Sentencia nº 175-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 3 de Febrero de 2016

• Fecha de Resolución: 3 de Febrero de 2016
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 175-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Interlocutoria - Sobreseimiento

175-2013 Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once horas con cincuenta y cinco minutos del día tres de febrero de dos mil dieciséis.

El presente proceso fue promovido por el ciudadano J.A.R.R., mediante demanda en la cual solicitó la inconstitucionalidad, por vicio de contenido, del art. 19 inc. 1° letras a, b y c de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo (LERDETDIPP, en lo sucesivo), contenida en el Decreto Legislativo n° 169, de 19-XI-1970, publicado en el Diario Oficial n° 235, Tomo 229, de 23-XII-1970, reformada mediante Decreto Legislativo n° 535, de 17-I-2008, publicado en el Diario Oficial n° 24, Tomo 378, de 5-II-2008, y, además, por Decreto Legislativo n° 602, de 10-IV-2008, publicado en el Diario Oficial n° 71, Tomo 379, de 18-IV-2008, por la supuesta contradicción con los arts. 2 inc. 1°, 86, 102, 103 inc. 1°, 106 inc. 5° y 246 inc. 1° de la Constitución (Cn., en lo que sigue).

La disposición impugnada literalmente prescribe:

Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo

Art. 19.- "Las infracciones anteriores serán sancionadas administrativamente por el Ministro de Economía, con multa equivalente al monto de salarios mínimos mensuales correspondientes al comercio y servicio, de conformidad con las reglas siguientes:

1. Las infracciones menos graves se sancionarán con una multa que se calculará entre cincuenta y un mil salarios mínimos mensuales;

2. Las infracciones graves se sancionarán con una multa que se calculará entre un mil cien y dos mil salarios mínimos mensuales;

3. Las infracciones muy graves se sancionarán con una multa que se calculará entre dos mil cien y tres mil salarios mínimos mensuales".

Han intervenido en el proceso el ciudadano demandante, la Asamblea Legislativa como autoridad demandada y el F. General de la República.

Analizados los argumentos y considerando:

1. 1. A. En la demanda presentada el ciudadano R.R. expuso, en síntesis, que el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP prevé márgenes irrazonables por su cuantía para las multas a infracciones menos graves, graves y muy graves que dicha ley ha tipificado. Al relacionar lo anterior con el principio de proporcionalidad, aseveró que el Estado debe justificar con argumentos suficientemente convincentes las intervenciones que realice en el ámbito de la libertad de los individuos; si una intervención no puede justificarse haciendo constar el grado de equivalencia de la realización de un fin legislativo en comparación con la restricción a un derecho

   fundamental, dicha intervención ha de considerarse desproporcionada.

   En este orden de ideas, el actor alegó que en el caso de la disposición impugnada, existe un medio alterno, que no resulta tan gravoso y que tiene el mismo grado de idoneidad, que consiste en que el legislador deje un margen razonable al aplicador para que éste valore el quantum de las multas de acuerdo al destinatario de la sanción, reduciendo sustancialmente los límites mínimos de las multas reguladas; sobre esto, adujo que "[...] pudo [el legislador] haber indicado que la multa, en su rango superior, fuese exactamente la misma, pero sin introducir un piso o rango inferior alto [...]".

   2. Por otra parte, el pretensor dijo que el contenido del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP es contrario al derecho a la seguridad jurídica previsto en el art. 2 inc. 1° Cn., pues impide un estado de certeza al preverse una cuantía sancionatoria desproporcionada y confiscatoria.

   3. Sobre el derecho a la propiedad -art. 2 inc. 1° Cn.-, expresó que de aplicarse el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, dado que el quantum de las multas es excesivo en su rango menor, la consecuencia para cualquier persona que resulte sancionada con la misma es la afectación directa de su patrimonio individual, garantizado constitucionalmente.

      D.A. a lo anterior, el demandante se refirió conjuntamente a los arts. 103 inc. 1° y 106 inc. 5° Cn., alegando que el artículo impugnado establece "multas impagables", que, lejos de ordenar una industria, llevan a la quiebra a todas aquellas personas naturales o jurídicas que ante una sanción de este tipo se vean obligadas a claudicar su negocio. Respecto de la prohibición de confiscación agregó que vincula al legislador en la formulación de la norma y no sólo a las autoridades que aplican la ley.

