Sentencia Nº 119-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 13-09-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 13 Septiembre 2021 |
| Número de sentencia | 119-2011 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
119-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veinticinco minutos del trece de septiembre de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por las señoras
MEDDM y CSVDR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado P.D..M.
.V., inicialmente contra el Alcalde, Síndico, S. y Concejo, todos de la
Municipalidad de San Francisco Menéndez, departamento de Ahuachapán, cuya legitimación
pasiva fue asumida posteriormente por el Concejo Municipal, por la supuesta ilegalidad de los
siguientes actos administrativos.
a) Resolución emitida a las nueve horas del diez de enero de dos mil once, mediante la
cual se ordenó el desalojo y demolición de las obras construidas por las demandantes en la vía
pública, a fin de preservar la libre circulación de los peatones.
b) Acuerdo número ***, del acta número ***, del diecinueve de enero de dos mil once,
mediante el cual se concedió a las demandantes el plazo de tres días para el desalojo.
c) Acuerdo número ***, del acta número ***, del veintiocho de enero de dos mil once,
por medio del cual se resolvió un recurso de revisión interpuesto por las actoras y se dejó firme la
orden de desalojo y demolición.
d) Acuerdo número ***, del acta número ***, del uno de febrero de dos mil once, por el
cual se declaró improcedente un recurso de revocatoria interpuesto y se ordenó, proceder al
desalojo y demolición de los puestos de las demandantes, señalándose las ocho horas del siete de
febrero de dos mil once, para el cumplimiento de dicha decisión.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; preliminarmente, el
Alcalde, S., S. y Concejo, todos de la Municipalidad de San F.M.,
departamento de Ahuachapán, cuya legitimación pasiva fue asumida posteriormente por el
Concejo Municipal, como parte demandada; la señora DYRDR, como tercera beneficiada con los
actos administrativos impugnados; y, el licenciado J.C.C.T., en carácter de agente
auxiliar y delegado por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. Las señoras MEDDM y CSVDR eran propietarias de un puesto de venta de comida,
cada una, ubicados en el cantón Cara Sucia de San Francisco Menéndez, departamento de
Ahuachapán, específicamente, al sur del establecimiento comercial denominado “Plaza Centro”,
propiedad de la señora DYRDR.
Las demandantes expusieron que en fecha diecinueve de noviembre de dos mil diez
recibieron un citatorio para comparecer, el día veinticuatro de noviembre de dos mil diez, a la
Alcaldía Municipal de San Francisco Menéndez, a fin de darles a conocer que tenían que
desalojar la acera donde habían realizado construcciones sin contar con el permiso
correspondiente.
En este sentido, indicaron las actoras, la Administración municipal les comunicó,
mediante la notificación antedicha, que el desalojo de sus puestos de venta se debía a que de
conformidad al Código Municipal y la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial
está prohibido obstaculizar el paso peatonal en las aceras y, además, por la denuncia interpuesta
por la señora DYRDR, mediante la cual solicitaba que se ordenara el desalojo de los puestos de
venta respectivos, por obstaculizar el libre acceso al inmueble de su propiedad.
A continuación, las demandantes establecieron que el procedimiento del caso culminó con
la emisión del primer acto administrativo impugnado, de fecha diez de enero del dos mil once,
mediante el cual el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez declaró “no procedente las
construcciones” de su propiedad, por encontrarse en la vía pública, ordenando su desalojo y
demolición de conformidad a los artículos 4 numero 23 del Código Municipal, 949, 2084, 2085 y
580 del Código Civil, 41 inciso 2° y 42 de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad
Posteriormente, las actoras señalaron que, con fecha veinticuatro de enero de dos mil
once, fueron notificadas del acuerdo municipal número ***, del acta número ***, emitido por el
Concejo Municipal de San Francisco Menéndez, el diecinueve de enero de dos mil once, en el
cual se acordó el desalojo de sus puestos de venta y su posterior destrucción, concediéndoles el
plazo de tres días a partir de la notificación respectiva para el desalojo voluntario de los mismos
—segundo acto impugnado—.
Frente a tal decisión, las demandantes interpusieron, en fecha veinticinco de enero de dos
mil once, un recurso de revisión.
La decisión pronunciada al respecto fue “dejar firme la resolución [impugnada por la vía
recursiva] (...) y proceder a lo ya establecido”; ello, por medio del acuerdo municipal número
***, del acta número ***, emitido el veintiocho de enero de dos mil once, y notificado a las
actoras el veintiocho de enero de dos mil once —tercer acto administrativo controvertido—.
Finalmente, las demandantes interpusieron, el treinta y uno de enero de dos mil once un
recurso de revocatoria, mismo que fue declarado “improcedente” por medio del acuerdo
municipal número ***, del acta número ***, emitido por el Concejo Municipal de San Francisco
Menéndez, el uno de febrero de dos mil once, y notificado a las actoras el dos de febrero de dos
mil once —cuarto acto impugnado—. En este mismo acto se señalaron las ocho horas del siete de
febrero de dos mil once para proceder al desalojo y demolición de los puestos de venta del caso.
Por último, las demandantes expusieron que con fecha ocho de febrero de dos mil once, la
Municipalidad de S.F..M. procedió con la diligencia de desalojo y posterior
destrucción de sus puestos de venta.
II. La parte actora estimó que la actuación administrativa controvertida es ilegal por: (a) la
falta de legítimo contradictor; (b) la violación de la prohibición de doble juzgamiento; (c) la
vulneración de la garantía de audiencia en el debido proceso legal; (d) la transgresión del derecho
de igualdad; y, (e) la violación del derecho de propiedad.
III. Por medio del auto de las ocho horas tres minutos del veinticinco de junio de dos mil
doce (folios 28 y 29), se admitió la demanda y se tuvo por parte a las señoras MEDDM y
CSVDR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado P.D.M.V..
En el mencionado auto se requirió del Alcalde, S., S. y Concejo, todos de la
Municipalidad de San Francisco Menéndez, departamento de Ahuachapán, el primer informe que
ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta
y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Las autoridades reseñadas, mediante el escrito remitido vía fax el treinta de noviembre de
dos mil doce (folios 35 al 40), rindieron el primer informe solicitado, confirmando la existencia
de las actuaciones controvertidas.
Posteriormente, por medio del auto de las once horas veintisiete minutos del nueve de
enero de dos mil trece (folios 44 al 46), se reencauzó el presente proceso contra el Concejo
Municipal de San Francisco Menéndez, autoridad administrativa que asumió la legitimación
pasiva. Consecuentemente, se tuvo por parte demandada únicamente a la autoridad antedicha y se
le requirió el informe justificativo de legalidad que ordena el artículo 24 de la LJCA.
Además, se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República y a
la señora DYRDR, en calidad de tercera beneficiada con los actos impugnados.
A través del escrito presentado el once de marzo de dos mil catorce (folios 54 al 56), la
autoridad demandada rindió el informe justificativo de legalidad de las actuaciones impugnadas.
Seguidamente, este Tribunal, mediante el auto de las once horas cincuenta y seis minutos
del dos de abril de dos mil catorce (folios 58 al 60), dio intervención al licenciado J.C.
.C.T., en carácter de agente auxiliar y delegado por el Fiscal General de la República; y,
además, el proceso se abrió a prueba por el plazo establecido en el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, las actoras, mediante el escrito presentado el quince de agosto de
dos mil catorce (folios 69 al 71), ofrecieron corno prueba los documentos que constan de folios
73 al 98 del expediente judicial.
Por su parte, la autoridad demandada, mediante el escrito presentado el veintidós de
agosto de dos mil catorce (folios 99 al 101), ofreció como prueba documental el expediente
administrativo del caso y los documentos adjuntos que constan de folios 103 al 105, contenidos
también en el mismo expediente administrativo.
Frente al ofrecimiento probatorio de las partes, por medio del auto de las doce horas siete
minutos del ocho de octubre de dos mil catorce (folio 106), se admitió la prueba documental
ofrecida por la parte demandante, y la ofertada por la autoridad demandada.
Finalmente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los
siguientes resultados.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda.
La autoridad demandada ratificó los argumentos vertidos en su informe justificativo de
legalidad de las actuaciones impugnadas.
La tercera beneficiada con los actos administrativos impugnados no presentó sus alegatos
finales.
