Sentencia Nº 500-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 20-09-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 20 Septiembre 2021 |
| Número de sentencia | 500-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
500-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con cuarenta minutos del veinte de septiembre de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Escuela Superior
de Economía y Negocios, que se abrevia ESEN, por medio de su apoderada especial licenciada
A.M.Á..R., contra la inspectora y la jefa, ambas de la Sección de Inspecciones
Especializadas del departamento de Inspección del Instituto Salvadoreño del Seguro Social,
contra la resolución emitida el once de agosto de dos mil dieciséis, mediante la cual se ratificó la
providencia dictada el veintisiete de junio de dos mil dieciséis, en la que se determinó la
infracción a los artículos 1 y 3 de la Ley del Seguro Social, y 7 del Reglamento para la
Aplicación del Régimen del Seguro Social, al no inscribir y pagar cotizaciones a los docentes
contratados por hora clase.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; la inspectora y la
jefa, ambas de la Sección de Inspecciones Especializadas del departamento de Inspección del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como autoridades demandadas; y, los licenciados S.
.I.P.A. y M.A..G.P., en calidad de agentes auxiliares
delegados por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que, el veintinueve de febrero de dos mil dieciséis se le notificó
que se realizaría una inspección en la ESEN. El veintiocho de junio del mismo año, fue notificada
de la resolución mediante la que se le hizo saber del resultado de dicha diligencia, comunicándole
que se encontraron algunas inconsistencias, señalándose que no se había cumplido con la
«obligación patronal» prescrita en los artículos 1 y 3 de la Ley del Seguro Social —LSS—, y 7
del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social —RARSS—, al no inscribir a
setenta y tres profesionales [docentes]. En la misma resolución se le otorgó audiencia por tres
días, la cual evacuó en tiempo y forma, aportando las pruebas pertinentes, a fin de aclarar que los
casos cuestionados correspondían a docentes hora clase que prestan sus servicios profesionales
para la ESEN mediante un contrato de prestación de servicios profesionales en el que
expresamente se estableció que prestan un servicio independiente no subordinado y por ello no
existe una relación de dependencia «patrono-trabajador entre dichas partes».
Agregó, que el once de agosto de dos mil dieciséis se emitió resolución «mediante la cual
se ratifica el señalamiento (…), por no haber inscrito y no haber cumplido con la obligación de
pagar las cotizaciones respectivas en setenta y tres casos (…)». Dicha resolución fue notificada
el veintinueve de agosto de dos mil dieciséis.
Finalmente, expuso que el veinte de septiembre de dos mil dieciséis, en cumplimiento y
ejecución de la referida resolución, le fue notificado el monto de las cotizaciones que se
consideran en mora por el período cuestionado, acto de ejecución que no ha sido objeto de
impugnación [folios 1 vuelto y 2 frente].
En virtud de lo anterior, la apoderada de la demandante señaló como vicios de ilegalidad
los siguientes:
(a) Violación a los artículos 3 inciso primero y 33 de la Ley del Seguro Social —LSS—,
por la errónea aplicación del régimen del seguro social.
(b) Violación a los artículos 2 y 17 del Código de Trabajo, por la errónea calificación de la
relación contractual con los profesores contratados por hora clase.
(c) Vulneración al principio de reserva de ley —artículo 231 de la Constitución de la
República—, con relación a los artículos 6 letra a) y 15 inciso tercero del Código Tributario,
consecuentemente, se violentó el derecho de propiedad. Lo anterior, en virtud de que, mediante el
acto impugnado se ha modificado los alcances de la contribución especial de la seguridad social.
(d) Ausencia de respaldo fáctico y jurídico para fundamentar el acto impugnado, que se
traduce en falta de motivación, con relación al artículo 24 del Reglamento para la Afiliación,
Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social —RAIEISSS—.
(e) V.ción al debido proceso en su vertiente de derecho de defensa por la negativa a
proporcionar el acceso completo al expediente.
De esta manera, la apoderada de la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de la
resolución impugnada. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de la
resolución controvertida, mientras se tramitaba el proceso.
II. Por auto de las once horas con treinta y cuatro minutos del tres de noviembre de dos
mil dieciséis [folios 67 y 68], se admitió la demanda contra la inspectora y la jefa, ambas de la
Sección de Inspecciones Especializadas del departamento de Inspección del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, por la emisión del acto descrito en el preámbulo de esta sentencia, y se tuvo
por parte actora a la ESEN en los términos relacionados en el preámbulo de esta sentencia, se
decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la ejecución de los efectos
del acto administrativo impugnado; y, se requirió de las autoridades demandadas que rindieran el
informe sobre la existencia de los actos administrativos impugnados que regula el artículo 20 de
la hoy derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA derogada, ordenamiento de aplicación al presente
caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, y
de conformidad con el artículo 48 de la LJCA derogada.
III. Mediante escrito presentado el trece de enero de dos mil diecisiete [folio 71], las
autoridades demandadas rindieron el informe confirmando la existencia del acto administrativo
impugnado.
IV. En auto de las once horas con treinta y seis minutos del trece de febrero de dos mil
diecisiete [folio 76], se tuvo por parte demandada a la inspectora y la jefa, ambas de la Sección de
Inspecciones Especializadas del departamento de Inspección del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social; y por rendido el primer informe requerido a dichas autoridades; se solicitó de las
autoridades demandadas el informe al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA derogada, en
el que fundamentan la legalidad del acto impugnado, se confirmó la medida cautelar decretada a
folios 67 y 68; y, se ordenó notificar al Fiscal General de la República, para los efectos del
artículo 13 de la LJCA derogada.
