Sentencia Nº 830-2014 de Sala de lo Constitucional, 15-02-2017
| Número de sentencia | 830-2014 |
| Fecha | 15 Febrero 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
830-2014
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las diez horas con
treinta y un minutos del día quince de febrero de dos mil diecisiete.
El presente proceso de amparo fue promovido por la señora Rosa Carolina Polanco de
Meier, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), por la
vulneración de sus derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la Corte
Suprema de Justicia.
Analizados los hechos y considerando:
I. 1. La parte actora manifestó en su demanda que desde noviembre de 2002 ingresó a
laborar en el ISSS en el cargo de médico general en la Clínica Comunal de San Marcos; sin
embargo, con fecha 25-XI-2014 se le comunicó verbalmente que estaba destituida de su cargo en
virtud de un acuerdo emitido por el Director General de dicha institución, el cual no se le notificó
en debida forma.
Al respecto, añadió que se le tramitó un procedimiento previo a su despido, pero al ser citada
a la audiencia que se realizaría el 8-X-2014 no se le informaron las fechas específicas de las faltas
que se le imputaban, por lo que el 7-X-2014 presentó un escrito en el cual solicitó que se dejara
sin efecto la referida audiencia y se le indicara con detalle la aludida información, pero su
petición fue declara sin lugar por la jefa del Departamento Jurídico de Personal en la resolución
del 8-X-2014, la cual le fue notificada 25 minutos después de la hora señalada para la audiencia.
De igual manera, sostuvo que el sindicato al que pertenece se le notificó esta última decisión
cinco minutos antes del inicio de la audiencia.
Por lo anterior, afirmó que el Director General del ISSS vulneró sus derechos de audiencia,
defensa y a la estabilidad laboral, ya que las actuaciones citadas previamente le impidieron
conocer las faltas que se le atribuían y presentar pruebas para desvirtuar los argumentos en su
contra.
2. A. Mediante Resolución de fecha 3-VI-2015 se admitió la demanda planteada,
circunscribiéndose al control de constitucionalidad de la decisión mediante la cual el Director
General del ISSS habría ordenado el despido de la señora Rosa Carolina Polanco de Meier a
partir del 25-XI-2014, por la supuesta vulneración de los derechos de audiencia, defensa y a la
estabilidad laboral de la referida señora.
B. En dicho auto se ordenó la suspensión inmediata y provisional de los efectos de la
actuación impugnada, la cual debía entenderse en el sentido que, mientras se tramitara este
proceso, la autoridad demandada debía restituir a la peticionaria en el cargo que desempeñaba,
con todas las funciones que le habían sido conferidas, así como garantizar su continuidad en el
citado cargo o en otro de igual categoría, independientemente de si se había contratado o
reubicado a otra persona para sustituirla.
C.
De igual manera, se pidió informe a la autoridad demandada de conformidad con el art.
transcurrido el plazo de ley, con o sin el rendimiento del informe, se mandara a oír a la Fiscal de
la Corte. Así, la autoridad demandada, al rendir el informe solicitado, expresó que no vulneró los
derechos alegados por la pretensora y solicitó la revocatoria de la medida cautelar adoptada o, en
su defecto, que se le exigiera a la actora prestar caución suficiente para garantizar los daños y
perjuicios que pudiera causar al patrimonio del ISSS una sentencia desfavorable a sus intereses.
Por su parte, la Fiscal de la Corte no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
D.
En este estado del proceso, por medio del escrito presentado el 30-VII-2015, la señora
Polanco de Meier informó el incumplimiento de la medida cautelar ordenada en el presente
proceso.
3. A. Por resolución de fecha 31-VII-2015 se declaró sin lugar la revocatoria de la medida
cautelar adoptada en el presente proceso, en virtud de que exigir caución a la demandante para
ordenar la suspensión del acto reclamado volvería nugatoria la finalidad de dicha medida; se
ordenó al Director General del ISSS que le diera cumplimiento a esta última; y se pidió nuevo
B. Dicho funcionario expresó que el ISSS siguió el procedimiento administrativo
sancionador a la peticionaria por atribuírsele las siguientes faltas: (i) incumplir con las
actividades intra y extra murales, pues no constaba en los informes mensuales que las hubiera
realizado ni que hubiera elaborado los diarios de campo y los censos diarios de consulta, por lo
cual no habría desempeñado su trabajo con diligencia y eficiencia en la forma, tiempo y lugar
convenidos; y (ii) ausencias injustificadas a su puesto de trabajo los días 21, 25 y 31 de marzo, 20
de mayo y 23 de junio, todos de 2014, debido a la presentación tardía de los certificados de
incapacidad.
En ese sentido, expuso que se entregó a la actora toda la documentación que respaldaba las
faltas que se le atribuían, pero no participó en el procedimiento sancionador en virtud de que se
declaró sin lugar una petición que efectuó al Departamento Jurídico de Personal. Por ende, al no
existir un motivo justificado para reprogramarla, se llevó a cabo la audiencia señalada para el 8-
X-2014 en virtud de que las partes ya estaban notificadas. Posteriormente, se procedió a notificar
a la interesada que podía comparecer durante todo el procedimiento aportando los elementos
probatorios que considerara pertinentes, pero no lo hizo.