   5. Asimismo -expuso-, el 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulnera por acto reflejo lo previsto en el art. 86 Cn., pues el incumplimiento por parte de la Asamblea Legislativa de crear normas que respeten el núcleo esencial de los derechos fundamentales, en los términos expuestos, implica desatender el mandato constitucional.

   6. Finalmente, sobre el art. 102 Cn., libertad económica y de empresa, el actor sostuvo que la disposición impugnada afecta directamente el derecho que tienen los comerciantes al libre y legítimo ejercicio de estos derechos, pues de imponérseles cualquiera de las multas contempladas en sus rangos mínimos, la consecuencia será que "aquellos se verán impedidos de continuar ejerciendo el comercio, por la falta de liquidez que ello provocará.

      2. Por resolución de 12-III-2014, esta S. advirtió que el ciudadano R.R. alegó, en relación con el principio de proporcionalidad, una falta de justificación de los límites mínimos de las sanciones que contiene el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, pero que no especificó con cuál subprincipio del principio citado relacionaba dicho argumento, por lo cual se le previno aclarar si pretendía impugnar los montos mínimos sancionatorios de la referida disposición por la supuesta violación al subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad, inherente al derecho de propiedad.

         De igual manera, en lo concerniente a la supuesta existencia de un medio alternativo menos grave, en la misma resolución también se previno al pretensor aclarar las razones en que se basa la afirmación de que la alternativa propuesta sobre los límites inferiores de las multas cuestionadas tienen la misma "idoneidad" o capacidad para cumplir el objetivo de tales sanciones, que la que tienen los montos mínimos actuales.

      3. A. Por escrito de 24-III-2014, el ciudadano R.R. contestó las prevenciones formuladas, expresando sobre el primer aspecto que la limitación a derechos fundamentales que ocasionan los montos determinados en la disposición objetada carece de justificación, pues no hay relación entre la medida -la sanción- y el fin perseguido -guardar, prevenir y conservar el orden en la industria petrolera-, ya que dicho fin se lograría igualmente si las sanciones no tuvieran una cuantía mínima excesiva determinada.

         B.A. a esto, sobre la segunda prevención manifestó el actor que la alternativa por él propuesta es igualmente idónea al mandato prescrito actualmente en la disposición impugnada, ya que, si la finalidad es guardar, prevenir y conservar el orden estableciendo sanciones cuantiosas que produzcan temor en los infractores, el mismo resultado se conseguiría conservando el rango máximo de las sanciones, pero prescindiendo de los montos mínimos regulados.

      4. Por medio de resolución de 30-VII-2014, al considerar lo expuesto por el pretensor en la demanda y escrito de subsanación de prevenciones, esta Sala: a) declaró improcedente la pretensión relativa a la supuesta contradicción del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP con los arts. 2 inc. 1°, 106 inc. 5°, éste en relación con los arts. 103 inc. 1°, y 102, todos de la Constitución; b) declaró improcedente la pretensión concerniente a la petición de inconstitucionalidad de la disposición impugnada por la supuesta vulneración al art. 86 inc. final Cn.; y c) se admitió la demanda en cuanto a la pretendida inconstitucionalidad del art. 19 inc. 1°

         letras a, b y c LERDETDIPP, por la supuesta transgresión a los arts. 246 inc. 1° y 2 inc. 1° Cn. - principio de proporcionalidad en relación con el derecho de propiedad-.

      5. A. La Asamblea Legislativa fue notificada a las 11 horas con 29 minutos del 17-IX-2014, rindiendo su respectivo informe el día 2-X-2014, es decir un día después de haber concluido el plazo señalado en el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; no obstante lo anterior, dicho informe será admitido para su consideración, en tanto que, por la hora de su notificación, el conocimiento de la demanda por parte de dicho Órgano ocurrió hasta el día siguiente, es decir el 18-IX-2014.