Las autoridades demandadas al rendir el segundo informe realizaron un repaso de los
hechos ocurridos y de la normativa aplicable al caso justificando su actuación, concluyendo que
el acto impugnado es legal [folios 84 al 89].
V. En auto de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del nueve de junio de dos mil
diecisiete [folio 91], se dio intervención a la licenciada S.I..P.A., en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; se tuvo por rendido el informe
justificativo de legalidad requerido de las autoridades demandadas; y, se abrió a prueba el
proceso por el término de ley de conformidad al artículo 26 de la LJCA derogada.
La parte actora ofreció como prueba documental, contratos de prestación de servicios
profesionales suscritos con los profesores contratados hora clase, recibos y comprobantes de
crédito fiscal para respaldar la modalidad de contratación con los catedráticos y constancias de
retención del impuesto sobre la renta.
Las autoridades demandadas ofrecieron como prueba documental, fotocopias certificadas
del expediente de inspección correspondiente a la ESEN, según detalle:
a) Folios 496 al 494, que contienen el informe de inspección practicada a la ESEN.
b) Folios 486 al 484, que se refieren al escrito de fecha uno de junio de dos mil dieciséis
mediante el cual la ESEN ejerció su derecho de defensa.
c) Folios 462 al 453, en donde constan diez de los contratos de prestación de servicios
profesionales de los profesores hora clase.
d) Informe emitido por la oficial de información del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social —ISSS— y sus anexos.
VI. Mediante auto de las catorce horas y dos minutos del ocho de diciembre de dos mil
diecisiete [folios 137 y 138], se rechazó la prueba documental ofrecida por la actora, se admitió
como prueba documental la documentación ofrecida por las autoridades demandadas, a quienes
se les requirió el expediente administrativo relacionado al presente caso; y, se corrieron los
traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA derogada, con los siguientes resultados:
a) La representación fiscal, luego de realizar un estudio de la normativa aplicable y de los
hechos acaecidos manifestó, que el acto administrativo dictado por las autoridades demandadas
es legal por estar apegado a derecho.
b) La parte actora ratificó las violaciones invocadas en su demanda.
c) Por su parte, las autoridades demandadas reiteraron los argumentos expuestos en su
informe justificativo de legalidad.
VII. Con el fin de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual consiste en determinar si la autoridad
demandada, incurrió en las violaciones alegadas.
Para controvertir todos los actos, la actora identificó cinco motivos de ilegalidad, a saber:
(a) violación a los artículos 3 inciso primero y 33 de la LSS, por la errónea aplicación del
régimen del seguro social, (b) violación a los artículos 2 y 17 del Código de Trabajo, por la
errónea calificación de la relación contractual con los profesores contratados por hora clase, (c)
vulneración al principio de reserva de ley, con relación a los artículos 6 letra a) y 15 inciso
tercero del Código Tributario, y al derecho de propiedad, (d) ausencia de respaldo fáctico y
jurídico para fundamentar el acto impugnado, que se traduce en falta de motivación, con relación
al artículo 24 del RAIEISSS; y, (e) violación al debido proceso en su vertiente de derecho de
defensa por la negativa a proporcionar el acceso al expediente.
Sin embargo, del planteamiento de los argumentos de la demandante, esta Sala advierte:
a. En primer término, respecto de la violación al principio de reserva de ley —artículo 231
de la Constitución de la República—, con relación a los artículos 6 letra a) y 15 inciso tercero del
Código Tributario; ya que considera que la incorporación al régimen del seguro social de los
trabajadores conlleva la modificación de un tributo —contribución especial de seguridad social—
, y cualquier creación, modificación o supresión de tributos requiere de una ley en sentido formal
y material. Sin embargo, la normativa citada, que se refiere al principio de reserva de ley en
materia tributaria y a las contribuciones especiales, no tienen relación directa con el acto
administrativo impugnado, ya que en el acto impugnado no se ha impuesto ningún tributo a la
demandante; en razón de ello, esta Sala se ve imposibilitada de conocer sobre dicho punto de
ilegalidad.
Por las mismas razones, no será objeto de control por este Tribunal, la invocación del
derecho de propiedad por tratarse de argumentos que tienen relación directa con la normativa
tributaria invocada, descrita en el párrafo que antecede y que no puede ser objeto de valoración.
b. Como segundo punto, la actora invoca, por una parte, la violación a los artículos 3
inciso primero y 33 de la LSS, por la errónea aplicación del régimen del seguro social; y, la
vulneración a los artículos 2 y 17 del Código de Trabajo, por la errónea calificación de la relación
contractual con los profesores contratados por hora clase. Sin embargo, de la lectura de los
argumentos esgrimidos, es evidente que la actora se refiere a un mismo vicio de ilegalidad, que es
la errónea aplicación del régimen del seguro social por la calificación realizada a la relación
laboral entre la ESEN y los profesores contratados hora clase, por ello será analizado por esta
Sala en un solo apartado la naturaleza de la relación laboral o privada entre los catedráticos hora
clase y la ESEN.
c. Continuando con el análisis de los agravios, la demandante alega formalmente la falta
de respaldo o fundamento jurídico para dictar el acto, que conlleva ausencia de motivación, con
relación al artículo 24 del RAIEISSS. Al respecto debe señalarse, que dicho artículo se refiere a
la validez de las actas de inspección, en tanto no se demuestre su inexactitud, falsedad o
imparcialidad. Sin embargo, los argumentos de la actora no atacan de manera directa, ni intentan
desvirtuar la validez de las actas en las que se apoyan las autoridades demandadas para elaborar
el informe de inspección, situación por la que esta Sala se ve imposibilitada de conocer sobre la
vulneración del artículo 24 del RAIEISSS, que tiene relación directa con los requisitos y validez
de las referidas actas de inspección.