La representación fiscal señaló lo siguiente: «(...) el Municipio forma parte del Estado,
titular en latu sensu, de todos aquellos bienes a los que el legislador ha conferido la calidad de
“bienes nacionales de uso público”. De ahí, que de acuerdo a la Constitución, y específicamente
la regulación del uso del “suelo”, es decir calles, aceras, parques y otros sitios públicos
municipales y locales. (...) Dicha potestad [sancionadora] se ejerce dentro de un determinado
marco normativo y se vincula al cumplimiento del debido proceso, es así que la autoridad
administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Por lo anterior, considera la
R..F., que los actos administrativos dictados por el CONCEJO MUNICIPAL
DE SAN FRANCISCO MENDENDEZ, DEPARTAMENTO DE AHUACHAPAN, son legales por
estar apegados a derecho (...)» (folio 143 vuelto y 144 frente).
IV. Precisadas las incidencias de este proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
La parte actora estimó que la actuación administrativa controvertida es ilegal por: (a) la
falta de legítimo contradictor; (b) la violación de la prohibición de doble juzgamiento; (c) la
vulneración de la garantía de audiencia en el debido proceso legal; (d) la transgresión del derecho
de igualdad; y (e) la violación del derecho de propiedad.
A. Falta de legítimo contradictor.
1. Aunque el acápite utilizado en la demanda de mérito, respecto del primer argumento de
derecho invocado, es la “falta de legítimo contradictor”; más allá de este mero enunciado formal
las demandantes aducen de manera concreta la falta de competencia material de la autoridad
demandada para emitir la decisión de fondo cuestionada —desalojo y demolición de las obras
construidas por las actoras en la vía pública—.
En primer lugar, las demandantes han señalado que «(...) la Alcaldía no estaba legitimada
para destruir las edificaciones (...) en ese sentido el facultado para demoler cualquier
edificación es el Ministerio de Obras Públicas, cuando existan obras de interés social lo que en
el presente caso no existe, la facultad de la Alcaldía dentro de sus mandatos es el ordenamiento
de calles y aceras no destruir edificaciones que se encuentran en bienes nacionales y si en
extremis fuera el caso debe de contar con el concurso y participación de obras públicas lo que
no esta (sic) respaldado en ninguna parte de las diligencias (...)» (folio 3 frente).
Como se advierte, independientemente de la autoridad administrativa que las actoras
consideran competente para ordenar la demolición de obras ubicadas sobre la vía pública; es
patente su argumento de derecho relativo a que el Concejo Municipal de San Francisco
Menéndez no posee dicha competencia material.
2. Frente al vicio alegado, el Concejo Municipal demandado expresó que: «(...) [la]
resolución emitida (...) se hizo con fundamento en los artículos 4 numeral 23, del Código
Municipal (...) y 41 inciso segundo y 42 de la Ley de transporte terrestre, tránsito (sic) y
seguridad vial, y Artículo 9, de la Ley de Urbanismo y construcción en donde dan la facultad,
para proceder según el caso al desalojo o demolición de obras que se estuvieren realizando en
contravención de la leyes, y reglamento de la materia, todo a costa de los infractores, en
consecuencia este acto administrativo es legal» (folio 55 frente).
3. Pues bien, la controversia planteada obliga a que esta Sala determine quién es la
autoridad competente para ordenar el desalojo y demolición de las obras relacionadas con el
presente caso.
Sobre ello, se hacen las siguientes consideraciones.
i. La Administración pública está sujeta al principio de legalidad en virtud del cual\
únicamente puede hacer lo que la ley formal le faculte.
La competencia, como parte del elemento subjetivo del acto administrativo, se ve
íntimamente vinculada al concepto de “potestad”, pero es necesario destacar que éstos no son
sinónimos, sino elementos sucesivos y complementarios: la potestad atañe a un poder público de
amplio espectro o prerrogativa general, de aplicación a muchas materias; por otra parte, la
competencia es el límite dentro del cual la Administración puede ejercer una potestad, límite que
está definido por la ley.
Esto nos permite concluir que una autoridad pública, verbigracia, un Concejo Municipal,
puede poseer la potestad administrativa de regulación, pero la misma puede estar limitada a
ciertos ámbitos de intervención, que es lo que vendría a configurar su particular esfera
competencial.
De ahí que, resulte importante señalar que, en principio, tres criterios de competencia
administrativa básicos: (a) el material, que se refiere al ámbito objetivo de actuación, verbigracia:
ordenamiento territorial, medio ambiente, deporte, telecomunicaciones, entre otras; (b) el
jerárquico, que viene dado por el rango superior o inferior de los funcionarios que ejercen la
función respectiva; y, (c) el territorial, que se manifiesta en la aplicación de la actividad
administrativa en una determinada circunscripción.
Finalmente, es importante acotar que la competencia del órgano administrativo se
instituye como una premisa necesaria de validez de todo acto administrativo que, por regla
general, es improrrogable.
ii. Pues bien, lo que se ha objetado de las demandantes es la invasión de la vía pública sin
contar con el permiso o habilitación administrativa previa.
Así, en el primer acto administrativo impugnado (folio 61 frente del expediente
administrativo), consta lo siguiente: “(...) Así también se determina que las construcciones para
establecer los negocios de las demandantes fueron ubicados por criterio propio de las usuarias
ya que nunca obtuvieron ninguna autorización por parte de las municipalidades anteriores, ni
del actual concejo, para construir en el derecho de vía (...)”
En ese mismo sentido, en el Acuerdo número ***, del acta número ***, del uno de febrero
de dos mil once —cuarto acto administrativo impugnado—, se hace relación a la falta de
autorización, de la siguiente forma: “(...) declarase improcedente en virtud de las razones de Ley
establecidas en el Auto que antecede y que se agrega al expediente respectivo (...)” (folio 81
frente del expediente administrativo).
El denominado “auto” al que se hace referencia en tal acto administrativo, establece: “(...)
el Concejo Municipal ha dictado de acuerdo a derecho la resolución de desalojar a las
ocupantes de los puestos de venta de ropa y comida para que posteriormente al desalojo sea
demolidas las construcciones, de ladrillo construidas por las usuarias sin ninguna autorización
(folio 84 frente del expediente administrativo).
iii. Llegados a este punto de análisis, la pregunta convencional es la relativa a quién es la
autoridad pública con la competencia para emitir las medidas para el restablecimiento de la
legalidad del caso (desalojo y demolición).
En ese sentido, la identificación de la competencia para impedir que las vías públicas sean
obstruidas y retirar o derivar infraestructuras y/o construcciones, requiere, por una parte, el
análisis del Código Municipal como cuerpo normativo que, por mandato constitucional, regula el
ejercicio de las facultades autónomas de los municipios y, por otra, la Ley de Carreteras y
Caminos Vecinales que describe y regula la infraestructura vial e indica, aun con omisiones y
ambigüedades, a quien corresponde el retiro de infraestructuras y/o construcciones que obstruyan
la vía pública.
a. El Código Municipal fue emitido mediante el Decreto Legislativo número doscientos
setenta y cuatro, del tres de febrero de mil novecientos ochenta y seis, publicado en el Diario
Oficial número veintitrés, Tomo número doscientos noventa, de fecha cinco de febrero del mismo
año.
principios generales para la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas
de los Municipios, mandato que éste retoma en su artículo 1, en lo que constituye su objeto y
campo de aplicación.
Por su parte, el artículo 2 del mismo código define al municipio como la unidad política
administrativa primaria dentro de la organización estatal, y además de otras caracterizaciones,
subraya su autonomía para darse su propio gobierno, encargado de la rectoría y gerencia del bien
común local, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonomía
suficiente.
La concreción de este poder público local, en lo que importa al presente caso, se
manifiesta en las siguientes competencias administrativas de gran relevancia.
El artículo 4 número 23 del citado código establece: “Compete a los Municipios: (...) 23.
La regulación del uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales; en caso de calles y
aceras deberá garantizarse la libre circulación sin infraestructura y otras construcciones que la
obstaculicen (...)”
Del anterior precepto se colige la imposición de un deber concreto a las municipalidades,
que es “garantizar la libre circulación de las calles y aceras”, impidiendo infraestructura y otras
construcciones que la obstaculicen.
b. Por otra parte, la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales —LCCV— fue emitida
mediante el Decreto Legislativo número cuatrocientos sesenta y tres, del nueve de septiembre de
mil novecientos sesenta y nueve, publicado en el Diario Oficial número ciento ochenta y nueve,
Torno número doscientos veinticinco, de fecha trece de octubre de del mismo año.
En primer lugar, debe mencionarse que el artículo 1 de la LCCV establece que las vías
terrestres de comunicación y transporte de la República se clasifican en carreteras y caminos
vecinales o municipales y calles.