Por lo anterior, afirmó que en el citado procedimiento se demostró que la actora había
incurrido en las siguientes infracciones: (i) falta de cuido y esmero en desempeñar las labores
propias de su cargo, específicamente las actividades intra y extra murales, el trabajo
administrativo semanal de conformidad al plan elaborado y la programación de consultas
médicas semanales; (ii) no acatar las instrucciones giradas por la Dirección de la Clínica
Comunal de San Marcos, en cuanto al cumplimiento de las funciones intra y extra murales, cuyas
programaciones no fueron proporcionadas a la jefatura; y (iii) ausencias injustificadas a su puesto
de trabajo los días 21, 25 y 31 de marzo, 20 de mayo y 23 de junio, todos de 2014.
De igual manera, sostuvo que, si bien la actora pretende hacer ver que no se le notificó por
escrito su destitución, ella misma reconoció que fue notificada verbalmente por la jefatura
inmediata, en su calidad de representante patronal, de las razones de su despido, por lo que, de
acuerdo a la Cláusula 3 del Contrato Colectivo de Trabajo del ISSS (CCTISSS) y al art. 55 del
Código de Trabajo, consideró que no había vulnerado los derechos que alegaba la actora en su
demanda.
C.
Por medio de los escritos presentados el 31-VIII-2015 y 24-IX-2015 la autoridad
demandada expresó que había intentado acordar los términos del cumplimiento de la medida
cautelar ordenada en el presente proceso; sin embargo, la peticionaria se negó al reinstalo en la
plaza de médico general que desempeñaría en el área de Emergencia del Hospital General del
ISSS, con el mismo salario que devengaba en la Clínica Médica de San Marcos. Lo anterior pese
a que atendería pacientes de consulta de bajo riesgo, en condiciones similares a los que atendía en
su puesto anterior. De igual manera, sostuvo que la demandante había efectuado una
interpretación errónea del contenido de la citada medida, pues no se ordenaba el pago de los
salarios dejados de percibir desde el despido hasta la fecha de su reinstalo.
D.
Por su parte, en el escrito de fecha 31-VIII-2015 la actora informó el incumplimiento de
la citada medida cautelar, pues la autoridad demandada le ofreció reinstalarla en otro centro de
trabajo y en condiciones desfavorables a sus intereses, en virtud de que ya había sido designada
otra persona en su plaza de la Clínica Comunal del ISSS de San Marcos. Asimismo, expresó que
no se le habían cancelado los salarios y prestaciones laborales desde la fecha de su despido hasta
su reinstalo, tal como, a su parecer, se había ordenado en la resolución de fecha 3-VI-2015.
4. A. Por auto emitido el 12-X-2015 se aclaró a la señora Polanco de Meier que la autoridad
demandada debía proceder al pago de los salarios, prestaciones y otros desembolsos pecuniarios a
partir del momento en que fuera reinstalada en su cargo; se declaró sin lugar la solicitud de
cumplimiento de la referida medida, en virtud de que el Director General del ISSS había ofrecido
a la actora un puesto de similar categoría y con el mismo salario y prestaciones laborales que
Fiscal de la Corte, quien manifestó que correspondía a la demandante comprobar la existencia del
agravio en sus derechos, y a la parte actora, quien expresó que en ningún momento abandonó el
procedimiento administrativo sancionador iniciado en su contra y, si bien la autoridad demandada
le informó sobre la posibilidad de presentar las pruebas de descargo después de la audiencia del
8-X-2014, no le fue posible hacerlo pues no conocía con detalle las fechas en las que
supuestamente habían ocurrido las faltas que se le atribuían y no tenía la oportunidad de
reproducir la audiencia en la que pudo presentar testigos de descargo.
B. En este estado del proceso, por medio de los escritos presentados el 28-X-2015, 29-X-
2015 y 3-XI-2015, la peticionaria expuso que las condiciones de reinstalo laboral ofrecidas por la
autoridad demandada eran desfavorables a sus intereses, pues desarrollaría una función distinta y
de mayor complejidad a la que desempeñaba en la Clínica Comunal de San Marcos, lo que se
traducía en una desmejora en sus condiciones laborales. Por tal motivo, solicitó que se ordenara
al Director General del ISSS su reinstalo en el cargo que desempeñaba en la Clínica Comunal de
San Marcos, el pago de los salarios y demás prestaciones laborales no devengados desde la fecha
de su destitución hasta que se verificara su reinstalo y que se certificara lo pertinente a la Fiscalía
General de la República debido al incumplimiento de la medida cautelar.
5. A. Mediante el auto de fecha 18-V-2016 se declararon sin lugar las peticiones efectuadas
por la actora, en virtud de que no era posible advertir que las funciones que desarrollaría en
Emergencias del Hospital General del ISSS eran sustancialmente diferentes a las que realizaba en
la Clínica Comunal de San Marcos, que no estaba capacitada para realizarlas, en atención a las
condiciones organizativas y de especialización que el ISSS contemplaba para cada cargo, o que
su ubicación en esa unidad implicaría una desmejora en su entorno laboral. Además, se aclaró a
la peticionaria que el Director General del ISSS debía proceder al pago de los salarios,
prestaciones y otros desembolsos pecuniarios que le correspondían a partir del momento en que
fuera efectivamente reinstalada en su cargo, pues lo referente a las prestaciones que no le fueron
canceladas previo a dicha incorporación se decidiría en la sentencia.
