Sentencia nº 44-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 12 de Agosto de 2015

• Fecha de Resolución: 12 de Agosto de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 44-2011
• Acto Reclamado: Sentencia definitiva condenatoria emitida por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de San Miguel, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia definitiva que declaró inepta la demanda de nulidad de despido, pronunciada por la Juez de Primera Instancia de Chinameca, del...
• Derechos Vulnerados: Derecho a la Autonomía Municipal y de Conveniencia.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

44-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las diez horas y treinta y cinco minutos del doce de agosto de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo, ha sido promovido por el Concejo Municipal de El Tránsito, del departamento de San Miguel, por medio de su apoderada general judicial, licenciada S.E.L.G., abogada, de éste domicilio.

Impugnando de ilegal la sentencia definitiva condenatoria, pronunciada a las once horas y cuarenta minutos del diecisiete de noviembre de dos mil diez, por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de San Miguel, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia definitiva que declaró inepta la demanda de nulidad de despido, pronunciada por la Juez de Primera Instancia de Chinameca, del departamento de San Miguel, la cual revocó declarando nulo el despido, ordenando al Concejo Municipal de El Tránsito, departamento de San Miguel, restituir a la señora R.M.B.G., en el cargo de Auxiliar de Catastro u otro de igual nivel o categoría, y condenó a los miembros de dicho Concejo a cancelar por cuenta propia a dicha señora los salarios dejados de percibir, desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpliera dicha sentencia.

Han intervenido en el presente juicio: la parte actora en la forma indicada; la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de S.M., como autoridad demandada, el licenciado H.E.M.S., en el carácter de agente Auxiliar comisionado del F. General de la República, y la señora R.M.B.G., como tercera beneficiaria con el acto impugnado.

I

CONSIDERANDOS

.

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. DEMANDA.

   1. Acto impugnado y autoridad demandada. La parte actora interpuso juicio contencioso administrativo contra la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de San Miguel, por la emisión del acto cuyo contenido ha sido descrito en el preámbulo de esta sentencia.

   b) Circunstancias. Manifestó la parte actora que la señora R.M.B.G.,

   laboró para la Alcaldía Municipal de El Tránsito, departamento de San Miguel, en el cargo de Auxiliar de Catastro mediante el sistema de contrato, hasta el día tres de diciembre de dos mil ocho, fecha en la cual el Concejo Municipal anterior, emitió un acuerdo en el cual trasladó a todos los empleados que laboraban bajo el régimen de contrato a la Ley de Salarios, desempeñando dicho cargo hasta el doce de junio de dos mil nueve, por haber sido suprimida legalmente la plaza, según Acuerdo Municipal número cuarenta, contenido en el acta número treinta y seis, del ocho de junio de dos mil nueve, el cual fue notificado a la señora B.G., por el Gerente de dicha municipalidad, el día doce de junio de dos mil nueve.

   Como consecuencia de la referida notificación de supresión de la plaza de auxiliar de catastro, la señora B.G. por medio de sus apoderados inició proceso especial laboral administrativo de nulidad de despido, en contra de los miembros del Concejo Municipal de El Tránsito, ante el Juzgado de Primera Instancia de Chinameca, habiendo finalizado dicho proceso en esa instancia con una sentencia inhibitoria por haber sido declarada inepta la demanda de nulidad de despido.

   De dicha sentencia, los apoderados de la señora B.G., interpusieron recurso de revocatoria ante el Juzgado de Primera Instancia de Chinameca, quien declaró sin lugar el mismo. Ante ello, fue interpuesto recurso de revisión de la sentencia definitiva ante la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, quien consideró que la relación entre la Municipalidad de El Tránsito y la servidora pública, nació ya sea de un acuerdo de conformidad a la Ley de Salarios o por un contrato, no habiendo presentado ninguno de dichos documentos. No obstante ello, dicho Tribunal consideró que la relación de trabajo se comprobó con el certificado de cotización del Seguro Social y los testigos presentados.

   Continuaron manifestando los demandantes que, la señora B.G., había promovido un juicio de nulidad de despido, en contra del Conejo Municipal de El Tránsito, cuando lo que había ocurrido, no era un despido, sino una supresión de plaza, tal como figura en el referido acuerdo municipal, en el cual se manifestó que se prescindía de los servicios de la empleada B.G., con el cargo de Auxiliar de Catastro.

   Que la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, revocó la sentencia definitiva venida en revisión, declaró nulo el despido, y ordenó al Concejo Municipal restituyera a la señora R.M.B.G. en el cargo de Auxiliar de Castro, o se le ubicará en otro de igual nivel o categoría, y condenó a los miembros del Concejo Municipal de El Tránsito, a cancelar por cuenta propia a la señora B.G., los salarios dejados de percibir desde la fecha de su

   despido, hasta la fecha en que se cumpliera la sentencia.

