Sentencia Nº 185-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 25-06-2018

EmisorSala de lo Contencioso Administrativo
Sentido del falloDECLARATORIA DE LEGALIDAD
MateriaADMINISTRATIVO
Número de sentencia185-2013
185 -2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta minutos del veinticinco de junio de dos mil
dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Alcalde y el
Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial con
cláusula especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos, contra el Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de
las siguientes resoluciones:
1)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las nueve horas
cincuenta minutos del diecisiete de octubre de dos mil doce, mediante la cual decla nulo el
despido de los señores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH; ordenó su reinstalo; y
condenó al Alcalde y al Concejo, ambos de Quezaltepeque, al pago de los salarios dejados de
percibir por los referidos trabajadores desde el uno de junio de dos mil doce hasta que se efectúe
su reinstalo.
2)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las once horas treinta
minutos del veinticuatro de octubre de dos mil doce, que declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto y confirmó la decisión anterior.
3) La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas treinta y cinco minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, que confirmó la resolución
venida en revisión.
Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la finilla indicada; el Juzgado de lo Civil
de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, como autoridades
demandadas; y el Fiscal General de la República, por medio de la licenciada Elisa Edith Acevedo
Aparicio; no así los señores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH, identificados como
terceros beneficiados.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó como hechos: «Con fecha veinticinco de mayo
del año dos mil doce, El (sic) Concejo Municipal, en uso de sus facultades legales, emitió
Acuerdos (sic), los cuales se encuentran asentados en el Acta (sic) numero (sic) cuatro, del Libro
de Actas Municipales, Tomo II, siendo los siguientes acuerdos: 1) DOCE, en el que se
ACUERDA despedir a partir del día uno de junio del presente año al señor .TOSE (sic) NM
(sic); 2) CATORCE, en el que se ACUERDA despedir a partir del día uno de junio del presente
año al señor H (sic) HAC; 3) QUINCE, en el que se ACUERDA despedir a partir del día uno de
junio del presente año al señor JAFH (sic); 4) DIECISEIS (sic), en el que se ACUERDA despedir
a partir del día uno de junio del presente año al señor MDJ(sic) B (sic) I (sic); 5) DIECISIETE,
en el que se ACUERDA despedir a partir del día uno de junio del presente año al señor E (sic) C
(sic) H (sic); y 6) DIECINUEVE, en el que se ACUERDA despedir a partir del día uno de junio
del presente año al señor CAML. Obviamente ante tal decisión, estas personas acuden al
Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, e inician las Diligencias de Nulidad de Despido,
aplicando la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, y agotada la fase probatoria, por
parte de dicho Juzgado, emitió Sentencia (sic) Definitiva (sic), a las nueve horas con cincuenta
minutos del día diecisiete de octubre de dos mil doce, y en su fallo, declaró nulo los despidos (...)
ordenando el reinstalo de los mismos, y el pago de los sueldos dejados de percibir desde el día
uno de junio de dos mil doce. De esta resolución oportunamente se interpuso el Recurso (sic) de
Revocatoria (sic), ante la Jueza de lo Civil, quien por resolución de las once horas con treinta
minutos del día veinticuatro de octubre de dos mil doce, declaró sin lugar la Revocatoria (sic) y
se confirma la Sentencia (sic). De igual forma y de manera oportuna se presentó el Recurso (sic)
de Revisión (sic), ante la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, y a las quince horas y
treinta y cinco minutos del día veintiocho de enero de dos mil trece, la Cámara sin entrar en
mucho análisis de fondo, sostiene que la a quo ha procedido conforme a derecho y que no
tendría sentido entonces repetir en revisión, lo que está tratado a fondo y con propiedad en la
etapa previa de estricta contención; acorde con esta posición RESUELVE: Confirmase (sic) el
fallo venido en revisión. En los recursos de Revocatoria (sic) y de Revisión (sic), la posición de
la Municipalidad, en relación a cada persona despedida, fue la siguiente: Primeramente, en
relación Con H (sic) HAC. Quien a la fecha del despido, se encontraba laborando, según PLAZA
NUEVA, a partir del día cinco de enero de dos mil doce. Desempeñaba el cargo de
ENCARGADO DE CATASTRO. Si aplicamos los criterios para establecer si goza de estabilidad
laboral, hay que señalar que el encargado de Catastro, es un cargo de confianza, de donde
depende la recaudación de los impuestos, por esa misma razón, es que lo normal es que este tipo
de plazas se otorga por contrato, puesto que equivale a ser Jefe de Departamento, por que son
nombramientos que tanto el Art. (sic) 30 No 2 del Código Municipal, reserva al Concejo
Municipal, y que a su vez el Art. (sic) 2 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,
excluye de la protección de la misma. No obstante la Juzgadora (sic), únicamente centró su
atención en que el trabajo prestado, por ocupar un cargo de carácter publico (sic), goza de
estabilidad laboral. Otro aspecto que considero oportuno mencionar, es que el señor AC, ha
realizado faltas graves, de hechos tipificados como delitos, valiéndose de su cargo, lo cual está
en la Fiscalía General de la República, pues existen denuncias interpuestas, bajo la referencia 7-
DUP-2012, en la Oficina Fiscal de San Salvador. Reiterando que por ser cargo de confianza,
esta persona no reunió los requisitos a criterio del actual Concejo Municipal, por lo que fue
despedido, conforme a las disposiciones antes apuntadas, es decir fue visto como un cargo de
confianza, por lo que no le aplica la Ley de la Carrera Administrativa Municipal. Con relación a
J (sic) NM (sic) Quien a la fecha del despido, se encontraba laborando según contrato individual
de trabajo, cuyo plazo era para diez meses que comprendía desde el día uno de marzo al treinta
y uno de diciembre del año dos mil doce, y otorgado el día veinte de abril de dos mil doce. En
donde consta que el cargo que desempeñaba era de Auxiliar de mantenimiento y que
devengaría una remuneración de TRESCIENTOS DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS
DE AMERICA (sic), aplicados a la partida presupuestaria CINCO UNO DOS CERO UNO del
presupuesto Municipal vigente. Esta contratación, incluso se hizo mucho después de que se han
realizado las Elecciones (sic) Municipales (sic), en contravención a lo dispuesto en el Art. (sic)
31 No. 12 del Código Municipal, sobre este aspecto en particular manifiesta la Jueza
sentenciadora, que no es responsabilidad del trabajador, sino de la autoridad que lo nombró, y
que esto no le quita su derecho a la estabilidad laboral; pero en mi opinión, esta situación lo que
demuestra es una “Acción (sic) Ilegal (sic)” que la Administración (sic) de Justicia (sic) no debe
de avalar, obstante en la sentencia que se impugna la Jueza concluye que goza de estabilidad
laboral, exclusivamente por estar asignado a actividades permanentes. Sobre esta persona
incluso existe el Acuerdo (sic) Municipal (sic) numero (sic) seis asentado en acta numero (sic)
UNO de Sesión (sic) Ordinaria (sic) de fecha cuatro de enero del año dos mil diez, en donde el
Concejo evalúa el trabajo de J (sic) NM (sic), quien en esa fecha fungía como Supervisor de
Aseo y que era un cargo de confianza, pero por ser negligente en sus responsabilidades
laborales, se acordó SUPRIMIR LA PLAZA DE SUPERVISOR DE ASEO, y se ordenó fuera
indemnizado, habiendo recibido en esa ocasión en concepto de indemnización la cantidad de
CUATRO MIL SEISCIENTOS OCHENTA DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA (sic). Y luego después de haber perdido las elecciones Municipales (sic), nuevamente
es contratado por la Administración (sic) anterior, lo que se demuestra que esta persona es de
confianza sea personal o política del ex alcalde. Por lo que de igual forma y siguiendo los
criterios de estabilidad laboral, esta persona no amerita asignarle tal calidad. Por su parte el
señor MDJ(sic) B (sic) I (sic), Quien a la fecha del despido, se encontraba laborando en PLAZA
PERMANENTE, según refrenda de nombramiento realizada el día cinco de enero de dos mil
doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba era de ENCARGADO DE
INFORMÁTICA (sic). Y tal como consta en planilla devengando una remuneración de
SETECIENTOS SETENTA DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic), del
presupuesto Municipal (sic) vigente. Aunque aparezca como empleado permanente, de acuerdo a
los criterios de estabilidad laboral a que nos estamos refiriendo y monto del sueldo devengado,
el suscrito considera que esta persona desempeñaba un “Cargo (sic) de Confianza (sic)”, el
hecho que se nomine ENCARGADO DE INFORMÁTICA (sic), no le quita que era el jefe del
área de informática, dicho sea de paso un área considerada contemporáneamente de suma
relevancia, en cualquier Institución (sic), como tal requería de la confianza personal, de igual
forma así lo considero (sic) el actual Concejo en su momento, de quien este (sic) ocupando dicho
cargo, sea de confianza ya sea personal o política. Por lo que en mi opinión esta persona
tampoco reúne en, su totalidad los requisitos o criterios de estabilidad laboral, pues no basta
estar asignado en una plaza permanente, sino que el mismo no sea de los que requieren
confianza, pues para estos se les aplica el Art. (sic) 30 No 2 del Código Municipal, y Art. (sic) 2
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en el sentido que se encuentran excluidos.
Con relación a JAFH (sic). Quien a la fecha del despido, se encontraba laborando en PLAZA a
partir del día seis de enero de dos mil doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba era
de PROMOTOR SOCIAL. Y tal como consta en planilla devengando una remuneración de
TRESCIENTOS VEINTICINCO DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
(sic), del presupuesto Municipal (sic) vigente. De acuerdo a la revisión de planillas realizada por
Jueza sentenciadora, esta persona, estuvo laborando por contrato, y es precisamente hasta el
año dos mil doce, que apareció en plaza de carácter permanente. Lo que es lógico, con los
acontecimientos electorales que se estaban dando, puesto que por ser personas identificadas
políticamente con el partido que representaba el ex alcalde, este (sic) buscó la manera de
garantizar que sus simpatizantes, quedaran asegurados en las plazas que por años solo los
tenían por contrato, a esta actuación si se le puede llamar fraude de ley”, y se hace en
contravención a lo dispuesto en el Art. (sic) 31 No. 12 del Código Municipal. En cuanto a
CAML, Quien (sic) a la fecha del despido, se encontraba laborando, según contrato individual
de trabajo, cuyo plazo era para nueve meses, que comprendía desde el día uno de abril al treinta
y uno de diciembre del presente año, y otorgado el día veintitrés de abril de dos mil doce. En
donde consta que el cargo que desempeñaba era de INSPECTOR DE PLANIFICACION (sic) Y
DESARROLLO URBANO, y que devengaría una remuneración de CUATROCIENTOS SETENTA
Y CINCO DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA, que serian (sic)
cancelados por medio de la Tesorería Municipal. Acá es de señalar dos aspectos, el primero es
que este contrato se hizo por la Administración anterior en contravención Art. (sic) 31 No. 12 del
Código Municipal, y el segundo aspecto que como para la Jueza sentenciadora, esta persona
esta (sic) protegido por la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; como he sostenido, dicha
ley se quiere aplicar de manera que favorezca a los solicitantes, obviando todas las
disposiciones de la misma; puesto que de conformidad a la misma, el Art. (sic) 35 del mismo
cuerpo de ley (...) a esta persona, ni siquiera le había nacido el supuesto derecho de
considerarse incorporado a la Carrera Administrativa Municipal, puesto que de ese
nombramiento que le hizo el ex alcalde, solo había abocado durante dos meses;
consecuentemente no alcanzo (sic) los tres meses para que fuera evaluado su desempeño; Por
(sic) lo que lo afirmado por la Juzgadora es incoherente con este Cuerpo (sic) Normativo (sic),
puesto que en ninguna Municipalidad (sic) ni otra Institución Pública, existe estabilidad laboral,
mientras no se apruebe el periodo de prueba”; por lo que reitero que existe error de juicio al
afirmar que este solicitante goza de estabilidad laboral, solo por haber sido contratado en
actividades permanentes. Por ultimo (sic) el caso del señor E (sic) C (sic) H (sic). Quien a la
fecha del despido, se encontraba laborando, según PLAZA NUEVA, a partir del día cinco de
enero de dos mil doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba, era de MOTORISTA DE
CAMION (sic) DE VOLTEO. Y tal como consta en planilla devengando una remuneración de
CUATROCIENTOS DOLARES (sic) DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic), del
presupuesto Municipal (sic) vigente. De acuerdo a la revisión de planillas realizada por la Jueza
de Lo Civil de Quezaltepeque, esta persona estuvo laborando por contrato, y es precisamente
hasta el año dos mil doce que aparece en plaza de carácter permanente. Lo que es lógico ante la
coyuntura electoral que se estaba dando, puesto que por ser personas identificadas políticamente
con el partido que representaba el ex alcalde, este (sic) buscó la manera de garantizar que sus
simpatizantes quedaran asegurados en las plazas, que por años solo los tenían por contrato, aun
contraviniendo el Art. (sic) 31 No. 12 del Código Municipal. A esta actuación si se le puede
llamar como se dijo antes fraude de ley”. Por lo que en mi consideración, tampoco ahora se
puede venir a decir que gozaban de estabilidad laboral. Pues el nivel de confianza ya sea
personal o política, es deducible del contexto en que se desarrollan los hechos. Ahora bien, si
alguien no goza de la estabilidad laboral, que regula la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, que es, el régimen adoptado en la sentencia impugnada, no goza del tratamiento para
su despido que esta ley regula. Por otra parte y de acuerdo a la doctrina legal, debe de reunir
los requisitos de estabilidad laboral, mismo que hay que entenderlos y aplicarlos en su conjunto,
no solamente y de forma parcializada, enmarcarse en la permanencia de los servicios, para los
cuales alguien es contratado o nombrado; ya que para esta Municipalidad todas estas personas,
por sus formas de nombramiento malicioso, gozan de la confianza personal o política del Ex
(sic) alcalde. Todo lo anterior, me permite argumentar que la sentencia de la cual estoy
recurriendo en Revisión (sic), se encuentra parcializada, en el sentido de ponderar
exclusivamente la naturaleza de la actividad realizada por los despedidos, sin considerar la
confianza que se colige a partir de esos nombramientos con fraude de ley”, llegar al extremo de
indemnizar a una persona y luego darle otro nombramiento, son situaciones que conllevaron al
Concejo a destituir a tales personas, pues no les merece ningún nivel de confianza» (folios 2
frente al 5 frente).
II. Mediante la resolución de las ocho horas veintisiete minutos del treinta de agosto de
dos mil trece -folios 56 y 57-, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, se admitió la demanda y se tuvo por parte al
Alcalde y al Concejo, ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado
general judicial con cláusula especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos. Se requirió
un informe de las autoridades demandadas sobre la existencia del acto atribuido a cada una y la
remisión del expediente relacionado con cada caso; además, se ordenó notificar la existencia del
presente proceso a los señores identificados como terceros beneficiados. Finalmente, se declaró
sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de las resoluciones impugnadas.
En el primer informe del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque -folios 69 y 70- fue
expuesto que se tramitó las diligencias de nulidad de despido contra la parte actora, emitiendo la
primera resolución impugnada, no violentándose disposiciones legales ni infringiéndose garantías
constitucionales, por lo que su actuación fue apegada a derecho.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador señaló haber conocido de la
controversia entablada contra la parte demandante, en virtud de la cual confirmó la resolución
emitida en primera instancia, aclarando que no ha transgredido ningún precepto legal en el
incidente de revisión (folio 68).
