Sentencia Nº 119-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 20-05-2019
| Sentido del fallo | EXISTENCIA DE NULIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 20 Mayo 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 119-2016 |
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119-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta minutos del veinte de mayo de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora NESH,
por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Fredy Armando
Portillo Campos, y continuado por el licenciado Raúl Ernesto Chávez Carranza, en la misma
calidad, contra el Ministro de Relaciones Exteriores, por la supuesta ilegalidad de la resolución
MRREE/DGAJ/45/2015, emitida a las dieciséis horas del diecisiete de diciembre de dos mil
quince, mediante la cual se remueve a la demandante del cargo de asistente administrativo en la
agencia consular de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, Estados Unidos
Mexicanos.
Han intervenido en el presente proceso: la señora NESH, en la forma antes indicada,
como parte actora; el Ministro de Relaciones Exteriores, como autoridad demandada; y la
licenciada Kattia Lorena Sánchez Pineda, como agente auxiliar en representación del Fiscal
General de la República.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. La demandante sostuvo: «(…) Tal como se describió en la relación de los hechos, mi
representada fue nombrada en el Organo (sic) Ejecutivo, en el Ramo (sic) de Relaciones
Exteriores en su último cargo como ASISTENTE ADMINISTRATIVO según acuerdo número
****** / dos mil quince, a partir del uno de marzo de dos mil quince, en la Agencia (sic)
Consular (sic) de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, México, por el sistema de Ley
de Salarios. Por tanto, nótese que las funciones encomendadas a mi representada lo fueron
mediante un nombramiento y para el ejercicio de una labor específica, configurándose de tal
forma la misma como una empleada pública, para el caso que nos ocupa: empleada consular. Lo
anterior nos lleva a considerar que los empleados públicos generalmente son aquellos que
ocupan plazas determinadas en la Ley de Salarios, con cargo al fondo general. Su régimen
administrativo es la Ley del (sic) Servicio Civil. Así, como lo señala el Código de Trabajo en el
art. 2, la relación de tales empleados es de carácter público, originada en un acto
administrativo, como el nombramiento en un empleo (…)» (folios 1 vuelto y 2 frente).
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En el escrito de ampliación de la demanda, la parte actora también señaló: «(…) III. En las
referidas condiciones de trabajo se encontraba mi representada, cuando se le imputaron a partir
del mes de septiembre de dos mil quince, señalamientos diversos, los cuales estimaría
posteriormente la autoridad demandada, constituirían “indicios de un mal desempeño en sus
funciones, malos tratos a usuarios en dicha Representación (sic) Consular (sic) y presunto abuso
del cargo para la obtención de beneficios económicos, reflejando faltas graves en su desempeño,
que reñían con la ética y la moral …” IV. Que en virtud de los respectivos señalamientos, la
autoridad demandada le genera un proceso administrativo, otorgándole entonces el debido
derecho de audiencia, aparentemente en el mes de octubre de dos mil quince (…)» (folio 34
vuelto).
La parte actora manifestó que, con la emisión del acto administrativo impugnado, se
violentó su derecho a la estabilidad laboral, así como los artículos 311 de la Ley Orgánica del
Servicio Consular de la República de El Salvador y 2 del Código de Ética del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
II. En el auto de las quince horas dos minutos del veintitrés de noviembre de dos mil
dieciséis (folios 38 y 39) se admitió la demanda contra el Ministro de Relaciones Exteriores, por
la emisión del acto administrativo relacionado en el preámbulo de esta sentencia. Se tuvo como
parte actora a la señora NESH, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
licenciado Fredy Armando Portillo Campos. Se declaró sin lugar la suspensión provisional de los
efectos del acto administrativo impugnado. Se requirió un informe a la autoridad demandada
sobre la existencia del acto administrativo atribuido, de conformidad con el artículo 20 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el catorce de noviembre de
mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho (en adelante LJCA), ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del
artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
El Ministro de Relaciones Exteriores presentó un escrito (folios 45 y 46) en el cual rindió
el primer informe requerido, esencialmente expuso: «(…) Al respecto, informo que la señora
NESH, fue removida de su cargo de Asistente (sic) Administrativo (sic) en la Agencia (sic)
Consular (sic) de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, Estados Unidos Mexicanos,
en virtud de la Resolución (sic) MRREE/DGAJ/45/2015 -antes señalada- y dicha sanción fue
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impuesta a la señora S, después de haber seguido un trámite configurado constitucionalmente y
respetando su derecho de audiencia y defensa, ponderando las pruebas aportadas al caso (…)
En tal sentido, informo que el acto es cierto pero legal, bajo el entendido que la sanción fue
impuesta a la señora NESH, después de haber seguido un trámite configurado
constitucionalmente y respetando su derecho de audiencia y defensa -lo cual ha sido admitido
por medio de su apoderado en su escrito de demanda-, arribando a una decisión en la cual se
ponderaron las pruebas aportadas al caso y que sirvieron para acreditar la comisión de la falta
antes descrita, y por lo cual se decidió removerla del cargo (…); por lo que en su momento
procesal oportuno, cuando esa honorable Sala me lo indique, defenderé la legalidad y
constitucionalidad del mismo, por lo que adjunto copia del expediente del procesos (sic)
administrativo sancionador en contra de la peticionaria (…)» (negritas suprimidas) (folios 45
vuelto y 46 frente).
En el auto de las once horas treinta y ocho minutos del treinta de enero de dos mil
diecisiete (folio 127) se tuvo por rendido el informe requerido y por parte al Ministro de
ordenó notificar la existencia de este proceso al Fiscal General de la República, de conformidad
con el artículo 13 de la LJCA.
La licenciada Kattia Lorena Sánchez Pineda presentó un escrito (folio 131) con el que
interviene en calidad de delegada del Fiscal General de la República, agregó la credencial para
acreditar su personería.
El Ministro de Relaciones Exteriores rindió el segundo informe (folios 134 al 138) y
argumentó que con la emisión del acto administrativo impugnado no se han violentado los
derechos alegados por la parte actora.
III. En la resolución de las quince horas treinta y dos minutos del cuatro de mayo de dos
mil diecisiete (folio 140) se concedió intervención a la licenciada Kattia Lorena Sánchez Pineda,
como agente auxiliar y delegada del Fiscal General de la República. Se tuvo por rendido el
segundo informe requerido a la autoridad demandada. Se abrió a prueba el proceso por el término
En la etapa probatoria, la autoridad demandada ofreció prueba documental.
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En el auto de las quince horas trece minutos del veintiséis de septiembre de dos mil
diecisiete (folio 157) se admitió la prueba documental ofrecida por la autoridad demandada. Se
corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora reiteró, de manera general, los argumentos expuestos en la demanda y
en la ampliación de la misma.
b) El Ministro de Relaciones Exteriores retomó los argumentos brindados en el informe
justificativo de legalidad.
c) La licenciada Kattia Lorena Sánchez Pineda, agente auxiliar del Fiscal General de la
República, expuso: «(…) El Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones
Exteriores tiene como finalidad, regular las relaciones laborales entre el Ministerio de
Relaciones Exteriores y su personal, en lo relativo a la prestación de servicios, que conforme a
lo establecido en la Constitución de la República, el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, y
otras leyes y reglamentos, le correspondan (…) La Ley Orgánica del Servicio Consular de la
República de El Salvador, fue emitida con el fin de regular lo relacionado a los consulados
Salvadoreño (sic) en el exterior, quienes tienen la labor de prestar la protección que el Estado
debe en el extranjero a las personas e intereses de sus nacionales y fermentar (sic) el comercio y
el turismo entre esta República y los países en que están acreditados. De tal forma, en la misma
se estipula entre otras cosas, la organización del servicio consular, la carrera consular y las
reglas para la inscripción, ascensos, subrogaciones, sueldos, viáticos, la designación de cargos,
responsabilidad, cesantía y renuncias, obligaciones, prohibiciones de los funcionarios
consulares y sus deberes respecto de las personas, propiedades e intereses salvadoreños. Dicha
normativa no establece procedimiento alguno para la imposición de sanciones, por lo que la
Administración Pública creó un procedimiento en aplicación directa de la Constitución, Art.