A continuación, esa misma disposición señala que la normativa sectorial tiene por objeto
«regular lo relativo a la planificación, construcción y mantenimiento de las carreteras y
caminos, así como su uso y el de las superficies inmediatas a las vías públicas».
De conformidad con el artículo 2 del mismo cuerpo normativo, las “carreteras” son todas
aquellas vías cuyo rodamiento las hace de tránsito permanente. Estas, a su vez, pueden
subdividirse, atendiendo su importancia y características geométricas, en: especiales, primarias,
secundarias, terciarias y rurales (artículo 3 de la LCCV).
Por otra parte, un camino vecinal o municipal, en virtud del artículo 4 de la LCCV, es
aquel que comunica villas, pueblos, valles, cantones o caseríos entre sí, o conecta éstos con
cualquier carretera.
En lo referente a las competencias, el artículo 2 de la LCCV define que la planificación,
construcción y mejoramiento de “las carreteras” corresponde al Órgano Ejecutivo en el Ramo
de Obras Públicas, definición que se reafirma en su artículo 10.
En sentido contrario, la construcción, mejoramiento y conservación de los “caminos
vecinales o municipales” corresponde a la Municipalidad respectiva (artículo 4 parte final de la
LCCV).
c. En este orden de ideas, del anterior marco normativo se colige la existencia de dos
entes administrativos con competencias claramente delimitadas en relación con la materia en
análisis.
En primer lugar, el Ministerio de Obras Públicas, quien es competente para la
planificación, control, diseño, construcción, mejoramiento, conservación y señalamiento
adecuado de las carreteras, el uso de estas y el de las superficies inmediatas a las vías públicas.
Y en segundo lugar, las diferentes municipalidades, quienes poseen la competencia para la
construcción, mejoramiento y conservación de los caminos vecinales o municipales.
d. En este iter lógico, corresponde realizar un análisis sobre el fenómeno relativo a la
obstaculización de las vías públicas y el retiro o demolición de la infraestructura que genera tal
situación.
En el capítulo III de la LCCV, denominado “DEL USO DE LA VÍA PÚBLICA”, se
encuentra el artículo 41 que determina lo siguiente: «Es absolutamente prohibido cerrar,
cultivar, obstruir o desviar toda clase de caminos o carreteras abiertas al servicio público, lo
mismo que levantar obras o estrechar la vía; hacer excavaciones y derramar aguas en el espacio
ocupado por ellos (...)».
La contravención a lo anterior, según prescribe el referido artículo, impone las siguientes
consecuencias “(...) El que infringiere esta disposición está obligado a reparar el daño causado o
a pagar el costo de dicha reparación y se le impondrá además, una multa de cien a cinco mil
colones, según la gravedad de la infracción, reincidencia y la capacidad económica del
infractor, la que ingresará al fondo municipal correspondiente”.
En este punto, importa señalar que el contenido del artículo 42 de la LCCV es elemental
para discernir sobre la competencia para ordenar y ejecutar la demolición de obstáculos en la vía
pública. Así, la mencionada norma indica:
“El Ministerio de Obras Públicas por medio de la oficina respectiva o la Alcaldía
Municipal correspondiente conocerá lo dispuesto en el artículo precedente, el cual podrá actuar
a instancia de parte o de oficio; el Ministerio al tener conocimiento por cualquier medio de la
infracción cometida, lo hará saber a la parte denunciada para que dentro de tercero día exponga
los motivos que le asisten; con la contestación o sin ella, se practicará inspección en el lugar de
los hechos previa citación de los interesados; si fuere necesario se abrirá el juicio a pruebas por
ocho días, para recoger las que se viertan; y con base en ellas se resolverá dentro de tres días, lo
que fuere precedente. Lo resuelto se notificará en las partes quienes podrán apelar dentro del
tercero día para ante el Ministerio de Obras Públicas. Si la resolución final fuere desfavorable
al demandado se prevendrá a éste que dentro de un plazo prudencial, restablezca el camino a su
anterior forma, dirección y estado. Si pasado el término concedido no se cumpliera la
prevención indicada, lo hará la oficina o la Alcaldía respectiva a costa del demandado. Para el
cumplimiento de la resolución que se dictare se solicitará si fuere necesario, la intervención de
las fuerzas de seguridad pública (...)” (el subrayado es propio).
Conforme con las normas invocadas en los párrafos precedentes, es concluyente que, en
virtud de la LCCV, la obstrucción de toda clase de caminos o carreteras abiertas al servicio del
público, y el levantamiento de obras o estrechamiento de la vía se encuentran totalmente
prohibidas. Comprobada que fuere cualquiera de estas circunstancias se tienen como
consecuencias: la imposición de una multa y, el restablecimiento del camino a su anterior forma,
dirección y estado.
Como se ha señalado, el primer precepto —artículo 41 LCCV — señala que,
independientemente se trate de caminos o carreteras, la multa impuesta al infractor ingresa al
fondo municipal correspondiente.
Del segundo de los preceptos detallados —artículo 42 LCCV— se desprende que, para
ordenar el restablecimiento del camino a su anterior forma, dirección y estado —retiro o
demolición del obstáculo o infraestructura—, existe una suerte de competencia concurrente
asignada a dos autoridades distintas, ya sea del “Ministerio de Obras Públicas” o, también, la
“municipalidad correspondiente”.
e. Ahora bien, del análisis de las anteriores disposiciones legales, se colige que la LCCV
no hace mención a las calles y las aceras, tal como las ha considerado el Código Municipal,
dentro de los bienes municipales, como objeto de regulación a fin de garantizar el libre tránsito.
Al respecto, el inciso final del artículo 1 de LCCV indica “(...) Las calles siguen sujetas al
régimen legal bajo el que se encuentran actualmente”.
En este punto es importante mencionar que, para la fecha de la promulgación de la LCCV,
las calles eran reguladas por la Ley de Caminos, C. y Puentes Públicos. Según esta
normativa, el término “calzada” se refería a la parte central de las calles (empedrada, adoquinada
o asfaltada), destinada a la circulación de los vehículos.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la LCCV, el antiguo régimen legal perdió
vigencia, siendo que muchas de sus normas fueron derogadas de conformidad con el artículo 65
de la nueva ley, quedando ciertos vacíos en cuanto a la regulación de las calles y las aceras.
Además, es importante hacer mención que el Código Municipal fue promulgado diecisiete
años después de que entró en vigencia la LCCV, al igual que muchas de las leyes que regulan el
sistema vial en general.
En ese sentido, atendiendo a la ratio legislatoris, y supliendo las lagunas existentes
mediante las técnicas de la hermenéutica jurídica, es aplicable a las calles y aceras municipales,
por analogía, el régimen legal que se emplea para las carreteras y caminos.
En este orden de ideas, también en los casos de obstrucción de calles y aceras municipales
son competentes para adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad, según la LCCV, y
artículo anterior, no afectan las competencias de carácter nacional conferidas a las diversas
entidades de la administración pública”—: el Ministerio de Obras Públicas (a través de sus
viceministerios y direcciones); y, además, las municipalidades correspondientes.
En lo que importa al presente caso, debe destacarse que, atendiendo a la autonomía
municipal, las áreas de circulación de peatones, especialmente cuando pertenecen a los bienes
municipales, no son competencia exclusiva del Ministerio de Obras Públicas. Por ende, puede
intervenir la Municipalidad respectiva.
iv. De conformidad con lo expuesto en los párrafos precedentes, es concluyente que: (a)
las demandantes construyeron en la vía pública; (b) no poseían el permiso o autorización para
ello; (c) las edificaciones respectivas impedían la libre circulación y, (c) la autoridad competente
para adoptar las medidas necesarias para restablecer el camino o vía a su anterior forma,
dirección y estado, eran las autoridades administrativas de la Municipalidad de San Francisco
Menéndez, departamento de Ahuachapán.
Con lo dicho, el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez, al emitir los actos
administrativos cuestionados en el presente proceso, actuó dentro de su competencia material de
B. Vulneración de la prohibición del doble juzgamiento.
1. En otro sentido, las demandantes establecieron que en el año dos mil dos, el antiguo
propietario de un inmueble privado en el que se ubicaba el ********, inició un proceso en su
contra, ante el Juzgado de Paz de San Francisco Menéndez, departamento de Ahuachapán, por el
delito de usurpación de inmuebles.
Luego del trámite de ley, el juzgador decretó un sobreseimiento definitivo, el cual fue
confirmado por la Cámara de la Tercera Sección de Occidente, departamento de Ahuachapán.