   2. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario aclarar que los días para la emisión del informe por parte de la autoridad demandada en los términos de la disposición indicada y del art. 145 del Código Procesal Civil y Mercantil -normativa de aplicación supletoria en los procesos constitucionales-, se cuentan a partir de la fecha de concreción de la notificación respectiva y no desde que aquélla asume una posición orgánica interna de decidir cuándo se vuelven operativas los actos de comunicación de una autoridad jurisdiccional; asumir lo contrario implicaría permitir, por un lado, que las partes puedan alterar la tramitación normal de los procesos constitucionales y darse por notificados cuando lo consideren oportuno y, por otro, que la labor jurisdiccional quede suspendida por el tiempo que el demandado arbitrariamente decida.

      Lo establecido en el art. 13 inc. 2° n° 2 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa relativo a que cuando se trate de notificaciones provenientes de la Corte Suprema de Justicia o de alguna de sus Salas, éstas tendrán que ser recibidas por la Asamblea en Pleno, no debe entenderse en el sentido de que es a partir de ese momento que empiezan a contarse los plazos legales en los procesos constitucionales, ya que tal disposición no tiene un sentido procesal-constitucional, sino que simplemente prescribe una obligación administrativa del Presidente de dicha Asamblea con el fin de hacer saber al Pleno las notificaciones jurisdiccionales realizadas.

      Y es que, si bien la parte demandada -independientemente de si se trata de órganos estatales, funcionarios públicos, personas jurídicas o ciudadanos particulares- puede asumir diversas actitudes frente a las pretensiones que en su contra se incoen -v.gr., no contestar la demanda, contestarla allanándose a las pretensiones o rebatir los argumentos expuestos por el actor proponiendo los medios de prueba que estimen pertinentes-, el ordenamiento jurídico salvadoreño no les faculta para suspender o dilatar las decisiones jurisdiccionales, ni para determinar la forma en que habrán de realizarse los actos de comunicación procesal.

   3. Establecido lo precedente, en el informe aludido el Órgano Legislativo expresó, en lo pertinente, que el principio de proporcionalidad en materia sancionadora responde a la idea de evitar la utilización desmedida de las sanciones que conllevan privación o restricción a la libertad y a otros bienes jurídicos, y exige que la medida contenida en la norma sea cualitativa y cuantitativamente adecuada a la finalidad perseguida. Asimismo -prosiguió- la sanción que se imponga ha de ser la menos grave posible de las que se tengan a disposición, tanto en la culminación de la pena abstracta como de la pena en concreto.

      Del mismo modo que ocurre con la determinación de las penas a imponer por delitos tributarios -aseveró-, la graduación de las sanciones es una parte relevante del procedimiento administrativo sancionador; con las circunstancias previstas para llevarla a cabo, debe concretarse el castigo en relación a un hecho y sujeto determinados.

      A continuación, hizo alusión a la facultad de la Administración Pública para imponer sanciones administrativas, como lo supone el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, ya que éstas consisten en una pena como consecuencia de una conducta del administrado que violenta la ley; en tal sentido -dijo-, en el presente caso la Administración ha actuado dentro de sus facultades legales, sin vulnerar derechos constitucionales.

      En relación con la proporcionalidad de las sanciones administrativas, arguyó que el análisis de la idoneidad de la medida legislativa cuestionada se constriñe a verificar si la intervención en el derecho fundamental contribuye a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, es decir, de la capacidad del medio escogido para fomentar esa finalidad. Así -añadió-, hay que tomar en cuenta que la justificación del legislador al crear este tipo de norma de carácter sancionador no es el mero castigo a la persona que realiza malas prácticas de comercio en el mercado de distribución y comercialización de productos de petróleo, sino la regulación eficiente de dicho mercado en beneficio y seguridad de los consumidores.

      En ese sentido -concluyó-, al tener por objeto la LERDETDIPP, entre otros aspectos, regular y vigilar la importación y exportación, el depósito, transporte, distribución y comercialización de los productos de petróleo, una de las competencias de la autoridad administrativa correspondiente es la imposición de multas por el incumplimiento a las disposiciones de esa ley, por lo cual reafirmó la constitucionalidad del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP.