   Asimismo los demandantes manifestaron que, con tales actuaciones se violentó el Derecho a la Autonomía Municipal y Conveniencia Pública, consagrados en los arts. 203 y 204 ord. 2° y 4° de la Constitución de la República, art. 3 números 2, 4 y 30 número 7 y 81 del Código Municipal, al revocar la sentencia de primera instancia y haber declarado nulo el despido de la señora B.G., pues la determinación, creación y supresión del número y distribución de las plazas en la organización administrativa, como parte integrante de la gestión presupuestaria y de eficiencia de las municipalidades, está sujeta al principio de conveniencia pública ya que dicha organización, está configurada por un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado, lo cual significa que en el caso de los municipios, el presupuesto que estipula en abstracto la organización municipal, y que incluye el número y distribución de plazas, es una ley dentro de éste, en consecuencia, la determinación de los derechos y deberes de los servidores públicos, ingreso, estabilidad, ascenso, entre otros, derivan de una situación general impersonal y no de una situación contractual, que involucra voluntades de ambas partes.

   Además consideran que, tratándose de una situación general e impersonal, en el caso de las plazas municipales, su configuración corresponde unilateralmente al municipio, en razón que los derechos y deberes de los empleados y funcionarios públicos tienen su base de existencia en el presupuesto municipal, el cual contempla en abstracto la plaza a ser ocupada, es decir que, para que el servidor público siga gozando de la plaza que ostenta dentro de la Administración Pública, es imprescindible que en el presupuesto municipal subsista dicha plaza.

   Concluyó manifestando que, la facultad de la municipalidad de suprimir plazas, está sujeta a los límites establecidos por el principio de legalidad que contempla la Constitución de la República en el art. 86, por lo cual, en el presente caso, la Cámara sentenciadora al no respetar las facultades que le asisten al municipio, violentó la Autonomía Municipal antes relacionada, al haber realizado una valoración parcial de los elementos de prueba presentados, pues solo valoró el Acuerdo Municipal número treinta y seis, del acta número seis, de sesión ordinaria celebrada el ocho de junio de dos mil nueve, en el cual como fundamento de dicho acuerdo se hace mención que a la empleada R.M.B.G., se le ha vencido el Contrato de Trabajo con fecha treinta y uno de marzo de dos mil nueve, lo cual es una referencia que a la trabajadora se le había contratado de manera temporal, y debido a la iliquidez financiera municipal, el Concejo tomó a bien prescindir de las personas que han finalizado contrato, en base a lo establecido en el art. 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, el cual dispone que procede la supresión de los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, previo a ser indemnizados conforme a la ley.

   c) Derechos que se consideran violados. La parte actora manifestó que con las resoluciones impugnadas se violentaron los siguientes derechos:

   1) Derecho a la Autonomía Municipal y de Conveniencia Pública, arts. 203 y 204 ord. 2° y 4° de la Constitución de la República, art. 3 No. 2, 4 y 30 número 7, y 81 del Código Municipal.

   2) Art. 1 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, art. 3 número 4 y 81 del Código Municipal.

   d) Petición. Pide que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de la sentencia impugnada.

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

   Se admitió la demanda, y se pidió informe a la autoridad demandada sobre la existencia del acto atribuido, el cual fue rendido de forma negativa.

   Posteriormente se requirió el informe a que hace referencia el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y se ordenó notificar la existencia de este proceso al F. General de la República.

   De conformidad al art. 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se requirió el expediente administrativo a la autoridad demandada, quien lo remitió el seis de marzo de dos mil doce, el cual se tuvo a la vista, y se hizo saber la existencia de este proceso a la señora R.M.B.G., en calidad de tercera beneficiaria.

3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA.

   El primer informe no fue rendido por la autoridad demandada, por lo que se mandó a oír a la misma, mediante auto del veintisiete de enero de dos mil doce, y siendo que no se pronunció respecto de las razones de la falta de presentación en tiempo del mismo, mediante auto del veinticinco de junio de dos mil doce, se impuso la multa que establece el art. 45 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual fue cancelada y comprobada ante este Tribunal mediante escrito del veintiocho de noviembre de dos mil doce.

   En el segundo informe la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, argumentó que la sentencia de primera instancia fue revocada porque no fue dictada conforme a derecho, ya que a la trabajadora se le violó el derecho al debido proceso, en vista que ni el Concejo ni el Alcalde comunicaron por escrito al Juez con competencia en materia laboral la decisión de despedirla, por ello el despido no se verificó dentro de lo que establece el art. 71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

   Que la señora R.M.B.G., promovió por medio de sus apoderados, el juicio laboral de nulidad de despido, contra el Concejo Municipal de El Tránsito, en base a la facultad establecida en el art. 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

4. TÉRMINO DE PRUEBA

   Se dio intervención al licenciado H.E.M.S., en el carácter de agente auxiliar comisionado del F. General de la República.

   El juicio se abrió a prueba por el término de ley, dentro del cual ninguna de las partes, hizo uso del mismo.