(sic) 11, instaurando que el proceso esencial de configuración constitucional deberá tener al
menos las siguientes etapas, primero se dará audiencia a la persona a quien se le atribuye la
infracción administrativa, para que manifieste su oposición respecto de las imputaciones
formuladas por la Administración Pública; segundo se le deberá la oportunidad de desvirtuar
los motivos que fundamenten la decisión privativa de derechos, por lo que se sobreentiende la
necesidad de que exista una etapa probatoria y tercero, una vez finalizada la fase de pruebas se
deberá emitir una resolución administrativa razonada, en la cual se justifique la imposición de la
sanción en los hechos probados (…) De acuerdo a todo lo antes acotado, se concluye que la
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sanción fue impuesta a la peticionaria después de haber seguido un trámite configurado
constitucionalmente y respetando su derecho de audiencia y defensa, arribando a una decisión
en la cual se ponderaron las pruebas aportadas al caso y que sirvieron para acreditar la
comisión de la falta descrita en el artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de la
República de El Salvador, por el cual decidió destituir a la demandante del cargo que ejerció en
la Agencia (sic) Consular (sic) de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, Estados
Unidos Mexicanos. Por lo anterior, considera la Representación (sic) Fiscal (sic), que el acto
administrativo dictado por EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, es legal por estar
apegado a la Constitución y a la normativa de competencia (…)» (negritas suprimidas) (folios
162 vuelto y 163 frente).
IV. La parte actora manifestó que, con la emisión del acto administrativo impugnado, se
violentó su derecho a la estabilidad laboral, así como los artículos 311 de la Ley Orgánica del
Servicio Consular de la República de El Salvador y 2 del Código de Ética del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Como primer punto, para el examen de legalidad, la parte actora señaló: «(…) Asimismo,
para el contexto que nos ocupa, es de considerar que en el caso de la aplicación del Régimen
(sic) Disciplinario (sic) respectivo, a los empleados consulares, les es aplicable lo dispuesto en el
Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, excepto al “personal
que labora en el Servicio (sic) Exterior (sic) Salvadoreño (sic), ya que el mismo se encuentra
regulado por una normativa especial” (Art. (sic) 4). De ahí que, se identifica que a las personas
que laboran en el servicio exterior salvadoreño, les será aplicable la Ley Orgánica del Cuerpo
Diplomático de El Salvador y/o la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador. Al no
observarse disposición alguna en los referidos cuerpos normativos que regule el Régimen (sic)
Disciplinario (sic) para los empleados consulares que laboran en el exterior, es atendible
observar lo dispuesto en el Art. (sic) 2 del CODIGO (sic) DE ETICA (sic) DEL MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES, el cual a su vez nos remite a lo estipulado en los Capítulos (sic) VI
y VII de la Ley de Ética Gubernamental, el cual a su vez dispone las sanciones respectivas en la
aplicación de Multas (sic). Cabe considerar en este punto la figura del funcionario público, que
es aquel sujeto que debe actuar con estricto apego al ordenamiento jurídico y sólo (sic) puede
ejercer aquellas potestades que dicho ordenamiento le confiere, por los cauces y en la medida
que el mismo establece (artículo 86 inciso tercero de la Constitución); es decir, el funcionario
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público es aquel sujeto que goza de una investidura, con el objeto de ofrecer un servicio público
esencial en determinada competencia. Que a mi representada se le imputaron señalamientos
diversos, por los cuales se originó el procedimiento que dio como resultado la referida
resolución que vengo a impugnar en este acto, la cual se fundamenta considerando, entre otros,
la aplicación del Art. (sic) 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador (…)
NOTESE (sic) que tal precepto es aplicable a “los funcionarios consulares”, no así a los
empleados consulares. La Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador no es indiferente
en el trato o distinción entre la figura del funcionario o empleado (que para el contexto en que
nos referimos son de índole “consular”), ya que regula de forma expresa y con indicación
diversos asuntos que a los mismos les atañe, para ejemplo véanse los Arts. (sic) 31, 32, 33, 34,
42, 50, 51, 52, 55, 56, 74, 75, 93. En tal sentido, debe entenderse claramente que la disposición
del Art. (sic) 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador no es aplicable a mi
representada, por haber sido nombrada la misma como ASISTENTE ADMINISTRATIVO,
configurándose por tanto como una empleada consular, no así: Funcionario (sic) Consular (sic);
por lo que la resolución proveída por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Antiguo Cuscatlán,
a las dieciséis horas del día diecisiete de diciembre de dos mil quince, en la que se Removió (sic)
a mi representada de la ejecución de sus labores como Asistente (sic) Administrativo (sic) en la
Agencia (sic) Consular (sic) de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, México, es
ILEGAL (…)» (negritas suprimidas) (folio 2 frente y vuelto).
Asimismo, en el escrito de ampliación de la demanda, también manifestó: «(…) En tal
sentido, debe entenderse claramente que la disposición del Art. (sic) 311 de la Ley Orgánica del
Servicio Consular de El Salvador no es aplicable a mi representada, por haber sido nombrada la
misma como ASISTENTE ADMINISTRATIVO, configurándose por tanto como una empleada
consular, no así: Funcionario (sic) Consular (sic) (…) f) En razón no observarse disposición
alguna en los referidos cuerpos normativos que regule el Régimen (sic) Disciplinario (sic) para
los empleados consulares que laboran en el exterior, es atendible observar (y así debió haberlo
hecho la autoridad demandada en la resolución venida en impugnación) lo dispuesto en el Art.
(sic) 2 del CODIGO (sic) DE ETICA (sic) DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
el cual a su vez nos remite a lo estipulado en los Capítulos (sic) VI y VII de la Ley de Ética
Gubernamental, el cual a su vez dispone las sanciones respectivas en la aplicación de Multas
(sic). g) En tal sentido, la aplicación de una norma gravosa (que habilita a la REMOCION (sic)
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del cargo) para casos que fueron clasificados inicialmente por la autoridad demandada como
“indicios de un mal desempeño en sus funciones, malos tratos a usuarios en dicha
Representación (sic) Consular (sic) y presunto abuso del cargo para la obtención de beneficios
económicos, reflejando faltas graves en su desempeño, que reñían con la ética y la moral …”,
resulta contrario a la Legalidad (sic) antes analizada y atentatorio finalmente y en concreto a la
Estabilidad (sic) Laboral (sic) de mi representada (…)» (folio 35 vuelto).
La autoridad demandada, por su parte, expuso: «(…) A. En primer lugar, la normativa
aplicable a la señora NESH, ha sido debidamente fundamentada en las resoluciones
MRRE/DGAJ/38/2015 por medio de la cual se inició el procedimiento administrativo
sancionador en su contra y MRRE/DGAJ/45/2015 -objeto de la controversia-, la cuales corren
agregadas al presente proceso. Al respecto, el art. 2 de la Ley del (sic) Servicio Civil (LSC)
regula que los miembros del servicio exterior estarán regidos por leyes especiales, y en el
presente caso se trata de la Ley Orgánica del Servicio Consular. El art. 4 de la LSC se refiere a
exclusiones del servicio civil y no es aplicable a los miembros del servicio exterior pues, si así
fuera, el legislador los habría excluido expresamente en esa disposición legal, y no habría
tratado por aparte en el artículo 2 de dicha ley. De ello cabe decir que la reforma a la LSC,
mediante Decreto Legislativo 10/2009 tampoco aplicaría para los miembros del servicio exterior
pues, a pesar de que su régimen laboral era por contrato, el art. 2 LSC es el que se refiere a esos
servidores públicos, no el art. 4 LSC (al cual se dirigió la reforma). Es decir, la letra m) del art.