      6. El F. General de la República, al corrérsele el traslado que prescribe el art. 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, presentó su correspondiente informe, en el cual, además de hacer consideraciones sobre el principio de proporcionalidad en relación con la potestad sancionadora de la Administración Pública, expuso en lo pertinente que El S. no es un país productor de petróleo o de sus derivados, sino que es importador de los mismos, por lo cual es necesario salvaguardar el interés público por parte del Estado. Por ello -manifestó-, las leyes administrativas, como la LERDETDIPP, deben tener un contenido que procure el beneficio del interés público, en específico los derechos e intereses de los consumidores.

      En tal virtud -continuó-, las sanciones que se den por los ilícitos cometidos deben ser acordes a una realidad, tomando en consideración el tipo de falta cometida y la capacidad de la empresa para responder a la infracción según su gravedad; ante ello, las cuantías mínimas de las sanciones establecidas en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP no se consideran elevadas ni desproporcionales, pues los montos de las multas no pueden ser menores a cincuenta salarios mínimos.

      Ante ello, consideró que en la determinación de dichas multas el legislador tomó en cuenta razones de equidad, razonabilidad y proporcionalidad, lo cual se hace en forma gradual, endureciendo la sanción de acuerdo al ilícito cometido, nunca en forma confiscatoria de la propiedad, como lo impugnan los demandantes.

2. Al haber expuesto los argumentos de los intervinientes en este proceso: (1) se identificarán los problemas jurídicos que deben ser resueltos y, después, (2) se indicará el desarrollo lógico de esta sentencia.

   1. De todo lo anteriormente expuesto, los problemas jurídicos que se resolverán en esta decisión consisten en determinar: (i) si los montos mínimos sancionatorios del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP constituyen una medida idónea para fomentar la finalidad que subyace a dicho cuerpo normativo, de conformidad con el subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad en relación con el derecho de propiedad -arts. 246 inc. 1° y 2 inc. 1° Cn.-; y, darse el caso, (ii) si el establecimiento de dichos montos mínimos en la disposición impugnada constituye una medida necesaria, en tanto que la finalidad en mención supuestamente también se lograría mediante la alternativa de conservar los montos máximos de cada sanción, prescindiendo de los límites mínimos en referencia, ello en consideración al subprincipio de necesidad del principio de proporcionalidad inherente al derecho a la propiedad -arts. 246 inc. 1° y 2 inc. 1°

      Cn.-.

   2. Con base en esto, el iter de la resolución de fondo será el siguiente: (III) como punto de partida, se abordará el tema de la potestad sancionadora de la Administración (1); luego, se harán breves consideraciones sobre el principio de proporcionalidad como medio de control constitucional de las sanciones administrativas y la discrecionalidad en su graduación y aplicación (2); y, finalmente, (IV) se aplicarán tales conceptos al contenido normativo del objeto de control, a fin de resolver los problemas jurídicos planteados.

3. 1. En términos generales, la Administración Pública es la estructura orgánica compuesta por diversas instituciones a la que se le atribuye la función de gestionar los bienes, recursos y servicios estatales, mediante actividades encaminadas a la realización del bien común y del interés colectivo -Sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008-. Para la consecución de tal finalidad, la Administración puede ejercitar potestades determinadas, entre las que se encuentra la potestad para sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico.

   Este poder ha sido reconocido en el art. 14 Cn., en el cual, aunque se establece que corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, se habilita constitucionalmente a la Administración para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, es decir, la facultad de hacer uso de medidas coercitivas que tengan como finalidad la privación de un derecho o de un bien a los particulares por transgresiones determinadas al ordenamiento jurídico.

   Así, siendo indistinto el gravamen aflictivo de las sanciones administrativas con las de índole jurisdiccional-penal, se acepta que se trata de un único poder estatal de castigar -ius puniendi- que se bifurca en una u otra dimensión atendiendo a las finalidades de ordenación que se persigan -Sentencias de 11-XI-2003 y 29-VI-2015, Incs. 16-2001 y 107-2012, respectivamente-.

   Sobre el particular, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha expresado que "el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no solo [sic] se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la Administración Pública" -Sentencia de 5-X-2000, ref. 148-C-99-. Se trata, pues, de una dualidad de sistemas represivos-sancionatorios, a manera de una despenalización de ciertas conductas, que traslada desde los jueces penales a la Administración la represión de determinados delitos y faltas.