5. TRASLADOS.

   Se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con los siguientes resultados:

   1. La parte actora, no hizo uso del traslado conferido.

   b) La autoridad demandada en el traslado conferido reiteró lo señalado en los informes rendidos y amplió manifestando que si bien es cierto, corresponde a los municipios la organización y presupuesto municipal, además de la creación, distribución y supresión de plazas, esa atribución debe ser ejercida conforme a lo establecido en la ley.

   Que en el presente caso, la sentencia que se pretende impugnar ordena la restitución de la trabajadora R.M.B.G., al cargo de auxiliar de catastro, y el pago de los sueldos dejados de percibir, ya que se ha constatado que corre agregado al proceso el acuerdo municipal, en el que establece "PRESCINDIR DE LOS SERVICIOS DE LA EMPLEADA ROSA M.B.G.", por vencimiento de contrato y por supresión de plaza, con lo que se ha intentado justificar la legalidad del despido.

   Que en primer lugar, el acuerdo no es suficientemente claro en cuanto a la supresión de plaza, porque usa la palabra prescindir de los servicios de la trabajadora, y en segundo lugar la redacción del acuerdo del Concejo Municipal, es ambigua en cuanto a que dice que se prescinde de los servicios por dos razones, por terminación de contrato y por supresión de plaza, al alegar las dos situaciones ese Tribunal entendió e interpretó favorable al trabajador que se trató de un despido.

   Concluye señalando que, no es relevante si el despido a que se ha hecho referencia, tiene su fundamento en la figura de supresión de plaza o en el de terminación de contrato, y para que este sea válido, es necesario que se cumpla con lo establecido en los arts. 71 y 74 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, comunicando a la Jueza de Primera Instancia de Chinameca, su decisión de despedir a la referida empleada, en tal sentido al no comunicar por escrito a dicha J. y solicitar la autorización de despido, no se ha cumplido con los requisitos legales determinados en los artículos citados, en consecuencia, al observarse que no se cumplió con los procedimientos establecido en la ley, el despido es nulo.

   Que cuando en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, se habla de despido, no hace diferencia entre sí, el despido es por supresión de plaza o si es prescindir de los servicios de un trabajador, ni si es terminación de contrato, además la mencionada ley no excluye al Concejo Municipal de cumplir con el procedimiento legal, siendo esta situación una condición necesaria para la validez del despido, y esta no se ha cumplido.

   d) La representación fiscal, en el traslado conferido consideró que las resoluciones

   emitidas por la autoridad demandada son legales por estar apegadas a derecho.

   B. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.

   La parte demandante pretende que se declare la ilegalidad de la sentencia definitiva condenatoria, pronunciada a las once horas y cuarenta minutos del diecisiete de noviembre de dos mil diez, por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del

   departamento de San Miguel, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia definitiva que declaró inepta la demanda de nulidad de despido pronunciada por la Juez de Primera Instancia de Chinameca, del departamento de San Miguel, la cual declaró nulo el despido y ordenó al Concejo Municipal de El Tránsito, departamento de San Miguel, restituir a la señora R.M.B.G., en el cargo de Auxiliar de Catastro, u otro de igual nivel o categoría, y condenó a los miembros de dicho Concejo a cancelar por cuenta propia a dicha señora los salarios dejados de percibir, desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpliera dicha sentencia.

   Hizo recaer la ilegalidad de la resolución impugnada esencialmente en los siguientes aspectos:

   i) Que la autoridad demandada con la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la declaratoria de nulidad del despido, violentó el Derecho a la Autonomía Municipal y la Conveniencia Pública, al no respetar las facultades que le asisten al Municipio y al Concejo Municipal como la autoridad municipal.

   ii) Que la autoridad demandada realizó una valoración parcial de los elementos de prueba presentados, ya que únicamente valoró el acuerdo municipal, realizando una interpretación parcial.

2. DE LA NORMATIVA APLICABLE Y DE LO ACONTECIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.

   2.1. Normativa aplicable

   1) Constitución de la República.

   2) Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

   2.2. De lo acontecido en sede administrativa

   Consta en el expediente administrativo, a folios cuatro vuelto el escrito del recurso de revisión interpuesto por los apoderados de la señora R.M.B.G., hoy tercera beneficiaria, dentro del cual en los aspectos relativos a la falta de valoración de la prueba se hace referencia a que mediante testigos se demostró en primera instancia que a la referida señora le fue entregada una nota de "supresión de plaza", con la que se demostró que se había despedido a la misma.

   La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente -autoridad demandada- libró provisión a la Juez de Primera Instancia de Chinameca, en base al art. 79 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, para que remitiera los autos, a fin de resolver el recurso de revisión interpuesto ante ese Tribunal (folio 12).

   De folios 13 al 26 del expediente administrativo, corre agregada la sentencia pronunciada el diecisiete de noviembre de dos mil diez, en la que se conoció el recurso en estudio, en el que a folio 14 vuelto, se hace la adecuación al derecho, y se relaciona que los hechos son constitutivos de despido injustificado en virtud de la nota de supresión de plaza a la antes mencionada señora B.G. (tercera beneficiaria), de igual forma se relaciona a folio 15 que el proceso que se solicita seguir es el de nulidad de despido en contra del mencionado Concejo Municipal.