4 LSC (referido a personas bajo el régimen de contrato) no se entiende relacionado con las
personas contratadas como miembros del servicio exterior, porque en estos casos las leyes
aplicables son especiales, por ejemplo, la Ley Orgánica del Servicio Consular. B. En todo caso,
no está de más hacer otras observaciones en torno a la reforma del art. 4 de la LSC. Y es que,
independientemente de que la persona se encuentre desempeñando un cargo por el régimen de
contrato, la reforma al art. 4 de la LSC debe interpretarse sin perjuicio de lo que estipulan otros
artículos de la misma ley, así que no puede incluirse como destinatarios de dicha reforma, de
manera automática a servidores públicos, por la única razón de estar vinculados por el régimen
de contrato de servicios personales. En otras palabras, NO BASTA QUE SE TRATE DE UN
SERVIDOR PÚBLICO BAJO EL RÉGIMEN DE CONTRATO; es imprescindible que el cargo de
contratación no sea de aquéllos (sic) que por su naturaleza jurídica estén regidos por otra
normativa distinta a la Ley del (sic) Servicio Civil, por ejemplo los cargos de confianza (art. 219
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de la Cn.), o bien, como en este caso planteo, los miembros del servicio exterior (…) Como
corolario de este apartado se tiene que los miembros del servicio exterior no están regidos por la
Ley del (sic) Servicio Civil, y, por ende, la remoción de la señora NESH, como miembro del
servicio exterior que era (Agencia (sic) Consular (sic) de El Salvador en Comitán de Domínguez,
Chiapas, Estados Unidos Mexicanos), estuvo regulada en el marco de una ley especial, cual es la
Ley Orgánica del Servicio Consular. C. Retomando los apartados antes desarrollados acerca de
la legalidad del marco normativo procedimental aplicado, y enfatizando en la aplicabilidad
única de la Ley Orgánica del Servicio Consular resulta de lógica concluir que no es procedente
el argumento de la parte actora, referido a la supuesta transgresión a la estabilidad laboral de
la señora Nieves S y falta de disposición que regule el Régimen (sic) Disciplinario (sic) para los
empleados consulares que laboran en el exterior. Cabe decir también, que para el presente caso
era improcedente además, aplicar la Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos
no Comprendidos en la Carrera Administrativa (LGAEPNCCA), lo cual se origina del análisis
de su considerando III (…) Evidentemente, la Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, tal como lo establece su mismo
nombre, nació para dar respuesta a supuestos en los que se encuentren involucrados empleados
públicos “no comprendidos en la Carrera (sic) Administrativa (sic)”, esto es, como lo dispone el
considerando citado, no comprendidos en la Ley del (sic) Servicio Civil. Sin embargo, los
miembros del servicio exterior no están excluidos de la Carrera (sic) Administrativa (sic) en los
términos del art. 4 de la Ley del (sic) Servicio Civil (…) Si ellos hubieran sido excluidos habrían
sido contemplados en alguna letra de dicho artículo 4. En cambio, los miembros del servicio
exterior se mencionaron en el art. 2 de la misma ley. En consecuencia, la Ley de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa tampoco
era aplicable a la señora NESH. Es más, al leer las disposiciones de dicha ley puede colegirse
fácilmente que su improcedente aplicación a miembros del servicio exterior deviene por la
logística de sus procedimientos: (i) Es competente el Juez de Primea Instancia que conozca en
materia civil, de la jurisdicción donde el demandado desempeña el cargo o empleo (art. 4 [a]
LGAEPNCCA); (ii) Sin la contestación de la demanda, se presumen ciertos los hechos invocados
en la misma (menos garantista que el procedimiento seguido en sede administrativa); (iii) El
período de prueba dura cuatro días “si fuere necesario”, y al día siguiente se pronuncia
sentencia. Desde esa perspectiva, ¿A qué Juez de Primera Instancia en materia Civil le atribuiría
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la competencia la parte actora en este caso si el lugar donde desempeñaba su cargo era en
Comitán de Domínguez, Chiapas, Estados Unidos Mexicanos? Sobre la base legal anterior, esta
Secretaría de Estado aplicó el procedimiento administrativo sancionador respectivo y que dio
origen a la resolución objeto de la presente controversia; siendo la única ley aplicable, la Ley
Orgánica del Servicio Consular, y la Constitución en la configuración del “procedimiento” que
no está completamente detallado en la LOSC (…)» (negritas suprimidas) (folios 134 vuelto al
136 frente).
El iter lógico de esta sentencia será: 1) revisar el nombramiento de la señora NESH al
momento de su despido, lo que ayudará a examinar la actuación de la autoridad administrativa; 2)
efectuar el análisis del régimen disciplinario al que están sometidos los miembros del Ministerio
de Relaciones Exteriores; y 3) examinar si el acto impugnado contiene los vicios de ilegalidad
atribuidos por la demandante.
1) Nombramiento de la señora NESH.
La demandante agregó una copia del acuerdo N° 274/2015, del veinticuatro de febrero de
dos mil quince (folio 5), en el cual se le nombró, a partir del uno de marzo de dos mil quince, en
la plaza de asistente administrativo en la agencia consular de El Salvador en Comitán de
Domínguez, Chiapas, México, por el sistema de Ley de Salarios. Dicho acuerdo fue suscrito por
el Ministro de Relaciones Exteriores.
2) Análisis del régimen disciplinario de los miembros del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
El artículo 1 de la Ley de Servicio Civil establece que: «(…) tiene por finalidad especial
regular las relaciones del Estado y el Municipio con sus servidores públicos; garantizar la
protección y estabilidad de éstos y la eficiencia de las Instituciones (sic) Públicas (sic) y
organizar la carrera administrativa mediante la selección y promoción del personal sobre la
base del mérito y la aptitud».
El artículo 2 de la citada ley señala: «Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con
las excepciones que después se dirán, los servidores públicos de las Instituciones (sic) Públicas
(sic) (…) Los miembros del magisterio y servicio exterior, por la naturaleza de sus funciones, se
regirán por leyes especiales; sin perjuicio de los derechos sociales contenidos en esta ley, los
cuales les serán aplicables a dichos servidores públicos».
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De folios 108 al 125 del expediente judicial, se encuentra agregada una copia certificada
del acto administrativo impugnado, en el cual el Ministro de Relaciones Exteriores consideró
que: «(…) Sin embargo, el artículo 2 inciso 2° de la Ley de Servicio Civil, que fue reformado
mediante Decreto Legislativo No. 78 de fecha 24 de agosto de 2006, publicado en el Diario
Oficial No. 187, Tomo (sic) 373 de fecha 09 de octubre de 2006, establece que los miembros del
servicio exterior, por la naturaleza de sus funciones, se regirán por leyes especiales. La
acotación anterior implica que en lo que se refiere a promociones, permutas, traslados, régimen
disciplinario, despido, destituciones, entre otros aspectos, los miembros del servicio exterior, sin
distinción alguna, estarían sujetos a un régimen especial, entendiendo de esto que no estarán
cubiertos por la Ley de Servicio Civil, excepto en lo que a derechos sociales ésta se refiera»
(negritas suprimidas) (folio 108 frente y vuelto).
La autoridad demandada sostuvo que, de conformidad con el inciso tercero del artículo 2
de la Ley de Servicio Civil, los miembros del servicio exterior no están comprendidos en la
carrera administrativa por la naturaleza de sus funciones y, como consecuencia, a dichos
empleados se les debe aplicar la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El
Salvador.
Efectivamente, la disposición citada excluye de la carrera administrativa, por la naturaleza
de sus funciones, a los miembros del servicio exterior, sin que de la redacción del texto se pueda
entender claramente si incluye a los funcionarios y empleados administrativos o sólo a los
primeros.
En el proceso de amparo identificado con la referencia 101-2009, en la sentencia de las
diez horas cuarenta y siete minutos del dieciséis de marzo de dos mil once, la Sala de lo
Constitucional interpretó los regímenes disciplinarios para los miembros del servicio exterior,
iniciando con la interpretación del artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de la
República de El Salvador, señalando lo siguiente: «De la referida disposición, se advierte que
tales sanciones son aplicables a los funcionarios consulares, a quienes la Convención sobre
Relaciones Consulares los define como: “toda persona, incluido el jefe de la oficina consular,
encargada del ejercicio de las funciones consulares”, y cuyas funciones, entre otras, consisten
en: “comunicar decisiones judiciales y extrajudiciales y diligenciar comisiones rogatorias de
conformidad con los acuerdos internacionales en vigor y, a falta de los mismos, de manera que
sea compatible con las leyes y reglamentos del Estado receptor”; “fomentar el desarrollo de las
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relaciones comerciales, económicas, culturales y científicas entre el Estado que envía y el Estado
receptor, y promover además las relaciones amistosas entre los mismos, de conformidad con la
presente Convención”».
Asimismo, sobre las plazas de los asistentes administrativos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Sala de lo Constitucional manifestó: «Sin embargo, el cargo del peticionario es el
de un asistente administrativo, cuyas funciones se enmarcan en las que la referida Convención
señala para los empleados consulares a los que define, como “toda persona empleada en el
servicio administrativo o técnico de una oficina consular”, lo que supone que desarrollan
funciones de colaboración en las gestiones propias de las oficinas consulares, y que se
encuentran sujetos a quienes ejercen la representación y dirección de las mismas. En el presente
caso, la entonces Ministra de Relaciones Exteriores emitió el acuerdo de destitución
relacionado, en aplicación del artículo 311 de la Ley Orgánica Consular de la República de El
Salvador, normativa que como se ha señalado, es aplicable para sancionar el comportamiento
de los funcionarios consulares, no así para los empleados consulares. Pese a ello, dicha
autoridad aplicó la normativa consular en la destitución del peticionario, la cual no contempla
un procedimiento de destitución para este tipo de empleados, pues el régimen laboral aplicable a
un funcionario consular es distinto al de un asistente administrativo del Consulado (…)»
De acuerdo con la anterior jurisprudencia, se colige que la potestad sancionatoria del
artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, conferida
al Ministro de Relaciones Exteriores, es para sancionar a los funcionarios consulares, no así a los
empleados consulares, dentro de los que se encuentra el cargo de asistente administrativo, que
tenía la señora NESH al momento de su remoción.