   A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional -v.gr., Sentencia de Inc. 16-2001, ya citada- ha identificado los elementos esenciales de la potestad sancionadora administrativa:

   (i) es un poder que deriva del ordenamiento jurídico; (ii) tiene un efecto aflictivo, porque su ejercicio trae como resultado la imposición de una medida de carácter aflictivo para el administrado, que puede consistir tanto en la privación de un derecho preexistente -sanción interdictiva- como en la imposición de una obligación pecuniaria; y (iii) tiene una finalidad represora, esto es, el castigo de conductas contraria al orden jurídico a efecto de restablecerlo, a manera de un control social coercitivo en desarrollo del ius puniendi estatal ante infracciones catalogadas como administrativas -Sentencia de 3-II-2006, Amp. 28-2005, y Sentencia de 5-VII-2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, ref. 110-P-2001-.

   2. A. Ahora bien, el reconocimiento de la potestad sancionadora administrativa conlleva, de forma paralela, la necesidad de la proporcionalidad de las sanciones administrativas, tanto en el plano de su formulación normativa, como en el de su aplicación por lo entes correspondientes. Así, en el plano normativo se observará la proporcionalidad siempre que las sanciones contempladas en la ley o reglamento sean congruentes con las infracciones respectivas; mientras que en el plano aplicativo, el principio se cumplirá siempre que las sanciones que se impongan sean proporcionales a la gravedad que comporten los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas.

   De esta manera, el principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad.

   2. En este último sentido apuntado, cabe decir que el principio de proporcionalidad implica la prohibición de exceso de las medidas normativas de índole sancionatorio administrativo, que sólo podrán ser materializadas cuando su cuantía y extensión resulte idónea, necesaria y proporcionada en estricto sentido para la consecución de fines constitucionalmente legítimos.

      En específico, una sanción administrativa será idónea si es capaz de conseguir los fines perseguidos por el legislador con su adopción; será necesaria si dentro del catálogo de medidas posibles no existen otras que posean igual grado de idoneidad con respecto a la finalidad advertida y que sean menos lesivas o dañosas a los derechos fundamentales involucrados; y, finalmente, será proporcionada en estricto sentido si, superados los juicios de idoneidad y necesidad, es adecuada en relación con la magnitud o lesividad del comportamiento del infractor.

   3. Ahora bien, para lograr la proporcionalidad entre la represión de las infracciones administrativas y la naturaleza de los comportamientos ilícitos, corresponde al legislador en primer lugar el establecimiento de un baremo de sanciones en atención a su gravedad y de infracciones tipificadas con arreglo a tal clasificación y, además, la inclusión de criterios de dosimetría punitiva, es decir criterios dirigidos a los aplicadores de las normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.

      De acuerdo al Derecho comparado -y sin ánimo de exhaustividad-, entre los criterios de dosimetría de sanciones administrativas que pueden considerarse se encuentran: (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.

      Lo anterior pone de manifiesto la relación necesaria entre la observancia de la proporcionalidad en la labor sancionadora administrativa y la discrecionalidad con que debe contar tanto el legislador que crea la norma sancionadora como la Administración que impone las sanciones. En efecto, la exigencia de alcanzar la debida proporción entre infracción cometida y sanción aplicada sólo es posible con el reconocimiento de un margen de decisión en los ámbitos normativo y aplicativo de la potestad sancionadora, pues ello permitirá la valoración de las circunstancias que rodean a la contravención respectiva y la razonabilidad en la graduación de las penas a imponer.

   4. El reconocimiento de tal discrecionalidad trae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida, lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la

      severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta -a manera de facultad omnímoda- que permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales.

      En relación con lo anterior, cabe mencionar que la discrecionalidad señalada conlleva la inconveniencia de establecer multas fijas para cada contravención administrativa, en tanto que la inflexibilidad de dicha técnica no permite a las autoridades impositoras graduar las sanciones de acuerdo con las circunstancias de cada caso, lo cual puede provocar el tratamiento desproporcional de los infractores ante excesos que, de igual forma, se vuelve arbitrario. En todo caso, si el legislador omitiera en un producto normativo la regulación de pisos o techos sancionatorios, ello no significaría el libre e inimpugnable arbitrio de la autoridad respectiva en su aplicación, sino que comportaría una remisión tácita al principio de proporcionalidad sobre dicha potestad sancionadora, con el debido deber de motivación.

