 86, Tomo 391, de fecha 11-V-2011, que establece un tributo para el funcionamiento de cementerios particulares y de economía mixta.

   Tal admisión se debe a que, según sostiene el representante legal de la parte actora, el referido tributo vulnera el derecho de propiedad -por inobservancia a la reserva de ley- de su mandante, en virtud de que dicha disposición concede una facultad al Municipio que legalmente ha sido conferida a otra autoridad.

   Ahora bien, al optar por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación normativa imputada a una autoridad -como en el presente caso- la parte actora se ha atribuido la existencia de un agravio personal, directo y de trascendencia constitucional a su esfera jurídica, por lo que su existencia deberá ser acreditada durante la tramitación del proceso; es decir, aquella deberá evidenciar, mediante la prueba que aporte en este amparo la afectación a alguno de sus derechos fundamentales como consecuencia de la disposición impugnada.

5. Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar una medida precautoria en el presente amparo, para lo cual resulta necesario señalar que la suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto reclamado.

   1. En relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado -fumus boni iuris- y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso - periculum in mora-.

   2. En el presente caso, se observa que el representante legal de la sociedad actora solicita se adopte la medida cautelar en este proceso con el objeto de que a su representada no se le continúe exigiendo el pago del tributo que considera inconstitucional, ya sea por cobro administrativo o por la vía judicial.

      Así, en esta etapa inicial, fundamenta de manera clara la probable conculcación del derecho de propiedad de su mandante en virtud de la aplicación directa de la disposición impugnada. Además, sostiene que de no otorgar la medida, su representada se verá obligada a pagar el tributo municipal adeudado -pese a considerarlo inconstitucional- pues de no hacerlo le serán recargados intereses moratorios y otras sanciones, así como no se le serán extendidas las solvencias municipales las cuales son requeridas para realizar transacciones comerciales.

   3. En virtud de lo expuesto, dado que los argumentos del representante de la parte actora permiten inferir la posible afectación al patrimonio de dicha sociedad, este Tribunal considera procedente adoptar nuevamente los argumentos reseñados en el auto del 29-VII-2010 pronunciado en el Amp. 241-2010, en el cual se consideró que "... existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de derechos constitucionales de la institución pretensora y, por otra, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella. De igual forma, se puede observar que existe un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de la normativa impugnada podría afectarse el patrimonio de la referida sociedad."

   4. En razón de lo anterior, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de la disposición controvertidas, requiriendo a la Municipalidad de Apopa, se abstenga de exigir a la Sociedad Parque Jardín Los Olivos, Sociedad Anónima de Capital Variable, el pago del tributo establecido en el artículo impugnado, además, no deberá ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a su cobro, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago.

6. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular, respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia -verbigracia en las resoluciones de fecha 5-VII-2013 y 19-VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente- que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

   Por todo lo expuesto y conforme a lo establecido en los artículos 12, 19, 21, 22, 79 inciso 2° y 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

   RESUELVE:

   1. T. al señor C.E. de la Paz Brizuela Boillat, en su calidad de P. y representante legal de la sociedad Parque Jardín Los Olivos, Sociedad Anónima de Capital Variable, por haber acreditado debidamente su personería.

   2. Admítese la demanda planteada por el referido señor contra el Concejo Municipal de Apopa por haber emitido el artículo 7, número 2.18., numeral 2.18.1 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, departamento de San Salvador, emitida mediante D.L. 1/2011 de fecha 16-II-2011, publicado en el D.O. 86, Tomo 391, de fecha 11-V-2011, que establece un tributo para el funcionamiento de cementerios particulares y de economía mixta, por la presunta lesión al derecho de propiedad por inobservancia a la reserva de ley en los términos señalados en el considerando IV de esta resolución.

   3. S. inmediata y provisionalmente los efectos de la disposición impugnada, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras se tramita este amparo, la municipalidad de Apopa deberá abstenerse de exigir a la sociedad Parque Jardín Los Olivos, Sociedad Anónima de Capital Variable, el pago del referido tributo, así como tampoco deberá ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes al cobro del mismo, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago. Lo anterior mientras se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas para la adopción de tal medida.

   4. Informe dentro de veinticuatro horas el Concejo Municipal de Apopa, quien deberá expresar en su respectivo informe si son ciertos los hechos que se le atribuyen en la demanda.

   5. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a la autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto al Fiscal de la Corte, a efecto de oírlo en la siguiente audiencia.

   6. P. alF. de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los arts. 170 y 171 C.Pr.C.M. -de aplicación supletoria en los procesos de amparo-.

   7. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el cual desea recibir los actos procesales de comunicación.

   8. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del lugar, medio técnico y persona comisionada por la parte actora para recibir los actos procesales de comunicación. 9. N..

   A.P.------------------------F.M.-------------------------J.B.J.-------------------------------E.S.B.R.-----------------------R.E.G.---------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------------E.S.C.-------------SRIA.---------------RUBRICADAS.