En ese sentido, las impetrantes expresaron que: «(...) En cuanto a desalojar las
construcciones [el conflicto] ya había sido dirimido (...) [en ese sentido] (...) el haber habilitado
el procedimiento vía municipal sobre el mismo asunto (...) es perseguir[nos] por algo que ya
fu[imos] juzgadas; es de valorar que lo que busco en el primer juicio fue el desalojo de las
ocupantes y en este posterior lo que se buscaba era lo mismo desalojar, ósea que el común
denominador es el desalojo [por lo que] estamos ante la presencia de un doble juzgamiento (...)»
(folio 5 frente y vuelto y 6 frente).
2. En relación con el vicio denunciado, el Concejo demandado no emitió
pronunciamiento en particular.
3. Establecidas las posturas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. El principio non bis in ídem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, la
ilegalidad de duplicidad de sanciones en los casos en que se aprecia identidad de sujeto, hecho y
fundamentos.
En cuanto a la identidad del sujeto, este presupuesto únicamente requiere comprobar que
las sanciones o medidas de gravamen impuestas tengan como destinatario una misma persona,
independientemente del título de culpabilidad atribuido —conducta dolosa, culposa—.
Respecto a la identidad de hechos, este postulado es entendido como el acontecimiento
histórico, singularmente considerado, e independiente de las diversas calificaciones jurídicas que
en relación al mismo se puedan aplicar.
Finalmente, en relación a la identidad de fundamento, este elemento hace referencia al
bien o interés jurídico concretamente protegido por la norma.
II. En aplicación de los anteriores conceptos al presente caso, este Tribunal debe
establecer una clara diferencia entre la situación jurídica procesal que plantea la parte
demandante —juzgamiento por el delito de usurpación de un inmueble privado— y el contexto de
la presente controversia —edificación en la vía pública sin el permiso correspondiente—.
En este orden de ideas, tal y como consta de folios 20 al 22 del expediente administrativo
del caso, las demandantes fueron sometidas a un proceso penal en el Juzgado de Paz de San
Francisco Menéndez.
Este proceso tuvo su fundamento en la atribución, a las demandantes, de la invasión de un
inmueble privado propiedad; por ello, se les atribuyó el delito de usurpación de inmuebles en
perjuicio patrimonial del ********, sucursal C.S..
Luego del trámite de ley, el Juez de Paz de San Francisco Menéndez, en resolución de
fecha treinta y uno de octubre de dos mil dos, decretó un sobreseimiento definitivo a favor de las
demandantes, fundamentando su decisión en la inexistencia de los elementos típicos del delito de
usurpación ya que los establecimientos de venta de comida que supuestamente invadían
propiedad privada, en realidad no irrumpían el inmueble del ********, sino que estaban ubicados
sobre el derecho de vía pública de la carretera —hecho comprobado mediante inspección
ordenada en ese proceso—.
A partir de lo anterior se advierte que el contexto de la decisión penal favorable fue el
hecho de que las actoras no habían usurpado un inmueble privado.
Ahora bien, el trasfondo del presente proceso indica una situación material totalmente
diferente, pues el procedimiento administrativo seguido contra las impetrantes tuvo a su base el
cuestionamiento relativo a invadir la vía pública municipal.
En este orden, aunque el proceso penal y, por otra parte, el procedimiento administrativo
municipal, tienen como destinatarios a los mismos sujetos de derecho, no existe doble
enjuiciamiento como lo sostiene la parte actora, pues los hechos, en cada caso, son diferentes.
Carece de recibo el argumento de las actoras relativo a que “lo que se buscó en el primer
juicio [penal] fue el desalojo (...) y en este posterior [procedimiento administrativo] lo que se
buscaba era lo mismo desalojar, ósea que el común denominador es el desalojo”.
iii. Con fundamento en lo anterior, debe de desestimarse el alegato planteado por la parte
demandante.
C.V. a la garantía de audiencia en el debido proceso legal.
1. La parte demandante manifestó que previo a que el Concejo Municipal demandado
emitiera su resolución final sobre el caso, solicitó por escrito a dicha autoridad que le concediera
audiencia, con el propósito de tener una oportunidad real de explicar sus planteamientos legales y
así defender sus derechos; sin embargo, dicha petición no fue acogida y, por lo tanto, se vulneró
su derecho de audiencia (folio 16 vuelto).
2. En defensa de la legalidad de los actos administrativos impugnados, el Concejo
Municipal de S..F.M. indicó que en todas las etapas del procedimiento de
desalojo seguido en contra de las demandantes se garantizó el derecho de defensa.
3. Establecidas las posturas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Consta a folios 89 y 90 del expediente judicial que las actoras presentaron, el diecisiete
de diciembre de dos mil diez, ante el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez, un escrito
mediante el cual manifestaron que no propondrían un perito agrimensor para los fines del
procedimiento. Además, entre otras cosas, pidieron que su apoderado fuera oído ante el referido
Concejo Municipal.
Así, en dicho escrito solicitaron: «(...) Que se convoque a las parte[s] técnicas a reunión
de Consejo [sic] Municipal en pleno; previo a la resolución de dicho caso, a fin de ilustrar a
dichos miembros, sobre los planteamientos jurídicos que cada uno esgrime a favor de los
patrocinados (...)» (folio 90 vuelto).
De la solicitud antedicha se advierte que, lo que pretendían las actoras era que el Concejo
demandado llevara a cabo una actuación sometida al principio de oralidad, esto es, el desarrollo
de una suerte de audiencia, misma que no se encuentra regulada en el procedimiento
administrativo.
En ese sentido, dado el procedimiento administrativo, generalmente, está sometido a una
tramitación preponderantemente escrita (con salvadas excepciones que están expresamente
determinadas en la ley, por ejemplo, la práctica de inspecciones, el interrogatorio de testigos o
expresas audiencias en determinados casos); la petición esgrimida por las demandantes, con el
objeto de promover su defensa, estaba regida por el principio de escrituralidad pues así es el
diseño del procedimiento administrativo marco regulado en los artículos 131 al 137 del Código
Municipal.
De tal forma que la parte actora podía plantear los fundamentos jurídicos y conclusiones
probatorias que considerara pertinentes para ejercer su defensa, mediante un escrito, el cual debía
ser analizado y valorado integralmente por el Concejo Municipal demandado.
Debe insistirse que el procedimiento administrativo seguido en el presente caso no abre la
posibilidad de una intervención oral de los interesados, ante la autoridad demandada; previsión
legal que cobra mayor relevancia a la luz del principio de celeridad, dado que, según la prueba
documental que obra en el expediente judicial, a la fecha en que las actoras solicitaron la
intervención oral de sus apoderados, ya había concluido la fase de alegaciones del procedimiento
y, además, la defensa respectiva ya había sido planteada mediante el escrito respectivo.
En otras palabras, el procedimiento ya estaba dispuesto para emitirse la decisión final, con
la preexistencia de todas las actuaciones necesarias que aseguraban el derecho de defensa. Sin
embargo, las actoras pretendieron una alteración de su diseño, en detrimento de la celeridad y las
reglas elementales de preclusión.
iii. Finalmente, debe destacarse que esta Sala ha verificado que, en el curso del
procedimiento administrativo, las demandantes, efectivamente, realizaron alegaciones de derecho
por medio de su abogado licenciado P.D.M.V..
Así, consta del expediente administrativo del caso que la autoridad demandada, por medio
de la resolución del veintidós de diciembre de dos mil diez, señaló día y hora para la práctica de
un peritaje que determinaría si los puestos comerciales propiedad de las actoras, se encontraban
en propiedad municipal (folio 51).
Por otra parte, de folios 57 al 62 del expediente administrativo consta que el Concejo
Municipal demandado, en la resolución emitida a las nueve horas del diez de enero de dos mil
once, analizó las posturas jurídicas de las impetrantes y, teniendo a su base tales alegaciones, así
como los medios de prueba aportados, resolvió la situación jurídica de éstas.
Posterior a ello, la parte demandante recurrió la resolución que ordenó el desalojo y
demolición de los puestos construidos en la vía pública —primer acto controvertido—,
interponiendo los recursos de revisión y revocatoria.