Con relación al mismo punto de ilegalidad, la actora invoca el vicio de la falta de
motivación respecto de un acto que no ha sido impugnado —informe de inspección—, razón por
la que, ante la falta de existencia de un nexo causal entre los hechos invocados y el acto
impugnado, esta Sala tampoco analizará dicha irregularidad en atención al principio de
congruencia procesal. Sin embargo, tomando en cuenta que sus argumentos se extienden al acto
que puso fin al procedimiento administrativo, será pues respecto de dicho acto que se deberá
revisar los argumentos de falta de motivación, ya que es éste el que recoge la decisión final de la
Administración pública.
d. Finalmente, la actora invoca de manera escueta la violación al debido proceso en su
vertiente de derecho de defensa por la negativa a proporcionar el acceso al expediente.
De la sucinta relación fáctica realizada por la actora, manifiesta que al apersonarse al
departamento de Inspección se le permitió ver los documentos que tenía la administración como
expediente «…pero en ellos no constaban actas, declaraciones de testigos ni otros documentos
clave que buscaba revisar» [folio 10 vuelto].
Al respecto este Tribunal advierte: i) que la demandante, si bien alude a una supuesta
negativa al acceso del expediente, se contradice en su dicho ya que, también expresa que sí se le
permitió ver “el expediente”, pero a su parecer estaba incompleto, porque no constaban las actas,
declaraciones de testigos y otros documentos “claves”; y, ii) que tal como consta de lo resuelto en
los actos impugnados; no existen actas de declaraciones de testigos en virtud que tal como se
consignó en la inspección practicada el veintiocho de junio de dos mil dieciséis, consta que éstos
[catedráticos] no se pudieron entrevistar porque según dijo la actora llegaban después de las cinco
de la tarde.
Por otra parte, en esta misma línea argumentativa relacionada al expediente
administrativo, consta que fue precisamente el personal administrativo de la ESEN, quienes
proporcionaron la documentación que sirvió de base para la resolución hoy impugnada [contratos
con los docentes y recibos de pago] a las autoridades demandadas [folios 494 al 496], razón por
la que no puede alegar su desconocimiento.
Aunado a lo anterior, la demandante no manifestó el momento procedimental en el que
dice le fue denegada la vista de ciertas partes del expediente; ni indica las razones por las cuales
el vicio alegado, le causó un perjuicio en su situación jurídica.
En resumen, se colige que el expediente lo conformaba diligencias y documentos que ella
conocía, en consecuencia ante los alegatos incongruentes expresados por la actora junto con la
insuficiencia de elementos fácticos y jurídicos que sustenten su dicho; esta Sala se encuentra
inhabilitada para suplir tales falencias que demuestren [siquiera indiciariamente] un daño
concreto en la esfera jurídica de la actora, en consecuencia se rechaza este motivo de ilegalidad in
limine, por carecer de sustento legal y fáctico.
e. En este contexto por orden procesal, el análisis de esta sentencia se ajustará al siguiente
orden: primero, la vulneración a los artículos 3 inciso primero y 33 de la LSS, y artículos 2 y 17
del Código de Trabajo, para verificar si como manifiesta la demandante, se aplicó erróneamente
el régimen del seguro social. En segundo término, se conocerá de la falta de motivación en el acto
impugnado.
1. Violación a los artículos 3 inciso primero y 33 de la LSS, y artículos 2 y 17 del Código
de Trabajo.
1.1 La parte actora expresó, que de conformidad con el inciso primero del artículo 3 y 33
incisos primero y segundo de la LSS, se encuentran obligados por ley a cotizar al régimen del
seguro social los trabajadores que dependan de un empleador; es decir, que debe haber una
relación empleador y trabajador bajo el criterio de dependencia. Que los profesores que prestan
sus servicios a la ESEN no les vincula un contrato individual de trabajo sino un contrato de
prestación de servicios profesionales en el que expresamente se establece que los mismos prestan
un servicio independiente no subordinado, no existiendo una relación de dependencia. De esta
manera, sustenta el vicio en que: la relación nace de un contrato de servicios profesionales, que
los servicios ofrecidos son de naturaleza profesional (independiente no subordinado) y que la
retribución es vía honorarios profesionales y no mediante un salario en planillas.
Agregó, que el artículo 2 del Código de Trabajo dispone que no se aplican las
disposiciones de dicho cuerpo normativo cuando las relaciones emanen de un contrato para la
prestación de servicios profesionales o técnicos. Que el artículo 17 del mismo cuerpo de leyes
contiene la definición de un contrato individual de trabajo; sin embargo, establece que claramente
la relación de los profesores contratados hora clase por la ESEN cumple con las características de
una prestación personal de un servicio profesional.
Finalmente, expresó que el establecerse un horario para dictar la cátedra no implica la
subordinación a un horario conforme al Código de Trabajo, sino simplemente que la naturaleza
del servicio requiere determinar cuando y dónde se prestará, y no por que exista subordinación
[folios 4 frente al 7 frente].