4. Corresponde ahora aplicar estos conceptos a efecto de analizar el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP y dirimir si su contenido conlleva la inobservancia de los subprincipios de idoneidad y necesidad del principio de proporcionalidad -art. 246 Cn.-, en relación con el derecho a la propiedad -art. 2 Cn.-.

   1. A. Sobre la falta de idoneidad de los montos mínimos sancionatorios regulados en la disposición impugnada, por supuestamente haber sido determinados -según el actor- sin justificación suficiente con respecto a la finalidad perseguida por el legislador, lo cual, a su vez, conlleva la vulneración al principio de proporcionalidad en relación con derecho de propiedad - arts. 246 inc. 1° y 2 inc. 1° Cn., respectivamente-, es preciso determinar primero si en dicho artículo existe efectivamente una intervención legislativa que limite el derecho aludido y, de existir tal intervención, si el acto normativo estatal es compatible con el objeto de protección del derecho fundamental y si se encuentra justificado en la Constitución.

      Como se sostuvo en Sentencia de 13-X-2010, Inc. 17-2006, aunque los derechos fundamentales se constituyen como límites o barreras a la ley -en sentido material-, su plena eficacia requiere a la vez de la colaboración legislativa para su desarrollo, particularmente por la relativa indeterminación o textura abierta de los enunciados constitucionales que consagran dichos derechos. Este desarrollo legislativo de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución conlleva necesariamente a distinguir entre la regulación normativa de los mismos y las limitaciones que implican una afectación negativa en sus elementos esenciales.

      De acuerdo con lo expuesto en el precedente citado como en Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, la regulación normativa o configuración de un derecho fundamental es la dotación de contenido material al mismo, estableciendo sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, así como la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías. Se trata, pues, de la afectación de elementos no necesarios al derecho, que no inciden directamente sobre su ámbito y límites.

      Desde esta perspectiva, un derecho constitucional puede ser regulado por disposiciones infraconstitucionales provenientes de aquellos órganos estatales o entes públicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello, sin que pueda entenderse que el cumplimiento de las condiciones establecidas para el ejercicio de un derecho es lo que lo hace surgir en la práctica; el derecho existe con independencia de tales condiciones, ya que éstas lo único que hacen es regular las formas para su ejercicio.

      Por otra parte, la limitación de un derecho fundamental es un caso específico de regulación, que se caracteriza porque afecta alguno de sus elementos o aspectos sustanciales -los sujetos del derecho y su ámbito de protección material, es decir, el área genérica de actividad del derecho-, de forma tal que implica una obstaculización o impedimento para su ejercicio, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional. A diferencia de lo que ocurre con la regulación, la limitación sólo es susceptible de ser realizada por la propia Constitución o por la ley en sentido formal, es decir, la fuente jurídica emanada de la Asamblea Legislativa.

      B.A. respecto, considerando la índole pecuniaria de las sanciones contempladas en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP y la cuantía de las mismas que pueden establecerse en atención a los rangos mínimos que se permiten para cada tipo de infracción, se estima que ciertamente la medida legislativa cuestionada implica una intervención en el ámbito de protección material del derecho a la propiedad y no una simple regulación, porque implica la extinción o exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado - principalmente en los montos mínimos sancionatorios a las infracciones graves y muy graves-, de manera que pierde disponibilidad sobre la porción que está obligado a entregar, limitándose así las posibilidades de ejercicio sobre dicho derecho fundamental.

      3. Establecido, pues, que el contraste normativo planteado es susceptible de ser examinado como una intervención en un derecho fundamental, se determinará la finalidad del legislador con las sanciones reguladas en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP -las

         multas-, a efecto de establecer si éstas se justifican constitucionalmente.