Por medio de la resolución de las ocho horas veinticuatro minutos del veintinueve de
enero de dos mil catorce -folio 73- se tuvo por rendido el informe requerido del Juzgado de lo
Civil de Quezaltepeque y de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, y por recibido el
expediente correspondiente. Se ordenó el informe que regula el artículo 24 LJCA a las
autoridades demandadas, en el que expusieran las justificaciones de la legalidad de la resolución
atribuida a cada una, y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la
República.
En el segundo informe rendido por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque se relacionó
las etapas del procedimiento de nulidad de despido, y además fue expuesto que: «(...) la
Sentencia (sic) (...) sostuvo que el despido de los ya mencionados demandantes, eran acreedores
de la estabilidad laboral y de las prerrogativas que les enviste la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, es decir, que al no haberse probado causales de despido, aquel
despido de hecho es nulo, y para fundamentar ello se establecieron los argumentos de derecho
plasmados en la resolución controvertida (...) se efectuó la distinción de tres clases de empleados
municipales: a) Empleados nombrados por un acto administrativo en plaza de Ley de Salarios,
puesto que sus salarios son cancelados con fondos del presupuesto municipal, gozando en
consecuencia de estabilidad laboral, en el sentido que no pueden ser cesados de su cargo si no se
(sic) por las causas y procedimientos establecidos en la ley, y nunca de hecho; b) Empleados por
contrato, los cuales no obstante de establecerse en el mismo un plazo de contratación, se
consideran permanentes, debido a que desarrollan actividades principales u ordinarias de la
institución para la que trabajan, cancelándose además sus salarios con fondos municipales, por
ello, la doctrina denomina esa relación laboral como “Contrato en fraude de ley”, ya que, las
funciones desarrolladas por el empleado son principales y permanentes, pero son nombrados
mediante contrato con disfraz de temporales o eventuales, gozando en razón de las actividades
que realizan y no del origen de su nombramiento de estabilidad laboral,. y c) Empleado por
“contrato” quienes desarrollan actividades especificas, y no principales de la municipalidad,.
estos (sic) son en pureza temporales debido a que se desenvuelven en el desarrollo de un
proyecto, al cual se le fija un plazo determinado, y se costean sus salarios con fondos
independientes del presupuesto ordinario de la municipalidad, por ello, no adquieren la calidad
de empleado municipal, no obstante las contrataciones las realice la alcaldía como ejecutora de
proyectos (...) Todo ello sirvió de base para poder fallar en la forma establecida, separando así
como analizando cada caso según los aspectos individuales de cada trabajador, razón por la
cual se determinó la estabilidad laboral a que tenían en ese momento (...)» (folio 91 vuelto).
La Cámara Segunda de lo Laboral, en el informe justificativo -folios 89 y 90-, señaló
«(...) Esta Cámara esgrime el principio constitucional del JUEZ NATURAL, en cuanto se sabe lo
que este debe conocer según la ley DE LA MATERIA, y no hay otra forma de darle otra
interpretación al Art. (sic) 15 Cn. en su parte final. En uso de las facultades que le confiere el
Art. (sic) 131 N° 31 de la Constitución, el legislador erige la jurisdicción contencioso /
administrativa con fecha uno de enero de mil novecientos setenta y nueve (...) Es esta Ley (sic) la
que delimita el ámbito de conocimiento DE LA MATERIA (...) En este escenario, no cabe
ninguna duda que (...) es la Ley (sic) que alude la parte final del Art. (sic) 15 de la Cn., y no
cualquier ley como se pretende hacer creer con el Art. (sic) 79 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, convirtiendo lo que estaba y está en determinado en indeterminado.
La Ley de la Carrera Administrativa Municipal es una ley plagada de desaciertos y no logra con
lo que tiene de estar vigente, integrarse al Derecho como un todo. El precedente que se sienta diz
que legitimar cualquier .emisión de competencia, como lo hace impropiamente la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, desconociendo la naturaleza de las funciones de un tribunal,
es peligroso, porque podría crearse un caos disfrazado de legalidad, y se está todavía a tiempo
de evitarlo (...) Procesalmente hablando nos recuerda el principio básico que sólo puede haber
competencia donde existe jurisdicción, y al haberse admitido la demanda interpuesta por el
ALCALDE Y CONCEJO MUNICIPAL DE QUEZALTEPEQUE, DEPARTAMENTO DE LA
LIBERTAD, este principio técnico se ha ignorado, como se ha ignorado también el Art. (sic) 15
de la Constitución de la República. Es más, si remotamente se pensase que esta remisión “legal”
al juicio contencioso administrativo, se debe a que un despido en una Alcaldía (sic) es un acto de
Administración Pública, pues lo correcto hubiera sido hacer la susodicha remisión desde el
primer momento al juicio de ÚNICA INSTANCIA (...) pero situar a este operador judicial como
una TERCERA INSTANCIA, después que ha conocido en instancias previas, el Juez de lo Civil
con competencia en materia de Trabajo (sic) y la Cámara respectiva, es un verdadero dislate
jurídico, pues ya no es la actuación de la Alcaldía (sic) la que se sujeta a examen, sino que es la
sentencia judicial que nunca, ni por asomo, resulta ser un acto administrativo. Y es que para
colmo, la gran extraviada que se tiene en el inciso final del Art. (sic) 79 (...) allí nos lleva,
cuando ubica la sentencia como el objeto de agravios y no el supuesto acto de admninistración
que la originó. Los jueces por mandato constitucional son administradores de justicia, y no
autómatas administradores de la ley secundaria, la cual pierde su legitimidad si contraría
expresos preceptos constitucionales, como en este caso, que transgrede el principio del Juez
Natural (...) en base al artículo .15 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, declaréis in persequendi litis la inadmisibilidad de la demanda, o en su caso, que
no ha lugar a lo solicitado en la misma, por cuanto reiteramos la legalidad de los conceptos en
que sustentamos nuestra sentencia».
III. En el auto de las ocho horas veintiún minutos del cuatro de mayo de dos mil quince -
folios 95 y 96- se tuvo por rendidos los informes justificativos de las autoridades demandadas, se
dio intervención a la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en calidad de agente auxiliar
delegada del Fiscal General de la República, y se abrió a prueba el proceso, de conformidad con
el artículo 26 de la LJCA; etapa que ninguna de las partes hizo uso.
Posteriormente, en la resolución de las once horas treinta minutos del dieciocho de marzo
de dos mil dieciséis (folio 109), se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA.
1)
La parte actora no hizo uso del traslado conferido.
2)
El Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque expuso los argumentos referidos en el
informe justificativo (folios 131 y 132).
2) La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador expuso: «En resumen, esta Cámara
conoció en grado de revisión la resolución emitida por el Juzgado de lo Civil con sede en
Quezaltepeque (...) incidente en virtud del cual se confirmó el fallo venido en revisión, que
declaró nulo el despido alegado y ordenó la restitución a su empleo de los trabajadores
requirentes (...)» (folio 115).
3) El Fiscal General de la República a través de su delegada expuso «(...) Esta
Representación (sic) Fiscal (sic) considera que el Fallo (sic) pronunciado (...) son legales por
haber sido dictados conforme a la normativa aplicable y a la valoración de los medios
probatorios incorporados en el proceso ya que la parte actora no ha desvirtuado los
señalamientos esgrimidos en su demanda» (folio 119 vuelto).
IV. La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador alegó la falta de competencia en
razón de la materia, por ser la sentencia de naturaleza judicial y no un acto administrativo; bajo
esta línea, argumenta que si esta Sala conoce sobre las sentencias pronunciadas por los jueces y
las cámaras de lo laboral se violaría el principio del juez natural contenido en el artículo 15 de la
Constitución.
La referida Cámara, cuando fundamenta su alegato, parte, en primer lugar, de la
naturaleza de las decisiones que ella emite. Señala que sus decisiones son sentencias, en sentido
jurisdiccional, y no actos administrativos.
En este primer punto, es indispensable hacer algunos razonamientos relativos a la
naturaleza de las potestades que ejercen los jueces de lo laboral o con competencia en esa
materia, según el caso, y cámara de lo laboral; así como respecto de la naturaleza del control que
ejerce esta Sala en tales casos, y de los alcances del mismo. Tales planteamientos se exponen a
continuación.
1°) Respecto a la naturaleza de las resoluciones emitidas por los juzgados y las cámaras
de lo laboral en el ejercicio de las potestades conferidas por el artículo 67 de la LCAM.
i) El artículo 67 de la LCAM determina que «Las sanciones de despido serán impuestas
por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa
autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de
que se trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o
de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley.»
En virtud de la anterior disposición, el legislador ha facultado a los jueces de lo laboral o
con competencia en materia laboral, según el caso, para “autorizar” la sanción de despido a ser
impuesta por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad administrativa”.
Para concluir sobre la naturaleza de la potestad atribuida por el legislador a los tribunales
de referencia, en la disposición citada, debe partirse en primer lugar de la concepción de
Administración pública que se ha desarrollado en nuestro sistema legal.
A nivel de legislación secundaría, la disposición legal que sentó las bases relativas a los
órganos que integran la Administración pública en nuestro ordenamiento jurídico fue el artículo 2
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, en adelante LJCA; el cual es del contenido siguiente: «Art. 2.- Corresponderá a la
jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en
relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Para los efectos de esta ley
se entiende por Administración Pública: a) el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las
instituciones autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; b) los
Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan
excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno Local.»
De la disposición citada se concluye que nuestro legislador atiende a un criterio objetivo
tanto para la delimitación de los órganos que conforman la Administración pública, como para la
definición de acto administrativo. Situación ya concebida así por el Constituyente, tal como se
expondrá en párrafos posteriores.
En consecuencia, en nuestro medio pueden distinguirse órganos que por esencia tienen
encomendado el ejercicio de función administrativa, tal como sucede con el Órgano Ejecutivo,
las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades. También el artículo 2 antes citado
creó una categoría de órganos a los que llamó “organismos independientes”, que son todos
aquellos que, no perteneciendo a ninguno de los órganos fundamentales del Gobierno y no
teniendo personalidad jurídica propia, ejercen función administrativa, algunos como función
esencial y otros de manera excepcional, entre estos se encuentran, por ejemplo, las Comisiones de
Servicio Civil, el Tribunal de Servicio Civil, las Juntas de Vigilancia de las distintas profesiones
médicas, las Juntas de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, el Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos, el Comité de Apelaciones del Sistema Financiero, entre
otros.
Además, el legislador, partiendo de la concepción mencionada, incluyó entre los órganos
que realizan función administrativa y que por tanto dictan actos administrativos controlables en
sede jurisdiccional contencioso administrativa, a los Órganos Legislativo y Judicial en cuanto
excepcionalmente emiten actos administrativos.
Esa misma concepción de Administración pública es la adoptada por el legislador en la
LJCA vigente a partir del 31 de enero del presente año, cuando determina en el artículo 2 que
“La jurisdicción contencioso administrativa será competente para conocer de las pretensiones
que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración pública sujetas al derecho
administrativo.” Y al realizar el reparto de competencias entre los Juzgados, Cámaras y Sala de
lo Contencioso Administrativo incluye el conocimiento de las actuaciones del Órgano Judicial y
del Legislativo y de organismos independientes, en cuanto estén sujetas al derecho
administrativo, entre otros (artículos 12 al 14 de la LJCA vigente).
Por su parte, la Ley de Procedimientos Administrativos (en adelante, LPA), aprobada
mediante Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, de fecha quince de diciembre
de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, tomo cuatrocientos
dieciocho, del día trece de febrero de dos mil dieciocho la cual, si bien entrará en vigencia hasta
pasados doce meses después de su publicación en el Diario Oficial, ya ha sido aprobada,
sancionada y publicada, y por tanto, ya fauna parte de nuestro ordenamiento jurídico_; define
como ámbito de aplicación de la misma el siguiente: «Art. 2. La presente ley se aplicará al
Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas,
aun cuando su ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en
cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de
la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud Pública,
el Tribunal Supremo Electoral y, en general, a cualquier institución de carácter público, cuando
excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo. Esta ley será aplicable a
los concesionarios de la Administración Pública.»
Coincidente con el criterio adoptado en nuestro ordenamiento jurídico para definir a la
Administración pública, con relación a la función administrativa atribuida a los órganos
fundamentales del Estado, el tratadista Miguel S. Marienhoff sostiene que «Cada uno de los
órganos esenciales -legislativo, ejecutivo y judicial- aparte de sus propias funciones específicas,
ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás
órganos. El Congreso legisla, juzga, ejecuta o administra. El administrativo administra y
ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre con el órgano judicial:
juzga sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros donde actúa
ejecutivamente o como administrador. De modo que la función administrativa no está
circunscripta (sic) a uno solo de los expresados órganos: si por principio constituye la función
específica del ejecutivo, es en cambio compartida por los órganos legislativo y judicial. Pero el
carácter substancial y distintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los
organismos que la produzcan o el procedimiento que se utilice para su producción. Es por eso
que en los estudios científicos del derecho administrativo predomina la concepción “objetiva” de
Administración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho administrativo la
regulación de cualquier acto de función administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado
“Poder Ejecutivo”.» (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Teoría
General, quinta edición, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, Argentina, 2003, pag. 44).
ii) En lo concerniente a las funciones atribuidas al Órgano Judicial, debemos comenzar
afirmando que en nuestro sistema legal la Constitución de la República (Cn) asigna al Órgano
Judicial, como función esencial, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, artículo 172
Cn.: «la Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales
que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente
a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil,
penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que
determine la ley.» El Constituyente atribuye como actividad esencial del Órgano Judicial,
precisamente el ejercicio de la función jurisdiccional.
No obstante, el mismo Constituyente ha atribuido al Órgano Judicial el ejercicio de
función administrativa. Por ejemplo, las potestades conferidas en el artículo 182 números 9, 10,
12 y 240 Cn.
Por otra parte, el legislador secundario, tal como ha quedado demostrado, también ha
concebido que el Órgano Judicial está facultado para ejercer función administrativa, y como
consecuencia, somete la misma al control de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que en
un Estado de Derecho no pueden existir actuaciones de la Administración pública exentas del
control jurisdiccional.
Entre las potestades constitutivas de función administrativa encomendada al Órgano
Judicial por el mismo Constituyente encontramos la relativa a la aplicación del régimen de
personal al servicio de la Corte Suprema de Justicia y la administración de la Carrera Judicial
(artículo 1829 Cn), esta última es compartida en algunos aspectos con el Consejo Nacional de
la Judicatura.
La función relativa a la administración de personal, sin lugar a dudas, es materia sujeta al
derecho administrativo. Las potestades atribuidas por el Constituyente, mencionadas con
anterioridad, así como las que confieren la Ley Carrera Judicial, Ley del Servicio Civil, Ley de la
Carrera Docente y Ley de la Carrera Administrativa Municipal, entre otras, constituye potestades
de carácter administrativo como regla general, y el ejercicio de las mismas constituye función
administrativa.
Como parte de la función administrativa que realizan los diferentes órganos que
conforman el Estado, se encuentra precisamente la aplicación del régimen de personal, el cual
encaja en el denominado régimen disciplinario como manifestación de la potestad sancionadora
que ejerce la Administración pública respecto de los empleados y funcionarios que la componen.
Es así como el legislador secundario desarrolla las potestades constitutivas de función
administrativa atribuida al Órgano Judicial, esencialmente a través de la Ley de la Carrera
Judicial. Sin embargo, además, confiere al mismo Órgano Judicial otras potestades de naturaleza
administrativa, tal como sucede con la atribuida en el artículo 67 de la LCAM, respecto de los
tribunales de lo laboral, relativa a “autorizar” la sanción de despido que pretenda ser impuesta al
personal al servicio de la municipalidad, por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad
administrativa”, según el caso.
