Sentencia Nº 196-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 25-10-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 25 Octubre 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 196-2012 |
196-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta minutos del veinticinco de octubre de dos mil
diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Concejo
Municipal de Sonsonate, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Edson Wilfredo
Morán Conrado, contra el Juez de lo Laboral de Sonsonate y los Magistrados de la Cámara
Primera de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de las siguientes resoluciones:
1) La pronunciada por el Juez de lo Laboral de Sonsonate, a las diez horas treinta minutos
del siete de noviembre de dos mil once, que resolvió: a) no ha lugar la imposición de la sanción
de despido de la trabajadora CCGDA, por no haberse probado en legal forma dentro del proceso
los extremos de la demanda; b) condenar al Concejo Municipal de Sonsonate, a [restituir] a la
trabajadora, señora CCGDA, a sus labores en el cargo, lugar y demás estipulaciones y
condiciones de trabajo en las que venía desarrollando; y c) condenar al Concejo Municipal de
Sonsonate a pagarle a la trabajadora, señora CCGDA, los salarios dejados de percibir desde el día
veintiocho de junio de dos mil once, hasta la fecha en que se cumpla la resolución.
2) La pronunciada por los Magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral de San
Salvador, a las catorce horas del veintiuno de febrero de dos mil doce, que confirmó la resolución
anterior, venida en revisión.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma antes indicada; el Juez de lo
Laboral de Sonsonate y los Magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador,
como autoridades demandadas; no así la señora CCGDA, identificada como tercera beneficiada
con los actos impugnados, y el Fiscal General de la República, por medio del licenciado
Benjamín Ernesto Rivas Sermeño.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda, la parte actora expresó como hechos «La señora CCGDA, ingresó a
laborar a la Alcaldía Municipal de Sonsonate, el día diecinueve de junio de mil novecientos
noventa y siete, en la sección de proyección social (...) y luego se le asignó en cargo de auxiliar
en el Registro del Estado Familia, desempeñando dicho cargo hasta el mes de junio de dos mil
once (...) consistiendo sus funciones en los asentamientos de defunciones, inscripciones de
divorcio y rectificaciones de partidas, y refrendas de las defunciones, en razón de esta última
actividad mandaba órdenes de pago a Tesorería Municipal, luego regresaban el recibo original
(sic) para que la referida señora GDA anote el nombre de, la persona de la que se ha cancelado
la refrenda, el número de recibo y la cantidad a cancelar, y luego devuelve el original al
contribuyente. - Que en la última semana del mes de mayo del año dos mil once el Licenciado
(sic) CSC (...) como auditor interno, comenzó a realizar auditoría (...) y dentro de la
investigación se logró determinar que la señora CCGDA, dentro de sus funciones sostenía
acuerdo previo con las referidas cajeras para ejercer las funciones de defraudación al Tesoro
Municipal, en su total se determinó un faltante de SESENTA Y UN MIL TRESCIENTOS
CUARENTA Y DOS ROLARES (sic) CON VEINTINUEVE CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (sic) ($ 61,342.29), el cual dejó constancia en un informe
especial de auditoría de fecha seis de junio del presente año. El informe de auditoría en lo
medular arroja los siguientes parámetros: “(...) Que el modo de operar de la señora (...) radica
en la función de ordenar el pago y llevar las anotaciones en los libros de refrendas de
defunciones, como partiendo del hecho que los contribuyentes que cancelan dicha tasa lo hacen
anualmente, en ese orden de ideas la señora GDA atendía a las personas que cancelaban
refrendas y elaboraba las órdenes de pago de la tasa y los duplicados que quedaban en tesorería
y contabilidad los alteraban reflejando sumas inferiores al pago del contribuyente luego se
repartían el dinero (...) Que el Concejo Municipal de Sonsonate en reunión extraordinaria
veintisiete de junio del año, determinó que la falta cometida por la trabajadora es grave y que
amerita el despido conforme lo prescribe el Art. (sic) 68 #1 de la ley (sic) de la carrera (sic)
administrativa (sic) municipal (sic) en relación con el Art. (sic) 60 #1 y 61 #6, del mismo cuerpo
de leyes, en tal sentido acuerda tomar la decisión de proceder judicialmente con el despido, y
además acordaron aplicar la suspensión previa por falta grave en base al Art. (sic) 72 de la ley
(sic) de la carrera (sic) administrativa (sic) municipal (sic) (...) Que en fecha veintinueve de
junio del año dos mil once, se presentó (...) la SOLICITUD DE AUTORIZACIÓN PARA
IMPOSICIÓN DEL DESPIDO JUSTIFICADO (...) a las diez horas con treinta minutos del día
siete de noviembre del dos mil once, dictó sentencia definitiva, declarando no ha lugar a la
Imposición (sic) de la sanción de despido (...) Que Honorable (sic) Cámara Primera de lo
Laboral de la ciudad de San Salvador, a las catorce horas del día veintiuno de febrero de dos mil
once, pronunció sentencia definitiva confirmando la sentencia venida en revisión (...)» (folio 1
frente al 2 vuelto).