B.
En el mismo auto, se habilitó la fase probatoria por el plazo de ocho días, de conformidad
C.
Asimismo, por medio del escrito presentado el 28-VII-2016, la actora informó
nuevamente el incumplimiento de la medida precautoria ordenada en el presente proceso.
6. A. Posteriormente, en virtud de la resolución de fecha 9-IX-2016, se ordenó a la autoridad
demandada el cumplimiento de la referida medida cautelar; se requirió a dicho funcionario que
informara de las gestiones realizadas para tal fin; y se confirieron los traslados que ordena el art.
30 de la L.Pr.Cn., a la Fiscal de la Corte, quien expresó que no advertía una vulneración a los
derechos de la peticionaria, pues su inactividad en el procedimiento administrativo sancionador le
impidió presentar pruebas y, además, se le comunicó que podía aportarlas con posterioridad a la
audiencia respectiva, a la parte actora, quien manifestó que el Director General del ISSS no
acreditó la notificación por escrito del acuerdo de destitución ni el desarrollo de un procedimiento
que garantizara sus oportunidades de defensa, y a la autoridad demandada, la cual expresó que
existían suficientes pruebas para desvirtuar la pretensión de la peticionaria.
B.
Por medio del escrito presentado el 16-IX-2016, la actora solicitó que se le extendiera
copia certificada del presente proceso, comprometiéndose a cubrir los gastos en que se incurriera
para ello.
C.
De igual manera, por escrito de fecha 26-IX-2016, la autoridad demandada informó que la
señora Polanco de Meier fue reinstalada en el cargo de médico general en el Hospital General del
ISSS el 1-IX-2016, con las mismas condiciones que tenía antes de su despido. Por su parte, en el
escrito de fecha 4-I-2017, la actora informó que su régimen de contratación laboral por Ley de
Salarios fue modificado en el ISSS a contrato, lo cual constituiría una desmejora de sus
condiciones labores. Con esta última actuación el proceso quedó en estado de pronunciar
sentencia.
II.
El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar,
se delimitará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se harán
consideraciones sobre los derechos constitucionales alegados (IV); en tercer lugar, se analizará el
caso concreto (V); y, finalmente, se desarrollará lo referente al efecto de esta decisión (VI).
III.
El objeto del presente proceso consiste en determinar si el Director General del ISSS
vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de la señora Rosa Carolina
Polanco de Meier, en virtud de que: (i) se le separó de su cargo sin haberle notificado el acuerdo
en el que se hizo constar esa decisión; (ii) no se le hicieron saber con precisión las faltas que se le
atribuían; y (iii) durante el trámite del procedimiento sancionatorio se le comunicó la resolución
en la cual se ratificó la fecha y hora para la realización de la audiencia respectiva después de la
hora en la que esta se llevó a cabo, lo cual le habría impedido aportar pruebas para desvirtuar los
argumentos en su contra.
IV 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las
funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios
están orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación jurídica se modifique
fuera del marco constitucional y legal establecido.
A.
El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 11-III-2011, 24-XI-
2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, emitidas en los procesos de Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-
2005 y 404-2008, respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran
las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con
eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que
subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos
cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
B.
Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los
procesos de Amps. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de
confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la
Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada
autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y
fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que
es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse
analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el
cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que
el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en
la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la
institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario
o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.
2. Por otra parte, en la Sentencia de fecha 11-II-2011, emitida en el Amp. 415-2009, se
derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están
obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en
aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las
partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se
provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de
que es dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus
razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia
dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza
su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia
de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o
(ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan
estos derechos.
V. Corresponde en este apartado analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó
a la normativa constitucional.