Los tratadistas García de Enterría y Fernández, sobre la potestad disciplinaria, sostienen
que «[...] la Administración, para mantener la “disciplina” interna de su organización, ha
dispuesto siempre de un poder disciplinario correlativo en virtud del cual puede imponer
sanciones a sus agentes, sanciones atinentes normalmente al régimen funcionarial de los
sancionados [...] La peculiaridad de esta especie de sanciones administrativas residen en dos
caracteres: el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la Administración,
derivada del actuar de su propio ámbito interno o doméstico tutelando su propia organización y
funcionamiento por una parte; y en segundo término, la estimación como ilícitos sancionables de
conductas valoradas con criterios deontológicos más que estrictamente jurídicos [... (García
de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, novena
edición, Editorial Civitas, Madrid, 2004, págs. 169 y 170).
Es necesario reiterar que la potestad de “autorización” del despido que se pretenda como
sanción disciplinaria, que confiere el artículo 67 de la LCAM a los jueces de lo laboral o con
competencia en esa materia y a las cámaras de lo laboral, al conocer en recurso, constituye
función esencialmente administrativa.
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el legislador como elementos de la
administración de la carrera municipal. El artículo 67 de la LCAM se encuentra en el capítulo I,
“Sanciones y Causales”, del título VII “Régimen Disciplinario”, aplicable a los empleados
municipales.
Es decir que la función que realizan los tribunales de lo laboral a partir de la potestad que
le confiere la LCAM al autorizar o denegar la autorización para un despido, se enmarca en el
ejercicio de la función disciplinaria atribuida a la “Administración pública”; no constituye
función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la Administración pública,
función esencialmente administrativa.
La autorización que se comenta constituye un requisito sine qua non para el despliegue de
una actividad disciplinaria que ejerce la autoridad municipal, específicamente, para adoptar la
decisión de despido; en tal sentido, es un requisito para hacer cumplir el régimen disciplinario
aplicable a los funcionarios y empleados de la comuna.
La autorización que se comenta se configura, entonces, como un requisito que incide en la
esfera de acción de las municipalidades, en tanto que son los tribunales laborales los que deben
dar el visto bueno al ejercicio de la potestad disciplinaria municipal, en el caso particular de los
despidos; pues la autoridad municipal sólo podría emitir el acto administrativo de despido previa
autorización de aquellos, quienes actuando de manera excepcional como Administración pública
están llamados por ley a constatar el cumplimiento de las condiciones previstas al efecto por el
ordenamiento jurídico; actuación que sólo constituye un eslabón en el procedimiento de despido.
2°) De lo resuelto por el juzgado de .lo laboral o con competencia en materia laboral,
procede la interposición de recurso, siempre de carácter administrativo, para ante la Cámara de lo
Laboral: «De las sentencias definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en
esa materia del Municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la cámara
respectiva de esta materia [...7» (artículo 79 de la LCAM). La Cámara conocerá así también
como Administración pública del recurso que pueda interponerse respecto de la decisión del juez
correspondiente.
Consecuentemente las resoluciones que emiten dichos tribunales en este tipo de
procedimiento tienen el carácter de actos administrativos, al configurarse como declaraciones de
voluntad emitidas por la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria, en materia de personal al servicio de la Administración pública,
específicamente, relativas al régimen disciplinario.
Sobre el concepto de acto administrativo debe destacarse que la LPA, en su esencia,
recoge el mismo concepto de acto administrativo adoptado por la jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo: «Art. 21.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por acto
administrativo toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una
potestad administrativa distinta a la reglamentaria.» (En ese mismo sentido, sentencia 79-B-
2001, de las ocho horas del día diecinueve de noviembre del año dos mil tres, entre otras).
De ahí que la situación recogida en el artículo 67 de la LCAM y el recurso previsto en el
artículo 79 de dicha ley encajan en el supuesto previsto por el legislador en el artículo 2 de la
LJCA, en cuanto emisión excepcional de actos administrativos por parte del Órgano Judicial.
Como consecuencia, las actuaciones realizadas por los juzgados y cámaras antes
mencionados en ejercicio de la potestad que se comenta, deben estar sujetas al control de la
jurisdicción contencioso administrativa, pues en un Estado de derecho no pueden existir ámbitos
de actuación de la Administración pública exentos del control jurisdiccional.
Sobre la exigencia del control de las actuaciones de la Administración pública, esta Sala
en sentencia de las ocho horas con cuatro minutos del día veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, pronunciada en el juicio con referencia número 134-M-97, en la cual
hace referencia al auto emitido en ese mismo proceso a las doce horas del día nueve de
septiembre de mil novecientos noventa y siete, mediante la que se declaró inaplicable el artículo
4 letra d) de la LJCA de 1978; sostuvo que «[...] en un Estado de Derecho, no existe espacio
para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados defender jurisdiccionalmente
sus derechos e intereses legítimos contra actuaciones alejadas de la ley, por lo cual se sostiene
que es este Tribunal el competente para conocer de las actuaciones del referido Concejo».
Por su parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia referencia 9-2003, de las catorce
horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro, mediante la cual declaró inconstitucional la
letra “e” y por conexión la letra “d” del artículo 4 de la LJCA de 1978, indicó: “[...] el Estado
Constitucional de Derecho tiene por característica básica la conformación de una serie de
derechos fundamentales y garantías constitucionales cuyo destinatario es la persona humana tal,
y como lo señala el Título 1, Capítulo único, art. 1 Cn., y por esa razón la necesidad de
establecer y proteger la esfera jurídica por medio de un núcleo esencial donde haya posibilidad
de eficacia a través de la protección de las categorías jurídicas subjetivas por medio del derecho
a la protección jurisdiccional. Asimismo, la norma fundamental recoge en sus distintas
disposiciones derechos constitucionales procesales que permiten generar confianza a los
destinatarios de la norma al establecer un plus de salvaguardia con la obtención y ejecución de
una resolución judicial; esto constituye el derecho a la protección jurisdiccional que permite que
el Estado a través del órgano encargado de juzgar y ejecutar lo juzgado pueda conocer del
derecho de acción, que se manifiesta fundamentalmente en un proceso dentro del cual se conoce
y resuelve una pretensión, la cual se ejercita mediante una declaración de voluntad que se
deduce ante el Juez pero se dirige frente a la contraparte haciendo nacer la carga de contestar u
oponerse. De la misma forma, los juzgadores ponen en funcionamiento una serie de principios
del proceso y del procedimiento con el fin de evitar abusos de poder para garantizar un proceso
constitucionalmente configurado en el, que se respeten los derechos básicos y esenciales de la
persona. Consecuentemente, el Órgano Judicial se encuentra legitimado por la potestad de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Esa manifestación, en lo que a ámbitos jurisdiccionales se
refiere, pretende evitar la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado
a establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, específicamente para el estudio y análisis
de este caso, lo relativo a la LJCA».
3°) Siendo acorde con la naturaleza de las actuaciones objeto de análisis, el legislador
estableció en el artículo 79 inciso final de la LCAM que la parte que se considere agraviada por
la sentencia proveída por la cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus
derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
En tal caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo conoce dirimiendo el conflicto que
pueda surgir respecto de las decisiones adoptadas por los órganos que ejercen función
administrativa, respecto de la autorización de despido.
En dichas circunstancias la Sala de lo Contencioso Administrativo conoce como tribunal
de única instancia, pues las actuaciones relativas a la autorización de despido son de carácter
administrativo, es decir, no tienen carácter jurisdiccional.
Con relación a la finalidad de la jurisdicción contencioso administrativa, Julio A. Palacios
ha sostenido que Al instituir la jurisdicción contencioso-administrativa, como distinta y
separable de la ordinaria, se ha querido substraer al conocimiento de los órganos judiciales
encargados de juzgar las contiendas de derecho entre particulares, el conocimiento y
dilucidación de los conflictos entre Poder Administrador y los administrados o entre éstos y las
entidades con autarquía territorial o funcional” (Palacios, Julio A., “La Acción Contencioso-
Administrativa”, Editorial FIDES, Buenos Aires Argentina, 1975, pág. 43).
En el esquema competencial salvadoreño, a partir de la vigencia de la LJCA adoptada en
1978, la Sala de lo Contencioso Administrativo se configuró como único tribunal con
competencia para conocer de esta materia, situación que no ha sido modificada sino con la
reforma a la Ley Orgánica Judicial introducida mediante Decreto Legislativo número setecientos
sesenta y uno, de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial
número ciento setenta y cuatro, tomo cuatrocientos dieciséis, del día veinte de septiembre de dos
mil diecisiete, y la emisión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pronunciada
mediante Decreto Legislativo número setecientos sesenta, de fecha veintiocho de agosto de dos
mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número doscientos nueve, tomo cuatrocientos
diecisiete, del nueve de noviembre de dos mil diecisiete; los cuales entraron en vigencia el día
treinta y uno de enero del presente año.
4°) Siendo coherentes con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la Sala de lo
Contencioso Administrativo, al ejercer la potestad que le confiere la LJCA de 1978 -normativa
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la LJCA que entró en vigencia el treinta y
uno de enero del presente año-relativa al restablecimiento del derecho violado, no puede jamás
sustituir la voluntad de la Administración y, en consecuencia, no podría autorizar directamente el
despido al Alcalde o autoridad administrativa que hubiere solicitado tal autorización ante el juez
de lo laboral, pues tal decisión sólo corresponde adoptarla a los tribunales de lo laboral o con
competencia en dicha materia, en ejercicio de las potestades administrativas que les confiere el
ordenamiento jurídico, en los términos ya indicados.
En el aspecto que se comenta, las potestades de la Sala sólo podrían llegar hasta ordenar
al juez de lo laboral o con competencia en dicha materia la adopción de la decisión que autorice
el despido; se insiste, no puede autorizar directamente el despido y asumir la voluntad de la
Administración pública.
Teniendo en cuenta las valoraciones expuestas, se reitera la posición relativa a la
competencia de esta Sala para conocer en única instancia -en aplicación de la LJCA de 1978-,
como tribunal contencioso administrativo contralor de la legalidad de las actuaciones de la
Administración pública, de las decisiones adoptadas por los jueces de lo laboral y jueces con
competencia en dicha materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, en aplicación de la
LCAM relativas a la autorización de despido.
Se deja así expuesta la posición con relación a las condiciones en que ha ejercido su
competencia esta Sala al conocer del presente caso.
5°) Como consecuencia de todo lo expuesto, también se deja constancia de este criterio en
contra del adoptado por esta Sala mediante las sentencias pronunciadas en los procesos con
referencias números 204-2012, 197-2012 y 196-2012 de fechas veintidós de agosto, cinco y
veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, respectivamente, tanto en lo relativo a la naturaleza
de las decisiones adoptadas en los casos de referencia por los jueces de lo laboral y jueces con
competencia en dicha materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, respecto de la
competencia ejercida por esta Sala al controlar la legalidad de tales actuaciones así como respecto
del alcance de las potestades de esta Sala al decidir sobre la reparación de los derechos que
hubieren resultado vulnerados en ejercicio de aquellas potestades por parte de los jueces y
cámaras tantas veces aludidos.
Con relación a tales aspectos, en las sentencias citadas se ha sostenido lo siguiente: «Las
resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la
impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara
corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano
Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los
tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras
palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían
excluidos del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a
la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala
la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el
artículo 82 LCAM. “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio
Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos
en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa
presenta connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala (...) en casos
como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se encuentra en
igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es
decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno
al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter
netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa administrativa no sea -
un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por designio
legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad
de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera
instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una
apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable
al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del Código
Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia definitiva en procesos de
material laboral) (...) Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del
legislador, que pudo haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de
esta índole a la Sala de lo Civil -en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el control
en casación sobre decisiones de los tribunales laborales- pero que eligió la jurisdicción
contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del
control por cuanto las decisiones a controlar son actos jurisdiccionales y es también
jurisdiccional el organismo ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en
análogas las condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en
Casación. En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal. El competente para autorizar o no el
despido, o en su caso para conocer del proceso de nulidad de despido cuando no se ha seguido
el trámite correspondiente es el juez con competencia laboral en esa comprensión territorial. La
resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por resolución
de la cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el segundo grado
de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica. A
su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en condiciones de
declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en su esencia
son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la Cámara y,
por extensión la del juzgado.» Criterios de los cuales la decisión mayoritaria de esta Sala se
separa completamente en virtud de los razonamientos vertidos a lo largo de este considerando.
6°) Finalmente, es importante aclarar que acertadamente en las sentencias citadas en la
mayoría de los casos en que se hace referencia a las decisiones de los jueces y las cámaras en los
procedimientos seguidos en ejercicio de la potestad que les confiere la LCAM se emplea el
término resolución, que es una calificación correcta por tratarse de actos administrativos; sin
embargo, en algún caso a lo largo de los razonamientos se empleó el término “sentencia”,
terminología que resulta errónea, ya que se trata del ejercicio de potestades de carácter
administrativo y no jurisdiccionales.
V. Adicionalmente, en segundo lugar, la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador
argumenta que si esta Sala conoce sobre las decisiones pronunciadas por los jueces y las cámaras
de lo laboral se violaría el principio del juez natural, contenido en el artículo 15 de la
Constitución.
Sobre tal planteamiento es importante señalar que en el ordenamiento jurídico
salvadoreño el principio del juez natural se encuentra reconocido en la parte final del artículo 15
de la Constitución, que establece «Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas
con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido
la ley».
La garantía del juez natural tiene por objeto asegurar la aplicación de justicia de manera
imparcial, a cuyo efecto prohíbe sustraer arbitrariamente una causa de la jurisdicción del juez que
continúa teniéndola para casos semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no lo
tenía.
Así pues, dicha garantía implica la existencia de un órgano judicial preestablecido en
forma permanente por la ley. El juez natural es el juez legal, creado por la ley conforme a la
competencia que para ello la Constitución asigna; en esta vertiente el juez natural debe haber sido
creado por una ley anterior al hecho objeto del proceso, de tal suerte que la expresión juez natural
es una garantía de los habitantes, pues asegura imparcialidad y no tribunales ad-hoc.
La Sala de lo Constitucional, en relación al juez natural, ha sostenido que -en su
dimensión positiva- la referida garantía implica: (a) la creación previa del órgano jurisdiccional
mediante una norma con rango de ley; (b) una determinación legal de competencia con
anterioridad al hecho motivador de la actuación o del proceso judicial; y (c) necesidad que ese t
órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común, que impida calificarle como órgano
especial o excepcional. Por otra parte -en su dimensión negativa- implica la no existencia de
tribunales especiales -ad-hoc- o de creación posterior al hecho que suscita su conocimiento -ex (
post facto-; [sentencia de inconstitucionalidad, ref. 1-2014, del día veintisiete de febrero de dos
mil quince].
Ahora bien, esta Sala ha expresado que el artículo 15 de la Constitución «(...) no se /
extiende a garantizar un juez concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa
sea resuelta por el juez que tiene jurisdicción o por la autoridad que posea atribuciones al
efecto; en ese sentido, el derecho al juez natural se ve vulnerado cuando la autoridad se atribuye
facultades que por ley no le corresponden (...)» [Sentencia con ref. 169-2011, del dos de julio de
dos mil catorce].
En conclusión, el derecho al juez natural se ve vulnerado al atribuirse indebidamente un
asunto determinado a una autoridad que no corresponde. Este principio del juez natural no se
vulnera con el ejercicio de competencias dadas por una norma preexistente.
El artículo 172 de la Constitución establece que «La Corte Suprema de Justicia, las
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley». De este artículo se
deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial al que, por dicho mandato,
se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pudiendo entre los diferentes
ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública a
través del contencioso administrativo.