II. En la resolución de las ocho horas un minutos del veinticinco de junio de dos mil doce
-folios 16 al 18- conforme con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Municipal de Sonsonate, por medio de su apoderado general judicial, licenciado Edson Wilfredo
Morán Conrado. Se requirió un informe de las autoridades demandadas sobre la existencia del
acto atribuido a cada una y la remisión del expediente relacionado con el caso. Se declaró sin
lugar la suspensión provisional de la ejecución de los actos impugnados.
En el primer informe el Juez de lo Laboral de Sonsonate señaló haber emitido la
resolución impugnada.
Los Magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador rindieron
extemporáneamente el primer informe, por lo que les fue impuesta la multa de ley.
Según la resolución de las doce horas veinte minutos del cuatro de febrero de dos mil trece -
folios 31 al 36-, se tuvo por rendido el primer informe del Juez de lo Laboral de Sonsonate y por
recibidos los expedientes de cada caso remitidos. Conforme con el artículo 24 de la LJCA, se solicitó
de dichas autoridades un nuevo informe a fin de que expusieran las razones que justifican la legalidad
de los actos impugnados, se ordenó hacer saber la existencia del, presente proceso a la señora
CCGDA, tercera beneficiada con las resoluciones impugnadas, así como notificar al Fiscal General
de la República. Se declaró improponible el recurso de revocatoria interpuesto por la parte actora,
contra la denegatoria del otorgamiento de la medida cautelar.
En el informe justificativo el Juez de lo Laboral de Sonsonate señaló haber actuado dentro de
los parámetros establecidos en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal -folio 52-.
Por su parte, los Magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador,
literalmente expusieron que «Esta Cámara al valorar la prueba testimonial presentada (...) con base
a las reglas de la sana crítica (...) no merecían fe; el primero de los testigos señor CSC, no tenía
conocimiento personal sobre los hechos que depuso, siendo un testigo de referencia; el segundo de
los testigos, su deposición lo respalda con otro medio probatorio que no fue incorporado legalmente
al proceso, ambos basaron el conocimiento de los hechos en una supuesta declaración jurada, que
para este Tribunal de la simple lectura del mismo se observó que no se trataba de una declaración
jurada en virtud de que en la elaboración de estos no intervino notario alguno, ante quien se otorgan
las declaraciones juradas; no se relacionó documento de identidad, que comprueben de forma
fehacientes la identidad de los comparecientes; y tercero para que dicho documento tenga la calidad
de declaración, debe reunir ciertas formalidades (...) No habiéndose probado la participación de la
trabajadora (...) en las anomalías encontradas en la auditoría realizada en las arcas de la
municipalidad, y siendo esta la causa que motivó la solicitud de autorización de despido, esta (sic)
Cámara procedió a confirmar la sentencia recurrida (...)” (folios 55 vuelto y 56).
III. Por medio del auto de las doce horas diecinueve minutos del seis de enero de dos mil
catorce -folio 59-, se tuvo por rendidos los informes justificativos de las autoridades demandadas, se
dio intervención al Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciado
Benjamín Ernesto Rivas Sermeño, y se abrió a prueba el proceso de conformidad con el artículo 26 de
la LJCA. En esta etapa no se presentó prueba alguna.
a) El Concejo Municipal de Sonsonate no hizo uso del traslado conferido.
b)
El Juez de lo Laboral de Sonsonate nuevamente refirió haber actuado dentro de los
parámetros establecidos en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
c) Los magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral, de San Salvador, ampliaron los
argumentos del informe justificativo que presentaron, señalando que «Este Tribunal, al valorar
las declaraciones de los testigos de descargo conforme a las reglas de la sana crítica, concluyo
(sic) que ambos testigos no merecían fe, porque el conocimiento de los hechos lo obtuvieron de
otro medio de prueba - declaración jurada (...)» (folio 85 vuelto).
d) La representación fiscal, al rendir el traslado conferido, concluyó que las autoridades
demandadas actuaron apegado a derecho.