Por lo anterior, es concluyente que la parte actora tuvo participación a lo largo del
procedimiento administrativo, se le garantizó el pleno ejercicio de su derecho de defensa y
contradicción (al tener la facultad de presentar los elementos de prueba tendientes a desvirtuar los
alegatos formulados en su contra). En resumen, los actos administrativos que ahora se impugnan
tienen como premisa la garantía de esa oportunidad de participación.
iv. Así, dado que la parte demandante tuvo, ante el Concejo Municipal de San Francisco
Menéndez, la oportunidad de ejercer su derecho de defensa contra el hecho atribuido, y, además,
en virtud que el diseño legal del procedimiento administrativo no permite alegaciones orales; no
se ha vulnerado la garantía de audiencia en el debido proceso legal, en los términos expuestos por
las demandantes.
D. Vulneración del derecho de igualdad.
1. Alegato de las demandantes.
Las actoras fueron contundentes en señalar que: «(...) En el presente caso el tratamiento
que se [les] dio (...) por parte de los funcionarios aludidos fue de manera desigual con una clara
intención de dañar[nosj con el claro propósito de desalojar[las] y demoler [sus] edificaciones; la
Alcaldía municipal (sic) tiene conocimiento perfectamente que (...) no era[n] las únicas personas
que tenían sus negocios en las áreas nacionales sino que es un fenómeno cultural en el pueblo ya
que son decenas de personas las que se encuentran en esa misma condición es decir que tenien
(sic) construcciones en las áreas nacionales o del estado (sic) (...)» (folio 17 frente).
2. En relación con el vicio denunciado, la parte demandada no emitió pronunciamiento al
respecto.
3. Establecidas las posturas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. La actividad administrativa debe estar inspirada en la igualdad de todos ante la ley y en
la aplicación de la ley, tanto en sentido material como formal, por sus repercusiones sobre los
derechos fundamentales, tales como la libertad y la propiedad.
La Sala de lo Constitucional, en la sentencia de inconstitucionalidad referencia 22006, del
veintidós de junio de dos mil once, ha sostenido que: «(...) la igualdad se presenta como un
mandato de carácter predominantemente formal, su correcta aplicación requiere del intérprete
la valoración de las circunstancias concretas de las situaciones jurídicas comparadas, a efecto
de determinar si procede, o bien equiparar o diferenciar. Inclusive, existen casos en los cuales se
puede justificar constitucionalmente el trato diferenciado, por medio de acciones orientadas a
lograr la igualdad en el plano real; se habla, en ese sentido, de “igualdad material”».
ii. En el presente caso, la supuesta violación al derecho de igualdad se produce, según las
demandantes, porque otras personas también tienen sus negocios en la misma ubicación y
condiciones que ellas (invadiendo la vía pública). No obstante, la Municipalidad de S.
.F.M. únicamente ordenó el desalojo y destrucción de sus puestos de venta.
El argumento relacionado no puede fundamentar una violación al derecho de igualdad,
pues las demandantes están en franca contradicción con el ordenamiento jurídico, circunstancia
que ellas mismas admiten al expresar lo siguiente: «(...) la Alcaldía municipal (sic) tiene
conocimiento perfectamente que (...) no era[mos] las únicas personas que tenían sus negocios en
áreas nacionales sino que es un fenómeno cultural en el pueblo ya que son decenas de personas
las que se encuentran en esa misma condición es decir que tenien (sic) construcciones en las
áreas nacionales o del estado incluso paradójicamente el hermano del Alcalde (...) frente al
distrito municipal de Cara Sucia, tiene una edificación en las mismas condiciones con mayor
área de construcción donde funciona un negocio personal (...)» (el subrayado es propio) (folio 17
frente).
Las demandantes, por medio de su alegato, no pretenden hacer valer el principio de
igualdad en función del respeto del ordenamiento jurídico y el cumplimiento de la ley. Por el
contrario, las impetrantes, en una especie de subterfugio jurídico, proponen la prevalencia del
principio de igualdad en detrimento de la ley.
En este sentido, el derecho de igualdad no puede ser utilizado para justificar infracciones
al ordenamiento jurídico; en otras palabras, no puede existir una igualdad contra legem —contra
ley—.
De ahí que, (a) el incumplimiento del ordenamiento jurídico por otros sujetos de derecho,
por las mismas causas atribuidas a las demandantes, y (b) la tolerancia o anuencia de la
Municipalidad de San Francisco Menéndez, a favor de dichos sujetos; no son circunstancias que
quebrantan el derecho de igualdad de las actoras, puesto que la igualdad supone un equilibrio de
las situaciones jurídicas de las personas, para dar cumplimiento a la ley, no para infringirla. Lo
contrario implicaría facilitar a las impetrantes el incumplimiento deliberado del ordenamiento
jurídico sobre otras situaciones similares, lo que importa analizar, en el presente caso, es la
específica situación de la parte actora, y determinar si se encuentra en confrontación con el
ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, habiéndose comprobado que las actoras realizaron construcciones sobre la vía
pública, debe pesar sobre ellas la consecuencia jurídica determinada en los actos administrativos
impugnados; razón por la cual, la comparación de su situación jurídica con otros sujetos de
derecho es irrelevante.
A partir de lo expuesto en los apartados precedentes, no existe la vulneración al derecho
de igualdad alegado por la parte demandante.
E.V. al derecho de propiedad.
1. Las demandantes establecieron que tenían documentos legales que comprobaban la
legítima posesión de las edificaciones del caso, y que no se «(...) apropiaron indebidamente de
esas áreas de terreno sino que adquirieron el derecho de posesión de manera legal,
compareciendo ante Notario (sic) para formalizar documentos, los cuales en su oportunidad
serán exhibidos, el derecho a la propiedad fue violentado no se les respeto sus edificaciones y
causaron daños a la propiedad en un evidente abuso de autoridad (...)» (el resaltado y subrayado
son propios; folio 7 vuelto).
2. En relación con el vicio denunciado, la parte demandada no emitió pronunciamiento al
respecto.
3. Establecidas las posturas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Consta a folios 69 del expediente judicial que la parte actora ofreció como prueba los
siguientes instrumentos.
a. “Documento privado autenticado de compraventa de posesión” —así denominado por
el notario autorizante—, otorgado en Cara Sucia, municipio de San francisco M.,
departamento de Ahuachapán, a las once horas quince minutos del uno de septiembre de dos mil
uno, ante los oficios del notario V.E.A. Fuentes (folios 73 y 74).
En el anterior instrumento se refiere que la señora CDJCA “vendió” a la actora, señora
MECDM, la “posesión” de un «(...) Puesto de Mercado, sin Número ubicado frente al
********, de una extensión superficial de cuatro metros de frente por cuatro metros de fondo,
aproximadamente, en el Cantón (sic) Cara Sucia (...) haciéndole en consecuencia la Tradición
(sic) de la posesión y demás derechos anexos que en el puesto referido le corresponde y se lo
entrega materialmente (...)» (el subrayado y resaltado son propios; folio 73 frente).
b. “Documento privado autenticado de compraventa de posesión” —así denominado por
el notario autorizante—, otorgado en la ciudad de San Salvador, a las once horas diez minutos del
cuatro de mayo de dos mil uno, ante los oficios del notario V.E.A. Fuentes (folios
75 y 76).
En el anterior instrumento se refiere que la señora LGMDP vendió a la actora, señora
MECDM, la posesión de un «(...) Puesto de Mercado, sin Número ubicado frente al ********,
de una extensión superficial de siete metros de frente por cinco metros de fondo,
aproximadamente, en el Cantón (sic) Cara Sucia (...) haciéndole en consecuencia la Tradición
(sic) de la posesión y demás derechos anexos que en el puesto referido le corresponde y se lo
entrega materialmente (...)» (el subrayado y resaltado son propios; folio 75 frente).
Pues bien, de la lectura de los instrumentos relacionados se observa que, en todo caso, lo
que operó a favor de las actoras en virtud de los documentos relacionados fue una transferencia
de la posesión de los “puestos de mercado” que estaban sobre el derecho de vía; es decir, las
construcciones o edificaciones que se levantaban sobre el espacio público. Y es que, el espacio
público no puede ser objeto de transferencia.
regula la propiedad, uso y goce de los diferentes bienes nacionales.
Así, el artículo 571 del cuerpo normativo reseñado expresa: “Se llaman bienes nacionales
aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación toda. Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de la Nación, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus
playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos”.
De conformidad con la anterior norma, no es posible que los particulares dispongan de
bienes cuyo dominio corresponde a “todos los habitantes de la Nación”.
obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad nacional
no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la
propiedad del suelo. Abandonadas las obras, o terminado el tiempo por el cual se concedió el
permiso, se restituyen ellas y el suelo por el ministerio de la ley al uso y goce privativo del
Estado, o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad competente. Pero
no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por el Estado”
(el subrayado es propio).