El artículo 86 inciso final de la precitada Constitución establece que «Los funcionarios
del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les
da la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
Por su parte, el artículo 2 de la LJCA establece que corresponderá a la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración Pública.
En el caso analizado, en fecha quince de junio de dos mil doce, los trabajadores HHAC,
JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH presentaron la demanda de nulidad de despido, conforme
con el artículo 71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, contra el Concejo Municipal
de Quezaltepeque, ante el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, solicitando se declarara nulo el
despido del que fueron objeto en fecha uno de junio de dos mil doce, accediendo el referido
Juzgado a las peticiones de los trabajadores. La resolución definitiva le causó agravios al Alcalde
y al Concejo Municipal de Quezaltepeque, por ello presentaron el recurso de revocatoria, el cual
fue declarado sin lugar. No conforme con dicha decisión, se interpuso el recurso de revisión, y la
Cámara Segunda de lo Laboral emitió la resolución a las quince horas treinta y cinco minutos del
veintiocho de enero dos mil trece, donde confirmó la decisión recurrida.
En nuestro ordenamiento jurídico la LCAM señala, en sus considerandos, que las
municipalidades de El Salvador, dando cumplimiento al artículo 219 de la Constitución, han
impulsado una normativa que regula las condiciones de ingreso a la Administración Pública
Municipal, las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud, los traslados, suspensiones y
cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los servidores públicos, los recursos
administrativos contra las resoluciones que los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo. Y
que la implementación de dicha Carrera Administrativa se traducirá en un mejor funcionamiento
de los municipios, eficiente garantía de los derechos de todos y la prestación óptima de los
servicios que corresponde a los mismos.
Así las cosas, bajo este contexto, procede entonces analizar los artículos pertinentes
relativos al punto de la competencia de esta Sala.
En el artículo 78 de la LCAM se establece que de las resoluciones de las comisiones
municipales y de las decisiones definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia
en esa materia del municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá interponerse
recurso de revocatoria dentro de los tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación; éstos
resolverán confirmando o revocando su decisión.
El artículo 79 de la normativa bajo estudio, previo a ser reformado establecía
textualmente lo siguiente: «De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres
días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso de revocatoria,
expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar la resolución. Interpuesto el
recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los jueces de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, sin
otro trámite ni diligencia. La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los
autos, dentro de los tres días de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o
resolución revisada. De lo resuelto por la Cámara respectiva, no habrá recurso alguno»
(subrayado suplido).
El inciso final de este artículo fue reformado mediante Decreto Legislativo número
seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número
ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo del mismo año,
estableciendo que «La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción,
contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia».
El legislador con esta reforma determinó que las resoluciones proveídas por la cámara
respectiva en el recurso de revisión admiten impugnación mediante el ejercicio de la acción
contencioso administrativa, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia. Con ello no existe ninguna violación al principio del Juez Natural reconocido en la
parte final del artículo 15 de la Constitución, ya que claramente se establece que se debe ser
juzgado por los tribunales que previamente haya establecido la ley. Como quedó demostrado, esta
Sala no se ha atribuido indebida o antojadizamente un asunto determinado, es la ley la que le da
competencia para conocer las resoluciones emitidas por los juzgados y cámaras de lo laboral en
relación a la nulidad de despidos municipales, debiendo emitir pronunciamiento en los casos que,
como el presente, son ventilados por las partes en esta instancia.
VI. Señala la parte actora que las resoluciones impugnadas han transgredido los principios
de legalidad, seguridad jurídica y autonomía municipal, en relación con los artículos 86 y 203 de
la Constitución, 30 número 2) y 1309 del Código Civil, 23 número 4) y 48 número 1) del Código
de Trabajo, 31 número 12 del Código Municipal, y 35 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal; ya que fue aplicada de manera errónea la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
por parte de las autoridades demandadas.
Constan en el expediente del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, bajo la referencia 47-
L-12-2, las siguientes actuaciones:
El quince de junio de dos mil doce los trabajadores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH,
CAMLy ECH; por medio de su apoderado judicial, licenciado Víctor Yanuario Santos Trejo,
presentaron una demanda de nulidad de despido, conforme con el artículo 71 de la LCAM, contra
el Alcalde y el Concejo Municipal de Quezaltepeque, sustentada en los siguientes hechos: “1)
Que mis mandantes laboran en el Municipio de esta ciudad, y el día treinta y uno de mayo del
presente año, el Secretario Municipal (...) notificó a mis mandantes por medio de una fotocopia
de un ACUERDO DE CONCEJO MUNICIPAL, en la cual expresa que el Consejo (sic)
Municipal en uso de sus facultades legales ACUERDA: DESPEDIR a partir de uno de junio del
presente año, a mis mandantes antes relacionados. 2) Que desde el día uno de junio del presente
año, no se les ha permitido el ingreso a desarrollar sus labores (...) Es el caso su señoría que no
se ha realizado el procedimiento de Ley (sic) para despedir del cargo a mis mandantes tal como
lo expresa el artículo 71 (...) para la Autorización de Despido (...)” (folio 1 frente y vuelto del
expediente del juzgado); y fueron adjuntadas las certificaciones de los acuerdos municipales
números catorce, doce, dieciséis, quince, diecinueve y diecisiete, que contienen la decisión de
despido de cada uno de los trabajadores demandantes, agregados de folios 17 al 22.
El Alcalde y el Concejo Municipal de Quezaltepeque contestaron la demanda en sentido
negativo (folios 26 al 29), exponiendo los siguientes argumentos: “(...) mi representado (...) y su
CONCEJO MUNICIPAL (...) no estaban obligados a darle cumplimiento al Art. (sic) 71 ordinal
1° de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, al autorizar el despido de los reclamantes,
ya que no se ha presentado ningún elemento de prueba que demuestre que los demandantes
hayan ingresado a la “carrera administrativa municipal”, para considerarse que tenían derecho
a la estabilidad en el cargo que ostentaban, pues su relación laboral con la Alcaldía Municipal
de Quezaltepeque, era por “contrato” y para un período determinado (...)” (folio 27 frente).
Posterior al trámite regulado en el artículo 75 de la LCAM, se emitió la primera
resolución impugnada (folios 476 al 489), a las nueve horas cincuenta minutos del diecisiete de
octubre de dos mil doce, en la cual, después de analizar particularmente la situación laboral de
cada trabajador y la aplicación de la LCAM, fueron declarados nulos los despidos del que fueron
objeto mediante los acuerdos municipales.
Dentro de las valoraciones que realizó la Jueza de lo Civil de Quezaltepeque resalta que
los trabajadores ocupaban cargos de carácter público cuyas funciones son ordinarias de la
institución y de carácter peinianente, además de la relación de supra subordinación por haber un
superior jerárquico y con un sueldo cancelado por el presupuesto municipal; al mismo tiempo se
fundamentó que «En principio, cabe mencionar que para efecto de romper el vínculo jurídico
laboral entre los empleados demandantes y el municipio demandado, al amparo de lo
establecido en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, debemos tomar en consideración
que dichos empleados no se encuentren excluidos de la misma ley (...) en contraposición a lo
regulado en su Art. (sic) 2, denominado “De las excepciones a la carrera administrativa”, se
colige que ninguno de los empleados demandantes se encuentra dentro de tales excepciones (...)
Antes de la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en enero del
año dos mil siete, se argumentaba que los empleados municipales quedaban al margen de una
regulación .que les amparara la interposición de un proceso a fin de hacer valer sus derechos a
la estabilidad laboral, ventilándose los mismos conforme a lo dispuesto en el Código de Trabajo,
sin embargo, no obstante, en el caso que nos ocupa es totalmente aplicable la referida ley, que
en su Art. (sic) 11 L.C.A.M literalmente expresa: “Son funcionarios o empleados de carrera los
nombrados para desempeñar cargos o empleos permanentes comprendidos en los artículos 6, 7,
8 y 9 de esta ley, sin importar la forma en que hubieren ingresado al cargo o empleo. .1,7
relación de servicio se regulara (sic) por esta ley. Únicamente quedan excluidos de la carrera
municipal, los servidores contemplados en el Art. (sic) 2 de esta ley.” (El resaltado es nuestro).
Los cargos desempeñados por los empleados demandantes, son apegados a los criterios antes
informados y cumplen con todas las características de función ordinaria, de carácter
permanente, superior jerárquico y remuneración del presupuesto municipal. Las oposiciones
establecidas a lo largo del proceso, fundadas por el (...) procurador de la parte demandada (...)
contradice el Art (sic) 11 L.C.A.M., ya enunciado, de donde resaltamos que no importa la forma
1 en que un empleado ingresa al cargo o empleo para las ordenes (sic) de un Municipio, puesto
que si se cumple con los requisitos de la estabilidad laboral para los empleados públicos (...)
estos (sic) gozarán de la protección de la ley especial que les es aplicable (...) los derechos
laborales de los empleados públicos municipales, cuya estabilidad laboral adquirieron con el
simple hecho de ocupar un cargo al servicio del municipio, tomando en cuenta que no importa su
forma de ingreso, deben de respetarse. No es una falta cometida de parte de los empleados el
haber entrado al servicio del ente municipal y en consecuencia no se debe atacar el acto de su
nombramiento o de su forma de ingreso, sino el acto decisorio utilizado por la autoridad que lo-
efectúo (sic), el cual debe atacarse, incoando la acción correspondiente ante la instancia col.
competencia para ello y mediante la vía legal idónea (...)» (folios 487 frente al 488 vuelto).
Estando inconforme con la decisión relacionada, se interpuso, después del recurso de
revocatoria, el de revisión y la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador emitió la
resolución a las quince horas treinta y cinco minutos del veintiocho de enero de dos mil trece
(folios 14 y 15 del expediente de la Cámara con referencia 29ND-2012), confirmando la decisión
del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque.
Los argumentos de ilegalidad señalados por la parte actora respecto de las decisiones
emitidas, se refieren a que: «(...) la autoridad demandada, aplicando de manera errónea la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal, están obligando a la Municipalidad, a un reinstalo y
pago de sueldos dejados de percibir, pues declaran nulo un despido, que se hizo por la falta de
confianza, pues que como se ha demostrado todas estas personas gozaban de nivel de confianza
de las autoridades anteriores, otros se encontraban vinculados por contratos individuales de
trabajo, por lo que a nuestro criterio tales personas no gozan de la estabilidad laboral, y no le es
aplicable el procedimiento de despido que señala la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
Lo anterior implica una violación al principio de legalidad, y revela el interés en querer causar
perjuicio a la Municipalidad, al sentenciar que el despido es nulo. Notándose acá un vicio en el
acto de decisión, pues la causa es la determinada por esta Ley (sic) especial, no obstante la
Jueza de lo Civil en su motivación, demuestra su intención de aplicar esta normativa, aún sin
existir la estabilidad laboral (...) mi representado, respetuoso del ordenamiento jurídico, ha
proyectado su actuación jurídica bajo las pautas razonables de previsibilidad, es decir siempre
tuvo la certeza jurídica que se ha aplicado la ley (en sentido amplio) sin que ésta haya sido
declarada como inconstitucional, en su quehacer estaba enmarcado dentro de la esfera de
juridicidad lícita, justa y además legítima (...) La autonomía municipal (...) se deriva del carácter
electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde) (...) sus decisiones van
encaminadas a lograr los planes de desarrollo en respuesta a las necesidades del Municipio, por
lo tanto al querer imponer de manera forzosa, decisiones legales, atenta contra este, principio
(...)» (folios 5 vuelto al 6 vuelto).
Asimismo, la parte actora señaló con respecto a cada empleado la relación particular
suscrita con la municipalidad (folios 2 vuelto al 4 vuelto).
Con base en lo expuesto, los puntos sobre los cuales recaerá la presente sentencia están
dirigidos a determinar si fue aplicada erróneamente la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque y la Cámara Segunda de lo Laboral de
San Salvador, en razón de que los empleados estaban excluidos de la carrera administrativa
municipal. Para ello se analizará el contexto laboral particular de cada uno de los empleados
restituidos en contraposición a las pruebas aportadas y la valoración que se les efectuó, para
concluir si el Concejo Municipal de Quezaltepeque, previo a despedirlos por medio de un
acuerdo municipal, debió iniciar el procedimiento de autorización de despido legalmente
configurado.
El Concejo Municipal de Quezaltepeque presentó ante el Juzgado de lo Civil los contratos
individuales de trabajo que suscribió con los empleados demandantes, aduciendo que, por tales
motivos, no pertenecían a la carrera administrativa municipal. Dicha prueba fue admitida
mediante el auto de las nueve horas diecisiete minutos del once de julio de dos mil doce -folio 51
del expediente con la referencia 47-L-12-2-. Asimismo, en la resolución de las once horas
cuarenta y dos minutos del quince de octubre de dos mil doce -folio 475-, también fue
incorporada como prueba las planillas de pago de los trabajadores permanentes y por contrato
que fueron remitidas por el Municipio de Quezaltepeque, de los años 2003 al 2012,
correspondientes a los señores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH.
Es procedente analizar el contexto laboral particular de cada uno de los empleados
conforme con la prueba que fue aportada, pues, sobre este punto, sostiene la parte actora que no
fue valorada en legal forma, para lo cual explicó sus argumentos, que también serán analizados.
La primera resolución impugnada, que fue pronunciada a las nueve horas cincuenta
minutos del diecisiete de octubre de dos mil doce, razonó la prueba referida con respecto a cada
uno de los empleados. Tal análisis se enuncia a continuación, se incorpora el contraargumento
que emite la parte actora en el presente proceso contencioso, y, finalmente, se concluye con la
decisión de esta Sala respecto de cada empleado.
1. Señor HHAC. “(...) en la planilla de empleados por contrato, aparece a partir del mes
de septiembre del año dos mil nueve, en el cargo de inspector de inmuebles (...) y los meses
subsiguientes de ese mismo año, en el mismo cargo (...) A partir del mes de enero hasta el mes de
diciembre del año dos mil diez, el señor AC, aparece en el cargo de Encargado de Catastro (...)
en el año dos mil once, desde enero a diciembre, aparece en el cargo de encargado de catastro
(...) y en la planilla de empleados por contrato del año dos mil doce, únicamente en el mes de
mayo (...) Asimismo, el año dos mil doce, la referida persona aparece en la planilla de
empleados permanentes, en lo que respecta a los meses de enero, febrero, marzo y abril (...) Lo
dicho (...) también es verificado en la constancia de trabajo que consta a folio 83, emitida por el
señor Jefe de Recursos Humanos del Municipio de Quezaltepeque, quien hace constar que el
demandante AC se encontró laborando para el Municipio a partir del día diez de agosto de dos
mil nueve, hasta el día treinta y uno de mayo de dos mil doce (...) se colige que el señor AC tiene
una relación laboral comprobable a partir del día diez del mes de agosto del año dos mil nueve,
tal como se comprueba con las planillas exhibidas y constancia referida, realizando a partir de
ese mes, hasta el mes de diciembre de ese mismo año el cargo de inspector de inmuebles, y luego
a partir de enero de dos mil diez lasta la fecha de despido (...) en el cargo de encargado de
catastro (...) En lo relativo a los presupuestos establecidos en el contrato individual de trabajo
(...) en la cláusula segunda se observa el plazo de dicho contrato, el cual es de dos meses. Sin
embargo, al poner en perspectiva ese hecho, frente a todo el tiempo que aparece el señor Aquino
en las planillas de la entidad demandada, se denota que ha prevalecido la relación jurídico-
laboral que consta en los documentos relacionados, y no el contrato aludido (...)” (folio 482
frente y vuelto del expediente con la referencia 47-L-12-2).