1. A. Las partes ofrecieron como prueba, entre otros, los siguientes documentos: (i)
certificación de las esquelas de cita firmadas por la Directora de la Clínica Comunal de San
Marcos el 8-IX-2014, mediante las cuales solicitó a la Secretaria General del Sindicato de
Médicos Trabajadores del ISSS (SIMETRISSS) y a la peticionaria que se presentaran a la
Dirección de la citada clínica a las 10:00 horas del 12-IX-2014, con el fin de que la última
pudiera ejercer su derecho de defensa por atribuírsele las siguientes faltas: (a) incumplir sus
actividades intra y extra murales, debido a la ausencia de informes mensuales de las actividades
extra murales realizadas, de diarios de campo y censos diarios de consulta, así como desobedecer
la orden de cumplir con esas funciones de acuerdo con las notas enviadas por la Dirección de la
citada clínica; y (b) justificación extemporánea de incapacidades e inasistencias; asimismo, la
referida autoridad anexó documentación que contenía la programación de salidas a la comunidad
y de las consultas médicas de 2014, así como las notas del 6-I-2014, 28-VII-2014 y 22-VIII-2014
mediante las cuales se solicitaba a la actora el desempeño de labores extra murales según lo
programado en caso de no presentar recomendaciones contrarias por el médico de trabajo; (ii)
certificación del acta de fecha 12-IX-2014, en la cual se dejó constancia de la audiencia celebrada
con el fin de dar cumplimiento a la Cláusula 75 del CCTISSS, en la cual se le informó a la señora
Polanco de Meier, representada por el SIMETRISSS, los hechos constitutivos de falta que se le
atribuían, la documentación que las acreditaba y se le brindó la oportunidad de exponer sus
argumentos; (iii) certificación de las esquelas de cita firmadas por la jefa del Departamento
Jurídico de Personal del ISSS el 30-IX-2014, mediante las cuales solicitó a la demandante y a la
Secretaria General del SIMETRISSS que comparecieran a la audiencia que se llevaría a cabo en
ese departamento a las 9:00 horas del 8-X-2014, con el fin de que la primera ejerciera su derecho
de defensa y presentara la prueba que estimara pertinente, de conformidad con las Cláusulas 18 y
75 del CCTISSS y los arts. 157 y 161 del Reglamento Interno de Trabajo del ISSS; (iv)
certificación del escrito firmado por la peticionaria el 7-X-2014, en el que consta sello de
recibido a las "3:41 pm" de esa misma fecha, mediante el cual solicitó a la jefa del Departamento
Jurídico de Personal de la referida institución que dejara sin efecto el citatorio para la audiencia
del 8-X-2014 y que se le expusiera con claridad las fechas a las que correspondían los informes
mensuales, los diarios de campo de actividades extra murales y los censos de consulta que
supuestamente no fueron entregados por ella a la directora del establecimiento donde laboraba, en
virtud de que la ausencia de dicha información le impedía ejercer en debida forma su defensa; (v)
certificación de la resolución emitida por el Departamento Jurídico de Personal a las 8:00 horas
del 8-X-2014, en la cual resolvió declarar sin lugar la petición realizada por la señora Polanco de
Meier, en virtud de que esta ya contaba con copias de las notas donde se le hacían reiterados
llamados para que cumpliera con sus actividades y, además, conforme al art. 208 del Código
oportunidad de defenderse y presentar pruebas; (vi) certificaciones de la resolución que antecede,
en las cuales se dejó constancia de que el SIMETRISSS fue notificado de esta a las 8:55 horas y
la actora las 9:25 horas, ambas del 8-X-2014; (vii) certificación del acta de fecha 8-X-2014, en la
cual se hizo constar que la peticionaria no compareció a la audiencia de aportación de pruebas
pese a habérsele esperado hasta las 11:00 horas de ese día; (viii) certificación de la resolución de
las 11:45 horas del 8-X-2014, mediante la cual el Departamento Jurídico de Personal del ISSS
tuvo por celebrada la audiencia de ese día y ordenó comunicar a la actora que aún tenía la
posibilidad aportar las pruebas que considerara pertinentes; (ix) certificación del escrito firmado
por la peticionaria el 9-X-2014, mediante el cual solicitó a la jefa del Departamento Jurídico de
Personal del ISSS que revocara la resolución de las 8:00 horas del 8-X-2014, en virtud de que no
contaba con la ubicación temporal de las faltas que se le atribuían y la resolución en cuestión le
fue notificada 25 minutos después de la hora de la audiencia y no mencionaba que se daría un
tiempo prudencial para su comparecencia; (x) certificación de la nota firmada por la Directora de
la Clínica Comunal de San Marcos el 10-X-2014, mediante la cual –en atención a lo solicitado
por la jefa del citado Departamento– expuso que la peticionaria había incumplido sus
obligaciones en las fechas detalladas en los documentos anexos al citatorio, específicamente en
las notas del 8-IV-2014, 14-V-2014 y 2-VII-2014, pero que no había presentado los diarios de
campo, listado de asistencia de participantes a las actividades, jornadas educativas y visitas
domiciliares debido a que no las llevaba a cabo, pese a que el médico del trabajo solamente había
emitido recomendaciones para que no las efectuara el 20-IX-2013, por un mes, y el 21-III-2014,
por cuatro meses; (xi) resolución de fecha 13-X-2014, mediante la cual el Departamento Jurídico
de Personal declaró sin lugar el recurso de revocatoria planteado por la señora Polanco de Meier
y ordenó comunicar dicha decisión a la referida señora, así como el contenido de la nota que
antecede, lo cual se efectuó el 14-X-2014; (xii) certificación de la esquela de cita firmada por la
jefa del Departamento Jurídico de Personal el 13-X-2014 –en la que consta firma de recibido por