1.2 Las autoridades demandadas, al respecto, manifestaron que de conformidad con el
artículo 17 del Código de Trabajo, si se cumplen con las características que ahí se establecen,
cualquiera que sea la denominación que se le otorgue al contrato, se considerará como un
contrato individual de trabajo, por lo que, el hecho que los contratos suscritos entre la ESEN y los
docentes hora clase se hayan denominado contratos de prestación de servicios profesionales, no
significa que no estamos en presencia de un contrato individual de trabajo.
Respecto a que, en las cláusulas del contrato se ha relacionado que se va prestar “un
servicio independiente no subordinado”, no implica que no se trate de una relación laboral, ya
que, si en realidad la prestación del servicio no es independiente y está sujeto a subordinación,
bajo el principio de contrato realidad, estamos en presencia de una relación laboral. De igual
forma, el hecho que la ESEN considere que la remuneración es un pago por servicios
profesionales, no implica que no se trate de una relación de naturaleza laboral.
En virtud de lo anterior, expresaron que no es cierto que se haya calificado erróneamente
la relación contractual y por lo tanto no se han cometido las violaciones a la normativa invocada
por la actora [folios 84 vuelto al 87 frente].
1.3 Con este planteamiento, la Sala procederá a analizar tanto la normativa aplicable al
caso como la jurisprudencia y la doctrina que ha sido sentada en materia de relaciones laborales,
además de realizar la revisión del expediente administrativo para determinar si la demandante
estaba obligada a inscribir a los profesores que tiene contratados por hora clase al régimen de
cotizaciones del seguro social, ya que según inspección realizada por las autoridades
demandadas, concluyeron que éstos debían cotizar seguridad social con el ISSS por tener una
relación laboral con la ESEN.
A. Desarrollo normativo de las relaciones laborales sujetas al régimen del seguro social.
El artículo 3 de la LSS, dispone que: «[e]l régimen del Seguro Social obligatorio se
aplicará originalmente a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el
tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración.
Podrá ampliarse oportunamente a favor de las clases de trabajadores que no dependen de un
patrono.
Podrá exceptuarse únicamente la aplicación obligatoria del régimen del Seguro, a los
trabajadores que obtengan un ingreso superior a una suma que determinará los reglamentos
respectivos.
Sin embargo, será por medio de los reglamentos a que se refiere esta ley, que se
determinará, en cada oportunidad, la época en que las diferentes clases de trabajadores se irán
incorporando al régimen del Seguro» (resaltado suplido).
Por su parte, el artículo 1 inciso primero del RARSS, establece que: «[e]stán sujetos al
régimen del Seguro Social todos los trabajadores que prestan servicios remunerados a un
patrono, en los términos que establece el inciso primero del Art. 3 de la Ley del Seguro Social».
En este orden de ideas, resulta necesario citar algunas disposiciones del Código de
Trabajo, por tener íntima relación con el tema abordado en este apartado.
se aplica este Código cuando la relación que une al estado, municipios e instituciones oficiales
autónomas o semiautónomas con sus servidores, fuere de carácter público y tuviere su origen en
un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo que aparezca específicamente
determinado en la ley de salarios con cargo al fondo general y fondos especiales de dichas
instituciones o en los presupuestos municipales; o que la relación emane de un contrato para la
prestación de servicios profesionales o técnicos». Finalmente, el artículo 17 inciso primero del
referido cuerpo normativo dispone que el: «[c]ontrato individual de trabajo, cualquiera que sea
su denominación, es aquél por virtud del cual una o varias personas se obligan a ejecutar una
obra, o a prestar un servicio, a uno o varios patronos, institución, entidad o comunidad de
cualquier clase, bajo la dependencia de éstos y mediante un salario».
B. Desarrollo jurisprudencial sobre las relaciones laborales.
Por su parte, la Sala de lo Civil, en reiterada jurisprudencia, ha determinado que «existen
cinco elementos fundamentales que componen los contratos de trabajo, los cuales son: un
trabajador, un patrono, una relación efectiva de servicio, remuneración por el servicio (salario)
y el más importante de todos, la subordinación» [v.gr. sentencia con referencia 164-APL-2011,
de fecha catorce de diciembre de dos mil doce].
De ahí que los elementos esenciales de un contrato individual de trabajo son: un
trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o la prestación de servicio, la subordinación
(que implica –entre otros elementos– el cumplimiento de un horario laboral) y el salario.
La Sala de lo Civil en reiteradas sentencias ha sostenido que «existe la costumbre de
determinados patronos que para evadir la obligación derivada de una prestación de servicios
tuteladas por las leyes laborales, buscan e inventan subterfugios legales, dándole al contrato una
denominación y naturaleza diferente, (sic) a la real (…), siendo frecuente encontrar esos
contratos simulados que ya el mismo Art. 17 C.T., en su inciso ultimo (sic) los identifica y les da
valor de auténticos contratos de trabajo. Lo anterior indica que pese a esos matices que se
buscan para disfrazar una verdadera relación laboral siempre se tiene la posibilidad de
demostrar lo contrario, basta probar dentro del juicio que los servicios prestados se realizaron
[en] condiciones de subordinación y dependencia y bajo un salario para definir la naturaleza
jurídica de dicha relación, sin perder de vista que [en] ese caso prevalece el concepto de
contrato realidad». (Sentencia de la Sala de lo Civil, del doce de diciembre de dos mil siete.
Recurso de Casación Ref. 128-C-2007; y sentencia del quince de mayo de dos mil siete. Recurso
de Casación Ref. 47-C-2006).