Con respecto a dicho empleado, sostiene la parte actora que: “(...) a la fecha del despido,
se encontraba laborando, según PLAZA NUEVA, a partir del día cinco de enero de dos mil doce.
Desempeñaba el cargo de ENCARGADO DE CATASTRO. Si aplicamos los criterios para
establecer si goza de estabilidad laboral, hay que señalar que el encargado de Catastro, es un
cargo de confianza, de donde depende la recaudación de los impuestos, por esa misma razón, es
que lo normal es que este tipo de plazas se otorga por contrato, puesto que equivale a ser Jefe de
Departamento, por que son nombramientos que tanto el Art. (sic) 30 No 2 del Código Municipal,
reserva al Concejo Municipal, y que a su vez el Art. (sic) 2 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, excluye de la protección de la misma. No obstante la Juzgadora
únicamente centró su atención en que el trabajo prestado, por ocupar un cargo de carácter
público goza de estabilidad laboral. Otro aspecto que considero oportuno mencionar, es que el
señor AC, ha realizado faltas graves, de hechos tipificados como delitos, valiéndose del cargo lo
cual está en la Fiscalía General de la República (...) que por ser un cargo de confianza, esta
persona no reunió los requisitos a criterio del actual Concejo Municipal (...)” (folios 2 vuelto y
3 frente del presente proceso).
Sobre el primer señalamiento, referido a que el señor HHAC se encontraba laborando en
plaza nueva a partir del cinco de enero de dos mil doce, ha quedado desvirtuado, en razón que,
según las planillas de pago y la constancia de trabajo remitidas por el señor Jefe de Recursos
Humanos del Municipio de Quezaltepeque al Juzgado de lo Civil, consta que su ingreso laboral
para ese Municipio fue a partir del día diez de agosto de dos mil nueve, hasta el día treinta y uno
de mayo de dos mil doce. Igualmente se comprobó que en el año dos mil nueve desempeñó las
funciones de inspector de inmuebles y que, a partir de enero del año dos mil diez, fue nombrado
en el cargo de encargado de catastro.
Sobre el segundo punto, concerniente a que el cargo de encargado de catastro es un puesto
de confianza pues equivale a ser un jefe de departamento y, por tanto, no goza de estabilidad
laboral, en abundante jurisprudencia se ha establecido que el derecho a la estabilidad laboral
faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el
puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el
cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se corneta falta grave que la
ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y
(vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
Los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y
fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad. Entonces, para
determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe
analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las
características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante
para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza
de las funciones desempeñadas -más políticas que técnicas- y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución -en el nivel superior-; (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o
empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo
que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al primero.
Habiéndose señalado las características de un cargo de confianza, es necesario tomar en
cuenta la estabilidad laboral del empleado cuando es titular de este derecho. Debe analizarse -
independientemente de la forma en que esté vinculado con el municipio- si en el caso particular
concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral sea de carácter público y, por
ende, el trabajador tenga el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenezcan al giro
ordinario de la institución, es decir, que guarden, relación con las competencias de dicha
institución; (iii) que las labores sean de carácter permanente, en el sentido de que se realicen de
manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias
para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza.
Para el caso analizado, consta, a folios 49 y 50 del expediente del juzgado con referencia
47-L-2012-2, una certificación del último contrato de trabajo del señor AC, en el cual de manera
genérica se asignan las funciones a desempeñar en el cargo de encargado de catastro, que
literalmente regula “(...) EL CONTRATADO se compromete para con LA MUNICIPALIDAD a
prestar sus servicios en el cargo de ENCARGADO DE CATASTRO, (sic) El cargo lo
desempeñará de conformidad a lo establecido en el manual de funciones o descriptos C. de
puestos de esta institución y ha (sic) efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea
encomendada por el Jefe (sic) Inmediato (sic) (...)” (folio 49 frente).
No se advierte en la cláusula del contrato precitado que el cargo de encargado de catastro
sea de alto nivel de dirección, ni que al mismo se le hayan asignado actividades que gozaran de
algún grado de libertad en la toma de decisiones, o que el señor Aquino prestara un servicio
personal y directo al titular de la entidad; más bien, las tareas le eran asignadas por un jefe
inmediato.
Por tales razones, la mera denominación del cargo de encargado de catastro asignado al
señor HHAC en el Municipio de Quezaltepeque no se refiere a un puesto de confianza y, además,
las condiciones en las que desempeñaba sus funciones, son propias de los cargos en los que se
goza de estabilidad laboral, por lo tanto, dicho señor no se encontraba excluido de la estabilidad
laboral, siendo aplicable a su situación la Ley de la Carrera Administrativa Municipal en caso de
estimarse cualquier tipo de sanción disciplinaria.
Con la prueba aportada, quedó demostrado que el señor AC ingresó a laborar a la Alcaldía
Municipal de Quezaltepeque el día diez de agosto de dos mil nueve con el cargo de inspector de
inmuebles, pero a partir de enero del año dos mil diez fue nombrado como encargado de catastro,
cargo que desempeñó hasta el día treinta y uno de mayo de dos mil doce, cuando fue despedido
mediante acuerdo número uno del acta número uno, del libro de actas municipales, que consta el
acuerdo municipal número catorce, del veinticuatro de mayo de dos mil doce, tomado por el
Concejo Municipal de Quezaltepeque.
En cuanto a las conductas constitutivas de delitos advertidas por la parte actora en contra
del trabajador, no fue aportada prueba dentro del proceso, por lo que no existen elementos que
permitan a esta Sala pronunciarse.
Habiéndose establecido que el Concejo Municipal de Quezaltepeque emitió un acuerdo
municipal de despido en contra de un empleado que pertenece a la carrera administrativa
municipal, sin seguir el procedimiento que para tal efecto regula la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal en el artículo 71, es procedente advertir que la decisión tanto del
Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque como de la Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador, con respecto al señor HHAC, no evidencia los vicios de ilegalidad señalados por la
parte actora.
2. Señor JNM. “(...) en la planilla de empleados por contrato, aparece a partir del mes de
marzo, al mes de mayo del año dos mil doce, con el cargo de Auxiliar de Mantenimiento (...) lo
informado en la constancia de trabajo que corre agregada a folio 84, emitida por el señor Jefe
de Recursos Humanos (...) hace constar que el demandante M se encontró laborando para tal
entidad a partir del día uno de marzo de dos mil doce hasta el día treinta y uno de mayo de dos
mil doce (...) realizando a partir de ese mes, hasta el último día del mes de mayo de dos mil doce
el cargo de auxiliar de mantenimiento (...) el señor M es acreedor de la estabilidad laboral, por
demostrarse que ocupa un cargo de carácter público, cuyas funciones son ordinarias de la
institución, de carácter permanente, con (...) una relación de supra subordinación por haber un
superior jerárquico, y con un sueldo cancelado por el presupuesto municipal (...)” (folio 483
frente del expediente con la referencia 47-L-12-2).
Como contrargumento sostiene la parte actora que: “(...) a la fecha del despido, se
encontraba laborando según contrato individual del trabajo, cuyo plazo era para diez meses que
comprendía desde el día uno de marzo al treinta y uno de diciembre del año dos mil doce, y
otorgado el día veinte de abril de dos mil doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba
era de Auxiliar de mantenimiento (...) Esta contratación, incluso se hizo mucho después de que
se han realizado las Elecciones Municipales, en contravención a lo dispuesto en Art. (s e) 31 No
12 del Código Municipal (...) Sobre esta persona incluso existe el Acuerdo Municipal número
seis asentado en acta número UNO de Sesión Ordinaria de fecha cuatro de enero del año dos mil
diez, en donde el Concejo evalúa el trabajo de J (sic) NM (sic), quien en esa fecha fungía como
Supervisor de Aseo y que era un cargo de confianza, pero por ser negligente en sus
responsabilidades laborales, se acordó SUPRIMIR LA PLAZA (...) y luego de haber perdido las
elecciones Municipales, nuevamente es contratado por la Administración anterior, lo que
demuestra que esta persona es de confianza sea personal o política del ex alcalde. Por lo que de
igual forma y siguiendo los criterios de estabilidad laboral, esta persona no amerita asignarle
tal calidad” (folio 3 frente y vuelto).
En lo concerniente a que el cargo de auxiliar de mantenimiento es un puesto que requiere
de confianza personal o política del Alcalde Municipal y, por tal razón, no gola de estabilidad
laboral, en abundante jurisprudencia se ha establecido que los cargos de confianza se caracterizan
como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo
actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución,
gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio
personal y directo al titular de la entidad. En dicho sentido, para determinar si un cargo,
independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las
circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i)
que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la
institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas -más políticas que técnicas- y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución -en el nivel superior-; (ii) que el cargo implique un grado mínimo de subordinación
al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio
margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el
cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que
éstos le prestan directamente al primero.
Atendiendo las circunstancias que han sido comprobadas en el presente caso por medio
del contrato laboral agregado a folio 44 del expediente del Juzgado, se hace referencia a que el
señor M fue contratado para desempeñar las funciones de auxiliar de mantenimiento bajo la
supervisión de un jefe inmediato: “(...) se compromete para con la MUNICIPALIDAD a prestar
sus servicios como AUXILIAR DE MANTENIMIENTO, el cargo lo desempeñará de conformidad
a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos de esta institución y ha (sic)
efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendada por el Jefe (sic)
Inmediato (sic) (...)” Ahora bien, para desarrollar esas funciones no se reguló como requisito
previo la confianza política entre el empleado y el Alcalde Municipal.
En ese sentido, la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, específicamente en el
artículo 11, prevé: “Son funcionarios o empleados de carrera los nombrados para desempeñar
cargos o empleos permanentes comprendidos en los artículos 6, 7, 8 y 9 de esta ley, sin importar
la forma en que hubieren ingresado al cargo o empleo. La relación de servicio se regulará por
esta ley. Únicamente quedan excluidos de la carrera administrativa municipal, los servidores
contemplados en el Art. 2 de esta ley”; por lo que de la mera denominación de la plaza de
auxiliar de mantenimiento, no es posible advertir que estamos frente a los casos regulados en el
artículo 2 número 2 inciso 2° de la LCAM, que predice que están excluidos de la carrera
administrativa: “Las personas contratadas temporal o eventualmente para desarrollar funciones
del nivel técnico u operativo en base al alto grado de confianza en ellos depositado. Aquellos
cargos que por su naturaleza requieren alto grado de confianza, tales como Secretario
Municipal, Tesorero Municipal, Gerente General, Gerentes de Área o Directores, Auditores
Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las
Unidades de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las
respectivas municipalidades o entidades municipales”.
Por otra parte, sostienen los demandantes que el nombramiento del señor M se realizó en
contravención a lo dispuesto en el artículo 31 No 12 del Código Municipal que regula: “Son
obligaciones del Concejo (...) 12. Prohibir la utilización de los fondos públicos municipales que
perjudiquen los bienes e ingresos del municipio, durante los ciento ochenta días anteriores a la
finalización del período para el cual fueron electos los Concejos Municipales, en lo relativo al
aumento de salarios, dietas, bonificaciones y al nombramiento de personal o creación de nuevas
plazas a cualquier título; salvo casos fortuitos o de calamidad pública (...)”
Bajo el análisis de dicha norma, en el caso presente, surgieron las situaciones siguientes:
1) el nacimiento de la obligación del Concejo Municipal de Quezaltepeque saliente de abstenerse
de utilizar fondos públicos municipales durante los ciento ochenta días anteriores a la finalización
del periodo para el cual fueron electos sus miembros, tal prohibición surgió efectos a partir del
mes de noviembre de dos mil once y finalizó el treinta de abril de dos mil doce; 2) el nacimiento
de derechos laborales surgidos a partir del nombramiento de la plaza de auxiliar de
mantenimiento del señor JNM el día veinte de abril de dos mil doce, aun y cuando el Concejo
Municipal se encontraba inhibido de realizar dicho nombramiento por contravenir la ley; y 3) el
Concejo Municipal de Quezaltepeque que tomó posesión el día uno de mayo de dos mil doce,
decidió mediante un acuerdo municipal despedir al señor M y, de esta manera, pretendió corregir
la actuación contra norma expresa por parte del Concejo saliente.
Es preciso demarcar el hecho de que si el Concejo Municipal entrante consideró que en el
nombramiento del señor M existían elementos para configurar que el mismo era ilegal, debió
acudir a la instancia judicial competente a iniciar el debido proceso; en dicho sentido, frente a la
decisión del despido sin autorización judicial, le asistía el derecho al señor JNM, tal como
procedió, a interponer las diligencias de nulidad de despido pues le era aplicable la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal.
3. Señor MDJBI. “(...) en la planilla de empleados permanentes, aparece a partir del mes
de junio del año dos mil diez al mes de diciembre de dos mil diez (...) del mes de enero a
diciembre de dos mil once (...) de los meses de enero a mayo de dos mil doce (...) A folio 85,
aparece la constancia de trabajo emitida por el señor Jefe de Recursos Humanos del Municipio
de Quezaltepeque, quien hace constar que el demandante BI se encontró laborando para tal
entidad a partir del día dos marzo de dos mil nueve, hasta el día treinta y uno de mayo de dos mil
doce. No obstante (...) la relación laboral (...) se comprueba que inició a partir del mes de junio
del año dos mil diez, al mes de mayo de dos mil doce, según consta en las planillas exhibidas, y
no a partir de lo dicho en la constancia de trabajo puesto que del mes de marzo de dos mil nueve
al mes de octubre de dos mil nueve, aparece en el cargo de encargado de informática otra
persona distinta al empleado demandante, en consecuencia hay prueba en contrario que no era
el titular de ese cargo durante el año dos mil nueve, sino solamente a partir de junio del año dos
mil diez. También, se robustece la existencia de la relación laboral con la copia de la
certificación del acuerdo número dieciséis del acta número cuatro de la sesión extraordinaria
celebrada el día veinticinco de mayo de dos mil doce, asentada en el libro de actas municipales,
tomo II, en donde se acordó despedir al señor BI a partir del día uno de junio del presente año
(...)” (folios 483 vuelto al 484 frente del expediente con la referencia 47-L-12-2).
Sobre tal empleado, señala la parte actora: “Quien a la fecha del despido, se encontraba
laborando en PLAZA PERMANENTE (...) el cargo que desempeñaba era de ENCARGADO DE
INFORMÁTICA (sic) (...) Aunque aparezca como empleado permanente, de acuerdo a los 7,
criterios de estabilidad laboral a que no estamos refiriendo y al monto del sueldo devengado, el (
suscrito considera que esta persona desempeñaba un “Cargo de Confianza”, el hecho que se
nomine ENCARGADO DE INFORMÁTICA (sic), no lequita que era el jefe del área de
informática, dicho sea de paso un área considerada contemporáneamente de suma relevancia, en
cualquier Institución (sic), como tal requería de la confianza personal, de igual forma así lo
considero (sic) el actual Concejo en su momento, de quien este (sic) ocupando dicho cargo, sea
de confianza ya sea personal o política (...)” (folio 3 frente).
Sobre el ingreso del señor B I a la municipalidad de Quezaltepeque, quedó establecido
que inició a partir del mes de junio del año dos mil diez, y sobre el argumento de que dicho
empleado era un cargo de confianza, advierte la Sala que la parte actora no aportó prueba
pertinente e idónea para establecer que las labores asignadas al cargo de encargado de
informática eran de aquellas de confianza personal o política, tal como relacionó la Juez de lo
Civil de Quezaltepeque en la resolución impugnada, párrafo segundo, de folios 483 vuelto del
expediente con referencia 47-L-12-2; pues con la mera nominación de la plaza de encargado de
informática y con el salario asignado, no puede considerarse que sea de aquellos nombramientos
que requieran de confianza ya sea personal o política. Por dicho motivo, conforme con la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, previo a despedirlo, debió seguirse el procedimiento que
para tal efecto regula; por tanto, el Concejo Municipal de Quezaltepeque despidió al señor
MDJBI de manera ilegal.