Así las cosas, es necesario establecer cuál es el régimen disciplinario que tutela a los
empleados consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Según el criterio de la Sala de lo Constitucional sentado en la jurisprudencia citada supra,
respecto del procedimiento de destitución aplicable, en el caso que analizó, «(…) se comprobó
por medio de la certificación del expediente laboral del peticionario, que éste, como asistente
administrativo, estaba vinculado con el referido Ministerio por medio de una relación laboral
bajo el Régimen de Ley de Salarios, siendo aplicable el procedimiento de destitución establecido
en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos
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(sic) en la Carrera Administrativa, la cual regula el procedimiento que habrá de seguirse en
caso de destitución».
En síntesis, ha quedado establecido en la jurisprudencia constitucional citada que el
procedimiento de destitución aplicable a los empleados administrativos del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que tengan vínculo laboral bajo el régimen de Ley de Salarios, es el
establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa.
En el caso en estudio, la demandante agregó una copia del acuerdo N° 274/2015, del
veinticuatro de febrero de dos mil quince (folio 5), en el cual consta que se le nombró como
asistente administrativo de la agencia consular de El Salvador en Comitán de Domínguez,
Chiapas, México. Nombramiento que se efectuó bajo el sistema de Ley de Salarios.
En consecuencia, se concluye que debido al tipo de plaza, asistente administrativo, que
tenía la señora NESH dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y, sobre todo, que estaba
vinculada por el régimen de Ley de Salarios, el procedimiento legalmente establecido para la
imposición de cualquier tipo de sanción era el señalado en la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia para los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa.
3) Examen del acto impugnado con relación a los vicios de ilegalidad atribuidos.
No existe controversia entre las partes en lo concerniente a que el acto administrativo
impugnado fue emitido previo un procedimiento llevado por el Ministro de Relaciones
Exteriores, quien aplicó directamente la Constitución, debido a que la Ley Orgánica del Servicio
Consular de la República de El Salvador no lo establece -en cuanto a sancionar a los funcionarios
del servicio exterior- sólo la potestad sancionatoria conferida en el artículo 311 de la referida ley.
Asimismo, no existe contradicción en cuanto a que la señora NESH, al momento de su
despido, tenía el cargo de asistente administrativo; sino más bien la controversia inició por el
régimen disciplinario que debe ser aplicable a este tipo de miembros del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Según se ha dicho, y la jurisprudencia constitucional tiene claridad que, de conformidad
con la Convención sobre Relaciones Consulares, la plaza de la demandante es un cargo que
desarrolla funciones de colaboración en las gestiones propias de la oficina consular; además, por
estar vinculada bajo el régimen de Ley de Salarios, el procedimiento para su destitución es el
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establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa.
De ahí que, conforme con la ley antes mencionada, el procedimiento para la destitución
debe seguirse ante el Juez de Primera Instancia que conozca en materia Civil, artículo 4 letra a)
de la misma. Asimismo, esa norma establece que el procedimiento a seguir es el siguiente: 1) la
autoridad o funcionario superior comunicará por escrito en original y copia a la autoridad judicial
señalada del domicilio donde el demandado desempeñe el cargo la decisión de remover o
destituir a éste; 2) expresar las razones legales que se tienen para ello, así como establecer los
hechos y proponer la prueba; 3) se dará traslado al demandado por tres días, si no contesta se
presumirán como ciertos los extremos de la demanda y se pronunciará la sentencia, y, en caso de
oponerse, se abrirá a prueba por cuatro días, de ser necesario, previo a la emisión de la sentencia.
Siguiendo ese orden de ideas, es posible concluir que el Ministro de Relaciones Exteriores
no era el funcionario materialmente competente para emitir el acto de remoción. La resolución
MRREE/DGAJ/45/2015, de las dieciséis horas del diecisiete de diciembre de dos mil quince,
mediante la cual se removió a la señora NESH como asistente administrativo en la representación
consular de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, México, es un acto que adolece del
vicio de ilegalidad porque, tal como se ha reiterado, el procedimiento que debió seguirse,
tratándose de una sanción para una empleada consular -dentro de este género está el asistente
administrativo-, es el establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, norma que otorga la
potestad sancionadora al Juez de Primera Instancia con competencia en materia Civil
correspondiente.
Finalmente, la parte actora señaló: «Al no observarse disposición alguna en los referidos
cuerpos normativos que regule el Régimen (sic) Disciplinario (sic) para los empleados
consulares que laboran en el exterior, es atendible observar lo dispuesto en el Art. (sic) 2 del
CODIGO (sic) DE ETICA (sic) DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, el cual a
su vez nos remite a lo estipulado en los Capítulos (sic) VI y VII de la Ley de Ética
Gubernamental, el cual a su vez dispone las sanciones respectivas en la aplicación de Multas
(sic)» (folio 2 frente).
En torno a este alegato, es pertinente remarcar que a la demandante se le inició un
procedimiento disciplinario sancionatorio, mediante el cual la autoridad demandada le atribuyó
14
«(…) mal desempeño en sus funciones, malos tratos a usuarios en dicha Representación (sic)
Consular (sic) y presunto abuso del cargo para la obtención de beneficios económicos» (folio 51
frente). En ese sentido, a criterio del Ministro de Relaciones Exteriores, dichas conductas eran
acreedoras de la sanción de destitución impuesta.
Consta que la autoridad demandada, en el inicio del procedimiento sancionatorio,
manifestó: «(…) por lo que se ha decidido iniciar el presente procedimiento administrativo
sancionador en contra de la mencionada funcionaria, por reflejar faltas graves en su desempeño,
las cuales es probable que riñan con la ética y la moral, y constituyen indicios de incumplimiento
a sus obligaciones y prohibiciones contenidas en los artículos 43 números 2, 3, 5 y 44 número 16
del Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, así como a los
deberes y principios contenidos en los artículos 2 y 6 letras a), b) c), e) y l) del Código de Ética
del Ministerio de Relaciones Exteriores (…)» (folio 51 frente). El Ministro de Relaciones
Exteriores sí aplicó el Código de Ética del Ministerio de Relaciones Exteriores, aunque consideró
que las conductas atribuidas incurren en la sanción de destitución. Por ello, no se advierte el vicio
señalado.
Por otra parte, la autoridad demandada sostuvo en el informe justificativo de legalidad que
si se considera la aplicación en el presente caso de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, sería materialmente
imposible demandar a la empleada radicada fuera del país; no obstante, este argumento se cae por
el hecho que, desde el inicio del procedimiento hasta la decisión final adoptada, el trámite ha sido
llevado por dicha autoridad en sus instalaciones ubicadas en la ciudad de Antiguo Cuscatlán,
departamento de La Libertad, efectuando a la trabajadora las debidas notificaciones para el
impulso del procedimiento.
V. Medida para restablecer el derecho violado.
Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: “Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En este caso, la medida para restablecer el derecho violado deberá contemplar el reinstalo
de la demandante en el cargo que tenía al momento de la emisión del acto, o en uno de igual
15
categoría, así como el pago de los salarios, en los términos establecidos por el ordenamiento
jurídico, y la habilitación de la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra la
persona que desempeñaba el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, emisor del acto
declarado ilegal.
Ahora bien, debido a que el pago de los salarios dejados percibir son susceptibles de ser
cuantificados, le corresponde a la autoridad demandada determinar el monto de los mismos. En
ausencia la norma explícita que regule tal materia en el ordenamiento sectorial, debe aplicarse,
haciendo una interpretación analógica, la Ley de Servicio Civil, que, bajo un contexto distinto,
regula una situación similar. Específicamente el artículo 61 inciso cuarto de esa ley ordena que
deben cancelarse los sueldos dejados de percibir, siempre que no excedan de tres meses.
VI. La Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos mil trece, emitió la sentencia en
el proceso de inconstitucionalidad con referencia 78-2011, en el que se alegaron: «(...) vicios de
contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)»; dicha disposición hace referencia
al carácter deliberativo del proceso decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias,
incluyendo la de esta Sala.
Esencialmente en la referida sentencia se estableció: «(...) se concluye que la regla de
votación impugnada por los demandantes debe ser declarada inconstitucional, pues carece de
justificación suficiente en relación con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que
la regla de mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de votación de diversos
tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ) -lo que sirve como referente analógico
para evitar un vacío normativo- y por razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia
será que para tomar las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría de los
Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con anterioridad a esta
sentencia».
Esta Sala entiende que, en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno de la
misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones interlocutorias y definitivas
que se adopten, pero en los casos en que se alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es
decir tres a uno, se habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo magistrado o magistrada
16
debe dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el correspondiente voto
y se toma la decisión por mayoría de votos.
Conforme con la mencionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia se adopta la decisión con las magistradas Elsy Dueñas Lovos y Paula Patricia
Velásquez Centeno, y el magistrado Carlos Roberto Calderón Escobar. El magistrado Sergio Luis
Rivera Márquez hará constar su voto disidente a continuación.