C. Desarrollo doctrinario en materia laboral sobre el contrato de trabajo y la prestación de
servicios profesionales:
Afirma al respecto el Dr. F.A. «…Durante mucho tiempo se ha discutido
por los tratadistas sobre el elemento subordinación, y si éste resulta ser o no, un elemento
esencial e indispensable del contrato de trabajo y de la relación de trabajo, en la que el patrón
tiene un poder jurídico de mando sobre quien presta el servicio en todo lo concerniente al
trabajo contratado, debiendo el trabajador acatar las órdenes de quien lo contrató, en los
términos y condiciones en que se le contrató, en otras palabras estar a su disposición para
realizar el trabajo contratado. De darse estos elementos, se concluye que la relación existente es
de naturaleza laboral y no civil, por lo que el elemento subordinación distingue al contrato
laboral de los contratos de prestación de servicios profesionales…» (A., F..
Ensayo sobre: El Contrato de Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al
doctor N. de B.L.. Primera edición. México. 2003. p. 78).
En el mismo sentido, el profesor P..M. indica «…SUBORDINACIÓN.
ELEMENTO ESENCIAL DE LA RELACIÓN DE TRABAJO. La sola circunstancia de que un
profesional preste servicios a un patrón y reciba una remuneración por ello, no entraña
necesariamente que entre ambos exista una relación laboral, pues para que surja ese vínculo es
necesaria la existencia de una subordinación, que es el elemento que distingue al contrato
laboral de otros contratos de prestación de servicios profesionales, es decir, que exista por parte
del patrón un poder jurídico de mando correlativo a un deber de obediencia por parte de quien
presta el servicio…» (M.G., P.. Ensayo sobre: El Contrato y la Relación de
Trabajo, contenido en el libro Estudios Jurídicos en homenaje al doctor N. de B..L..
Primera edición. México. 2003. p. 532).
D. Aplicación al caso.
De la lectura de la normativa, la jurisprudencia y la doctrina supra relacionadas, se puede
determinar, que a diferencia de aquel trabajador vinculado por un contrato individual de trabajo al
que hace alusión el artículo 17 del Código de Trabajo: un “profesional independiente” que presta
un servicio mediante un contrato por prestación de servicios profesionales se caracteriza porque
no tiene una relación de subordinación a un empleador, no está obligado a cumplir o acatar
órdenes, sino que su obligación radica en el cumplimiento contractual; existe por tanto una
posición de “igualdad” con el otro contratante; ello conlleva en la mayoría de los casos a no estar
sujeto a un horario de trabajo, ya que éste busca cumplir en un tiempo determinado: plazo, el
objeto contractual de un hacer; y tienen por regla general la independencia de recursos, lo que
implica que realizan sus labores con sus propias herramientas. Por ello, una contratación de
servicios profesionales o técnicos, le permite al prestador del servicio realizar su objeto
contractual con autonomía e independencia; siempre en cumplimiento de cláusulas contractuales
especiales. Así, la subordinación y el cúmulo de todos sus elementos distintivos –o la mayoría de
ellos–, serán determinantes a la hora de dilucidar si existe subordinación de una de las partes
hacia la otra.
De ahí que resulta indiscutible que la subordinación, como componente del contrato
laboral, es la característica más importante que permite establecer una diferencia notable del
contrato por prestación de servicios, en donde el contratista goza de una independencia y una
autonomía en la ejecución de su labor.
En consecuencia, bajo esta línea de derecho aplicable, se examinará la naturaleza de la
relación de trabajo que une a la ESEN con sus docentes contratados por hora clase, con el fin de
verificar si éstos tienen –o no– un contrato individual de trabajo que obligue a aquella a
inscribirlos al régimen del seguro social; ya que, al margen de la denominación contractual que la
demandante señale, para el caso, es imprescindible verificar los elementos reales que rigen esta
relación bilateral.
Así, a folios 378 al 462 del expediente administrativo, se encuentran los documentos
privados de “contrato de prestación de servicios profesionales” suscritos el treinta y uno de
agosto de dos mil quince, y los días dieciocho de enero y treinta y uno de agosto de dos mil
dieciséis, entre el apoderado de la ESEN con los catedráticos que laboran para ésta bajo la
modalidad de hora clase. Todos iguales en su texto, y en ellos se leen las siguientes cláusulas
comunes: «…celebramos el presente CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
PROFESIONALES, el cual se regirá conforme a las cláusulas siguientes: PRIMERA: el docente
se obliga con la ESEN a impartir un ciclo de clases de carácter académico acorde a su profesión
y como un servicio independiente no subordinado; SEGUNDA: El contrato tendrá vigencia
durante el ciclo tres, durante un período que inició el día treinta y uno de agosto de dos mil
quince y que termina el veintiuno de noviembre de dos mil quince; TERCERA: El servicio
profesional a prestar por parte del docente consiste en servir clases y desarrollar las actividades
complementarias para que los alumnos de la asignatura (…) adquieran las competencias y
alcancen los objetivos correspondientes. Los servicios se prestarán de acuerdo al horario
establecido; CUARTA: En la prestación de sus servicios profesionales, el docente deberá
cumplir con todas las exigencias académicas de la Ley de Educación Superior y su reglamento,
así como de las regulaciones contenidas en los Estatutos, reglamentos y demás disposiciones
normativas vigentes en ESEN; QUINTA: Por los servicios prestados, ESEN se obliga a pagar al
docente la cantidad de (…) dólares de los Estados Unidos de América en concepto de honorarios
por cada clase impartida y por los días de examen parcial y final, sumando en el ciclo una
cantidad total de (…) dólares de los Estados Unidos de América, la cual será cancelada en tres
pagos de forma mensual».