la peticionaria el 14-X-2014– mediante la cual solicitó la comparecencia de la señora Polanco de
Meier a las audiencias de recepción de prueba testimonial del 15-X-2014; (xiii) certificación de
las actas de las audiencias celebradas el 15-X-2014, en las cuales se recibió la prueba testimonial
aportada y se dejó constancia de la presentación de copias de los programas de junio, julio,
agosto, septiembre y octubre de 2014 –con los cuales se pretendía demostrar que la peticionaria
no cumplía con sus funciones– y de la incomparecencia de la actora y de la representación
sindical; (xiv) certificación del auto emitido por el Departamento Jurídico de Personal el 17-X-
2014, por medio del cual se señaló el 22-X-2014 como nueva fecha para recibir la prueba
testimonial, en virtud de que la señora Polanco de Meier fue atendida en consulta médica el 15-
X-2014, lo cual fue comunicado a esta última el 20-X-2014; (xv) certificación de las actas de las
audiencias celebradas el 22-X-2014, en las cuales se recibió la prueba testimonial aportada y se
dejó constancia de la incomparecencia de la actora y de la representación sindical, así como de la
presentación de copias de los programas de junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2014,
marcaciones, reportes mensuales e incapacidades, con el fin de demostrar que la peticionaria no
cumplía con sus funciones; (xvi) certificación del oficio DJP n° 90/2014, firmado el 22-X-2014
por una colaboradora jurídica y por la jefa del Departamento Jurídico de Personal, ambas del
ISSS, mediante el cual informaron al Subdirector General de Salud que la señora Polanco de
Meier había incumplido las Cláusulas 6, 7, 11 y 12 del CCTISSS, en el sentido que: (a) no
desempeñó con cuido y esmero las labores propias de su cargo al no haber realizado
oportunamente, entre otras, las siguientes actividades: educativas intra y extra mural lunes y
viernes por la tarde; administrativas cada jueves durante la mañana, es decir, llevar los programas
preventivos del VIH, participar en comité de farmacoterapia y programar consultas médicas
semanales; (b) no acató las instrucciones giradas por la Dirección de la Clínica Comunal de San
Marcos, en cuanto al cumplimiento de sus atribuciones intra y extra murales, ya que las
programaciones de actividades detallan únicamente consultas médicas; y (c) se ausentó
injustificadamente de su puesto de trabajo el 21-III-2014, 25-III-2014, 31-III-2014, 20-V-2014 y
23-VI-2014, por lo cual sus actuaciones infringieron lo dispuesto en las Cláusulas 6, 7, 10, 11 y
12 del CCTISSS y los arts. 147 n° 2, 12, 16 y 20 del Reglamento Interno de Trabajo del ISSS;
(xvii) certificación de la nota de fecha 27-X-2014, firmada por el Subdirector de Salud, mediante
la cual solicitó al Director General del ISSS que diera por terminada la relación laboral que
vinculaba a la señora Polanco de Meier con la institución a partir del 7-XI-2015, en virtud de que
había incurrido en determinadas faltas; (xviii) certificación del Acuerdo con ref. D. G. 2014-11-
0536, firmado por el Director General del ISSS el 3-XI-2014, en el cual acordó dar por finalizada
la relación laboral que vinculaba a la peticionaria con dicha institución a partir del 7-XI-2014;
(xix) constancia firmada el 9-X-2014 por el Jefe de la Sección de Remuneraciones y el encargado
de constancias, ambos del ISSS, en la cual se hizo constar que la peticionaria laboraba en el ISSS
desde el 18-XI-2002 y que desempeñaba el cargo de médico general en la Clínica Comunal de
San Marcos, bajo el régimen de Ley de Salarios; (xx) certificación del manual de descripción de
puestos, el cual contiene el perfil del cargo de médico general de clínica comunal; (xxi) copia de
las Normas de Funcionamiento para Clínicas Comunales del ISSS; y (xxii) copia del organigrama
de la institución.
B.
a. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 ord. 1° del C.Pr.C.M., de
aplicación supletoria al proceso de amparo, con el documento original y las mencionadas
certificaciones se han comprobado los hechos que en ellas se consignan. De igual forma, en razón
de lo dispuesto en los arts. 330 inc. 2° y 343 del C.Pr.C.M., con las copias antes mencionadas se
ha comprobado los datos contenidos en ellas, pues no se acreditó su falsedad ni la de los
documentos originales que reproducen.
hechos admitidos por las partes. Estos son los hechos no controvertidos por los intervinientes, es
decir, aquellos sobre los que existe conformidad entre las partes, porque: (i) ambas han afirmado
los mismos hechos; (ii) una de ellas ha admitido los aseverados por la contraria; o (iii) una de
ellas los ha corroborado mediante la exposición de otros hechos o argumentos relacionados con
los expresados por la contraparte. El tener por establecidos los hechos admitidos en el proceso, de
modo que queden excluidos de prueba, es algo razonable y que se encuadra dentro del poder de
disposición de las partes, pues si estas pueden disponer de su pretensión o resistencia, también
pueden disponer de los hechos que la sustenta.
En el presente caso, la pretensora afirmó en su demanda que el acuerdo mediante el cual se
ordenó la separación de su puesto de trabajo le fue comunicado de manera verbal. La autoridad
demandada, por medio del escrito presentado el 28-VIII-2015, señaló que había notificado
verbalmente a la actora las razones de su destitución, pues la jefatura inmediata –en su calidad de
representante patronal– le informó del resultado del procedimiento administrativo sancionador.
Por ende, se tiene por establecido que a la señora Polanco de Meier se le comunicó su destitución
de la manera previamente indicada.
C. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a
la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos: (i) que la señora Rosa Carolina
Polanco de Meier desempeñaba en el ISSS el cargo funcional de médico general, nombramiento
efectuado bajo la modalidad de Ley de Salarios; (ii) que la Directora de la Clínica Comunal de
San Marcos dio inicio al procedimiento administrativo sancionador en contra de la referida
señora, por atribuirle el cometimiento de ciertas faltas; (iii) que en la esquela de cita de fecha 8-
IX-2014 se requirió la comparecencia de la peticionaria y de su representación sindical a la
audiencia del citado procedimiento señalada para el 12-IX-2014, se indicaron los hechos
constitutivos de faltas que se le atribuían a la referida señora y se proporcionó cierta
documentación que las respaldaba; (iv) que en la referida audiencia se comunicó a la actora y a la
representación sindical los hechos que configuraban las infracciones administrativas atribuidas a
la primera, por lo que ambos tuvieron la oportunidad de exponer sus argumentos; (v) que por
medio de las esquelas de fechas 30-IX-2014 se citó a la señora Polanco de Meier y a la
representación sindical para la audiencia del 8-X-2014, pero la demandante, por escrito de fecha
7-X-2014, solicitó que se dejara sin efecto dicho citatorio a fin de que se le expusieran con
claridad las fechas a las que correspondían los informes mensuales, los diarios de campo de
actividades extra murales y los censos de consulta que supuestamente no había entregado a la
directora de la clínica donde laboraba, en virtud de que la ausencia de claridad de las fechas en
las que habrían ocurrido las faltas que le eran atribuidas le impedía ejercer en debida forma su
defensa; (vi) que por auto de las 8:00 horas del 8-X-2014, el Departamento Jurídico de Personal
del ISSS declaró sin lugar la anterior solicitud, decisión que fue notificada a la señora Polanco de
Meier a las 9:25 horas y al SIMETRISSS a las 8:55 horas del mismo día; (vii) que en el acta de
fecha 8-X-2014 se hizo constar el tiempo de espera razonable que se proporcionó a la peticionaria
y al SIMETRISSS para que comparecieran a la audiencia inicialmente programada para las 9:00
horas de ese día, pero no se presentaron; (viii) que por medio de la resolución de las 11:45 horas
del 8-X-2014 el Departamento Jurídico de Personal del ISSS hizo saber a la actora que la
audiencia en cuestión fue realizada pero que aún podía aportar las pruebas que considerara
pertinentes; (ix) que por escrito de fecha 9-X-2014 la demandante solicitó la revocatoria de la
decisión emitida por el citado Departamento Jurídico, pues no le informó de la ampliación del
plazo para su comparecencia a la audiencia del 8-X-2014 y porque la denegatoria a su petición le
fue comunicada después de la hora en que estaba programada; (x) que la señora Polanco de Meier
no compareció a las audiencias del 22-X-2014, en las cuales se recibió la prueba testimonial
aportada por su contraparte, pese a que había sido previamente citada; (ix) que por medio del
Acuerdo con ref. D.G. 2014-11-0536, el Director General del ISSS tomó la decisión de remover a
la peticionaria de su puesto de trabajo, sin responsabilidad institucional; (x) que a la peticionaria
le comunicaron verbalmente los motivos de su despido; y (xi) las funciones y actividades
inherentes al cargo de médico general.
2. Establecido lo anterior, se determinará si la señora Polanco de Meier, de acuerdo con los
elementos de prueba antes relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral al
momento de su despido o si, por el contrario, concurría en ella alguna de las excepciones
establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.
A.
Se ha establecido que la demandante, al momento de su remoción, ejercía las funciones
correspondientes al cargo de médico general, de lo cual se colige que la relación laboral en
cuestión era de carácter público y que, consecuentemente, aquella tenía a la fecha de su
separación del puesto de trabajo la calidad de servidora pública. Asimismo, la peticionaria se
encontraba vinculada al ISSS por Ley de Salarios y las labores que realizaba eran de naturaleza
permanente, sujetándose al régimen previsto en el CCTISSS.
B.
a. Del contenido del manual que contiene la descripción del puesto de médico general, se
advierte que la persona que desempeña el referido cargo tiene, entre otras, las siguientes
funciones específicas: (i) proporcionar consulta médica a los pacientes; (ii) referir a los pacientes
evaluados al nivel de atención correspondiente; (iii) utilizar los formularios institucionales
generados de la consulta médica; (iv) realizar procedimientos médicos y quirúrgicos previo
consentimiento informado del paciente y/o familiares; (v) anotar en los informes los datos
relacionados con la atención otorgada a cada paciente; (vi) ejecutar los diversos programas de
salud institucionales; (vii) brindar información a los derechohabientes y/o sus familiares; (viii)
participar con el equipo de trabajo en actividades de promoción de la salud organizadas por la
institución en las comunidades, centros educativos y empresas del área de responsabilidad del
centro de atención; (ix) aplicar los procedimientos, políticas y normativa institucional vigente; (x)
llevar registros actualizados de los trámites y/o casos realizados; (xi) dar a conocer al jefe los
resultados de sus actividades; (xii) apoyar en el área de trabajo cuando sea necesario; y (xiii)
realizar otras actividades encomendadas por la jefatura inmediata.