IV. El Concejo Municipal de Sonsonate señala que los actos impugnados violentan el
principio de legalidad positiva, y los artículos 172 inciso 3º de la Constitución, en relación con el 402
inciso 1º y 410 inciso 2º, ambos del Código de Trabajo.
Sostiene, al respecto, que «(...) el Juez de lo Laboral (...) empieza a hacer un análisis
eminentemente subjetivos (sic), en relación a la valoración de la prueba, y digo subjetivos, por la
sencilla razón de que no existe ninguna disposición legal, en que se fundamente y le sirva de
base, para dar aquellos razonamientos, por lo tanto concluyó, que se infringió el Artículo (sic)
172 inciso 3º de la Constitución de la República, ya que la actuación de aquel Funcionario (sic)
Judicial (sic), no la hizo descansar en ninguna disposición constitucional, ni tampoco en ninguna
disposición de una ley secundaria. Y al haber infringido, la anterior disposición general de
rango constitucional, la cual, denominó el principio constitucional de las actuaciones de los
funcionarios judiciales; posibilitó y por ende y como consecuencia lógica jurídica conllevó a que
se infringiera la segunda disposición general que considero infringida y que es el inciso 2º del
supuestos jurídicos, para destruir la credibilidad y por ende restarle veracidad a los testigos (...)
ya que por ninguna parte de la sentencia definitiva que hoy impugno de ser ilegal, se estableció
de parte de aquel Funcionario (sic) Judicial (sic), que conste alguna argumentación jurídica o
motivación, destinada a establecer que los testigos presentados en el término de prueba
correspondiente son varios o contradictorios, o porque no, decirlo tampoco hay alguna
motivación, que sostenga que aquellos testigos son falsos o habituales, es decir en otras
palabras, los únicos motivos legales, para restarle fe al dicho de un testigo, no fue establecido
por el Juez (...) sino por el contrario se quiere restarles credibilidad invocando un supuesto
jurídico que no está tipificado en la ley (...) el Artículo (sic) 402 inciso 1º del Código de Trabajo
(...) es categórica, y no puede dar lugar a otras interpretaciones basadas en criterios subjetivos,
y la cual es clara en establecer que EN MATERIA LABORAL, LOS INSTRUMENTOS
PRIVADOS, PUBLICOS (sic) O AUTENTICOS (sic), HACEN PLENA PRUEBA, A
EXCEPCION (sic) DE AQUELLOS QUE HAN SIDO DECLARADOS FALSOS PREVIO EL
INCIDENTE DE FALSEDAD; por lo tanto donde hay una disposición legal clara y que no da
para ser interpretada de otra forma, EL APLICADOR DE JUSTICIA, NO PUEDE DAR
OTRA INTERPRETACIÓN, es decir, ya el legislador, a la prueba instrumental en los juicios
laborales, LE DA UN VALOR TASADO O TARIFA LEGAL; por lo tanto, si no se opuso en
tiempo y forma el incidente de falsedad, del informe especial de auditoría que practicó el
Licenciado (sic) CSC, aquella tuvo que ser apreciado y valorada como plena prueba, lo que la
misma sostenía (...) el informe de auditoría especial, fue presentado como prueba, dentro del
término de ocho días hábiles (...) El señor Juez de lo Laboral en auto de las ocho horas con
cuarenta minutos del día ocho de agosto del dos mil once, ordenó abrir a prueba el proceso por
el término de OCHO DIAS. - Hasta ese acto procesal el Juez A quo le dio cumplimiento al
procedimiento que determina la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, empero es de
tomar en cuenta que dicha ley ya no determina el procedimiento en que se va a producir la
prueba, por lo tanto era indispensable que el Juzgador (sic) orientara la recepción de la prueba
en base al código (sic) de trabajo (sic) y al código (sic) procesal (sic) civil (sic) y mercantil (sic),
partiendo de lo prescrito en el art. 20 CPCM, no obstante el Juez A quo ordenó la recepción de
la prueba testimonial en base a las reglas del CODIGO (sic) PROCESAL CIVIL, SIENDO ESTA
UNA LEY DEROGADA, situación que se puede verificar con el acta de la recepción de la
prueba testimonial vertida en el proceso, y por si fuera poco, el Juez Aquo, también al momento
de valorar la prueba especialmente la testimonial lo hace a la LUZ DE LA PRUEBA TASADA
que determina el código (sic) procesal (sic) civil (sic), de no ser así podría haber valorado en
forma objetiva el dicho de la testigo RI(sic) H (sic) DG, quien manifestó claramente que le
constaba el trato ilícito que sostenía la señora LAML, quienes alteraban los recibos defraudaban
al tesoro municipal en el caso de las refrendas del Cementerio Municipal, siendo lógicamente un
testigo presencial de los hechos, por lo que a la luz de la Sana Crítica el dicho de la testigo era
suficiente para acreditar los hechos (...)» (folios 3 frente al 5 vuelto).