Ahora bien, en contraste con la anterior norma, en el presente caso debe precisarse que las
actoras, además de entender —erróneamente— una suerte de transferencia del espacio pública,
éstas nunca tuvieron, siquiera, un permiso municipal para ocupar la vía pública.
cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y
caminos públicos (...) y generalmente en todos los bienes nacionales de uso público, estarán
sujetos a las disposiciones de este Código, y a las ordenanzas generales o locales que sobre la
materia se promulguen”.
Por lo anterior, el artículo 580 del mismo cuerpo legal instituye el imperativo categórico
relativo a que “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra
alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y demás lugares de propiedad
nacional”.
Es indiscutible, pues, que los particulares puedan llegar a tener, sobre los bienes
nacionales, y siempre que medie una autorización, el uso y goce de los mismos, pero nunca su
propiedad.
ii. De conformidad con el contenido preceptivo de las normas relacionadas supra, y
teniendo en cuenta, además, que las actoras no han aportado prueba tendiente a demostrar que
contaban con un permiso, emitido por autoridad competente, que las habilitara para hacer uso y
goce de esa vía pública donde habían realizado construcciones; es concluyente que las mismas no
ostentan ningún tipo de derecho respecto del espacio público invadido.
Así, no existe la vulneración al derecho de propiedad alegado por la parte actora.
F. Conclusión.
Con fundamento en los argumentos de derecho expuestos en los apartados anteriores,
deben desestimarse los vicios de ilegalidad deducidos por la parte demandante, relativos a: (a) la
falta de legítimo contradictor; (b) la violación de la prohibición de doble juzgamiento; (c) la
vulneración de la garantía de audiencia en el debido proceso legal; (d) la transgresión del derecho
de igualdad; y, (e) la violación del derecho de propiedad.
V. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad referencia 78-2011, en el cual se alegaron «(..) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (..)», disposición que hace referencia al
carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció lo siguiente: «(..) se concluye que la
regla de votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues
vista de que la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar
decisiones de un órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
referente analógico para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el
efecto de esta sentencia será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la
mayoría de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a
esta sentencia».
Pues bien, corresponde al pleno de esta Sala la emisión de las resoluciones judiciales que
deban adoptarse en el curso del proceso; sin embargo, en virtud del razonamiento plasmado en la
jurisprudencia constitucional relacionada, en los casos en que se alcance el consenso de la
mayoría y no de todos, es decir tres a uno, para emitir determinada decisión, se habilita el
mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe dejar constancia de las
razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto, adoptándose la decisión por
mayoría de votos.
Así, conforme con la relacionada sentencia de inconstitucionalidad, la decisión definitiva
contenida en la presente sentencia se adopta con los votos de los Magistrados E..A.
.P.P., J.E.C.V. y S.L.R.M.. La Magistrada P.
.P..V..C. hará constar su voto parcialmente disidente a continuación de esta
resolución.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y M., 31, 32, 33, 34 y 53
de la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por las señoras MEDDM y
CSVDR, por medio de su apoderado general judicial, licenciado P.D.M.V., en
los siguientes actos administrativos emitidos por la Administración Municipal de San Francisco
Menéndez, departamento de Ahuachapán:
a) Resolución emitida a las nueve horas del diez de enero de dos mil once, mediante la
cual se ordenó el desalojo y demolición de las obras construidas por las demandantes en la vía
pública, a fin de preservar la libre circulación de los peatones.
b) Acuerdo número ***, del acta número ***, del diecinueve de enero de dos mil once,
mediante el cual se concedió a las demandantes el plazo de tres días para el desalojo.
c) Acuerdo número ***, del acta número ***, del veintiocho de enero de dos mil once,
por medio del cual se resolvió un recurso de revisión interpuesto por las actoras y se dejó firme la
orden de desalojo y demolición.
d) Acuerdo número ***, del acta número ***, del uno de febrero de dos mil once, por el
cual se declaró improcedente un recurso de revocatoria interpuesto y se ordenó proceder al
desalojo y demolición de los puestos de las demandantes, señalándose las ocho horas del siete de
febrero de dos mil once, para el cumplimiento de dicha decisión.
2. Condenar a la parte actora en costas, conforme al derecho común.
3. Conforme con la sentencia de inconstitucionalidad 78-2011, de las doce horas del uno
de marzo de dos mil trece, la mayoría de votos con los que se emite la presente sentencia
corresponden a los Magistrados E.A.P.P., J.E.C..V. y
S..L..R.M.rquez. La Magistrada P.P.V.z C. hará constar su
voto disidente a continuación de esta resolución definitiva.
4. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
5. En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
N..
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P.V.C.A.P.-.J.C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.---
--PRONUNCIADA POR MAYORÍ A POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS -------”””
VOTO PARCIALMENTE DISIDENTE DE LA MAGISTRADA P..P.
.V.C.
.P..P..V..C., Magistrada de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, disiento parcialmente de la decisión pronunciada por mis colegas Magistrados en
el presente proceso contencioso administrativo promovido por las señora MEDDM y CSVDR,
por medio de su apoderado general judicial, licenciado P.D.M.V., inicialmente
contra el Alcalde, S., S. y Concejo, todos de la Municipalidad de San Francisco
Menéndez, departamento de Ahuachapán, cuya legitimación pasiva fue asumida posteriormente
por el Concejo Municipal, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos.
a) Resolución emitida a las nueve horas del diez de enero de dos mil once, mediante la
cual se ordenó el desalojo y demolición de las obras construidas por las demandantes en la vía
pública, a fin de preservar la libre circulación de los peatones.
b) Acuerdo número ***, del acta número ***, del diecinueve de enero de dos mil once,
mediante el cual se concedió a las demandantes el plazo de tres días para el desalojo.
c) Acuerdo número ***, del acta número ***, del veintiocho de enero de dos mil once,
por medio del cual se resolvió un recurso de revisión interpuesto por las actoras y se dejó firme la
orden de desalojo y demolición.
d) Acuerdo número ***, del acta número ***, del uno de febrero de dos mil once, por el
cual se declaró improcedente un recurso de revocatoria interpuesto y se ordenó proceder al
desalojo y demolición de los puestos de las demandantes, señalándose las ocho horas del siete de
febrero de dos mil once, para el cumplimiento de dicha decisión.
I. En el presente caso, concuerdo con la postura mayoritaria con respecto a que se deben
desestimar los vicios de ilegalidad deducidos por la parte demandante, relativos a: (a) la violación
de la prohibición de doble juzgamiento; (b) la vulneración de la garantía de audiencia en el
debido proceso legal; (c) la transgresión del derecho de igualdad; y, (d) la violación del derecho
de propiedad.
II. Sin embargo, no concuerdo con la postura consistente en desestimar el vicio de
ilegalidad relativo a la falta de legítimo contradictor, pues es mi criterio que, en el presente caso,
el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez, al emitir los actos administrativos
cuestionados, actuó fuera de su competencia material.
A. Los argumentos que sustentan mi criterio disidente son los siguientes.
i. La parte demandante argumentó que el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez
no posee competencia material para ordenar la demolición de sus puestos comerciales.
En ese sentido, las actoras indicaron que «(...) la Alcaldía no estaba legitimada para
destruir las edificaciones (...) el facultado para demoler cualquier edificación es el Ministerio de
Obras Públicas, cuando existan obras de interés social lo que en el presente caso no existe, la
facultad de la Alcaldía dentro de sus mandatos es el ordenamiento de calles y aceras no destruir
edificaciones que se encuentran en bienes nacionales y si en extremis fuera el caso debe de
contar con el concurso y participación de obras públicas lo que no esta (sic) respaldado en
ninguna parte de las diligencias (...)» (folio 3 frente).
Al respecto, la autoridad demandada manifestó que «(...) [la] resolución emitida (...) se
segundo y 42 de la Ley de transporte terrestre, tránsito (sic) y seguridad vial, y Artículo 9, de la
Ley de Urbanismo y construcción en donde dan la facultad, para proceder según el caso al
desalojo o demolición de obras que se estuvieren realizando en contravención de la leyes, y
reglamento de la materia, todo a costa de los infractores, en consecuencia este acto
administrativo es legal» (folio 55 frente).
ii. En la sentencia que antecede se ha señalado que las municipalidades son competentes
para ordenar la demolición de construcciones realizadas sobre la vía pública, ya que según el
circulación de las calles y aceras”, impidiendo infraestructura y otras construcciones que la
obstaculicen.