A partir de las funciones antes mencionadas, se colige que el ejercicio del referido cargo no
implica la facultad de adoptar –con amplio margen de libertad– decisiones determinantes para la
conducción del ISSS, sino que reviste un carácter eminentemente técnico. Además, dicho puesto
de trabajo no es de alto nivel, en la medida que, según la certificación del manual de puestos
incorporado al presente proceso y el organigrama de la institución, el cargo que la peticionaria
ejercía en la Clínica Comunal de San Marcos no está vinculado directamente con las máximas
autoridades de la institución sino que dependía jerárquicamente de la Directora de referido centro
de atención médica.
b. Por consiguiente, el cargo que desempeñaba la actora en el ISSS no es de confianza y, por
ello, cuando se ordenó su remoción gozaba de estabilidad laboral. Por ese motivo, previo a la
destitución, a quien desempeñe el referido cargo deben garantizársele todas las oportunidades de
defensa mediante la tramitación de un proceso o procedimiento, de conformidad con la normativa
que le sea aplicable.
3. A. Conforme al art. 2 inc. 2° de la Ley de Servicio Civil (LSC), los empleados de las
instituciones oficiales autónomas están excluidos de la carrera administrativa, por lo que se rigen
por las leyes especiales que en estas entidades se emitan sobre la materia. En el caso que nos
ocupa, la normativa aplicable era el CCTISSS.
En ese orden, en las Sentencias de fechas 19-II-2009 y 20-X-2004, emitidas en los procesos
de Amps. 340-2007 y 8-2004, respectivamente, se estableció que el procedimiento previsto en las
Cláusulas 18 y 73 –hoy 75– del CCTISSS permite la intervención del trabajador, quien tiene
derecho a que se le informe sobre las diligencias llevadas a cabo para la averiguación de las
irregularidades o faltas que se le atribuyen. Asimismo, tales cláusulas permiten que el
procedimiento tenga lugar en primera instancia ante los representantes del ISSS en la
dependencia o centro de atención respectivo, con la participación de los representantes sindicales
ahí destacados y, en caso de no lograrse la solución al conflicto, se debe dirimir ante la Dirección
General del ISSS, con la intervención de los representantes legales del sindicato.
B. a. Con la documentación incorporada al expediente se ha comprobado que se inició el
referido procedimiento en contra de la peticionaria por atribuirle el cometimiento de
determinadas faltas. Por ese motivo, la señora Polanco de Meier y el SIMETRISSS fueron
citados por la Directora de la Clínica Comunal de San Marcos a la audiencia de fecha 12-IX-
2014, para lo cual en la esquela respectiva mencionó las conductas constitutivas de falta que se le
atribuían y le proporcionó la documentación que las respaldaba.
De igual manera, según el acta de la audiencia del 12-IX-2014, la peticionaria y el
SIMETRISSS fueron informados de las faltas que se le atribuían a la primera, lo cual les permitió
formular alegaciones en la etapa inicial del aludido procedimiento. Además, se advierte que, por
medio de las esquelas de cita de fechas 30-IX-2014, el Departamento Jurídico de Personal del
ISSS citó a la señora Polanco de Meier y a la representación sindical para la audiencia de las 9:00
horas del 8-X-2014, con el fin de que aquella ejerciera su derecho de defensa y presentara las
pruebas que estimara pertinentes.
Asimismo, se ha establecido que la peticionaria, por medio del escrito de fecha 7-X-2014,
solicitó al Departamento Jurídico de Personal de la aludida institución que dejara sin efecto la
mencionada audiencia y se le expusiera con claridad las fechas a las que correspondían los
informes mensuales, los diarios de campos de actividades extra murales y los censos de consulta
que supuestamente no había entregado a la Directora de la Clínica Comunal de San Marcos, pues
tal circunstancia le impedía ejercer en debida forma la defensa de sus derechos. Dicha solicitud
fue declarada sin lugar por medio del auto de las 8:00 horas del 8-X-2014, el cual fue
comunicado a la actora a las 9:25 horas y al SIMETRISSS a las 8:55 horas de ese mismo día.
Al respecto, de acuerdo con la copia de las Normas de Funcionamiento para Clínicas
Comunales del ISSS que se encuentra agregada al proceso, el personal de las clínicas comunales
tiene la obligación de cumplir las siguientes funciones: (i) intra murales: proporcionar atención y
asistencia a los derechohabientes con problemas de salud; coordinar en equipos de trabajo los
programas y componentes especiales de atención integral de la salud; y planificar, coordinar y
ejecutar las actividades de fomento de la salud, etc.; y (ii) extra murales: visita domiciliar familiar
y atención a la comunidad.
Para el cumplimiento de lo anterior, la citada normativa establece que deben conformarse
equipos de trabajo en los que, junto con el médico coordinador del programa, se realiza el Plan
Anual de Educación que contendrá las actividades que se realizarán en el siguiente año fiscal y el
cuadro de metas de actividades intra y extra murales desglosadas en charlas, jornadas, cursos,
talleres y capacitaciones. Así, una vez determinadas las metas mensuales, se elabora un
cronograma anual que debe ser actualizado cada tres meses. De igual forma, debe llevarse un
registro diario de las actividades educativas intra murales realizadas por el personal de la clínica,
pero las actividades del programa de salud en comunidades, empresas y centros escolares deben
ser reportadas en el "Diario de Campo", todo lo cual sirve de insumo para elaborar y sustentar el
informe mensual del programa de educación para la salud y el cuadro de metas, entre otros
rubros.