Conforme con los argumentos planteados, la presente controversia se circunscribe en
determinar si en el proceso de autorización de despido, promovido en contra de la trabajadora
CCGDA, las autoridades demandadas valoraron la prueba que fue aportada, ya que, según la
parte actora, se logró comprobar que la empleada municipal incurrió en la infracción descrita en
los artículos 68 número uno, en relación con el 60 número 1 y 61 número 6 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal; en adelante LCAM.
V. Previo al análisis jurídico de la controversia es necesario plasmar algunas acotaciones
relacionadas con la competencia y función de esta Sala en la presente causa, lo cual se postula en
los siguientes términos:
La creación de tribunales y la determinación de su competencia corresponden, a propuesta
de la Corte Suprema de Justicia, a la Asamblea Legislativa, tal cual es regulado en el artículo 131
ordinal 31º Cn. La jurisdicción contencioso administrativa es erigida por mandato constitucional
devenido del artículo 172 inciso uno Cn.
Las Salas de la Corte Suprema de Justicia se conforman según se dispone en la legislación
secundaria (a excepción de la Sala de lo Constitucional que es fundada en la Constitución), tal
cual se ha dispuesto en el artículo 172 inciso 2 Cn. y en los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica
Judicial (LOJ), en consonancia con el artículo 1 de la Ley de la LJCA.
En lo que respecta a la competencia y función de esta Sala, el artículo 56 LOJ dispone:
“Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se
susciten en relación a la legalidad de los actos de la administración pública; y los demás asuntos
que determinen las leyes.”
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con
la legalidad de los actos de la Administración Pública.”
De ordinario, la Sala de lo Contencioso Administrativo tiene competencia como único
tribunal jurisdiccional que ejerce el control de la legalidad de los actos de la administración
pública, empero, esta no es su única función, pues, del artículo 131 ordinal 31º Cn., en
consonancia con el artículo 56 parte final de la LOJ se advierte que el legislador tiene la potestad
de atribuir otras competencias a la Sala, que exceden o difieren del mero control de los actos
emitidos por la administración.
Con fundamento en esta potestad es que la Asamblea Legislativa reguló en el artículo 79
parte final de la LCAM: “La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la sala de lo contencioso administrativo de la corte suprema de
justicia”
Esta disposición va inserta en la regulación que en esa ley se hace del proceso a seguir
para autorizar un despido o para una anulación de despido (realizado en la forma de supresión de
plaza), de un servidor municipal incluido en la carrera administrativa municipal.
Tal procedimiento, regulado en los artículos 71 al 79 de la LCAM se desarrollan cuando
la autoridad administrativa toma la decisión de despido quedando sujeto a la autorización de un
tribunal con competencia laboral, el cual, tras un procedimiento en el que se requiere prueba,
aplicando todas las garantías a las partes, decidirá si procede o no autorizarlo. Si el acto
consiste en una supresión de plaza realizada, lo declarará nulo o según el caso, que no existe
ilegalidad.
En este procedimiento, la voluntad de la administración se manifiesta en la decisión de
terminar su vinculación laboral con un servidor público, por motivos regulados en la legislación
respectiva, lo anterior significa que el despido constituye el acto administrativo en el cual se
ejercen las facultades propias de la administración.
Sin embargo, el legislador decidió que dicho acto administrativo fuese sometido a control
por un ente independiente, con lo cual suprimió la etapa de auto supervisión que la
administración pudiere realizar del acto administrativo y, en su lugar, le encomendó el control al
Órgano Judicial.