4. Señor JAFH. “(...) en la planilla de empleados por contrato, aparece a partir del mes
de junio hasta el mes de diciembre del año dos mil seis, en el cargo de inspector de inmuebles
(...) En la planilla de empleados por contrato del año dos mil siete, aparece únicamente en el
mes de diciembre, en el cargo de inspector de inmuebles (...) aparece desde el mes de enero al
mes de agosto de dos mil ocho, en el cargo de encargado de inmuebles (...) En planilla por
contrato del año dos mil nueve, aparece a partir del mes de enero hasta el mes de marzo en el
cargo de responsable de inmuebles (...) del mes de abril al mes de agosto de dos mil nueve, en el
cargo de encargado del centro integral de enseñanza (...) y del mes de septiembre al mes de
diciembre de dos mil nueve, en el cargo de promotor social (...) También aparece en planilla de
empleados por contrato a partir del mes de febrero al mes de diciembre de dos mil diez (...) de
las planillas de abril a diciembre, con excepción de agosto, donde no figura el nombre del
empleado en comento. En planilla del año dos mil once, de los empleados por contrato, aparece
a partir del mes de enero hasta el mes de diciembre, siempre en el cargo de promotor social (...)
En planilla de empleados por contrato del año dos mil doce, aparece dicho empleado en el mes
de mayo en el reiterado cargo de promotor social (...) Y finalmente, en el año dos mil doce, en la
planilla de empleados permanentes, aparece (...) a partir del mes de enero, hasta el mes de abril,
en el cargo de promotor social (...) Lo descrito sobre el tiempo a partir del cual el empleado
demandante se encuentra a las órdenes del municipio concuerda con la constancia de trabajo
(...) no así en cuanto de los cargos desempeñados, debido a que el cargo de promotor social lo
ostentó desde el mes de septiembre de dos mil nueve, hasta el mes de mayo de dos mil doce, tal
como se prueba con las planillas exhibidas (...)” (folios 484 vuelto y 485 frente del expediente
con la referencia 47-L-12-2).
Con relación a dicho empleado, argumenta la parte actora que: “(...) se encontraba
laborando en PLAZA a partir del día seis de enero de dos mil doce. En donde consta que el
cargo que desempeñaba era de PROMOTOR SOCIAL (...) De acuerdo a la revisión de planillas
realizada por la Jueza sentenciadora, esta persona, estuvo laborando por contrato, y
es
precisamente hasta el año dos mil doce, que apareció en plaza de carácter permanente. Lo que
es lógico, con los acontecimientos electorales que se estaban dando, puesto que por ser personas
identificadas políticamente con el partido que representaba el ex alcalde, este (sic) buscó la
manera de garantizar que sus simpatizantes, quedaran aseguradas en las plazas que por años
solo los tenían por contrato, a esta actuación si se le puede llamar
fraude de ley”, y se hace en
contravención a lo dispuesto en el Art. (sic) 31 No. 12 del Código Municipal (folio 3 vuelto).
De la prueba aportada en el proceso en el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, quedó
establecido que el señor FH desempeñó varios cargos dentro de la municipalidad desde el mes de
junio del año dos mil seis al mes de octubre de dos mil nueve; siendo nombrado en el cargo de
promotor social desde el mes de septiembre de dos mil nueve hasta el mes de mayo de dos mil
doce, al ser despedido por medio del acuerdo municipal número uno, acta número uno, del libro
de actas municipales, que consta el acuerdo número quince, del veintiuno de mayo de dos mil
doce, tomado por el Concejo Municipal de Quezaltepeque.
El argumento de la parte actora de que el señor Flamenco fue nombrado por el concejo
municipal saliente, violentando el artículo 31 No. 12 del Código Municipal, en plaza permanente
a partir del día seis de enero de dos mil doce, ha quedado desvirtuado, pues no se trató de la
creación de una nueva plaza.
En ese sentido, no se advierten los vicios de ilegalidad en la forma en que han sido
alegados.
5. Empleado
CAML
. “(...) en la planilla de empleados por contrato, aparece a partir del
mes de abril hasta el mes de mayo del año dos mil doce, en el cargo de inspector de planificación
y desarrollo urbano (...) el señor Jefe de Recursos Humanos del Municipio de Quezaltepeque,
quien hace constar que el empleado demandante se encontró laborando para el municipio a
partir del día uno de abril, hasta el día treinta y uno de mayo de dos mil doce, en el cargo de
Inspector de Planificación y Desarrollo Urbano (...) se corrobora que el señor
CAML
tiene una
relación laboral comprobable a partir del día uno del mes de abril del año dos mil doce, hasta el
último día del mes de mayo de dos mil , doce (...)” (folio 485 vuelto del expediente con la
referencia 47-L-12-2).
El contraargumento de la parte actora señala: “(...) se encontraba laborando, según
contrato individual de trabajo, cuyo plazo era para nueve meses, que comprendía desde el día
uno de abril al treinta y uno de diciembre del presente año, y otorgado el día veintitrés de abril
de dos mil doce. En donde consta que el cargo que desempeñaba era de INSPECTOR DE
PLANIFICACION (sic) Y DESARROLLO URBANO (...) Acá es de señalar dos aspectos, el
primero es que este contrato se hizo por la Administración anterior en contravención Art. (sic)
31 No. 12 del Código Municipal, y el segundo aspecto que como para la Jueza sentenciadora,
esta persona esta (sic) protegido por la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,. como he
sostenido, dicha ley se quiere aplicar de manera que favorezca a los solicitantes, obviando todas
las disposiciones de la misma; puesto que de conformidad a la misma, el Art. (sic) 35 del mismo
cuerpo de ley, el cual literalmente dispone: “período de prueba (...) Sobre la base de lo anterior
resulta lógico, que a esta persona, ni siquiera le había nacido el supuesto derecho de.
considerarse incorporado a la Carrera Administrativa Municipal, puesto que de ese
nombramiento que le hizo el ex alcalde, solo había laborado durante dos meses,
consecuentemente no alcanzo (sic) los tres meses para que fuera evaluado su desempeño; Por
(sic) lo que lo afirmado por la Juzgadora es incoherente con este Cuerpo (sic) Normativo (sic),
puesto que en ninguna Municipalidad ni otra institución Pública (sic), existe estabilidad laboral,
mientras no se apruebe el “periodo de prueba”; por lo que reitero que existe error de juicio al
afirmar que este solicitante goza de estabilidad laboral, solo por haber sido contratado en
actividades permanentes” (folio 4 frente y vuelto).
La valoración del Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque con respecto al señor M L fue el
siguiente “(...) se llega a la determinación que el señor CAML es acreedor de la estabilidad
laboral, por demostrarse que ocupa un cargo de carácter público, cuyas funciones son
ordinarias de la institución, de carácter permanente, con exista (sic) una relación de supra
subordinación por haber un superior jerárquico, que son elementos suficientes para
salvaguardar sus derechos laborales” (folio 486 del expediente del Juzgado).
La Ley de la Carrera Administrativa Municipal regula el procedimiento que garantiza el
ingreso de personal idóneo a la Administración pública municipal y el ascenso de los empleados,
con base a mérito y aptitud, permitiendo la participación en igualdad de condiciones de quienes
aspiren a desempeñar los empleos o cargos.
Una vez el empleado ha sido seleccionado para desempeñar una plaza municipal, será
nombrado en período de prueba, tal como prevé el artículo 35 “será nombrado en período de
prueba por el término de tres meses y si su desempeño laboral fuere bien evaluado por la
autoridad que lo nombró, adquirirá los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Registro
Nacional de la Carrera Administrativa Municipal y en el Registro Municipal de la Carrera
Administrativa Municipal”
A este supuesto hace alusión la parte actora, cuando advierte que el señor CAML no había
finalizado su periodo de prueba y, por tanto, decidió despedirlo.
Conforme con la solicitud de nulidad de despido presentada por el señor M L al Juzgado de lo
Civil de Quezaltepeque, éste relacionó que ingresó a laborar a la municipalidad en el mes de julio del
año dos mil ocho, hasta el día treinta y uno de mayo de dos mil doce (folio 1 vuelto del expediente del
Juzgado). Sobre este punto, de la prueba aportada al proceso del Juzgado, se determinó con las
planillas de pago remitidas por esa alcaldía que al señor M L se le entregó el salario de cuatrocientos
setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América, en los meses de abril y mayo de dos mil
doce, por desempeñar el cargo de Inspector de Planificación y Desarrollo Urbano.
Por otra parte, a folios 42 y 43 del referido proceso, se encuentra agregada la certificación de
un contrato de servicios generales suscrito entre el señor M L y el Alcalde Municipal para el periodo
comprendido del tres de enero al treinta y uno de marzo del año dos mil doce, en el cual desempeñó
el cargo de coordinador del “Programa de Apoyo Temporal al Ingreso 2112”, con un salario de
cuatrocientos setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América, pagados con Fondos para el
Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES), fondo específico presupuestario
quinientos cuarenta y tres nueve nueve de Servicios Generales y Arrendamientos.
Tomando en cuenta lo anterior, la relación laboral entre el señor CAML y la municipalidad de
Quezaltepeque surgió a partir de enero de dos mil doce, por lo que se deduce que el periodo de
prueba regulado en el artículo 35 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal finalizó en el mes
de abril de dos mil doce, en ese sentido correspondía realizar el nombramiento en la plaza permanente
a partir de la finalización del período de prueba, tal como lo instruye la norma citada.
Al analizar la decisión de despido del señor M L por parte del Concejo Municipal de
Quezaltepeque, contenido en el acuerdo municipal número uno, asentado en el acta número uno, del
libro de actas municipales, que consta el acuerdo número diecinueve, del veinticinco de mayo de dos
mil doce, agregado a folio 21 del expediente del Juzgado, no se advierten argumentos que infieran
que el empleado se encontraba en período de prueba ni se hace relación a su desempeño laboral como
motivo para despedirlo, sino que literalmente refiere: «ACUERDO NÚMERO DIECINUEVE. El
Concejo Municipal en uso de sus facultades legales (...) ACUERDA: Despedir a partir del día 01 de
junio del presente año, al joven CAML, del cargo de Inspector de Planificación y Desarrollo Urbano
de esta Institución, cuyo contrato es vigente a partir del uno de marzo del presente año; y
contraviene lo establecido en el Art. (sic) 31 Numeral (sic) 12 del Código Municipal; y además por
encausarse en las causales de despido (...)»
Sobre el argumento de la parte actora de que el nombramiento contraviene el artículo 31
número 12 del Código Municipal, es importante tomar en cuenta lo establecido en la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, específicamente en el artículo 11, que prevé “Son
funcionarios o empleados de carrera los nombrados para desempeñar cargos o empleos
permanentes comprendidos en los artículos 6, 7, 8 y 9 de esta ley, sin importar la forma en que
hubieren ingresado al cargo o empleo. La relación de servicio se regulará por esta ley.
Únicamente quedan excluidos de la carrera administrativa municipal, los servidores
contemplados en el Art. 2 de esta ley”.
Bajo el análisis de estas normas, en el caso presente, surgieron las situaciones siguientes:
1) el nacimiento de la obligación del Concejo Municipal de Quezaltepeque saliente de abstenerse
de utilizar fondos públicos municipales durante los ciento ochenta días anteriores a la finalización
del periodo para el cual fueron electos sus miembros, que, en el presente caso, tal prohibición
surgió efectos a partir del mes de noviembre de dos mil once y finalizó el treinta de abril de dos
mil doce; 2) el nacimiento de derechos laborales surgidos a partir del nombramiento del señor
CAMLa partir de enero de .dos mil doce, aun y cuando el Concejo Municipal se encontraba
inhibido de realizar dicho nombramiento por contravenir la ley; y 3) la emisión del acuerdo
municipal número uno, del libro de actas municipales, que consta el acuerdo número diecinueve,
del veinticinco de mayo de dos mil doce, tomado por el Concejo Municipal de Quezaltepeque,
mediante el cual lo despidió.
El Concejo Municipal de Quezaltepeque, que tomó posición el día uno de mayo de dos
mil doce, decidió mediante un acuerdo municipal despedir al señor M y, de esta manera,
pretendió corregir la actuación que contra noma expresa tomó el Concejo saliente, sin tomar en
cuenta que ya se habían generado derechos a favor de la persona contratada. En ese sentido, si la
parte actora consideraba que el nombramiento del empleado municipal contravenía el Código
Municipal, debió acudir a las instancias pertinentes, aportar los medios probatorios oportunos y
solicitar la autorización del despido.
Frente a la decisión del acuerdo municipal de despido sin seguir el procedimiento
regulado, le asistía el derecho al señor M L de acudir a la instancia competente, tal como
procedió, a interponer las diligencias de nulidad de despido, siendo aplicada la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal por parte de las autoridades demandadas. En ese sentido, de existir
infracción por parte de los miembros del Concejo Municipal saliente, procedía deducir
responsabilidad administrativa contra ellos, por incumplimiento del artículo 31 número 12 del
Código Municipal. Es así que no son advertidos los vicios de ilegalidad argumentados por la
parte actora.
6. Empleado ECH. “(...) en la planilla de empleados por contrato, aparece a partir del
mes de febrero hasta el mes de diciembre del año dos mil nueve, en el cargo de motorista de
camión de volteo (...) En la papilla de empleados por contrato del año dos mil diez, aparece de
igual forma, desde el mes de febrero hasta el mes de diciembre de ese año (...) en planilla del
año dos mil once, de los empleados por contrato, aparece el señor CH desde el mes de enero
hasta el mes de diciembre (...) en planilla de empleados por contrato del año dos mil doce,
aparece dicho empleado únicamente en el mes de mayo (...) Finalmente, en el año dos mil doce,
en la planilla de empleados permanentes, aparece el señor CH a partir del mes de enero, hasta
el mes de abril (...) De acuerdo con la documentación relacionada, se corrobora (...) existe una
relación laboral comprobable a partir del día quince del mes de enero del año dos mil nueve, tal
como se comprueba con las planillas exhibidas y constancia mencionada, el cargo de motorista
de camión de volteo (...)” (folios 486 frente y vuelto del expediente con la referencia 47-L-12-2).
Con relación a dicho empleado, expone la parte actora que “(...) se encontraba
laborando, según PLAZA NUEVA, a partir del día cinco de enero de dos mil doce. En donde
consta que el cargo que desempeñaba, era de MOTORISTA DE CAMION (sic) DE VOLTEO (...)
esta persona estuvo laborando por contrato, y es precisamente hasta el año dos mil doce que
aparece en plaza de carácter permanente. Lo que es lógico ante la coyuntura electoral que se
estaba dando, puesto que por ser personas identificadas políticamente con el partido que
representaba el ex alcalde, este (sic) buscó la manera de garantizar que sus simpatizantes
quedaran asegurados en sus plazas, que por años solo los tenía por contrato (...)” (folio 4
vuelto).
Consta a folios 46 y 47 del expediente del Juzgado, un contrato de trabajo suscrito el
veintiuno de octubre de dos mil once, entre el señor CH y el Alcalde Municipal de
Quezaltepeuqe. La cláusula primera, literalmente dice: OBJETO Y ALCANCE DEL
CONTRATO. EL CONTRATADO se compromete para con LA MUNICIPALIDAD a prestar
sus servicios en el cargo de MOTORISTA DE CAMION DE VOLETO, el cargo lo
desempeñará de conformidad a lo establecido en el manual de funciones o descriptor de puestos
de esta institución y ha efectuar cualquier otra tarea inherente al cargo que le sea encomendada
por el Jefe (sic) Inmediato (sic) (...)”