   En la relacionada sentencia, a folio 20 se refiere que el Concejo Municipal mencionado pidió a la Cámara demandada que se declarase incompetente en razón de la materia para conocer de dicho recurso.

   La Cámara en la sentencia en estudio, relacionó que a folio 127 de la pieza principal está agregado acuerdo en el cual consta que en uso de las facultades conferidas por la Constitución de la República, el Código Municipal y demás leyes, acordó prescindir de los servicios de la empleada R.M.B.S., con el cargo actual de auxiliar de catastro, por vencimiento de contrato y por supresión de plaza.

   La Cámara demandada concluyó que, en el caso que conoció, para despedir a la señora R.M.B.S., el Concejo Municipal no comunicó por escrito a la Juez de Chinameca su decisión de despedir a dicha señora, solicitando la autorización para despedirla, es decir que no se cumplió con lo establecido en los arts. 71, 74 y 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, y falló revocando la sentencia recurrida.

3. ANÁLISIS DEL CASO

   Manifestó la parte actora que, la señora R.M.B.G., laboró para la Alcaldía Municipal de El Tránsito, mediante el sistema de contrato, hasta el día tres de diciembre de dos mil ocho, fecha en la cual el Concejo Municipal anterior, emitió un acuerdo mediante el cual trasladaba a todos los empleados por contrato a Ley de Salarios, y la señora B.G., laboraba para dicha Alcaldía como encargada de auxiliar de catastro, cargo que desempeñó hasta el doce de junio de dos mil nueve, por haber sido suprimida legalmente la plaza, según Acuerdo Municipal del ocho de junio de dos mil nueve; quien por no estar conforme inició Proceso Especial Laboral Administrativo de Nulidad de Despido en contra de los miembros del Concejo demandante, en el Juzgado de Primera Instancia de Chinameca, en el cual se dictó sentencia inhibitoria, declarando inepta la demanda, de la cual sus apoderados presentaron recurso de revocatoria de dicha sentencia, el cual fue declarado sin lugar, por lo que posteriormente interpusieron el recurso de revisión ante la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, quien mediante la sentencia definitiva que hoy impugna, revocó la sentencia pronunciada por la Jueza de Primera Instancia de El Tránsito, declarándo nulo el despido, ordenándo a dicho Concejo Municipal el reinstalo de la señora B.G., y condenándolos a cancelar por cuenta propia a la referida señora los salarios dejados de percibir desde su despido hasta la fecha de ejecución de dicha sentencia.

   La autoridad demandada por su parte, en el traslado conferido refirió que, si bien es cierto corresponde a los municipios la organización y presupuesto municipal, además de la distribución y supresión de plazas, tal atribución debe ser ejercida conforme a lo establecido en la ley, y en el presente caso se constató que, en el acuerdo municipal se determinó "PRESCINDIR DE LOS SERVICIOS DE LA EMPLEADA ROSA M.B.G., por vencimiento de contrato y por supresión de plaza", el cual no es claro en relación a la supresión de plaza, ya que se utiliza el término prescindir de los servicios de la trabajadora, además de ser ambigua la redacción del mismo, pues señala que se prescinde de los servicios por dos razones, por terminación de contrato y por supresión de plaza, siendo la finalización del contrato una causa muy distinta a la de supresión de plaza, y que al alegar las dos situaciones ese Tribunal entendió e interpretó favorable al trabajador en el sentido que se trató de un despido, no siendo relevante si el despido tiene su fundamento en la figura de supresión de plaza o en una terminación de contrato, y para que el despido sea válido es necesario se cumpla con lo establecido en los artículos 71 y 74 de la Ley de la. Carrera Administrativa Municipal, debiendo comunicar a la Juez de Primera Instancia de Chinameca, la decisión de despedir a la mencionada trabajadora, pues la ley no hace diferencia entre si el despido es por supresión de plaza o es por terminación de contrato.

   De conformidad con los argumentos de las partes, y los documentos agregados tanto al presente proceso como al expediente judicial remitido a este Tribunal por la autoridad demandada, se deduce que la controversia es de naturaleza laboral, en la cual se discute lo relativo a que según la parte actora, el vínculo laboral que unía a la señora B.G. con la municipalidad, fue por supresión de plaza, aspecto que según se señala no fue valorado por la autoridad demandada.

   Previo a analizar el fondo de la controversia en el presente caso, resulta necesario retomar alguno de los aspectos que conllevan a la pretensión alegada por la parte actora, en cuanto a las figuras alegadas de TERMINACIÓN DE CONTRATO como de SUPRESIÓN DE PLAZA.

   3.1 De la terminación de las relaciones laborales que tienen su origen en un contrato.

   Entre los aspectos que generan mayor controversia al operador del derecho, se encuentra el determinar el marco o régimen jurídico aplicable a la configuración, al desarrollo y, sobre todo, a la finalización de las relaciones laborales entabladas entre el Estado - centralizado o descentralizado-, los Municipios y sus servidores públicos.