Así, se ha sostenido que la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales LCCV—, en sus
artículos 2, 4 parte final y 10, establece, en primer lugar, que el Ministerio de Obras Públicas es
competente para la planificación, control, diseño, construcción, mejoramiento, conservación y
señalamiento adecuado de las carreteras, el uso de estas y el de las superficies inmediatas a las
vías públicas; y en segundo lugar, que las diferentes municipalidades poseen la competencia para
la construcción, mejoramiento y conservación de los caminos vecinales o municipales.
En la sentencia se considera que los artículos 41 y 42 de la LCCV indican que la
obstrucción de toda clase de caminos o carreteras abiertas al servicio del público, y el
levantamiento de obras o estrechamiento de la vía se encuentran totalmente prohibidos; y que,
para el restablecimiento del camino a su anterior forma, dirección y estado —retiro o demolición
del obstáculo o infraestructura—, es competente el “Ministerio de Obras Públicas” y, también, la
“municipalidad correspondiente”.
En la misma sentencia se concluye que el Concejo Municipal de San Francisco Menéndez,
al emitir los actos administrativos cuestionados en el presente proceso, actuó dentro de su
competencia material de conformidad con los artículos 4 número 23 y 5 del Código Municipal, y
41 y 42 de la LCCV.
iii. Establecido lo anterior, la suscrita Magistrada considera importante identificar, en
primer lugar, cuál es la naturaleza jurídica de las órdenes de desalojo y demolición contenidas en
los actos administrativos impugnados.
a. En el ámbito del derecho administrativo existe una clara diferencia entre las
denominadas “medidas para el restablecimiento de la legalidad” y las “sanciones
administrativas”.
Las medidas de restablecimiento de la legalidad (que son actos administrativos
desfavorables) parten de la función defensiva del ordenamiento jurídico y su carácter obligatorio
o imperativo. Estas permiten imponer coactivamente la obediencia al derecho mediante la
cesación forzosa de la situación de desobediencia. El objetivo de la medida de restablecimiento
de legalidad es reponer el “statu quo” a una situación conforme a derecho.
Por el contrario, la sanción administrativa es un acto de gravamen producto de la
comprobación de una conducta ilícita o infracción administrativa, a través de la cual se afecta
negativamente la esfera jurídica de los particulares, ya sea mediante la privación de un derecho o
de una determinada actividad, o mediante la imposición de un deber antes inexistente. En la
sanción administrativa, el legislador tipifica la infracción, establece la sanción y atribuye a la
Administración la potestad de aplicarla.
b. Conforme con lo precisado en el apartado anterior, en el presente caso, los actos
administrativos impugnados mediante los cuales se ordenó el desalojo y demolición de las
infraestructuras construidas por las demandantes en la vía pública, se encuentran comprendidas
dentro de las denominadas “medidas de restablecimiento de la legalidad o actos administrativos
que producen efectos desfavorables” (ergo, no constituyen sanciones administrativas).
Pues bien, lo que se ha objetado de las demandantes (habida cuenta de que en los actos
impugnados no existe referencia alguna a la atribución de alguna infracción administrativa —
conducta típica, antijurídica y culpable—) es la invasión de la vía pública sin contar con el
permiso o habilitación administrativa previa; así, las órdenes de desalojo y demolición del caso
son decisiones dictadas en el contexto de la potestad de ejecutar las consecuencias del
incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones que habilitan cierta actividad, para
contrarrestar el estado de ilegalidad del administrado.
La inexistencia de autorización previa es lo que ha motivado la emisión de los actos
cuestionados, lo que se advierte de su contendido.
“(...) Así también se determina que las construcciones para establecer los negocios de las
demandantes fueron ubicados por criterio propio de las usuarias ya que nunca obtuvieron
ninguna autorización por parte de las municipalidades anteriores, ni del actual concejo, para
construir en el derecho de vía („.)” (primer acto administrativo impugnado, folio 61 frente del
expediente administrativo).
c. Resulta importante destacar que la “competencia administrativa” está íntimamente
vinculada al concepto “potestad”, instituyendo elementos sucesivos y complementarios: la
potestad atañe a un poder público de amplio espectro o prerrogativa general, de aplicación a
muchas materias, mientras que la competencia es el límite dentro del cual la Administración
puede ejercer una potestad, mismo que está definido en la ley.
De conformidad con las premisas teóricas desarrolladas en los apartados precedentes, la
autoridad pública con la competencia material para emitir dichas medidas es aquella que, en
virtud del ordenamiento jurídico de naturaleza administrativa y con rango de ley formal, posee
la facultad expresa para emitir autorizaciones para la construcción en las vías públicas.
De ahí que lo relevante para el presente caso no es la invocación de una potestad
administrativa abstracta de ordenación, regulación y control del espacio público (artículos 4
número 23 y 5 del Código Municipal, y 41 y 42 de la LCCV invocados en la sentencia que
antecede a este voto) sino, de manera particular, la competencia administrativa que, de forma
expresa y limitada, en una ley, fija quien es la específica autoridad pública con la competencia
para emitir una autorización para construir en la vías públicas y, por consecuencia, con la
facultad para emitir las medidas para el restablecimiento de la legalidad ante la ausencia de tal
autorización.
iv. Ahora bien, en virtud de la invocación de diversos ordenamientos jurídicos invocados
en los actos administrativos impugnados, es obligatorio fijar tres bloques competenciales
relacionados con la demolición de infraestructura, siendo estos: el de la Ley de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial; el de la Ley de Urbanismo y Construcción; y, el de la Ley de Transporte
Terrestre, Transito y Seguridad Vial.
a. Bloque competencial de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
El artículo 1 de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial señala que dicha
normativa tiene por objeto «desarrollar los principios Constitucionales relacionados con el
ordenamiento y desarrollo territorial (...) enumerar los principios rectores de la Administración
pública y municipal; organizar la institucionalidad que implementará la Ley y sus funciones; (...)
así como, el régimen sancionatorio aplicable a la violación de sus disposiciones» (el subrayado
es propio).
Por su parte el artículo 6 del mismo cuerpo normativo establece que «son ámbitos
territoriales para la planificación del ordenamiento y desarrollo territorial, el ámbito nacional,
el ámbito departamental y el ámbito local (...) Los diferentes niveles de la Administración
Pública y Municipal, tienen por obligación cumplir y velar por la oportuna y debida
implementación de los instrumentos de ordenamiento y desarrollo territorial».
De conformidad al artículo 18 de dicha ley «En el ámbito local la autoridad competente
para la implementación de todo lo concerniente al ordenamiento y desarrollo territorial, serán
los Concejos Municipales, ya sea de manera individual o asociada».
Fijado el campo de regulación al cuál va dirigido dicha normativa, es importante señalar
en qué momento la autoridad competente de este ámbito puede emitir una orden de demolición.
Al respecto el artículo 82 de la ley supra regula: «Además de las multas mencionadas en
el artículo anterior, a los responsables de las infracciones se les podrá imponer la demolición
acorta del infractor de las obras y construcciones realizadas, así como la indemnización
correspondiente» (el subrayado es propio).
En ese sentido, la imposición de la orden de demolición contenida en el anterior artículo,
claramente se instituye como una sanción producto de la potestad administrativa sancionadora de
la Administración Pública.
Sobre la autoridad administrativa competente para emitir una orden de demolición, reza el
artículo 88 del mencionado cuerpo normativo: «La autoridad competente 'ara imponer las
sanciones administrativas por la comisión de infracciones a lo establecido en los Instrumentos de
Planificación a Nivel Nacional, Departamental o Local; será el Concejo Municipal o los
Concejos Municipales, donde se encuentren ubicadas territorialmente las obras efecto de
infracción (...)» (el subrayado es propio).
Determinado lo anterior, se puede concluir lo siguiente: (1) la emisión de una orden de
demolición procede por la comisión de cualquier infracción administrativa cometida en
contravención a la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, en lo referente a los
Instrumentos de Planificación a nivel nacional, departamental o local; (2) la orden de demolición
emitida por la autoridad administrativa competente, es una sanción administrativa accesoria; y,
(3) la autoridad administrativa competente para ordenar la demolición de una obra, en este
especial contexto, es el Concejo Municipal o los Concejos Municipales según sea el caso previsto
en la ley.
b. Bloque competencial de la Ley de Urbanismo y Construcción.