FALLO:
POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y en los artículos 2°, 3°, 4°, 9° y 311 de la
Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, 2, 3, 4 y 61 de la Ley de
Servicio Civil, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 7, 31, 32, 33, 34 y 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ya derogada-, emitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República,
esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal la resolución emitida por el Ministro de Relaciones Exteriores, bajo la
referencia MRREE/DGAJ/45/2015, a las dieciséis horas del diecisiete de diciembre de dos mil
quince, mediante la cual se remueve a la señora NESH del cargo de asistente administrativo en la
agencia consular de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas, Estados Unidos
Mexicanos.
B. Como medida para restablecer el derecho violado, se ordena a la autoridad demandada
que reinstale a la demandante en el cargo que tenía al momento de la emisión del acto o en uno
de igual categoría, y que le pague los salarios que dejó de percibir, equivalentes a tres meses, tal
como prescribe el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil.
C. Dejar expedita a la parte actora la promoción de un proceso por los daños y perjuicios
que se le ocasionaron contra la persona que emitió el acto declarado ilegal.
D. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
E. En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.
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DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C. ------ S. L. RIV. MARQUEZ------ R.C.C.E -----
PRONUNCIADA POR MAYORÍA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ.
No estoy de acuerdo con la declaratoria de ilegalidad adoptada por las honorables
Magistradas y Magistrado en el presente proceso contencioso administrativo promovido por la
señora NESH, representada inicialmente por el licenciado Fredy Armando Portillo Campos, y
continuado por el licenciado Raúl Ernesto Chávez Carranza, contra el Ministro de Relaciones
Exteriores (en adelante el Ministerio o el MRE), por el acto administrativo consistente en la
resolución MRREE/DGAJ/45/2015 emitida a las dieciséis horas del diecisiete de diciembre de
dos mil quince, mediante la cual se remueve a la señora NESH del cargo de asistente
administrativo en la representación consular de El Salvador en Comitán de Domínguez, Chiapas,
México.
I.- Antecedente.
1) La demandante se desempeñaba desde el veinticuatro de febrero de dos mil quince
como parte del personal de servicio de la representación diplomática y consular de El Salvador en
la representación consular de El Salvador en Comitán de Domínguez, estado de Chiapas, Estados
Unidos Mexicanos, según acuerdo No 274 del veinticuatro de febrero de dos mil quince (copia de
este acuerdo a folio 5), hasta el diecisiete de diciembre del mismo año fungía como asistente
administrativo en el mismo lugar.
2) El diecinueve de octubre de dos mil quince se inició un procedimiento administrativo
sancionador contra la señora NESH por el supuesto mal desempeño en sus funciones, malos
tratos a los usuarios en la representación consular donde se encuentra destacada y abuso del cargo
para la obtención de beneficios económicos.
3) Al finalizar el procedimiento administrativo, la señora NESH fue removida del cargo
por resolución MRREE/DGAJ/45/2015 emitida por el Ministro de Relaciones Exteriores el
diecisiete de diciembre de dos mil quince como se ha indicado.
4) Las autoridades del Ministerio indicaron que, como miembro del servicio exterior, la
señora S Hurtado no se rige por la Ley del Servicio Civil, pero tampoco está excluido de la
carrera administrativa, por lo que no le es aplicable en su literalidad la Ley de Garantía de
18
Audiencia para Empleados Públicos No Comprendidos en la Carrera Administrativa
(LGAEPNCCA) sino que le eran aplicables la Ley Orgánica del Servicio Consular (LOSC) y el
RITMRE; además, aunque estas normas no contemplan específicamente un procedimiento
sancionatorio; la autoridad demandada señala que se siguió uno en el cual se notificó desde el
inicio a la ahora parte actora, se le otorgó plazo para contestar las infracciones atribuidas, se abrió
la oportunidad de aportación de prueba para las partes y, finalmente, se pronunció la respectiva
resolución que ahora se impugna en el proceso contencioso administrativo.
5) La parte actora ha señalado que el acto es ilegal porque no debió aplicarse la Ley
Orgánica del Servicio Consular.
II.- Razones para el desacuerdo.
La decisión plasmada en la sentencia que antecede, ha sido adoptada por mis compañeros
magistrados, en atención a lo señalado por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la
sentencia de amparo con referencia 101-2009 -pronunciada a las diez horas con cuarenta y siete
minutos del dieciséis de marzo de dos mil once- que resolvió un caso similar, relacionado con la
remoción del señor JARL del cargo de asistente administrativo en el Consulado General de El
Salvador, Tapachula, Estado de Chiapas, México.
La principal diferencia entre el caso resuelto en dicho amparo y el que ahora se dirime es
que al señor RL, promotor del amparo, no se le siguió ningún tipo de procedimiento
sancionatorio previo a su destitución, mientras que a la ahora actora en el proceso contencioso
administrativo -señora NESH- se le siguió uno que la administrada considera no es el aplicable.
En el referido amparo, la Sala de lo Constitucional para emitir su decisión señaló:
i) Que se remitió a la Convención de Viena Sobre Relaciones Consulares-del veinticuatro
de abril de mil novecientos sesenta y tres, ratificada por El Salvador mediante Decreto
Legislativo No 172 del treinta y uno de octubre de mil novecientos setenta y dos, publicado en el
Diario Oficial Número 214 Tomo 237 del diecisiete de noviembre de mil novecientos setenta y
dos-, a efecto de evidenciar la diferencia entre un “funcionario consular” y un “empleado
consular” tal cual se definen en el artículo 1, letras “d” y “e” de la convención.
Tal distinción se plasmó como preámbulo al indicar, que el artículo 311 de la LOSC es
aplicable solamente a los funcionarios consulares y en cambio no aplicaba para los empleados
consulares.
19
ii) Indicó que “[…] en caso de ausencia de procedimiento, la autoridad competente debe
hacer aplicación directa de la Constitución, con base en el artículo II de la Constitución, y
conceder al menos, una oportunidad para oír la posición del sujeto pasivo, para que éste pueda
conocer y contradecir los motivos que fundamentan la decisión privativa de derechos.”
[Considerando V.3. parte final, resaltado suplido.]
iii) Sostuvo además “Sin embargo, en el caso concreto, se comprobó por medio de la
certificación del expediente laboral del peticionario, que éste, como asistente administrativo,
estaba vinculado con el referido Ministerio por medio de una relación laboral bajo el Régimen
de Ley de Salarios, siendo aplicable el procedimiento de destitución establecido en la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la
Carrera Administrativa, la cual regula el procedimiento que habrá de seguirse en caso de
destitución.” [Considerando V.4. Resaltado suplido.]
Pese a que la Sala precisa el procedimiento que estima aplicable y postula que no resulta
aplicable el artículo 311 de la LOSC, hace hincapié en una situación, específica:
«En consecuencia se concluye que la autoridad demandada al destituir al señor JARL de
su cargo como asistente administrativo en el Consulado General de El Salvador en Tapachula,
Chiapas, México, no llevó a cabo un procedimiento de destitución previo, en el cual hubiese
tenido la oportunidad mínima de defenderse, por lo que lesionó sus derechos de estabilidad
laboral, audiencia y defensa.
Lo anterior significa que aun cuando existan motivos o causas que se aleguen COMO
[Sic] justificativos de la destitución o separación del cargo, siempre ha de cumplirse con el
proceso o procedimiento previo y con la oportunidad de defensa que ordena el artículo 11 de la
Constitución, por lo que habrá de declararse ha lugar el amparo.» [Considerando V.5, resaltado
suplido.]
Es decir, que el pronunciamiento del referido Tribunal, más allá de elegir una norma
aplicable al régimen laboral de los empleados del servicio exterior, reconoce la ausencia de un
procedimiento dentro de las leyes especiales, que permita respetar todos aquellos derechos y
garantías reconocidas por la Constitución, al momento de dar por terminado el vínculo laboral,
por causas imputables al empleado; y conmina a la Administración a dar cumplimiento al artículo
11 de la Constitución.
20
Ahora bien, ya que la postura jurídica que sostengo va encaminada a objetar la decisión de
mis colegas magistrados, es menester analizarla de manera paralela a lo indicado en el amparo
101-2009, para lo cual procedo a exponer lo siguiente:
1) El personal que labora para el Ministerio de Relaciones Exteriores, se divide en dos
clases, aquellos funcionarios y empleados que laboran en el Ministerio y prestan su servicio en El
Salvador, y los funcionarios y empleados que prestan servicio diplomático y consular en el
exterior. Por lo que el régimen laboral y disciplinario que se les aplique a unos u otros, dependerá
de lo que la normativa legal y reglamentaria establezca.