De la mera denominación de la plaza de motorista de camión de volteo, no es posible
advertir que la designación de la persona que lo vaya a desempeñar deba cumplir el requisito de
confianza política. Ahora bien, si las autoridades municipales de Quezaltepeque, que tomaron
posesión el uno de mayo de dos mil doce, consideraron que en el señor C concurría alguna causal
de despido debieron iniciar el procedimiento que para tal efecto prevé la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal.
De la prueba aportada al proceso en el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, quedó
establecido que el señor CH desempeñó el cargo de motorista de camión de volteo L desde el mes
de, febrero del año dos mil nueve hasta el mes de mayo de dos mil doce, al ser despedido por
medio del acuerdo municipal número uno, acta número uno, del libro de actas municipales, que
consta el acuerdo número diecisiete, del veinticinco de mayo de dos mil doce, tomado por el
Concejo Municipal de Quezaltepeque.
Frente a la decisión del acuerdo municipal de despido sin seguir el procedimiento
regulado, le asistía el derecho al señor CH de acudir a la instancia pertinente -tal como procedió-
a interponer las diligencias de nulidad de despido.
En razón de lo anterior, no se evidencian los vicios de ilegalidad en la forma en que han
sido alegados por la parte actora.
VII. La presente sentencia es adoptada respecto del fondo del asunto y de la decisión
principal del fallo, por las señoras magistradas y el señor magistrado de esta Sala; sin embargo,
en cuanto a los fundamentos del considerando IV de esta sentencia, relativo a la naturaleza de las
decisiones que emiten los tribunales de lo laboral en el marco de la LCAM, las magistradas Elsy
Dueñas Lovos y Paula Patricia Velásquez Centeno harán constar su voto concurrente, y el
magistrado Sergio Luis Rivera Márquez hará constar su voto disidente.
FALLO:
POR TANTO, con base a los argumentos expuestos y los artículos 86 y 203 de la
Constitución, 31 número 12 del Código Municipal, 2, 11, 59, 67 y 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 31, 32,
33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el veinticuatro de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República,
esta Sala FALLA:
A.
Declarar sin lugar la inadmisibilidad, de la demanda solicitada por la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador.
B.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por el Alcalde y el Concejo,
ambos del Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial con cláusula
especial, licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos, en las siguientes resoluciones:
1) La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las nueve horas
cincuenta minutos del diecisiete de octubre de dos mil doce, mediante la cual decla nulo el
despido de los señores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH; ordenó su reinstalo; y
condenó al Alcalde y al Concejo, ambos de Quezaltepeque, al pago de los salarios dejados de
percibir por los referidos trabajadores desde el uno de junio de dos mil doce hasta que se efectúe
su reinstalo.
2)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las once horas treinta
minutos del veinticuatro de octubre de dos mil doce, que declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto y confirmó la decisión anterior.
3)
La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas treinta y cinco minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, que confirmó la resolución
venida en revisión.
C.
Condenar en costas a la parte actora.
D.
Devolver cada expediente al respectivo tribunal de origen.
E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y a la representación fiscal.
Notifíquese.
DAFNE S. ----- DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DE LAS MAGISTRADAS PAULA PATRICIA VELÁSQÚEZ
CENTENO Y ELSY DUEÑAS LOVOS.
Concurrimos con el contenido de la decisión adoptada en la anterior sentencia, así como,
con los fundamentos establecidos en el considerando IV de la misma.
Sin embargo, dejamos constancia, con relación al considerando IV de la sentencia, que, a
pesar de guardar similitud con el voto Concurrente de la magistrada Dafne Yanira Sánchez de
Muñoz en la sentencia del proceso con referencia 09-2011, en este proceso -185-2013- se respeta
el principio de congruencia procesal, ya que aquí ha sido alegado por la Cámara Segunda de lo
Laboral de San Salvador -autoridad demandada juntó con el Juzgado de lo Civil de
Quezaltepeque- el tema de la falta de competencia de esta Sala en razón de la materia por ser,
según dicha Cámara, su “sentencia” de naturaleza judicial y no un acto administrativo.
A diferencia del proceso 09-2011, la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente
nunca alegó la incompetencia de esta Sala en razón de la naturaleza de las decisiones que ese
tribunal emite. De ahí que está fuera de contexto la introducción del voto concurrente de la
magistrada Sánchez de Muñoz en la sentencia de ese proceso -09-2011-, al no respetar el
principio de congruencia procesal.
Así nuestro voto.
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C ------- VOTO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR
LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------
RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ
Concuerdo con mis honorables colegas magistradas en lo resuelto en el fondo del presente
proceso contencioso administrativo que fue promovido por el Alcalde y el Concejo, ambos del
Municipio de Quezaltepeque, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial,
licenciado Salomón Rodrigo Vásquez Ramos, contra el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque y
la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de las siguientes
sentencias:
1) La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las nueve horas
cincuenta minutos del diecisiete de octubre de dos mil doce, mediante la cual decla nulo el
despido de los señores HHAC, JNM, MDJBI, JAFH, CAML y ECH; ordenó su reinstalo; y
condenó al Alcalde y al Concejo, ambos de Quezaltepeque, al pago de los salarios dejados de
percibir por los referidos trabajadores desde el uno de junio de dos mil doce hasta que se efectúe
su reinstalo.
2)
La pronunciada por el Juzgado de lo Civil de Quezaltepeque, a las once horas treinta
minutos del veinticuatro de octubre de dos mil doce, que declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto y confirmó la decisión anterior.
3)
La pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, a las quince
horas treinta y cinco minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, que confirmó la resolución
venida en revisión.
Sin embargo no estoy de acuerdo con los argumentos vertidos en el romano IV de la
sentencia de esta Sala en lo que concierne a la naturaleza de las resoluciones que dictan los
tribunales y cámaras con competencia laboral en los procesos surgidos a partir de la aplicación de
los artículos 71 y 75 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal - LCAM - así como de la
naturaleza de la competencia que tiene esta Sala de conformidad con el artículo 79 inciso final de
dicho cuerpo legal por las siguientes razones:
I. Las funciones del Estado y la Teoría Política de la Separación de Poderes.
1. Me parece de importancia, a efecto de fundar mi criterio, referirme a la organización
del ejercicio del poder público; a la distribución orgánica del Estado y sus atribuciones.
Si bien las potestades de cada uno de los órganos que configuran esta distribución son
sustancialmente normativas, su trasfondo o esencia no es cuestión exclusiva, ni originaria
siquiera, del derecho administrativo ni del derecho en general, aunque éste es el que luego las
desarrolla.
La cuestión del ejercicio del poder es, en origen, parcela de la ciencia política, y es desde
sus teorías que primero se postula la creación de multiplicidad de entes detentores del mismo,
pero con distintas competencias, en consecuencia, sin atender al origen del poder y de la división
del mismo, no se arriba a una balanceada aproximación a la naturaleza de las potestades que a
cada cual atañen en cada Estado según su diseño y organización.
El poder es único e indivisible, de ahí que la teoría de la separación de “poderes” tal cual
fuera postulada en su versión moderna por John Locke primero en sus Dos tratados sobre el
Gobierno particularmente en su segundo componente, el Ensayo concerniente al verdadero
origen, extensión y finalidad del gobierno partía de una premisa aparentemente equívoca al
señalar - por primera vez en tiempos modernos - que el Estado debía tener varios “poderes”
(legislativo otorgado al parlamento, ejecutivo, judicial y federativo exclusivos del monarca y un
poder potestativo de insurrección para el pueblo).
German Bidart Campos acota que, lo que sucede, es que a cada órgano suele llamárselo
“poder” -así, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial- y de allí surge la forma
pluralizada de “poderes” con una división. Pero, en rigor, la división es separación orgánica (de
órganos) y funcional (funciones) dentro de un mismo poder (que es el poder político o poder del
Estado). [Desarrollado en Lecciones elementales de política, Buenos Aires, Ediar, 1973, pág. 216
y sigs.]
Ahora bien, Locke era un contractualista social, su teoría de separación se entiende a
partir de su visión de justificación del poder como entregado por los ciudadanos al soberano
absoluto - con la pretensión de que se matice su poder subordinándolo a las leyes -, de quien
derivan las múltiples competencias y funciones.
La evolución de esta visión con enfoque en la preservación de las libertades fue obra de
Montesquieu en El espíritu de las leyes, pues no concebía que se concentrasen en la misma
persona o cuerpo rector las potestades de juzgar, legislar y ejecutar las resoluciones públicas.
Es a partir de estas teorías políticas que se arriba a la que luego se denominó concepción
objetiva de las potestades de los órganos del poder.
No hay una única y específica manera de observar esta separación, la elección surge del
sistema que adopte cada Estado, de su desarrollo contextual y, sobre todo, normativo. De ahí que
la concepción objetiva de las potestades no se vea reflejada en una prístina distribución por la
cual el órgano legislativo únicamente legisle, el judicial juzgue y ejecute lo juzgado y el ejecutivo
simplemente gestione las políticas públicas para el desarrollo de las leyes y cumplimiento de las
decisiones jurisdiccionales.
Lo precedente ha tendido a que se acepte que el órgano legislativo o el judicial también
realizan actos administrativos, que el ejecutivo frecuentemente legisla y realiza actos de
naturaleza esencialmente jurisdiccional - decide un imparcial respecto del conflicto inter partes –
2. Esto no lleva, automáticamente, a la existencia de facultades absolutas que son
exclusivas e inherentes a cada órgano del Estado de manera universal y aplicable a todo sistema,
sino más bien en aquellas facultades que cada sistema le reconoce.
Así, por ejemplo, señala Juan Carlos Cassagne que la aplicación de la distribución del
poder ha sido diversa, “...mientras en Inglaterra ella se interpretó en el sentido de reservar el
juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los Órganos Judiciales, en Francia se sostuvo, desde
los comienzos de la Revolución de 1789, que esa función, correspondía a la Administración y,
luego, a tribunales administrativos.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las funciones del
Estado a órganos distintos y separados dotándolos de independencia orgánica, pero lo cierto es
que la separación de las funciones (desde un punto de vista básicamente material) ni siquiera
existe en aquellos países que han pretendido aplicar la concepción del modo más estricto, como
Inglaterra.
Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse sólo una distribución de
funciones en órganos diferentes pero nunca una separación que opere, con límites precisos y
definitivos una delimitación absoluta de las funciones.
¿Que ocurre en la realidad? ¿Cuál es el sentido actual de la teoría? Aparte de la función
gubernativa (que reviste un carácter superior y excepcional), las funciones del Estado pueden
clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente,
concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas
generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de controversias
con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su
orientación teleológica, la realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata.
En el orden de la realidad lo que acontece es que cada uno de los órganos entre los que
se distribuye el poder estatal tiene asignada, como competencia predominante, una de las
funciones señaladas sin que ello obste a la acumulación (en forma entremezclada) de funciones
materialmente distintas (v.gr., el Órgano Ejecutivo acumula a la actividad administrativa en
sentido material, la actividad reglamentaria, que materialmente es legislativa.) [Derecho
Administrativo Tomo I, Abeledo Perrot, 6 edición, 1998 Buenos Aires, pp. 77-78].
En el caso de la Administración Pública y sus potestades, el ejercicio de funciones
jurisdiccionales de órganos administrativos tiene un profundo arraigo en el derecho continental
europeo (en sus distintos períodos) y esa técnica fue recogida por la organización colonial
española, particularmente en las materias relativas a la Hacienda Real.
La Administración tiene las atribuciones que se le otorgan en el ordenamiento, tanto de
manera explícita o manifiesta, como implícita, que contiene las potestades inferidas de la
interpretación de la norma más que de su texto, con lo que se entienden incluidas las potestades
regladas, las discrecionales y las denominadas facultades inherentes.
3. En particular en las relaciones entre la Administración y el Órgano Jurisdiccional,
concerniente a la distribución de potestades materiales, según la cita que he referido previamente,
atiende a la modalidad adoptada para materializar la división de “poderes”.
En el derecho europeo continental y muy especialmente en la tradición francesa, se
reconoce la autotutela de la administración y la revisión de los actos de ésta por ella misma, lo
que genera una posición distinta de la Administración ante los tribunales jurisdiccionales que la
que tienen los particulares.
Si un particular tiene una pretensión frente a otro particular que o se opone o puede salir
afectado ante ella, no se autotutela, más bien acude ante un tercero imparcial (el juez o tribunal) a
quien se ha atribuido la potestad de decidir a partir del derecho si la pretensión encuentra mérito o
no, y luego de su juzgamiento, ejecutará lo decidido.
Empero, en la tradición francesa, la Administración no acude ante un tribunal
jurisdiccional, ni para que declare ni para que ejecute sus decisiones, sino ante la misma
Administración.
En el resto de Europa se desarrolló la jurisdicción contencioso administrativa para revisar
los actos que realiza la administración, pero únicamente luego de agotar las distintas instancias
que ella misma ha creado para la autotutela, y partió, al menos en España e Italia, de
circunstancias muy similares a las francesas, es decir, que en un origen tampoco en estos sistemas
la jurisdicción revisaba los actos de la Administración.
En cambio, en la tradición anglosajona, tanto en Inglaterra como Estados Unidos de
América los actos de la administración se someten siempre a revisión de los tribunales
jurisdiccionales en una actividad que no es estimable como “administrativa” sino formal y
materialmente jurisdiccional.
4. La explicación de esta diferencia, de nuevo, deviene de una elección política; Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández desarrollan esta idea señalando,
El sistema de relaciones entre la administración y la justicia, que ha quedado
sumariamente expuesto, hunde sus raíces en el Antiguo Régimen. Cuando el monarca actúa en
los asuntos administrativos no necesita, en efecto, el respaldo de los tribunales y éstos a su vez
no tienen frente a los órganos administrativos estrictos el mismo poder directo que frente a los
súbditos [...] El fundamento de estas reglas parece obvio: administración y justicia son las dos
meras emanaciones de un mismo sujeto, el monarca; son manifestaciones del mismo poder, con
idéntico rango y fuerza. No tendría sentido, por ello, que la administración regia estuviese
sometida a los tribunales regios como cualquier sujeto particular [...] Esta distinción no es,
como ha querido verse con notorio error interpretativo, expresión de una división de poderes
avant la léttre [...] Se trata, sencillamente, de la necesidad de seguir el cauce procesal para
decidir asuntos que son concebidos como materialmente contenciosos, aunque tanto éstos como
los estrictamente gubernativos estén atribuidos exactamente a los mismos órganos (alcaldes y
justicias locales, corregidores, audiencias - presididas por los capitanes generales o
comandantes generales de las armas -, chancillerías, reales consejos, etc.) [...] Esta
responsabilidad implica también, conforme a la concepción ya explicada, asignarles funciones
judiciales, con exclusión de las “justicias ordinarias” [...]Pero la peculiaridad de actuación de
estas autoridades comisariales no concluye ahí, no se trata de que se constituyan simples
jurisdicciones especializadas frente a la jurisdicción común, más solemne, formal y con más
grados o instancias; en su actuación supuestamente jurisdiccional o de jueces privativos , este
nuevo tipo de autoridades va a utilizar formas procedimentales sumarias, en las que el principio
contencioso o de justicia queda reducido apenas a la regla básica de audiencia de parte, con la
exclusión de las formas procesales solemnes y sacramentales [...] De este modo vemos con
claridad cómo se desarrolla en la última fase del Antiguo Régimen, cada vez con mayor
precisión, un diseño que prefigura de manera casi exacta los métodos administrativos que hoy
estamos acostumbrados a contemplar...” Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Editorial
Temis, 12 edición, 2008, Bogotá, páginas 475-479.