   Para la consecución de sus fines el Estado necesita la concurrencia de personas naturales, que se denominan servidores públicos, entendidos como toda persona que colabora o contribuye a que se lleven a cabo las distintas funciones estatales.

   La relación entre los servidores públicos y el Estado, se puede originar a partir de la celebración de un contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento, o bien, de un contrato de prestación de servicios profesionales o técnicos.

   Debe aludirse que la base legal que permite a las instituciones públicas realizar contrataciones de servicios profesionales, es el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto - en adelante DGP- , la cual forma parte de una normativa creada para dar flexibilidad dentro de un marco de fiscalización apropiada, .a las operaciones originadas por el proceso de ejecución del presupuesto.

   De la lectura del referido artículo, se infiere que la modalidad de los contratos a plazo, fue diseñada para la contratación de servicios profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya que, entre los requisitos de validez que el mismo artículo establece para dichas contrataciones está el referido al carácter extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar dentro de la institución.

   Procede indicar, que la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado en el sentido de que, cuando en los contratos laborales a plazo celebrados formalmente con base en el artículo 83 de las DGP se acuerda la prestación de servicios de carácter permanente y no eventual, se realiza un verdadero fraude de ley, motivo por el cual corresponde aplicar directamente la Constitución y entender que dicha contratación ha sido por tiempo. (Sentencias de casación 19-AP-2005 y 23-AP-2005, de fechas cinco de septiembre de dos mil cinco).

   Además, dicha S. ha manifestado que los contratos regulados en el art. 83 de las DGP, sólo pueden darse bajo ciertas condiciones, como es el caso que: a) la labor a realizar sea propia de la profesión o técnica del contratista; b) que las labores a realizar sean de carácter profesional o técnico, no de índole administrativa; c) que no pertenezcan al giro ordinario de la institución, es decir, que sean de carácter eventual o temporal, no permanente; y, d) que no haya plaza vacante con iguales funciones que las que se pretende contratar en la Ley de Salarios.

   De ahí que asegure que toda contratación efectuada al amparo formal de la norma antes citada, pero que en realidad contraten labores administrativas o permanentes, constituye una "simulación de contrato" que deja al margen de tal normativa dicha figura contractual. (Sentencia de la Sala de lo Civil, bajo la referencia 127-APL-2011, dictada el cuatro de febrero de dos mil trece).

   Igualmente en la sentencia 19-APL-2012, dictada el once de septiembre de dos mil trece, respecto a la terminación de contrato por expiración de plazo, la Sala de lo Civil expresó: «que el plazo fijado en los contratos suscritos por los trabajadores que realizan labores de carácter continuas y permanentes, carece de validez y debe tenerse por no consignado, entendiéndose el contrato de carácter indefinido, (...) a tal grado de reconocerle al personal contratado por la Administración Pública bajo el régimen de contrato, el derecho a la estabilidad laboral, cuando este cumple realmente tareas correspondientes al personal permanente. (...) .»

   De acuerdo a lo transcrito, se entiende que cuando se efectúan contrataciones para la realización de labores de carácter permanentes, éstas se consideran celebradas por tiempo indefinido, aunque en los contratos suscritos para tal efecto se señale plazo para su terminación.

   En el mismo sentido, la Sala de lo Constitucional ha expresado mediante jurisprudencia de amparo que la estabilidad laboral de aquellos contratos suscritos bajo la modalidad prevista en el artículo 83 de las DGP, no se extingue con el vencimiento del plazo contractual y que el mismo subsiste aun después de vencido el contrato de prestación de servicios, haciendo necesario el trámite de un procedimiento legalmente constituido, en el cual se compruebe que la no renovación del contrato es procedente.

   Es decir, que se concibe que el derecho a la estabilidad laboral subsiste, independientemente de que una persona preste sus servicios al Estado en virtud de un contrato y de que en este se haya establecido plazo de conformidad con el artículo 83 de las DGP, si en el caso concreto concurren las particularidades siguientes: " i) que la relación laboral sea de carácter público y, por ende, que el trabajador tenga el carácter de empleado público; ii) que las labores desarrolladas pertenezcan al giro ordinario de la institución, esto es, que sean funciones relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas; iii) que la actividad efectuada sea de carácter permanente, en el sentido de que deba ser realizada de manera continua y que, por ello, quien la preste cuente con la capacidad y experiencia necesarias para desempeñarla de manera eficiente; y, iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza (...)» (Sentencias de amparos 1-2011 y 2-2011, dictados el diecinueve de diciembre de dos mil doce)

   En consecuencia debe señalarse que la finalización de la vigencia de un contrato no es el criterio determinante para excluir, liminarmente y sin más la estabilidad de quienes están vinculados bajo esa modalidad, ya que en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación laboral.

   En tal sentido, la plaza que ostentaba la señora B.G., gozaba de la estabilidad relacionada en virtud del carácter permanente de la relación laboral que emanó del contrato.