Así se advierte, que si bien es cierto a los funcionarios y a los empleados del servicio
exterior les es aplicable el Reglamento Interno de Trabajo del referido ministerio en cuanto a sus
derechos, obligaciones, prohibiciones y régimen disciplinario, tal aplicación encuentra su límite
en las leyes especiales que los rigen, según se determina en los artículos 3 y 4 del referido cuerpo
normativo, siendo éstas -entre otras-, la Ley Orgánica del Servicio Consular (LOSC) - que aplica
tanto a los funcionarios que integran la carrera consular como a los empleados de las
delegaciones externas del país, según puede advertirse en numerosos artículos de esa ley,
verbigracia 32, 34, 42, 50, 56, 74, 93; y la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático (LOCD), según
los arts. 22 letra “p”, 33 inciso final, 40, 44, 49, 64 - que determina una infracción que pueden
cometer tanto empleados como funcionarios -, 71, 72, 73, entre otros de esa ley.
Ahora bien, no debe perderse de vista el hecho que el legislador claramente determinó que
todos los servidores públicos adscritos al servicio exterior están excluidos del régimen de la Ley
del Servicio Civil (LSC) como tal, conforme lo estipula en el artículo 2, al indicar que:
“Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con las excepciones que después se
dirán, los servidores públicos de las Instituciones Públicas.
Cuando en el texto de esta ley se refiera a la Administración Pública o a las Instituciones
Públicas, se estará refiriendo a la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano Legislativo,
Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales y
Municipalidades. Asimismo, cuando esta ley se refiera al funcionario o empleado público, se
estará refiriendo a los servidores públicos o trabajadores. (14)
Los miembros del magisterio y servicio exterior, por la naturaleza de sus funciones, se
regirán por leyes especiales; sin perjuicio de los derechos sociales contenidos en esta ley, los
cuales les serán aplicables a dichos servidores públicos.”(Negrillas suplidas).
21
Nótese, que en esta salvedad que la ley hace, no se está excluyendo únicamente a los
funcionarios diplomáticos o de la carrera consular, sino a todos los miembros del servicio
exterior.
Del examen del artículo 2 LSC se deriva que hay un conjunto de servidores públicos que
no se someten a esa ley sino a leyes especiales, en particular los “… miembros del magisterio y
servicio exterior…”
Esta salvedad no significa, automáticamente, que estos servidores estén excluidos de la
Carrera Administrativa, pues esas exclusiones se encuentran normadas en el artículo 4 LSC, tal
cual ha respondido la autoridad demandada.
La excepción de aplicación es muy concreta, está delimitada a servidores que pertenecen a
dos sectores con características únicas y sujetos “…a leyes especiales…”
Esta remisión a leyes especiales no es casual, sino que responde al desarrollo
administrativo y jurídico-histórico de estos dos sectores en el país; y su especificidad y límite
permite advertir cómo, el que no se aplique a éstos la LSC no implica, en lo absoluto, que
siempre, y en todos los casos, para ambos regímenes deba aplicarse en su literalidad la
LGAEPNCCA y llevarse a conocimiento de los tribunales con competencia civil.
Sirva el caso de “los miembros del magisterio” para clarificar esta situación, pues éstos se
rigen por la Ley de la Carrera Docente (LCD), la cual instaura un procedimiento de carácter
sancionatorio ante los diferentes tribunales de la Carrera Docente, y por lo tanto no es aplicable
en dicho ámbito la LGAEPNCCA.
En igual sentido, a todos los miembros del servicio exterior aplica la legislación especial,
en particular la LOSC, la LOCD, el Código de Ética del Ministerio de Relaciones Exteriores y el
Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los cuales se definen
todas las obligaciones impuestas a aquellos. El problema que en esta materia se presenta, es el
hecho que ninguna de las normas en mención desarrolla el procedimiento que debe instruirse en
caso que algún miembro del servicio exterior, infrinja sus deberes.
De ahí que este Tribunal mediante sentencia del diecisiete de septiembre de dos mil doce,
emitida en el proceso referencia 358-2009 -en un caso similar al presente, en el cual la
demandante argumentaba la errónea aplicación del artículo 311 de la LOSC, pues dicha
disposición prevé una sanción para los funcionarios consulares y ella era sólo una empleada del
servicio exterior-, resolvió lo siguiente: « En primer orden, después del examen de Ley de la
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materia se advierte que ésta no regula el procedimiento a seguir para que la Administración
Pública demuestre que ha ocurrido el supuesto de hecho que justifica la separación del cargo
ordenada. Sin embargo, este punto ha sido aclarado por la Sala de lo Constitucional, la cual se
ha pronunciado en el sentido de asegurar que ese vacío legal no dispensa a las autoridades
competentes de cumplir con la exigencia del proceso previo a la imposición de una sanción
(amonestación o destitución), pues el derecho de audiencia reconocido en el artículo 11 de la
Constitución conlleva que, antes de limitar la esfera jurídica de una persona -o a privarle por
completo de un derecho- ésta debe ser oída y vencida con arreglo a las leyes, mediante un
procedimiento seguido de conformidad a las normas secundarias o en aplicación directa de la
Constitución. Resultado de esa jurisprudencia, se ha instaurado que el proceso esencial de
configuración constitucional deberá tener al menos las siguientes etapas: primero, se dará
audiencia a la persona a quien se le atribuye la infracción administrativa, para que ésta
manifieste su posición respecto a las imputaciones formuladas por la Administración Pública;
segundo, se le deberá la oportunidad de desvirtuar los motivos que fundamentan la decisión
privativa de derechos, por lo que se sobreentiende la necesidad de que exista una etapa
probatoria; tercero, una vez finalizada la fase de pruebas se deberá emitir una resolución
administrativa razonada, en la cual se justifique la imposición de la sanción en los hechos
probados.» Por lo que la Sala, al advertir que el Ministerio de Relaciones Exteriores, a pesar de la
inexistencia de un procedimiento sancionatorio dentro de las leyes especiales, instruyó un
procedimiento que se ajustó a los parámetros antes señalados, concluyó que no se había
configurado el vicio alegado por la demandante.
Estimo, que la anterior postura jurídica es la que debió adoptarse en la decisión judicial
que antecede a este voto. Es decir, que debió cumplirse la línea jurisprudencial que había sido
establecida por este Tribunal, pues al examinar el acto administrativo impugnado se puede
advertir que en el mismo la autoridad demandada plasmó lo siguiente:
i) Que a la demandante le fue instruido el procedimiento de destitución por el
incumplimiento a disposiciones normativas que son aplicables a todos los miembros del servicio
exterior, indicando que el mismo se inició ante irregularidades que constituían «(…) indicios de
un mal desempeño en sus funciones, malos tratos a usuarios en dicha Representación (sic)
Consular(sic) y presunto abuso del cargo para la obtención de beneficios económicos, reflejando
faltas graves en su desempeño, que reñían con la ética y la moral, y constituirían indicios de
23
incumplimiento a sus obligaciones y prohibiciones contenidas en los artículos 43 números 2,3,5
y 44 número 16 del Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, así
como los deberes y principios contenidos en los artículos 2,y 6 letras a), b), c), e) y l) del Código
de Ética del Ministerio de Relaciones Exteriores».
ii) Que «(…) tal y como se apuntó en la resolución MRREE/DGAJ/38/2015. Pronunciada
a las quince horas del día diecinueve de octubre del presente año, no obstante que el art. 311 de
la LOSC no desarrolla un procedimiento previo a la resolución definitiva sobre las
amonestaciones, suspensiones o remociones que ahí se contemplan, era imperante instruir un
procedimiento con el fin de garantizar los derechos de la licenciada NESH, en especial los de
audiencia, defensa razonable, motivación y congruencia en las resoluciones (2 y 11 de la
Constitución), en aras de la aplicación directa de la Constitución de la República (…) En virtud
de lo anterior, se configuró este procedimiento de forma tal que la licenciada NESH, tuviera la
oportunidad de ejercer plenamente sus derechos, al conocer oportunamente los hechos que se le
atribuyen, de pronunciarse sobre los mismos, así como de aportar la prueba que estimara
necesario-dentro de un plazo razonable- con el fin de sustentar sus alegaciones; y para en su
oportunidad, pronunciar una resolución sobre el fondo apegada a la Constitución y las leyes,
motivada y congruente (…) ».
Es decir, que los motivos por los que la administrada fue sancionada, se originaron del
incumplimiento de obligaciones y deberes propios de todos aquellos servidores públicos que
integran el servicio exterior, sean éstos funcionarios o empleados; y que el artículo 311 LOSC,
fue utilizado para sustentar la inexistencia de un procedimiento sancionatorio dentro de la ley
especial, por lo que se justificaba la instrucción de un procedimiento adhoc que diera
cumplimiento a los lineamientos jurisprudenciales que habían sido emitidos por este mismo
tribunal.