Por otra parte, tenemos que del informe en el que se consignó el resultado de la inspección
ordenada por el departamento de Afiliación e Inspección en las instalaciones de la ESEN, que la
inspectora fue recibida por la licenciada TM, gerente de Administración y Logística, y por el
licenciado JIRB, jefe de Registro Académico, quienes manifestaron que los horarios de los
profesores son a partir de las diecisiete horas, razón por la que no se pudieron entrevistar; sin
embargo, éstos proporcionaron los contratos suscritos por los profesores, así como recibos y en
algunos casos factura de los pagos realizados [folio 496 vuelto del expediente administrativo].
d.1 Con este contexto, y de la revisión de la documentación que ha sido relacionada y que
consta en el expediente administrativo, procede indicar que al margen de la denominación que la
demandante ha dado a los contratos al titularlos como “contrato de prestación de servicios
profesionales”, es imprescindible verificar los elementos reales que rigen esta relación bilateral.
De ahí que debe analizarse si los profesionales que prestan sus servicios como catedráticos
en la ESEN, tienen las características propias de un profesional independiente como lo afirma la
actora, sujeto a un contrato de prestación de servicios profesionales, o si, por el contrario, existe
una relación laboral de conformidad con el artículo 17 del Código de Trabajo.
En párrafos anteriores se ha señalado que los elementos esenciales de un contrato
individual de trabajo son: un trabajador, un empleador, la ejecución de una obra o prestación de
servicio, la subordinación y el salario. De la lectura de los contratos proporcionados por la
demandante, denominados “contrato de prestación de servicios profesionales”, se advierte:
i) Que los mismos han sido suscritos por los catedráticos [trabajadores] y la ESEN
[empleador], cumpliéndose con ello los primeros dos requisitos.
ii) Respecto del tercer requisito, la prestación de un servicio, la cláusula tercera establece
que «[e]l servicio profesional a prestar por parte del docente consiste en servir clases y
desarrollar las actividades complementarias…».
iii) En cuanto al cuarto requisito, la subordinación, se observa que la cláusula tercera
también se refiere al sometimiento de un horario y a un régimen disciplinario para el desempeño
de sus labores, ya que de los contratos se desprende que «[l]os servicios se prestarán de acuerdo
al horario establecido; [cláusula] CUARTA: En la prestación de sus servicios profesionales, el
docente deberá cumplir con todas las exigencias académicas de la Ley de Educación Superior y
su reglamento, así como de las regulaciones contenidas en los Estatutos, reglamentos y demás
disposiciones normativas vigentes en ESEN».
De lo anterior se colige, que los catedráticos contratados por hora clase para el desempeño
de sus funciones, no solamente debían cumplir con las cláusulas contractuales especiales, y con
lo dispuesto en la Ley de Educación Superior y su reglamento, sino también de todas las
regulaciones internas contenidas en los estatutos, reglamentos y demás disposiciones normativas
vigentes en la ESEN [empleador]; y, además, deben someterse a un horario de trabajo, impuesto
por la ESEN, lo cual en conjunto, implica la sujeción a un sistema —subordinación—.
Aunado a lo anterior, por la naturaleza de las actividades, debe asumirse que, como todo
centro de estudios, para el cumplimiento de los servicios contratados, los profesores deben
utilizar las instalaciones, recursos digitales, implementos y demás recursos puestos a disposición
en las instalaciones de la ESEN.
iv) Finalmente, la cláusula quinta, se refiere, a la obligación de la ESEN a pagar al docente
en concepto de honorarios por cada clase impartida y por los días de examen parcial y final,
sumando una cantidad total de (…) dólares de los Estados Unidos de América, la cual será
cancelada en tres pagos de forma mensual, lo que constituye el salario como un elemento más
de una relación laboral.
De los elementos enunciados anteriormente y analizados en su conjunto, se colige que los
catedráticos de la ESEN no gozan de autonomía para el desempeño de sus funciones, consistentes
en servicios académicos, ya que éstos deben cumplir un horario determinado y están sometidos a
la normativa interna de la ESEN en el desempeño de sus labores. Aunado a lo anterior, debe
hacer uso de las instalaciones, equipo, implementos y demás recursos del centro educativo para
cumplir con lo estipulado en su contrato. Finalmente, como compensación económica reciben un
pago —salario por unidad de tiempo— al que denominaron honorarios. Todo lo anterior implica
una relación de subordinación a un empleador en el desempeño de las labores, con lo que puede
advertirse que en los denominados “contratos de prestación de servicios profesionales”, se
pueden extraer los cinco elementos típicos y esenciales de un contrato individual de trabajo.
d.2 En virtud de lo anterior, y de la documentación que se ha tenido a la vista contenida en
el expediente administrativo, ha quedado demostrado, que se ha desarrollado suficientemente
la actividad probatoria por parte de la Administración para sustentar el nexo laboral entre la
demandante y los docentes contratados por hora clase, ya que cumple con los requisitos
establecidos en el artículo 17 del Código de Trabajo en cuanto a la dependencia y relación laboral
con la demandante.
En ese orden de ideas, los contratos suscritos por la ESEN y los docentes contratados por
hora clase, denominados “contratos de prestación de servicios profesionales”, encajan en el
supuesto de hecho definido por la Sala de lo Civil citado en la letra B del literal 1.3, pues se ha
entablado una relación laboral bajo la apariencia de un tipo de contratación que es distinto a aquél
que verdaderamente se ha llevado a cabo: conducta que, para el presente caso, se denominó
contrato de prestación de servicios profesionales, reuniendo materialmente todos los elementos
de un contrato individual de trabajo, pues, como ha quedado establecido, la prestación del
servicio se da con dependencia y subordinación al empleador.