   En el caso bajo análisis se impugna la sentencia pronunciada el diecisiete de noviembre de dos mil diez, en la que la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, conoció del Acuerdo Municipal pronunciado el ocho de junio de dos mil nueve (folio 11 del proceso), mediante el cual se decidió "prescindir de los servicios de la empleada R.M.B.G., con el cargo de Auxiliar de Catastro, por vencimiento de contrato y por supresión de plaza."

   Esa decisión adoptada por el Concejo demandante, implica para esta S., necesariamente considerar el análisis de distintos aspectos, debido a que el vínculo labor terminó por dos motivos:

   1. Por vencimiento de contrato; y

   b) Por supresión de plaza.

   La importancia de analizar ambas formas de rompimiento de vínculo laboral, es en razón que, cada una nos conduce a procedimientos diferentes.

   En cuanto a la terminación de contrato, y retomando lo esbozado en el acápite 3.1 de esta sentencia. Se determinó primeramente que, la naturaleza de la función desempeñada por la señora B.G., era de carácter permanente, ahora bien al señalarse en el acto impugnado que la relación laboral terminaba por vencimiento del contrato, deja abierta la posibilidad a la administrada de impugnar el acto ante el juzgado competente y posteriormente ante la Cámara, debido a que el Concejo Municipal, no solo decidió suprimir la plaza, sino también, dar por terminado el contrato.

   En razón de lo anterior, esta S. considera que ante la dualidad en la decisión de la autoridad demandada, no se puede aplicar el criterio único de que lo que existió fue una supresión de plaza.

   En relación a la supresión de plazas, esta S. ha sostenido que cuando ésta constituya la causa de terminación de una relación laboral, el afectado debe venirse directamente a impugnar dicho acto a esta sede judicial, no obstante, por lo expuesto en relación a la duplicidad de razones que dieron origen a la terminación del vínculo laboral, una vez analizado lo referente a la terminación de la relación laboral por terminación de contrato, procede analizar si la supresión de plaza se hizo en legal forma, bajo las siguientes consideraciones:

   3.2. De la supresión de las plazas y el derecho a la estabilidad laboral.

   El Estado unilateralmente es quien determina de forma general e impersonal las condiciones del servicio público y decide a quién nombra en la plaza para la prestación del mismo. De ahí se establece, que el trabajo prestado por el servidor público, no está determinado por los intereses del empleador en particular, sino que atiende a las necesidades y conveniencias generales, delimitadas por el ordenamiento jurídico y desarrollado por los entes públicos. Por ello, el interés que satisface el trabajo del servidor público es el interés general de la comunidad, que recibe los servicios públicos o ve realizadas debidamente las funciones públicas. Lo anterior explica por qué nuestro constituyente garantizó en la ley suprema, la estabilidad en el cargo de los empleados públicos.

   Ahora bien, como se ha mencionado en reiteradas decisiones de esta Sala, la estabilidad laboral a la que nos referimos tiene sus límites, de ahí que para el caso en estudio, debemos valorar los alcances de la potestad conferida a la municipalidad -en virtud de la autonomía que le otorga la Constitución- de crear y suprimir plazas, cuidando de no perder el equilibrio que debe prevalecer entre la estabilidad laboral y la facultad en comento. En dicho sentido, es necesario precisar la naturaleza de la relación del Estado con los funcionarios y empleados públicos. Tal y como lo establece la Constitución, la determinación, creación, supresión y distribución del número de plazas en la organización administrativa-incluyendo las municipalidades-, como parte integrante de la gestión presupuestaria y de eficiencia del Estado, está sujeta al principio de conveniencia pública, pues evidentemente la organización administrativa está configurada por un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado.

   Esto significa que, en el caso de los Municipios, el presupuesto municipal que estipula en abstracto la organización municipal y que incluye el número y distribución de plazas, es una ley dentro del Municipio del que se trata, y que junto a la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM) determinan los derechos y deberes de los servidores públicos -ingreso, estabilidad, ascenso, etcétera de una forma unilateral.

   Lo anterior, evidencia que en el caso de las plazas municipales, su configuración corresponde unilateralmente al Municipio, para el caso en análisis al Municipio de El Tránsito,

   departamento de S.M., sin que jurídicamente, tenga que atenerse a los intereses o voluntad de los servidores públicos.

   Así las cosas, es indudable que los derechos y deberes de los empleados y funcionarios públicos tienen como premisa de existencia, un presupuesto que contemple en abstracto las plazas a ser ocupadas, y una normativa que estipule los derechos y deberes de los empleados, para el caso de autos la LCAM.

   Es decir, para que el servidor público siga gozando de la plaza que desempeña dentro de la Administración Pública, es imprescindible que en el presupuesto municipal subsista la misma.

   De ahí que la Sala de lo Constitucional ha expresado que "Los servidores públicos no gozan de un derecho a la estabilidad laboral de manera permanente, por lo que pueden ser despojados de los mismos cuando la plaza es suprimida o cuando incurre en alguna causal de despido previo procedimiento en el cual se respeten sus demás derechos constitucionales" (sentencia de amparo 814-2009 del veintidós de agosto del año dos mil).