El artículo 1 de la Ley de Urbanismo y Construcción dice que «El Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, será el encargado de formular y dirigir la Política Nacional de
Vivienda y Desarrollo Urbano; así como de elaborar los Planes Nacionales y Regionales y las
disposiciones de carácter general a que deben sujetarse las urbanizaciones, parcelaciones y
construcciones en todo el territorio de la República. (...) Cuando los Municipios no cuenten con
sus propios planes de desarrollo local y Ordenanzas Municipales respectivas, todo particular,
entidad oficial o autónoma, deberá solicitar la aprobación correspondiente al Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, antes que a cualquier otra oficina, para ejecutar todo tipo de
proyecto a que se refiere este artículo» (el subrayado es propio).
Ahora, según el artículo 5 de la ley supra, una orden de demolición procede en el
siguiente supuesto, así delimitado: «(...) las obras no se estuvieren realizando de conformidad a
los planos, especificaciones aprobados, se podrá ordenar su suspensión y corrección, y si ya se
hubieren llevado a efecto, se podrá ordenar su demolición a costa del infractor» (el subrayado es
propio).
De acuerdo la ley sectorial que se analiza en este apartado, resulta que la antedicha orden
de demolición constituye una medida para el restablecimiento de la legalidad que ha de realizarse
cuando una persona o institución ejecuta obras en contravención a los planos y especificaciones
aprobadas de conformidad a la Ley de Urbanismo y Construcción y su reglamento. Ergo, el
contexto de esta orden de demolición es la realización de urbanizaciones y parcelaciones, no la
construcción en vías públicas.
Con respecto a la autoridad administrativa competente para ordenar la demolición, señala
el artículo 9 del mencionado cuerpo normativo: «Las Alcaldías respectivas, al igual que las
autoridades del Ministerio de Obras Públicas, estarán obligadas a velar por el debido
cumplimiento de lo preceptuado por esta Ley; debiendo proceder según el caso, a la suspensión
o demolición de obras que se estuvieren realizando en contravención de las leyes y reglamentos
de la materia, todo a costa de los infractores (...)» (el subrayado es propio).
Conforme al artículo 1 inciso 3° del anterior marco normativo, se colige la existencia de
dos autoridades administrativas con competencia en relación con la emisión de las órdenes de
desalojo y demolición de las obras de construcción. En primer lugar, serán competentes las
diferentes municipalidades, cuando así lo establezcan sus planes de desarrollo local y respectivas
ordenanzas. En segundo lugar, será competencia de las autoridades del Ministerio de Obras
Públicas, cuando los municipios no cuenten con sus propios planes de desarrollo local y
ordenanzas municipales.
Acorde a lo anterior, se puede concluir lo siguiente: (1) la emisión de una orden de
demolición en este bloque competencia] procede cuando las obras —refiriéndose a
urbanizaciones, parcelaciones y construcciones— no se ejecutan de conformidad a los planos y
especificaciones aprobadas por la respectiva municipalidad o por el Viceministerio de Vivienda y
Desarrollo Urbano; (2) la orden de demolición constituye una medida para el restablecimiento de
la legalidad, producto del ejercicio de la técnica autorizatoria; y, (3) la autoridad administrativa
competente para ordenar la demolición de una obra, en este caso, es la municipalidad respectiva,
cuando así se establezca en sus planes de desarrollo local y respectivas ordenanzas, caso
contrario, son las autoridades del Ministerio de Obras Públicas.
c. Bloque competencial de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.
Este ordenamiento, en su artículo 1 letra e), señala que el mismo «(...) tiene por objeto
establecer el marco legal en materia de: (...) Seguridad Vial (...)». Para tal efecto la misma ley
que se comenta regula, entre otros, las «(...) actividades (...) de infraestructura (...) que tengan
incidencia directa sobre la Seguridad Vial (...)» (artículo 3 número 7 de la ley supra).
De forma más concreta, en el capítulo VIII de la misma ley, denominado “DEL SISTEMA
VIAL Y SU USO”, se encuentra el artículo 42 que determina lo siguiente:
«La realización de obras o instalaciones en las vías públicas, a ser efectuadas por
Instituciones Públicas, Municipales, Privadas y otras, deberán contar con la autorización previa
del Viceministerio de Transporte y serán reguladas por la Ley y los Reglamentos respectivos» (el
subrayado es propio).
Del anterior artículo se advierte que, para la realización de obras o instalaciones en las
vías públicas (como las del presente caso), se debe contar, previamente, con una autorización
emitida por el Viceministerio de Transporte.
Es pertinente indicar que la autorización es aquel acto administrativo, de carácter
declarativo, mediante el cual un organismo de la Administración Pública o persona particular
quedan habilitados para desplegar cierta actividad o comportamiento, o bien para ejercer un
derecho preexistente.
En el presente caso, el artículo 42 supra es representativo de la técnica autorizatoria del
Viceministerio de Transporte, la cual funciona como condicionante al ejercicio de derechos
subjetivos, y sin las cuales el ciudadano no puede ejercerlos.
En ese sentido, la última norma jurídica relacionada se instituye como la justificación
formal de la competencia administrativa del V.ministerio de Transporte, para otorgar una
autorización a toda aquella institución pública, municipal, privada o cualquier otra persona que
pretenda realizar cualquier obra o edificación de instalaciones en la vía pública.
Considerando lo expuesto, la natural consecuencia de que una persona haya construido en
la vía pública sin contar con la respectiva autorización, es que el Viceministerio antedicho, al
ejercer sus funciones de vigilancia e inspección en aras de la defensa del ordenamiento jurídico,
adopte las medidas necesarias para el restablecimiento de la legalidad.
v. De la revisión del expediente administrativo se constata que, con fecha ocho de
diciembre de dos mil diez, se llevó a cabo una inspección en el inmueble propiedad de la señora
DYRDTR —tercera beneficiada con los actos impugnados—, ubicado en el mercado Plaza
Centro, por parte del S. y Sindico, ambos de la Municipalidad de San Francisco
Menéndez; y, con fecha quince de diciembre del dos mil diez, se ordenó por parte del S.
y el Sindico, ambos de la Municipalidad de San Francisco Menéndez, se practicara un peritaje en
el referido inmueble, el cual se realizó el diez de enero de dos mil once (folios 46, 47, 52 y 53 del
expediente administrativo).
Del contenido de los documentos antes mencionados advierto que las construcciones
realizadas por las actoras se encontraban ubicadas en la vía pública; tal como lo ha manifestado la
autoridad demandada en el primer acto impugnado: “con el informe pericial se establece que las
construcciones que comprenden los puestos de venta de ropa y de comida de las demandadas
antes en referencia se encuentran construidos en el derecho de vía de la carretera del litoral y el
derecho de vía ninguna persona natural o jurídica esta (sic) facultada para construir sobre el
terreno del derecho de vía por ser estos propiedad del estado (sic) y por ordenamiento de la
Alcaldía Municipal” (folio 61 frente del expediente administrativo).
De ahí que, en el presente caso, es indudable que la situación de hecho de las demandantes
se subsume en el bloque competencia) de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad
Vial.
De conformidad a lo expuesto, es concluyente que: (a) las demandantes construyeron en la
vía pública; (b) no poseían el permiso o autorización que, de conformidad con la ley, debe
otorgar el Viceministerio de Transporte; por lo tanto, (c) la autoridad competente para adoptar las
medidas necesarias para el restablecimiento de la legalidad, verbigracia, una orden de desalojo y
demolición de una edificación que se ubica en la vía pública sin la autorización previa, es el
referido Viceministerio y no la Municipalidad de San F.M., departamento de
Ahuachapán.
Así las cosas, la orden de desalojo y demolición del presente caso constituye una “medida
para el restablecimiento de la legalidad”, cuya competencia, de conformidad al artículo 42 de la
Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, corresponde al Viceministerio de
Transporte.
B. En conclusión, es criterio de la suscrita Magistrada que la decisión judicial que
corresponde emitir con relación al alegado vicio de “falta de legítimo contradictor”; es la
ilegalidad de los actos administrativos impugnados pues el Concejo Municipal de San Francisco
Menéndez, al dictarlos, actuó fuera de su competencia material; ello, dado que carece de la
habilitación legal para emitir una orden de desalojo y demolición de obras o infraestructuras
realizadas sobre la vía pública, de acuerdo al artículo 42 de la Ley de Transporte Terrestre,
Tránsito y Seguridad Vial.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador,
trece de septiembre de dos mil veintiuno.
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-----P.V.C.------VOTO RAZONADO PARCIALMENTE DISIDENTE PRONUNCIADO POR LA
SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE ----------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS -------”“““