Para el caso especial, es oportuno señalar que tal situación que ahora se discute ya ha sido
analizada y resuelta en el derecho comparado; respecto de la cual la doctrinaria Claudia de Buen
Unna expresa: «Se ha prestado a confusión la subordinación laboral y la libertad de cátedra en
el trabajo de enseñanza. Los Tribunales Colegiados se han encargado de aclarar que son dos
cuestiones distintas. La libertad de cátedra consiste (según el criterio del Séptimo Tribunal
Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en el A. directo 10857/88. Colegio
Nacional de Educación Técnica. 14 de marzo de 1989), en la facultad con que cuentan los
profesores para impartir sus clases con los sistemas pedagógicos y el enfoque que se consideren
adecuados, circunstancia que de ninguna forma excluye la relación laboral. Los profesores, a
pesar de la libertad de cátedra, deberán sujetarse, en la impartición de su cátedra, a los
programas previamente elaborados para el desarrollo del curso, así como a los controles
documentales que requiere la institución educativa, lo cual indica la sumisión del trabajador a la
dirección, es decir que hay subordinación…». (De Buen Unna, C.. Ensayo sobre: El
Contrato de Prestación de Servicios Profesionales, vía de Fraude Laboral, contenido en el libro
Estudios Jurídicos en homenaje al doctor N. de B.L.. Primera edición. México.
2003. P. 175).
En suma, y a manera de conclusión, en este punto es dable reiterar el contenido mismo del
artículo 3 de la LSS, el cual es claro al disponer que el régimen del Seguro Social es obligatorio:
«…a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el tipo de relación
laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración…», lo cual pone
de manifiesto la obligación de ley que tiene la institución educativa de incorporar a los docentes
contratados por hora clase al régimen del seguro social. Y es que no se debe dejar de lado el
hecho de que nos encontramos frente a la tutela del derecho a la seguridad social, el cual conlleva
a que el Estado procure la protección de todos los miembros de la sociedad, estableciendo para
ello medidas que permitan a los individuos y sus familias adquirir la atención sanitaria esencial.
En virtud de lo anterior, la demandante estaba en la obligación de inscribir a sus docentes al
régimen de cotizaciones del seguro social, de conformidad con los artículos 3 de la LSS y 1 del
RARSS. En consecuencia, no se advierten las violaciones enunciadas por la parte actora en los
precisos términos argüidos.
2. De la falta de motivación en el acto impugnado.
2.1 La parte actora manifestó que en la resolución definitiva impugnada no existe una
debida fundamentación de la existencia de una relación laboral, que es el supuesto indispensable
para exigir la obligatoriedad de la afiliación y la posterior cotización. Que en dicho acto no se
desvirtúan las pruebas y argumentos presentados; contrario a ello, la prácticamente nula
motivación hizo alusión a indicios sin que exista un sustento válido de las elucubraciones
realizadas por la Administración pública [folio 10 vuelto]
2.2 Las autoridades demandadas expresaron que no es cierto que la resolución impugnada
carezca de motivación, pues en ella se relacionaron las razones para confirmar el resultado de la
inspección; además, agregaron que la actora no identificó la trascendencia de la falta de
motivación en su esfera jurídica, y que en todo caso, la supuesta falta de motivación no volvería
ilegal el acto ya que para ello debe haber afectado algún derecho del administrado [folio 88 frente
y vuelto].
2.3 Con el planteamiento de la parte actora, se realizan las consideraciones siguientes:
A..E.S. en reiteradas decisiones ha manifestado que, el acto administrativo está
configurado por una serie de elementos —objetivos, subjetivos y formales— los cuales deben
concurrir en debida forma para que se constituya como válido.
Autores de derecho administrativo como E..G.C. y S..F.
.R. en su obra: “Manual Básico de Derecho Administrativo”, aluden que los elementos de los
actos administrativos «…son aquellos componentes para alcanzar la validez, y por consiguiente,
cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto» (Editorial Tecnos. Novena
edición, Madrid, 2012, página 413).
Asimismo, pacíficamente la doctrina señala que basta la concurrencia de vicios en uno de
los elementos que condicionan la validez para que el acto como tal, se torne ilegal. De este modo,
debemos señalar que la motivación adquiere particular relevancia porque «[e]l acto
administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinado, pero la motivación no son
tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan
formalmente las razones que lo fundamentan» (Ibídem, página 418). De ello se colige que la
exigencia de la motivación es clave y relevante para controlar las decisiones de la Administración
pública, pues permite conocer si ésta cumplió́ con su deber de exponer los motivos que llevaron a
tomar su decisión, constituyendo a su vez un elemento esencial para la defensa de los particulares
perjudicados por decisiones administrativas.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que «[l]o trascendente es que
sea suficiente para permitir al interesado conocer las razones de la Administración pública, de
tal modo que pueda rebatir la decisión administrativa y ejercitar con plenitud su derecho de
defensa y a los Tribunales fiscalizar la decisión administrativa conociendo todos los datos
tenidos en cuenta por la Administración» [sentencia con referencia 188-2011, de las quince horas
veintitrés minutos del veinticuatro de junio de dos mil dieciséis].
Así, lo trascendente de la motivación, es que la misma sea lo suficientemente clara a fin de
permitir a los administrados conocer los motivos en los cuales la Administración pública
fundamenta sus decisiones, permitiéndoles con ello el poder rebatirlas a la postre, para hacer uso
de su derecho de defensa.