   En consecuencia, como punto de partida, se debe aseverar que el derecho a la estabilidad de los empleados y funcionarios públicos se entiende en el sentido que mientras rige la norma legal que contempla la plaza, o mientras dicha norma no se reforme y se extraiga de su contenido una determinada plaza, el servidor público debe conservar su cargo.

   De ahí que, la supresión de una plaza, implica necesariamente la desaparición del cargo, la que debe ser materializada con la modificación del mismo, es decir, eliminada del presupuesto.

   Sobre este punto, es necesario aclarar que la eliminación de la plaza, se debe entender en sentido material, equivalente a función, y no el simple cambio de denominación de la misma.

   Como se ha sostenido supra, no se puede vedar a la municipalidad la facultad de suprimir plazas en aras del interés general de la comunidad, sin embargo, dicha supresión no puede ser antojadiza, por el contrario debe quedar establecido sin lugar a dudas la conveniencia de dicha supresión, es decir, que el acuerdo mediante el cual se decide suprimir determinado cargo se encuentre debidamente motivado, y halle su fundamento en la innecesariedad de la plaza que se suprime.

   Respecto de este punto es necesario señalar, que tanto doctrinaria como jurisprudencialmente se ha sostenido que uno de los elementos esenciales de los actos administrativos es la motivación del mismo, ello hace referencia a la perfección del acto, siendo un requisito de fondo que se entiende cumplido cuando al analizar el contenido del acto objeto de impugnación, las razones expuestas en el son suficientes para ilustrar y dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha llevado a la Administración a tomar determinada decisión. Para el caso en estudio, haciendo referencia a algún análisis técnico administrativo, documento o argumento, que demuestre la innecesariedad de la plaza dentro del que hacer municipal.

   Podemos concluir entonces, para que la supresión del cargo sea válida, debe existir: i) acuerdo emitido por la autoridad competente, es decir, el concejo de la respectiva municipalidad;

   ii) debidamente motivado, fundamentado en el análisis técnico administrativo, documento o argumento, qué demuestre la innecesariedad de la plaza a suprimir; iii) desaparición del cargo en el presupuesto, en relación a las funciones que se desempeñan y no a su nominación; y, iv) que el empleado en el cargo que se pretende suprimir, sea incorporado a empleos similares o de mayor jerarquía o sea indemnizado según el artículo 53 de la LCAM.

   Sobre la figura de la supresión del cargo: potestad ejecutiva o de gestión de la Administración Pública.

   Dentro de la potestad ejecutiva o de gestión de la Administración Pública, se encuentran las funciones de auto organización; la Ley de la Carrera Administrativa Municipal reconoce esta función en casos como: el acceso y vinculación a la carrera administrativa (Título IV, capítulo I), así como para el retiro del cargo del mismo (Título IV, capítulo IV), el cual contempla, la supresión del cargo.

   La supresión del cargo es un acto administrativo que extingue a otro acto (el que crea el cargo), retirando los efectos jurídicos de este último, ya sea por interés público -razones de oportunidad- o para restablecer el imperio de la ley -razones de legalidad- ("Manual de Derecho Administrativo"; B.M., M.; Argentina, 1996; Capítulo X, página 254). Cabe advertir, que el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, no establece procedimientos o requisitos para la supresión del cargo, otorgando discrecionalidad a la Administración Pública para suprimir una plaza; la discrecionalidad se debe a que la ley permite que la Administración Municipal distribuya sus recursos humanos y económicos de la mejor manera posible, en el entendido que su actuación se presume legal y entorno al bienestar de los recursos del Municipio.

   A pesar de lo manifestado, el mismo cuerpo normativo salvaguarda la estabilidad laboral del empleado o funcionario según manda la Constitución de la República (artículo 219), ya sea incorporando al afectado a empleos similares o de mayor jerarquía, o indemnizando al afectado según la proporción que el mismo artículo contempla. De ahí que, si la Administración Municipal no cumple con las exigencias relacionadas supra, el afectado tiene derecho a recurrir del acto por la vía administrativa, si se contempla un recurso reglado, caso contrario, puede impugnar el acto por la vía jurisdiccional, en uso de su derecho a la tutela judicial efectiva.

   De lo anterior se concluye que, aun cuando el acto pronunciado por el Concejo Municipal de El Tránsito, no es objeto de impugnación, resulta necesario retomarlo para efecto de verificar la legalidad de la sentencia impugnada. La cual conoció de la ilegalidad del mismo.

   En el presente caso consta a folio 12 del expediente remitido por la autoridad demandada, que el Concejo Municipal de El Tránsito del departamento de San Miguel, realizó mediante Decreto Municipal número DOS, modificación del presupuesto municipal, el cual tuvo por objeto excluir del mismo a empleados municipales, entre los que figura la señora R.M.B. que ocupaba el cargo de Auxiliar de Catastro, por no existir disponibilidad financiera, con la finalidad de utilizar los fondos de las plazas suprimidas, para fortalecer el área de infraestructura, y realizar obras de beneficio para las comunidades.