Los mismos autores también manifiestan que “...este planteamiento, sobre el cual la
administración burocrática de la monarquía fundó el hábito de considerarse un poder
autoritario y autónomo, suficiente, no necesitado de asistencia judicial, exento incluso de la
jurisdicción de los tribunales, va a ser puesto en cuestión por virtud de algunos dogmas del
Estado Constitucional. Ya esa concepción de la administración y de sus poderes había quebrado
en Inglaterra en el siglo XVII con la derrota definitiva de las tendencias absolutistas y, por el
contrario, se habían adelantado al primer plano los poderes del juez, que, como escudo de la
libertad privada, tenía en último extremo que cubrir o garantizar las inmisiones que en esa
libertad pretendiesen hacer los agentes ejecutivos. Recordemos que el Juez se había
independizado del monarca y, antes bien, se había afirmado desde Coke como un órgano del
Law of the land frente al cual el rey encabezaba simplemente poderes limitados con los que
nunca podía poner en cuestión ese derecho de la tierra...” [Obra citada, pp 480-481].
Asimismo, para completar la idea, estos autores [pp 490-491] restan actualidad a la razón
histórico-política como explicación a la autotutela, en tanto la Administración sirve al pueblo,
está subordinada al derecho y sometida al control de tribunales contencioso administrativos que
son entes jurisdiccionales, indican que el sistema posicional de la Administración respecto de los
tribunales es un sistema de autotutela definido explícitamente en las leyes.
De la reseña histórica contenida en la cita precedente resaltan algunas notas de
importancia, a saber:
(i) Que por razones histórico-políticas la Administración Pública española como la
francesa, procuró sustraer su actividad del control de la jurisdicción, creando una zona de
“autotutela”, lo cual encontraba su fundamento en que tanto la Administración como la
Jurisdicción, eran derivadas del poder soberano del Monarca.
(ii) Que el modelo europeo continental de autocontrol o autotutela de las actuaciones de la
administración no es el único existente, pues hay modelos de control judicial.
(iii) Que la “autotutela” es un sistema devenido de legislación explícita, es decir, que es,
en esencia, normativo.
(iv) Que la “autotutela” como revisión de conflictos en que alguna de las partes es la
Administración constituye materialmente una potestad jurisdiccional.
(v) Que la Administración, para ejercer esta “autotutela” creó sus propios organismos, es
decir, que otorgó la función que materialmente es jurisdiccional a entes que subjetivamente son
de la Administración.
5. En línea con las ideas precedentes advierto que las potestades de ejercicio de funciones
del Estado son normativas: derivan de la organización del Estado a partir de su elección
filosófica, política y jurídica, por lo que atienden al sistema que las rige. En el caso de El
Salvador esto significa que prima en toda consideración la Constitución y, luego de ésta, la
norma secundaria según se adecúe a las exigencias constitucionales.
Observo además que el actual sistema de división de potestades del poder se encuentra en
la Constitución de mil novecientos ochenta y tres, y que ésta es ecléctica, influida como fue tanto
por los sistemas europeo- continentales como por los anglosajones. Estas connotaciones se
evidencian en los mecanismos de pesos y contrapesos del poder y hacen ver la preponderancia de
la protección a libertades y derechos que imbuye a nuestra norma primaria; verbigracia, para el
control de constitucionalidad de las leyes se incluyeron tres sistemas (heredados de las
constituciones anteriores a ella, particularmente la de mil novecientos cincuenta): (a) uno con
influencia francesa que permite la revisión de la concordancia de la norma secundaria con la
primaria antes de la vigencia de la norma, establecido en el artículo 138; (b) uno concentrado,
equiparable a los sistemas europeo continentales mediante un tribunal central especializado,
según se regula en el artículo 183; y (c) uno difuso, ejemplificador de la influencia anglosajona,
por el cual cualquier juez puede inaplicar una norma que estime inconstitucional, tal como se
determina en el artículo 185.
Esta yuxtaposición de sistemas no ocurrió con exclusividad en lo que atañe al control
constitucional de las normas, la constitución de mil novecientos ochenta y tres no surgió en un
contexto aislado, sino inmersa en las confluencias históricas del país: en lo que atañe al régimen
de los servidores públicos, tenemos que a partir de la vigencia de la Ley de Servicio Civil, que
data de mil novecientos sesenta y uno, se estableció la carrera administrativa y, a efecto de
autorizar y revisar contrataciones y despidos, entre otras funciones, se crearon las comisiones de
servicio civil y como instancia superior el Tribunal de Servicio Civil como organismos puros de
la Administración que ejercían una función de autotutela, dado que dirimían conflictos entre los
servidores públicos y la Administración.
En el preámbulo de la Ley de Servicio Civil se hizo énfasis en que por su medio se
cumplía con lo establecido en el artículo 109 de la constitución de mil novecientos cincuenta en
la que se creaba la carrera administrativa; nótese que al momento de creación de las comisiones y
tribunal de servicio civil no existía la jurisdicción contencioso administrativa, aunque sí estaba
otorgada en la constitución de 1950 la facultad de erigir una jurisdicción de este tipo a propuesta del
ejecutivo.
En otras palabras, aquel régimen se constituía, verdaderamente, como un tribunal
privativo, un ente de la Administración que ejercía funciones materialmente jurisdiccionales pero
que estaba exento de control judicial; y lo estuvo incluso en mil novecientos setenta y nueve
cuando entró en vigencia la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hoy derogada
pues no se incluían sus resoluciones, el control recién pudo hacerse a partir de la declaratoria de
inconstitucionalidad de esta excepción por sentencia con referencia 09-2003 del 22 de octubre de
2004 que supuso un cambio en el paradigma de control de los actos de la Administración Pública
que pasaron de una condición de autonomía absoluta a una sometida a un control jurisdiccional.
Lo precedente sirve para ilustrar que las potestades de los órganos del Estado son siempre
principalmente normativas y contextualizadas por el sistema jurídico políticovigente al momento
de su creación.
6. En el caso de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, dictada en mayo de dos mil
seis, se observa que, por una parte, se crean entes propios de la Administración Municipal -las
comisiones municipales de la carrera administrativa - y por otra, respecto de la autorización de los
despidos o de la declaratoria de nulidad de éstos, se otorga competencia a organismos ordinarios de
jurisdicción, porque se establece que conocerán los tribunales con competencia en materia laboral y
de sus sentencias - que lo son - podrá recurrirse ante la respectiva cámara.
Al examinar esta función salta a la vista:
(i)
Que subjetivamente no son entes administrativos sino propios de la jurisdicción.
(ii)
Que como son ajenos a la Administración no están ejerciendo “autotutela” sino una
tutela por un ente distinto al administrativo.
(iii)
Que la autotutela, como se reseñó anteriormente, en realidad constituye una función
materialmente jurisdiccional, máxime que se efectúa con pleno respeto a las garantías y al rito
esencial del proceso judicial, lejos de la manera procedimental de la actividad administrativa
(iv)
Que ante la confluencia de un sujeto jurisdiccional con una función material
jurisdiccional, en razón de ser la preeminente que se le otorga a la jurisdicción (juzgar y ejecutar
lo juzgado) la potestad aquí reglada no puede considerarse como administrativa. Es, por el
contrario, una función plenamente jurisdiccional, fincada en una elección político-jurídica del
legislador, que decidió no otorgar “autotutela” en este caso.
7. La Ley de la Carrera Administrativa Municipal originalmente no contemplaba otro
mecanismo de impugnación, una vez que se tenía la sentencia de la cámara con competencia
laboral, se encontraba firme por cuanto no solamente el acto administrativo de la autoridad
municipal ya no podía ser controvertido ante la administración sino que la sentencia
jurisdiccional posterior pasaba en autoridad de cosa juzgada.
La Ley antes relacionada fue objeto de reforma por Decreto Legislativo No. 601, del diez
de abril de dos mil ocho, publicada en el Diario Oficial No 89, Tomo 379 del quince de mayo de
dos mil ocho en el cual se habilitó contra la sentencia de la Cámara la acción contencioso
administrativa.
Cabe acotar que, si se hubiese entendido la actividad de los juzgados y cámara con
competencia laboral como vía administrativa, no habría existido necesidad de esta reforma, por
cuanto al regularse la imposibilidad de más recursos se entendería agotada la vía administrativa y
ello habilitaría la acción contencioso administrativa, la cual no es un recurso administrativo ni
una función de simple revisión, sino que constituye el impulso a un proceso judicial de plena
jurisdicción.
8. En línea de lo antecedente, es necesario plasmar algunas acotaciones relacionadas con la
competencia y función de esta Sala en la presente causa, lo cual se postula en los siguientes términos:
La creación de tribunales y la determinación de su competencia corresponden, a propuesta
de la Corte Suprema de Justicia, a la Asamblea Legislativa, tal cual es regulado en el artículo 131
ordinal 31° Cn., La jurisdicción contencioso administrativa es erigida por mandato constitucional
devenido del artículo 172 inciso uno Cn.
Las Salas de la Corte Suprema de Justicia se conforman según se dispone en la legislación
secundaria (a excepción de la Sala de lo Constitucional que es definida en la Constitución), tal
cual se ha dispuesto en el artículo 172 inciso 2 Cn. y en los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica
Judicial (LOJ), en consonancia con el artículo 1 de la Ley de la LJCA.
En lo que respecta a la competencia y función de esta Sala, el artículo 56 LOJ dispone:
“Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se
susciten en relación a la legalidad de los actos de la administración pública; y los demás asuntos que
determinen las leyes.”
En similar sentido el artículo 2 inciso 1 LJCA: “Corresponderá a la jurisdicción contencioso
administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de
los actos de la Administración Pública.”
De ordinario, la Sala de lo Contencioso Administrativo tiene competencia como único
tribunal jurisdiccional que ejerce el control de la legalidad de los actos de la administración
pública, empero, ésta no es su única función, pues, del artículo 131 ordinal 31° Cn., en
consonancia con el artículo 56 parte final de la LOJ se advierte que el legislador tiene la potestad
de atribuir otras competencias a la Sala, que exceden o difieren del mero control de los actos emitidos
por la administración.
Con fundamento en esta potestad es que la Asamblea Legislativa reguló en el artículo 79
parte final de la LCAM: “La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la sala de lo contencioso administrativo de la corte suprema de
justicia”
Esta disposición va inserta en la regulación que en esa ley se hace del proceso a seguir
para autorizar un despido o para una anulación de despido (realizado en la forma de supresión de
plaza), de un servidor municipal incluido en la carrera administrativa municipal.
Tal procedimiento, regulado en los artículos 71 al 79 de la LCAM se desarrolla cuando la
autoridad administrativa toma la decisión de despido quedando sujeto a la autorización de un
tribunal con competencia laboral, el cual, tras un procedimiento en el que se requiere prueba,
aplicando todas las garantías a las partes, decidirá si procede o no autorizarlo. Si el acto
consiste en una supresión de plaza realizada, lo declarará nulo o según el caso, que no existe
ilegalidad.
En este procedimiento, la voluntad de la administración se manifiesta en la decisión de
terminar su vinculación laboral con un servidor público, por motivos regulados en la legislación
respectiva, lo anterior significa que la decisión de proceder al despido del empleado municipal
constituye el acto administrativo en el cual se ejercen las facultades propias de la
administración.
Sin embargo, el legislador decidió que dicho acto administrativo fuese sometido a control
por un ente independiente, negando en este caso la “autotutela” que la Administración pudiere
realizar del acto administrativo ya que no lo sometió a un órgano o ente perteneciente a la
administración, en su lugar, le encomendó el control a un organismo ordinario de jurisdicción que
pertenece al Órgano Judicial, de manera que, justamente, una función que, bajo el criterio
objetivo de las potestades es materialmente jurisdiccional, se ve ejercida por un ente
subjetivamente perteneciente al Órgano Judicial, confluyendo sujeto y objeto, en una actividad
netamente jurisdiccional.
De la sentencia pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para
ante la respectiva Cámara con competencia laboral, se trata de una alzada, aunque se le denomine
“revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el legislador previó un medio de impugnación
promovido ante esta Sala en acción contencioso-administrativa.
Las resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de
despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva
cámara, corresponden a la facultad de juzgar otorgada como principal potestad al Órgano Judicial
según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los
tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras
palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos
del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional,
competencia a la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la
limitación que señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición
contenida en el artículo 82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley
del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen.”
Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones particulares que repercuten en
la función de esta Sala, que requieren de pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas
contra actos de la administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del acto
administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el derecho que haya
resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la Administración arrogándose la
capacidad de dictar actos administrativos para restituir aquél o aquellos que sean
declarados ilegales; ello porque la administración tiene potestades normativas como la de
sancionar, mientras que los tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por
eso en los primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío correspondiente para
que la administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la
Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han
conocido el asunto; es decir, el legislador no solo crea una vía para controlar “la legalidad” de la
decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un
proceso de carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que,
por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o
de nulidad de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una
primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión”
(una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición
equiparable al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del
Código Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia definitiva en procesos
de material laboral).
La acción contencioso administrativa permite la sustanciación del proceso y la
presentación de prueba, que, como impugnación, tiene características únicas, entre las cuales
resalta la expresa habilitación de acceso no solamente a los particulares sino también a las
autoridades cuando resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral,
lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de la Administración
solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento legal se ha construido
jurisprudencialmente.
Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo
haber optado por (a) diseñar un sistema de autotutela ante entes de la administración, con control
por la Sala de lo Contencioso Administrativo; (b) en línea con el sistema de tutela jurisdiccional,
otorgar el control de las decisiones de la cámara con competencia laboral a la Sala de lo Civil - en
virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el control en casación sobre decisiones de los
tribunales laborales - o (c) un sistema de impugnación sui generis tal cual se ha regulado, con
tutela judicial - descartando totalmente la autotutela - y en tres grados de conocimiento.
Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a
examinar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se
impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las condiciones para conocer y resolver
que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación.
En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal.
El competente para autorizar o no el despido, o en su caso para conocer del proceso de
nulidad de despido cuando no se ha seguido el trámite correspondiente es el juez con
competencia laboral en esa comprensión territorial.
La resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por
resolución de la cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el
segundo grado de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la
vida jurídica.
A su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en
condiciones de declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en
su esencia son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la
Cámara y, por extensión la del juzgado.
Lo precedente significa que esta Sala, en el marco de su competencia dentro de la acción
contenciosa cuando se promueva contra esta clase de decisión jurisdiccional, puede otorgar
directamente la autorización a la entidad municipal para que ésta despida al trabajador o denegar
esta autorización, confirmando lo actuado en los grados de conocimiento precedentes. En similar
sentido, puede confirmar o revocar la decisión judicial pronunciada respecto de la nulidad de un
despido, y sustituirla por su propio pronunciamiento.
II. Por lo antecedente, aunque concurro con la decisión plasmada en el fallo de la
sentencia, reafirmo mi disidencia en cuanto a la naturaleza de las sentencias pronunciadas por los
tribunales con competencia laboral en aplicación de los artículos 71 y 75 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal y con la propia actividad de esta Sala de conformidad al artículo 79 de
ese mismo cuerpo legal.
Así mi voto
Sala de lo Contencioso Administrativo, veinticinco de junio de dos mil dieciocho.
S. L. RIV. MARQUEZ-------VOTO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR EL SEÑOR
MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.

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