Tales lineamientos están acorde a lo establecido en el contenido amparo 101-2009,
cuando la Sala de lo Constitucional prescribió que: «En ese sentido, no obstante, el actual
Ministro de Relaciones Exteriores, en una de sus intervenciones, afirmó que no se había seguido
procedimiento administrativo previo a la destitución del peticionario porque el artículo 311 de la
normativa consular, no establecía un procedimiento para ello; esta Sala debe aclarar que, en
caso de ausencia de procedimiento, la autoridad competente debe hacer aplicación directa de
la Constitución, con base en el artículo 11 de la Constitución, y conceder al menos, una
24
oportunidad para oír la posición del sujeto pasivo, para que éste pueda conocer y contradecir
los motivos que fundamentan la decisión privativa de derechos.(…) En consecuencia se
concluye que la autoridad demandada al destituir al señor JARL de su cargo como asistente
administrativo en el Consulado General de El Salvador en Tapachula, Chiapas, México, no llevó
a cabo un procedimiento de destitución previo, en el cual hubiese tenido la oportunidad
mínima de defenderse, por lo que lesionó sus derechos de estabilidad laboral, audiencia y
defensa. Lo anterior significa que aun cuando existan motivos o causas que se aleguen COMO
[Sic] justificativos de la destitución o separación del cargo, siempre ha de cumplirse con el
proceso o procedimiento previo y con la oportunidad de defensa que ordena el artículo 11 de la
Constitución, por lo que habrá de declararse ha lugar el amparo»(negrillas suplidas).
2) Ahora bien, me parece importante indicar que si bien la sentencia de amparo antes
referida gira en el sentido de aplicar a los empleados del servicio exterior la LRGAEPNCCA, lo
es para entender que el Ministerio de Relaciones Exteriores debió seguir un debido proceso que
permitiera a la afectada ser debidamente oída; en esa línea tal proveído no cuestiona su
competencia, en consecuencia no lleva al entendido de proponer que los tribunales civiles sean
los competentes para conocer del caso.
2.1. Si bien en el presente caso el servidor es un connacional, el servicio exterior puede
contratar personal local en los países en los cuales El Salvador tiene representación, con lo que la
idea de sujeción a los tribunales que conocen de la LGAEPNCCA o, en su caso, a las comisiones
del servicio civil y al tribunal del servicio civil, resulta impráctica en su aplicación concreta.
2.2. No podemos perder de vista el efecto negativo que la interpretación efectuada -de
aplicar la LGGAEPNCCA a este tipo de casos- generará en los derechos del personal del servicio
exterior que se vea sometido a un proceso jurisdiccional de destitución ante el juez nacional, el
cual -también- afectará la eficacia de la actividad sancionadora, dado que dicho proceso -en
principio- constituirá una mera formalidad, carente de contenido, en el que principalmente el
personal del servicio exterior, difícilmente podrá ejercer su derecho de defensa.
Dicha situación se deriva de la misma particularidad del servicio exterior, pues éste -como
la misma expresión lo denota- es una función pública que se desarrolla fuera del país, razón por
la que, por regla general, los hechos controvertidos han sucedido fuera del territorio nacional y,
por tanto, los distintos medios de prueba no se encuentran dentro del mismo.
25
Adviértase que en estos procedimientos, la autoridad administrativa requiere la
comparecencia del administrado, de potenciales afectados, así como testigos de cargo y descargo,
que difícilmente podrán desplazarse hasta El Salvador, para establecer los hechos acaecidos en el
país extranjero en el cual se desempeña el miembro del servicio exterior.
De ahí que este Tribunal en la sentencia 358-2009, ya relacionada, se pronunció respecto
a la aplicación de la LSC y de la LGAEPNCCA, en el siguiente sentido: «De forma general
puede decirse que la Ley del Servicio Civil comprende los derechos y deberes que gozan todas
las personas incluidas en la carrera administrativa, así como el régimen de infracciones y
sanciones aplicables por las conductas ejercidas en el desempeño de sus cargos. Es
precisamente en el ámbito sancionador que se destaca el rol de esta normativa, pues instaura
una serie de Comisiones y Tribunales del Servicio Civil competentes, los cuales tienen su sede
dentro del territorio del país. De ahí que resulta lógico que el procedimiento sancionador
previsto en la Ley analizada sea de imposible aplicación a las personas que se encuentran
laborando para el Estado salvadoreño y que residen en otros países, ejerciendo funciones
diplomáticas y consulares. Por tal motivo, se advierte totalmente justificada la postura sentada
en el artículo 2, antes transcrito, en cuanto que se reconocen los derechos sociales
(indemnización y estabilidad laboral) a favor de los empleados comprendidos en la carrera
diplomática y consular, pero no les resulta aplicable la Ley en cuanto a los procedimientos y
demás normas organizacionales, sino que deberán regirse por sus leyes especiales, que para los
efectos son la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador y la Ley
Orgánica del Cuerpo Diplomático de El Salvador. Siguiendo esa lógica, no resulta tampoco
atendible la tesis esgrimida por la parte actora respecto a la aplicabilidad de la Ley de la
Garantía de Audiencia de los Em pleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, cuyo procedimiento establece que se iniciará con la comunicación en original
y copia al Juez de Primera Instancia que conozca en materia civil de la jurisdicción donde el
demandado desempeñe el cargo o empleo. Como es evidente los Juzgados extranjeros
competentes en materias laborales no pueden conocer de asuntos concernientes a las leyes
salvadoreñas. En definitiva, esta Sala considera que la Ley del Servicio Civil es clara respecto al
régimen jurídico que aplica en cuanto a los servidores públicos del Estado que prestan sus
servicios en el extranjero, ellos se regirán por sus propias leyes especiales, y no les resulta
ajustable desde ningún punto de vista la Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados
26
Públicos no com prendidos en la Cartera Administrativa. Por lo cual, no se puede entender que
el acto cuestionado es ilegal (…).»
2.3. Nótese que la LRGAEPNCCA, establece en el artículo 4 letra a) quien es la autoridad
judicial competente para conocer del proceso, al señalar: «Art. 4.- En los casos anteriores se
observará el procedimiento siguiente: a) La autoridad o funcionario superior comunicará por
escrito en original y copia, al Juez de Primera Instancia que conozca en materia civil, de la
jurisdicción donde el demandado desempeña el cargo o empleo, su decisión de removerlo o
destituirlo, expresando las razones legales que tuviere para hacerlo, los hechos en que la funda y
proponiendo su prueba(…)»(negrillas suplidas).
En ese sentido, el aceptar la postura que ha sido establecida en la sentencia de mayoría,
presenta de cara al proceso mismo y, particularmente, en ejercicio de los derechos que éste
comporta, un valladar que difícilmente puede ser superado por la parte vulnerable dentro de
proceso -el personal que presta sus servicios en el exterior-, a quien, sin justificación legal
alguna, se le seguirá un proceso ante un juez en el que no concurre ninguno de los criterios
LRGAEPNCCA.
En concreto, la norma derivada de la interpretación contenida en la sentencia que con mi
voto no concurro, deja de lado los criterios de competencia establecidos en el derecho procesal
común, entre otros: (i) El del domicilio del demandado, que tiene como cimiento el derecho de
defensa del demandado, en la medida que la demanda se está incoando frente a un juez ante el
qué personarse y ejercer su derecho de defensa se le vuelve, prácticamente, difícil; (ii) El del
lugar donde acaecieron los hechos,-o como indica la LRGAEPNCCA la jurisdicción donde el
demandado desempeña el cargo o empleo - puesto que básicamente el fundamento fáctico de la
pretensión se encuentra fuera del territorio nacional, de forma tal que carece -en ese momento
inicial- de justificación que el supuesto se plantee ante el juez nacional.
2.4.) Cabe plantearse, de esta forma algunas interrogantes que permitan reflexionar
respecto de la incidencia que pueda tener el lugar en que se someta a un procedimiento o proceso
sancionatorio el miembro del servicio exterior, así es menester preguntarse si será viable para el
personal del servicio exterior aportar testigos -por ejemplo personal de la oficina o usuarios- en el
proceso ante una denuncia por parte de los usuarios o por malos tratos o cobros indebidos;
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también si será viable al personal del servicio exterior ofrecer una declaración de propia parte; y
si podrán desplazarse los ofendidos al territorio nacional para prestar declaraciones.
A la vista de estas evidentes dificultades que se aprecian en el ejercicio de la defensa del
administrado, la interpretación literal de la norma, nos lleva a resultados ajenos a la teleología de
la misma y al entramado normativo que rige al servicio exterior, el cual se configura mediante la
concurrencia de normas de derecho interno y de normas de derechos internacional, incorporadas
al ordenamiento jurídico.