   Asimismo consta del folio 18 (sic) y siguientes, el análisis técnico administrativo que efectúo la Municipalidad de El Tránsito, en el cual a folio 24 se señaló lo relativo a la insolvencia municipal que para el año dos mil ocho presentaba dicho municipio, la cual reflejaba incapacidad de pagar sus deudas en los plazos estipulados.

   En el relacionado estudió se concluyó que, se detectó que no se estaban realizando obras de inversión social por cubrir gastos de funcionamiento, incumpliendo la normativa legal, descapitalización financiera de la municipalidad para realizar las mismas, y el sector de la población desprotegidos y sin posibilidad de desarrollo, por lo que se recomendó reorientar el presupuesto municipal en función de incrementar la inversión pública y que debido a la iliquidez financiera municipal del referido Concejo se decidió suprimir la plaza, todo lo cual se comprobó con el Análisis Técnico Administrativo de la Municipalidad de El Tránsito, agregado de folios 18 a folio 138, así como el Decreto Número Dos, agregado a folio, todos agregados al presente proceso, mediante éste último se manifestó que la supresión de plazas obedece a no contar con disponibilidad de recursos y con los fondos de las plazas suprimidas, se fortalecería el área de infraestructura con la finalidad de realizar obras de beneficio para las comunidades, plazas en las que se encuentra la de Auxiliar de Catastro ocupada por la señora R.M.B..

   Analizados los elementos brindados por el Concejo Municipal demandante se tienen por válidos y comprobados los motivos por los cuales fue suprimida la plaza de la señora B.G., lo que evidencia que la razón de la supresión de plaza no fue con motivo de encubrir un despido, sino en razón de la situación financiera que afectaba a la municipalidad.

   En este punto es preciso señalar que, lo anterior de ninguna manera implica que la supresión de plaza estuviere inmune a ser controlada en sede judicial, pues, una vez notificada la tercera beneficiaria, si consideró que la sentencia emitida por el la Juez de Primera Instancia de Chinameca era ilegal, ésta se encontraba facultada para acudir dentro del plazo que le habilita la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para acudir a interponer demanda contencioso administrativa directamente contra tal decisión, pues fue ése el acto que agotó la denominada vía administrativa, al no regularse en la ley recurso alguno contra el mismo, no obstante, como se señaló supra, al expresarse en el acuerdo impugnado ante la autoridad demandada, que el vínculo laboral se termina tanto por vencimiento de contrato como por supresión de plaza; generando inseguridad a la administrada en relación a cual vía tomar para impugnar el acto, consecuentemente esta S. en observancia del principio de acceso a la justicia y una tutela judicial efectiva, ha entrado al análisis de la sentencia impugnada, y del acto analizado en la misma por la Cámara demandada.

4. CONCLUSIÓN.

   H. establecido que la terminación del contrato, no era procedente por los motivos expuestos, pero sí la supresión de la plaza, pues quedo evidenciada la validez de los motivos que llevaron a la municipalidad a tomar esta decisión, resulta que la resolución emitida por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de San Miguel, es ilegal, y así será declarada.

5. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

   Reconocida por esta Sala la existencia de un agravio en la esfera jurídica de la parte actora, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño, restaurando las cosas al estado en que se encontraban al momento de la ejecución del acto. En el caso particular, el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria se traduce en la invalidez de la sentencia definitiva condenatoria mediante la cual la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, declaró nulo el despido y los demás efectos de dicha resolución.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y los artículos 1, 2, 15, 86, 131, 218, y

219 de la Constitución de la República; 2, y 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,

artículo, (706 del Código Procesal Civil y Mercantil); 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase ilegal la sentencia definitiva condenatoria, pronunciada a las once horas y cuarenta minutos del diecisiete de noviembre de dos mil diez, por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, del departamento de San Miguel, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia definitiva que declaró inepta la demanda de nulidad de despido, pronunciada por la Juez de Primera Instancia de Chinameca, del departamento de San Miguel, la cual revocó declarando nulo el despido, ordenando al Concejo Municipal de El Tránsito, departamento de San Miguel, restituir a la señora R.M.B.G., en el cargo de Auxiliar de Catastro u otro de igual nivel o categoría, y condenó a los miembros de dicho Concejo a cancelar por cuenta propia a dicha señora los salarios dejados de percibir, desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpliera dicha sentencia.

B) No hay especial condenación en costas.

C) Como consecuencia, de la declaratoria de ilegalidad de la sentencia definitiva impugnada, vuelvan las cosas al estado en que se encontraban antes de la interposición del recurso de revisión ante la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, departamento de San Miguel.

D) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

E) Devuélvase los expedientes administrativos a su oficina de origen.

NOTIFÍQUESE.

DUEÑAS-----------J.R.A.--------JUANM.B.S.----------R.M.G.-----------PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.