         De acuerdo con lo expresado por la Asamblea Legislativa en su informe, la finalidad de las sanciones pecuniarias contenidas en la disposición impugnada es el castigo de los sujetos que realicen malas prácticas de comercio en el mercado de productos de petróleo y sus derivados - depósito, transporte, distribución y comercialización-, lo que, a su vez, persigue la regulación y vigilancia eficiente de dicho mercado económico, tal como lo se indica tanto en el considerando I como en el art. 1 de la LERDETDIPP.

         Dicho fin es legítimo y jurídicamente relevante desde el punto de vista constitucional, pues persigue garantizar el desarrollo económico y la utilización racional de los recursos, así como la defensa de los intereses de los consumidores en el mercado en mención, conforme a lo señalado en el art. 101 Cn.

      4. Conforme a lo anterior, se enjuiciará la proporcionalidad de la medida concreta impugnada a partir de su idoneidad, analizando primero la justificación de la misma en atención a la finalidad mencionada, esto es, si conforme a la técnica legislativa utilizada los montos mínimos sancionatorios en estudio tienen justificación razonable según parámetros objetivos aceptables para la tutela de los intereses de los consumidores en el mercado de productos de petróleo y sus derivados, así como para la regulación y vigilancia eficiente de esta actividad económica.

         Acerca de esto, esta S. en Sentencia de 14-XII-2004, Inc. 42-2003, ha dicho que para que el juicio de proporcionalidad responda a criterios objetivos requiere de una cuota de razonabilidad, a efecto que la decisión que determine el legislador sea conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las necesidades de la realidad. Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el normativo, que sugiere que las normas infraconstitucionales mantengan coherencia con el contenido de la Constitución; (ii) el técnico, que se refiere a que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por una ley y los medios que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que envuelve la exigencia de congruencia de los medios escogidos por la norma con los valores constitucionalmente reconocidos -Cfr., además, Sentencia de 14-XII-2004, Inc. 20-2003-.

         Concebido de esta manera, el juicio de razonabilidad constituye la primera etapa del análisis de la idoneidad de un acto del poder público, en el sentido de que previo a determinar si una medida cuestionada es adecuada o no para obtención de una finalidad jurídicamente relevante, previamente debe verificarse su razonabilidad, es decir si la misma se encuentra justificada por parte del ente que lo realiza o emite de acuerdo con parámetros o criterios objetivos.

         Partiendo de esa idea, el test de razonabilidad comporta la exigencia para el ente que emite la norma de exponer los motivos que dieron lugar a la elección de una determinada acción, justificando las medidas adoptadas, mediante la aportación de razones objetivas para demostrar que la afectación, limitación o perjuicio de otros derechos o bienes es plausible -Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009-, por ejemplo, con la documentación en forma seria y suficiente de los conocimientos empíricos, estudios técnicos o datos de la realidad -según la naturaleza del asunto que se trate y las exigencias de la disposición constitucional que sirva de parámetro- que permitan justificar, argumentar o demostrar la razonabilidad de una medida -Sentencia de 23-X-2007, Inc. 35-2002-.

         En el caso específico, sobre la justificación de la medida en cuestión, es de hacer notar que aunque en su informe la autoridad demandada reconoció que, en observancia de la proporcionalidad, es menester graduar las sanciones administrativas para que tengan relación con el hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias del sujeto infractor, no se aportaron los elementos objetivos necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la determinación de los montos mínimos sancionatorios del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, verbigracia, con estudios verificables sobre la identificación de las personas jurídicas que realizan operaciones de depósito, transporte, distribución y comercialización de productos de petróleo y sus derivados, así como la media de ganancias o rentabilidad que cada uno de estos obtiene con la realización de las conductas sancionadas para demostrar su capacidad económica.

         Esto implica, por un lado, que los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad -art. 2 inc. 1° Cn.-.

         Así, en tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad -pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma-, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia.

   2. En cuanto a la conformidad o no de los montos mínimos sancionatorios contenidos en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP al subprincipio de necesidad del principio de proporcionalidad, por la supuesta exclusión de medios alternativos menos gravosos para los derechos aludidos pero con el mismo grado de adecuación para la obtención del fin perseguido -

      v.gr., la conservación de los montos máximos de cada sanción, con la prescindencia de los límites mínimos-, esta S. estima que al no haber superado la disposición impugnada el test de proporcionalidad en cuanto a su idoneidad, se vuelve innecesario entrar al análisis de la necesidad de la medida que contiene, razón por la cual se sobreseerá en este punto de la demanda planteada.