2.5) La interpretación literal del mencionado art. 311, en cuya virtud se somete
únicamente a los funcionarios a la potestad sancionadora del Ministerio de Relaciones Exteriores,
no hace alusión o no toma en consideración, la razón de ser del otorgamiento de la competencia
al Ministerio de Relaciones Exteriores, como lo es que se trata de un servicio prestado fuera del
país, donde el sustrato fáctico o la causa que motiva la imposición de una eventual sanción
administrativa, sucede fuera del país.
Dicha situación singular, también, vuelve ineficaz no solo la potestad sancionadora (como
se aprecia en el presente caso, que los testigos están en el extranjero) sino también -y
principalmente- el ejercicio de los derechos por parte del personal mismo del servicio exterior.
Por otro lado, el otorgamiento de dicha competencia no conlleva una negación de la tutela
jurisdiccional, sino que, por el contrario, la deja intacta; la cual -actualmente- es dispensada por
tribunales especializados en materia administrativa, coherentes con la naturaleza del acto mismo
sancionador.
En ese sentido, la interpretación efectuada del art. 311 tantas veces citado, también nos
lleva a una desnaturalización del control jurisdiccional, que a este momento carece de sentido con
la creación de los tribunales contenciosos administrativos, en la medida que obliga a la
administración someter el conocimiento de los procesos de destitución a tribunales especializados
en materia civil y mercantil.
2.6) Si se entiende que debe acudirse indefectiblemente a los tribunales civiles, en
aplicación de la LRDGEPNCCA, se genera un vacío relacionado con la potestad de imponer
otras sanciones de naturaleza diferente, como, por ejemplo, amonestar o suspender, cuya
redacción -en su literalidad- se encuentra referida solamente a los funcionarios en el ya referido
artículo 311 LOSC.
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Para evitar dicha laguna legal es menester entender que las sanciones que se imponen a
los funcionarios, también pueden ser impuestas a los empleados del servicio consular, máxime
que por sus propias disposiciones especiales tanto los funcionarios como los empleados
miembros del servicio exterior, imponen a éstos similares deberes y pautas de conductas a
cumplir, en especial cuando los empleados frecuentemente desempeñan interinamente las
funciones propias de los funcionarios.
3) Se debe tener presente que compete al Presidente de la República dirigir las relaciones
exteriores (artículo 168, ordinal 5 de la Constitución de la República). Esta atribución se
encuentra regulada de forma complementaria en el artículo 32 del Reglamento Interno del
Órgano Ejecutivo, número tres, en el cual se delega al Ministerio de Relaciones Exteriores las
competencias en relación con la dirección de tales relaciones exteriores, y entre las cuales se
encuentran:Organizar y dirigir el servicio exterior salvadoreño, compuesto por sus embajadas,
consulados y representaciones permanentes. Todo de conformidad a lo establecido en las
Convenciones de Viena sobre Relaciones Consulares y Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas.
Tal como se expuso en líneas precedentes, esta competencia de organizar y dirigir el
servicio exterior salvadoreño está desarrollada tanto en la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático
como en la Ley Orgánica del Servicio Consular, las cuales, son el desarrollo a nivel de normativa
interna del contenido establecido en las referidas convenciones.
La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (CVRC) constituye el régimen
jurídico aplicable a los miembros de la oficina consular (jefe de oficina consular, funcionarios
consulares, empleados consulares, y miembros del personal de servicio), y a las oficinas
consulares, incluyendo sus funciones, deberes y obligaciones. En tanto ley de la República, la
citada convención se complementa con la Ley Orgánica del Servicio Consular, la cual, desarrolla
también, entre otros, los deberes, derechos y obligaciones de los miembros de las oficinas
consulares, siendo que muchas de las competencias de las oficinas consulares están dedicadas a la
protección de las personas e intereses de los salvadoreños en el exterior.
Dicho lo cual, es imperativo dar una lectura conjunta y sistemática, a los tres
instrumentos jurídicos que regulan la materia consular.
Congruente con lo antecedente, el quehacer consular que comprende derechos,
obligaciones y prohibiciones, involucra a todo el personal que compone la oficina consular,
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tanto es así que el artículo 31 de la citada LOSC prevé que: “El Jefe de una oficina consular será
subrogado por el funcionario de la categoría inmediata inferior de la misma. Si no hubiere
ningún otro funcionario, será subrogado por el empleado más antiguo; y caso de no haber
empleados, el Cónsul podrá encargar la oficina a un Cónsul de una nación amiga o a una
persona de su confianza, dando la preferencia a un salvadoreño, si lo creyere conveniente.”
En virtud de lo precedente, dado el alcance amplio de las funciones que se ejercen en el
servicio consular y su vinculación a todo el personal que conforma la oficina consular, es posible
advertir que respecto del artículo 311 de la LOSC, relativo a la amonestación, suspensión o
remoción, su regulación aplica para todos los miembros de la oficina consular, disposición
que se complementa incluso con el Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones
Exteriores, el cual, según su artículo 2 establece que: El personal destacado en el servicio
exterior estará regido por una normativa especial; sin embargo, dichos servidores públicos,
estarán sujetos a lo regulado en el presente Reglamento en cuanto a sus derechos,
obligaciones, prohibicionesy régimen disciplinario, en lo que no se opusiere a la normativa
que los rige.
Este contenido de la norma reglamentaria remite sus efectos hacia las acciones en materia
disciplinaria, respecto de las cuales, el artículo 76 del mismo cuerpo normativo establece el deber
de acatar el debido proceso: “La titularidad deberá garantizar el respeto y cumplimiento de las
disposiciones legales aplicables a la administración de personal, las cuales, deben estar
basadas en el presente Reglamento, y demás leyes especiales que rijan la materia.
Se garantiza el respeto al principio del debido proceso en la imposición de cualquier
sanción disciplinaria”.
Así, es posible observar que, en su conjunto, tanto el artículo 311 de la Ley Orgánica del
Servicio Consular como el artículo 2 y 76 del Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de
Relaciones Exteriores conforman los preceptos jurídicos que predeterminan una
competencia específica a la titularidad del Ministerio de Relaciones Exteriores de desarrollar
las acciones aplicables en relación con los casos de faltas o excesos que los miembros de la
oficina consular -funcionarios y empleados- pudieren comprender en cuanto al ejercicio de las
funciones consulares.
Lo precedente implica que los miembros del servicio exterior están, en efecto, regidos por
las ya citadas leyes especiales y convenciones relacionadas, las cuales contienen un régimen
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disciplinario en el cual se definen infracciones y sanciones, pero que ninguna de ellas reguló un
procedimiento sancionatorio específico para los empleados del servicio consular, que permitiese
establecer responsabilidad en las infracciones y garantizara el derecho de defensa y que, tampoco
le es aplicable, en su literalidad, la LRGAEPNCCA, puesto que si los tribunales con competencia
civil situados en El Salvador fuesen los encargados de determinar si procede cualquier sanción o
la destitución, por una parte la administración tendría dificultades para establecer lo sucedido,
salvo en casos limitados, y por el otro, el administrado no tendría una oportunidad real de ejercer
la defensa, habida cuenta que los sucesos originarios ocurren fuera del país, con lo que las
posibilidades reales de traer a los testigos, ofendidos, etc. son mínimas y de gran costo monetario.
4) Como corolario, en el presente caso, se advierte que previo a la remoción del cargo de
la señora NESH, efectivamente hubo un procedimiento y, en el mismo, se le notificó de las
infracciones que se le atribuyeron, se le aplicó una medida cautelar, se le concedió plazo para
contestar las infracciones que le fueron atribuidas y se le otorgó oportunidad procesal para
proponer y producir prueba.
Por ende (i) la actora se encontraba sometida a un régimen legal especial, compuesto por
la LOSC, la LOCD, el Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Código de Ética del Ministerio de Relaciones Exteriores y las convenciones relacionadas de las
cuales El Salvador es parte; (ii) las leyes especiales aplicables al caso contienen las infracciones
que se atribuyen, pero carecen de procedimiento aplicable, razón por la cual la Administración,
en atención a las líneas jurisprudenciales resolvió, en aplicación directa de la Constitución,
instruir un procedimiento conforme a efecto de garantizar lo preceptuado en el artículo 11 de la
norma primaria, en atención a salvaguardar los derechos de audiencia y defensa.
En la línea de todo lo expuesto considero que no concurre el vicio de ilegalidad alegado
en el acto administrativo impugnado.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso Administrativo, veinte de mayo de dos mil diecinueve.
S. L. RIV. MARQUEZ------ VOTO RAZONADO DISIDENTE PRONUNCIADO POR EL
SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE ------- M.A.V.------ SRIA. ----------
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