Por ello, la motivación, desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya
que le proporciona a este la oportunidad de poder defenderse ante una decisión de la
Administración pública; por tanto, la concurrencia de este tipo de vicios puede generar su
ilegalidad.
B. En esta línea, se analizará lo consignado en la resolución impugnada, de fecha once de
agosto de dos mil dieciséis, y que consta a folio 468 del expediente administrativo, mediante la
cual se ratificó la providencia dictada el veintisiete de junio de dos mil dieciséis, en la que se
determinó la infracción a los artículos 1 y 3 de la Ley del Seguro Social, y 7 del Reglamento para
la Aplicación del Régimen del Seguro Social, al no inscribir y pagar cotizaciones a los docentes
contratados por hora clase.
En ese orden conviene citar algunos pasajes de dicha resolución a efecto de verificar si el
acto administrativo impugnado fue debidamente motivado. De esta manera a folio 468 frente del
expediente administrativo se lee: «…que las circunstancias que definen la forma de contrato de
trabajo se manifiestan en la práctica a través de una serie de indicios, tales como de
dependencia, la asistencia continuada y regular al lugar de trabajo, el cumplimiento de una
jornada laboral (hora-clase), independientemente del numero (sic) de horas tal cual lo señala el
código de trabajo en su artículo 161 y sig, (sic) el cual se limita a establecer los límites maximos
(sic) de horas laborales; el someterse a un horario preestablecido, al poder director y
disciplinario del patrono, se cuenta como tiempo de trabajo efectivo (…); el utilizar
dependencias, utiles (sic) y recursos del establecimiento, donde funciona o presta el servicio el
patrono a un tercero; con base al fundamento legal antes referido y al principio de la primacía
de la realidad, los documentos presentados; recibos de pago de salarios, contratos denominados
con el artículo 3 de la Ley del Seguro Social (…) se consideran afectos al regimen (sic) del
Seguro Social.
3. Por todo lo antes señalado el personal que nos ocupa cumple con los requisitos para
ser inscritos al Seguro Social de acuerdo a lo regulado en el Artículo 3 de la Ley del Seguro
Social, 2 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y 17 del Código de
Trabajo Vigente».
De lo transcrito, se advierte que las autoridades demandadas desarrollaron de manera
detallada las circunstancias fácticas y jurídicas suficientes que llevaron a concluir, con base en la
comprobación de los elementos necesarios para al existencia de un contrato individual de trabajo
extraídos de la prueba [contratos] que la misma demandante proporcionó y de la inspección
realizada, que la relación entre la ESEN y los profesores contratados por hora clase, no era
relación de prestación de servicios como aludía la demandante, sino que estas relaciones tenían
las características propias y suficientes establecidas en los artículos 17, 18 y 19 del Código de
Trabajo, razones que le permitieron a la demandante ejercer su derecho de defensa ante este
Tribunal.
En ese contexto, la Sala de lo Constitucional ha señalado que «…en todo tipo de
resolución se exige un juicio de reflexión razonable y justificable sobre la normativa legal que
deba aplicarse, por lo que no es necesario que la fundamentación sea extensa o exhaustiva, sino
que basta con que esta sea concreta y clara…» [sentencia de Amparo con la referencia 138-2018
de fecha trece de enero de dos mil diecisiete]
Así, se concluye que el acto impugnado sí está fundamentado suficientemente, lo cual se
reafirma en el actuar de la actora, ya que, pudo desarrollar en su demanda, y sus alegatos fácticos
y jurídicos versan precisamente sobre la relación que la unía a ella con sus empleados hora clase.
En consecuencia, no se advierte que se le haya causado indefensión a la demandante por
una supuesta ausencia de motivación, puesto que la ESEN sí tuvo conocimiento de las razones
jurídicas que llevaron a las autoridades demandadas a emitir el acto impugnado, tanto así que se
defendió sobre los puntos que fueron advertidos en las referidas inspecciones.
De esta manera, esta Sala considera que el acto administrativo impugnado es legal en este
punto, y así será declarado en la presente sentencia.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 17 del Código de
Trabajo; 3 de la Ley del Seguro Social, 1, 3 y 4 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y
Estadística del Instituto Salvadoreña del Seguro Social; 49 del Reglamento de Aplicación del
Régimen del Seguro Social; y, artículos 146 del Código Procesal Civil y Mercantil; 7 letra a), 31,
FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la Escuela Superior de
Economía y Negocios, por medio de su apoderada judicial licenciada A..M..Á.
.R., contra la inspectora y la jefa, ambas de la sección de inspecciones especializadas del
departamento de inspección del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por la emisión de la
resolución emitida el once de agosto de dos mil dieciséis, mediante la cual se ratificó la
providencia dictada el veintisiete de junio de dos mil dieciséis, en la que se determinó la
infracción a los artículos 1 y 3 de la Ley del Seguro Social, y 7 del Reglamento para la
Aplicación del Régimen del Seguro Social, al no inscribir y pagar cotizaciones a los docentes
contratados por hora clase.
2) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el presente proceso.
3) Condenar en costas a la parte actora.
4) Extender certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas y al Fiscal
General de la República.
5) Y devolver el expediente a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----P.V.C.A.P.-.J.C.V. -----S.L.RIV.MARQUEZ.---
--PRONUNCIADA POR LA S EÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ----------- M. B. A. ------ SRIA. -----RUBRICADAS -------”“““