   3. Corresponde en este apartado analizar el alcance y efectos de la inconstitucionalidad determinada en los montos mínimos sancionatorios de las multas para infracciones menos graves, graves y muy graves que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, al carecer de justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento.

      A.A. respecto, la jurisprudencia constitucional ya ha reconocido reiteradamente que las potestades jurisdiccionales de esta Sala la habilitan a modular los efectos de sus decisiones, a fin de no generar impactos negativos en la realidad normada o cambios bruscos dentro del ordenamiento jurídico -Sentencias de 13-I-2010 y 5-VI-2012, Incs. 130-2007 y 23-2012, respectivamente-.

      Una de las formas que los tribunales constitucionales utilizan para lograr dicha modulación es el diferimiento de los efectos de sus sentencias; es decir, la suspensión de los efectos del fallo por un período razonable de tiempo, con el fin de garantizar la integridad de la Constitución en circunstancias donde no es posible dejar sin efecto de manera inmediata una disposición infraconstitucional por los efectos perjudiciales que tendría esa decisión. De este modo, la modulación de los efectos temporales de los fallos, lejos de ser un instrumento contradictorio, busca consolidar un control constitucional efectivo, pero prudente y responsable.

      2. De acuerdo con lo expuesto, esta S. considera pertinente diferir los efectos de la inconstitucionalidad advertida en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, pues la invalidación inmediata de los pisos sancionatorios para las infracciones determinadas en dicha ley implicaría la permisión de un margen de discrecionalidad tal para los aplicadores de la norma, que podría llevar a situaciones en que la comisión de las conductas prohibidas resultaría más beneficioso para los sujetos infractores que el cumplimiento de las normas infringidas, lo cual, a su vez, envolvería incumplir la finalidad de procurar prácticas indebidas en el mercado de productos de petróleo y sus derivados, y obstaculizaría la protección a los derechos de los consumidores de los mismos.

      En este sentido, con el fin de permitir al legislador corregir en el corto plazo la inconstitucionalidad advertida, los montos mínimos sancionatorios establecidos en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP continuarán vigentes hasta que la Asamblea Legislativa realice las adecuaciones normativas respectivas en dicha disposición, estableciendo pisos sancionatorios bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, las cuales deberán realizarse en el plazo de seis meses a partir de la notificación de esta sentencia.

      Aunado a lo precedente, en aras de la seguridad jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1° LERDETDIPP, en relación con las infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley.

      Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

      Falla:

   1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el art. 19 inc. 1° letras a, b y c de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, en tanto que los montos mínimos sancionatorios de las multas que contempla para infracciones menos graves, graves y muy graves, carecen de justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia, implica la vulneración al subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad inherente al derecho de propiedad - arts. 246 inc. 1° y 2 inc. 1° de la Constitución-.

      Para permitir al legislador corregir en el corto plazo la inconstitucionalidad advertida, los montos mínimos sancionatorios establecidos en el art. art. 19 inc. 1° letras a, b y c de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo continuarán vigentes hasta que la Asamblea Legislativa realice las adecuaciones normativas respectivas en dicha disposición, estableciendo pisos sancionatorios bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, las cuales deberán realizarse en el plazo de seis meses a partir de la notificación de esta sentencia.

      Aunado a lo precedente, en aras de la seguridad jurídica, la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte titular del Ministerio de Economía de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1° de la Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, en relación con las infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley.

   2. S. en el presente proceso con respecto a la inconstitucionalidad del art. 19 inc. 1° letras a, b y c de la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo, por la vulneración al subprincipio de necesidad del principio de proporcionalidad - art. 246 inc. 1° de la Constitución-, en relación con el derecho a la propiedad reconocido en el art. 2 inc. 1° de la Constitución, en tanto que la disposición impugnada no ha superado el test de idoneidad respectivo.

   3. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.

   4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

      A.P..-------F.M..-------J.B.J..--------R.E.G..-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.--------E.

      SOCORRO C.------SRIA.--------RUBRICADAS.