De ello se colige que la realización diaria, semanal y/o mensual de las actividades intra y
extra murales forma parte de las atribuciones ordinarias del cargo que desempeñaba la
peticionaria en la Clínica Comunal de San Marcos. Por tales razones era necesario que la actora
fuera informada del contenido de las faltas que se le atribuían al inicio del procedimiento
administrativo sancionador o, en su caso, de manera oportuna y clara, antes de la decisión final,
de cualquier alteración que se efectuara de los elementos relacionados con los hechos que se le
atribuían.
b. En el presente caso se advierte que la autoridad encargada de la tramitación del
procedimiento sancionador proporcionó a la peticionaria la información necesaria –jurídica y
fáctica– a cerca de la imputación que se realizaba en su contra, a fin de permitirle un eficaz
desarrollo del derecho de defensa, con los datos suficientes para controvertir los alegatos
formulados por su contraparte. En efecto, se advierte que la actora tuvo acceso, entre otros
documentos, a las copias de las programaciones de salidas a la comunidad, de las consultas
médicas de 2014 y a las notas de fechas 6-I-2014, 28-VII-2014 y 22-VIII-2014, mediante las
cuales se le solicitó el desempeño de sus labores extra murales según lo programado o la
presentación de las recomendaciones contrarias por el médico de trabajo.
Asimismo, con posterioridad a la celebración de la audiencia de aportación de pruebas el 8-
X-2014, pero antes de las audiencias de recepción de la prueba testimonial de fechas 22-X-2014,
la peticionaria tuvo acceso a la nota del 10-X-2014, mediante la cual la Directora de la Clínica
Comunal de San Marcos informó al Departamento Jurídico de Personal del ISSS que había
incumplido sus obligaciones en las fechas detalladas en los documentos anexos al citatorio del 8-
IX-2014 y en las notas de fechas 8-IV-2014, 14-V-2014 y 2-VII-2014. De ello se colige que las
infracciones que se le atribuían a la actora desde el inicio del aludido procedimiento fueron
ratificadas durante el desarrollo de este, por lo cual dicha señora tuvo la oportunidad de
controvertir las afirmaciones vertidas en su contra previo a la emisión de la decisión que ordenó
su despido, pero no lo hizo, ya que no asistió a las diligencias que fueron señaladas después de la
referida audiencia de aportación de pruebas ni presentó alegato alguno.
De igual manera, se ha comprobado que la resolución emitida por el Departamento Jurídico
de Personal del ISSS el 8-X-2014 fue notificada a la señora Polanco de Meier después de la hora
señalada para llevar a cabo esta última audiencia y al SIMETRISSS 5 minutos antes de su
realización. De igual forma, se constata que la peticionaria fue informada por su jefatura
inmediata, y de manera verbal, de las razones de su despido una vez finalizado el procedimiento
administrativo sancionador. Sin embargo, del contenido de las pruebas aportadas se colige que la
autoridad demandada realizó las actuaciones mínimas necesarias para garantizar a la actora su
comparecencia a la diligencia señalada y el conocimiento de las decisiones en cuestión. Tal
circunstancia, además, no impidió que la mencionada señora ejerciera su defensa, ya que el
aludido Departamento, por resolución de las 11:45 horas del 8-X-2014, le hizo saber que aún
podía aportar las pruebas que considerara pertinentes.
En ese sentido, si bien la señora Polanco de Meier argumentó que no se le informaron las
fechas específicas de las faltas que se le imputaban, la autoridad demandada utilizó los medios a
su alcance para garantizarle su conocimiento sobre los hechos objeto del debate, el acceso a las
pruebas vertidas en su contra y su participación en todo el desarrollo del procedimiento
administrativo sancionador en defensa de sus intereses, por lo cual se concluye que este cumplió
consecuencia, el Director General del ISSS no vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la
estabilidad laboral de la señora Rosa Carolina Polanco de Meier, por lo que es procedente
desestimar la pretensión planteada.
4. Finalmente, con relación a la solicitud efectuada por la peticionaria en su escrito de fecha
16-IX-2016, referida a que se le extienda certificación de este proceso, no obstante las partes
procesales tienen acceso al expediente para tener conocimiento de todo lo acontecido en el
proceso de amparo; resulta procedente ordenar la extensión de la certificación solicitada por la
señora Polanco de Meier, quien deberá sufragar los costos de la reproducción de las respectivas
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 11 y 219 inc.
Sala FALLA: (a) Declárase que no ha lugar el amparo promovido por la señora Rosa Carolina
Polanco de Meier contra el Director General del ISSS, por la vulneración de sus derechos
constitucionales de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral; (b) Déjase sin efecto la medida
cautelar ordenada en el auto de fecha 3-VI-2015 y confirmada por medio de la resolución de
fecha 31-VII-2015; (c) Extiéndase la certificación de este proceso de amparo solicitada por la
señora Polanco de Meier, debiendo esta sufragar los costos de la reproducción de las respectivas
copias; y (d) Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN------------ J. R. VIDES.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