De la sentencia pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para ante
la respectiva Cámara con competencia laboral, se trata de una alzada, aunque se le denomine
“revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el legislador previó un medio de impugnación
promovido ante esta Sala en acción contencioso-administrativa.
Las resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de
despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva
cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al
Órgano Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia
de los tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras,
palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia
a la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala la
LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el artículo 82
LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa y demás leyes que la contraríen.”
Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones particulares que repercuten en
la función de esta Sala, que requieren de pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas
contra actos de la administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del acto
administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el derecho que haya
resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la Administración arrogándose la
capacidad de dictar actos administrativos para restituir aquél o aquellos que sean
declarados ilegales; ello porque la administración en algunos casos tiene potestad sancionadora,
mientras que los tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por eso en los
primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío correspondiente para que la
administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la
Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han
conocido el asunto; es decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la
decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un
proceso de carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que,
por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o
de nulidad de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una
primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión”
(una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición
equiparable al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del
Código Procesal Civil y Mercantil -CPCM- admite casación la sentencia definitiva en procesos
de material laboral).
La acción contencioso administrativa permite la sustanciación del proceso y la
presentación de prueba, que, como impugnación, tiene características únicas, entre las cuales
resalta la expresa habilitación de acceso no solamente a los particulares sino también a las
autoridades cuando resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral,
lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de la Administración
solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento legal se ha construido
jurisprudencialmente.
Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo
haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala de lo
Civil -en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el control en casación sobre
decisiones de los tribunales laborales- pero que eligió la jurisdicción contencioso administrativa
en su lugar.
Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a
controlar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se
impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las condiciones para conocer y resolver
que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación.
En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal.
El competente para autorizar o no el despido, o en su caso para conocer del proceso de
nulidad de despido cuando no se ha seguido el trámite correspondiente es el juez con
competencia laboral en esa comprensión territorial.
La resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por
resolución de la cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el
segundo
grado de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica.
A su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en
condiciones de declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en
su esencia son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la
Cámara y, por extensión la del juzgado.
Lo precedente significa que esta Sala, en el marco de su competencia dentro de la acción
contenciosa cuando se promueva contra esta clase de decisión jurisdiccional, puede otorgar
directamente la autorización a la entidad municipal para que ésta despida al trabajador o denegar
esta autorización, confirmando lo actuado en los grados de conocimiento precedentes. En similar
sentido, puede confirmar o revocar la decisión judicial pronunciada respecto de la nulidad de un
despido, y sustituirla por su propio pronunciamiento.
VI. El Concejo Municipal de Sonsonate, inició un procedimiento de autorización de despido
en el Juzgado de lo Laboral de Sonsonate contra la empleada municipal, la señora CCGDA, cuya
referencia es 7/11 CAM, donde se emitió la sentencia de las diez horas treinta minutos del siete de
noviembre de dos mil once, agregada de folios 841 al 847, en la cual se establecen, los siguientes
argumentos: “Dentro del término de pruebas la parte actora presento como prueba testimonial a los
testigos CSC Y RIHDG (...) y dichas deposiciones al ser debidamente analizadas se concluye lo
siguiente; el primer testigo, declara sobre el informe de ingresos (...) Y la segunda testigo (...) las
funciones que desempeñaba era de cobrar partidas de nacimiento, refrendas e impuestos municipales
y que la persona que era sub jefe del Estado del Registro Familiar era la señora CCGDA; y que las
funciones que ella desempeñaba era que extendía partidas de nacimientos y refrendas (...) ella la
trabajadora emitía las órdenes de pago y las enviaba con tinta roja, ya que con esa seña la cajera
sabía que tenía que elaborarse el recibo a máquina y ese dinero no entraba a caja y que la
declarante formaba parte de ese plan; ya que había un acuerdo entre ambas (...) y que el
procedimiento para el apoderamiento del dinero de parte de la señora A era de que se elaboraba el
recibo y una vez cobrado en el termino (sic) del día o el siguiente día llegaba a traer a caja el dinero
que le correspondía (...) no obstante ser la declarante la cajera número uno, y siendo además una de
las personas que firmó una de las tan mencionadas y supuestas declaraciones (...) no es veraz en su
declaración por lo que las declaraciones de ambos testigos no merecen Fe (sic)” (folios 845 vuelto y
846 frente y vuelto).
La Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador conoció del recurso de revisión de la
resolución anterior interpuesto por el Concejo Municipal de Sonsonate, en el incidente con
referencia 674-R-2011, resolviendo a las catorce horas del veintiuno de febrero de dos mil doce
(folios 48 y 49), bajo los siguientes argumentos “(...) Que comparte los argumentos del juez
sentenciador para declarar no ha lugar la autorización de despido alegado (...) ya que la
autoridad demandante según consta en autos, no logró con la prueba aportada en el proceso,.
acreditar los extremos de su demanda; por lo cual se procede al examen de la prueba de autos,
particularmente la prueba testimonial a la que se ha hecho referencia, y concluye: A) De la
prueba testimonial consistente en la declaración de los testigos señores CSC Y RIH (sic) DG
(sic), la declaración del primero, no merece fe, por ser éste un testigo de referencia; ya que las
circunstancias acerca de los hechos que depone, las hace de manera general, no concreta, y no
aclara el motivo por el cual a él le consta la participación de la trabajadora CCGDA, en las
anomalías encontradas en la auditoría realizada en las arcas de la municipalidad, ya que
sostiene su dicho basado en prueba documental consistente en una declaración jurada, firmada
por la señora GdA, en la cual acepta su participación en las mencionadas anomalías; prueba
además que no fue presentada por la parte actora (...) B) En cuanto a la declaración de la
segunda testigo señora RIHDG, (...) no merece fe porque las circunstancias acerca de los hechos
que depone, si bien las hace de manera concreta, el conocimiento de los hechos los respalda con
otro medio probatorio que no fue incorporado al proceso, basando su dicho al igual que el
testigo anterior en una declaración jurada que se dice haber sido firmada por la señora
CCGDA, por lo cual no logra producirse con la prueba testimonial presentada por la parte
actora, un convencimiento completo para dar por establecida la participación de la señora
CCGDA, en los hechos que se le atribuyen (...)” (folio 48 vuelto y 49 frente y vuelto).
Se observa que el tribunal descarta la ‘credibilidad’ de los testimonios con fundamento en
que, a su criterio, los testigos relatan sucesos que no les constan de vista y oídas -es decir, que
son de referencia- mientras que la cámara también los considera testigos de referencia y rebate
que puedan referirse a un documento -la declaración jurada que supuestamente suscriben las
cajeras- que no fue incorporado al proceso.
En atención a los argumentos con los cuales se resta valor a la prueba testimonial tanto
por el juzgado como por la cámara, se considera que las objeciones formuladas no atañen a
elementos subjetivos de la credibilidad que solo pueden ser corroborados mediante la
observación directa del testigo en coincidencia espacio-temporal (inmediación del testimonio), o,
como sucedáneo, por el uso de audiovisuales en que se recoja el momento de la declaración e
interrogatorios, sino que se trata de reparos fundados en aspectos que pueden dilucidarse a partir
del contenido de las deposiciones cual se consignaron en el expediente, por lo que se procederá a
tal efecto a continuación.
Las declaraciones de los testigos, señores CSC, FJJRS y RIHDG, se encuentran agregadas
de folios 751 al 756 del expediente del Juzgado, con referencia 5/11 CAM.
Textualmente, el primer testigo depuso: “(...) que actualmente labora para la Alcaldía ,
Municipal de Sonsonate, como Jefe de Auditoría Interna; que desempeña las funciones de
auditoría, informar al Concejo Municipal y a la Corte de Cuentas de la República sobre las
auditorías realizados a las unidades, que la persona que desempeñaba el cargo de jefe del
Registro del Estado Familiar, si es la señora CCG; que las funciones que desempeñaba era
controlar lo que se refiere a las refrendas; que en la situación actual en la que se encuentra ella
en la alcaldía es que el Concejo Municipal la ha suspendido (...) que la auditoría consistió en la
revisión de la formula ISAM, para verificar la parte que quedaba en tesorería y la parte que
queda en contabilidad versus con el documento que entrega el contribuyente en la oficina del
cementerio, únicamente aquellas que fueron modificada (sic), el hallazgo consistió en verificar
las fórmulas que fueron modificadas (...) el declarante encontró la (sic) modificaciones los
recibos de ingreso en concepto de refrenda; que eso trajo como consecuencia a la alcaldía un
detrimento de capital (...) que a la señora de G se le auditó de enero de dos mil nueve a mayo de
dos mil once (...)” (folios 751 vuelto y 752 frente, del expediente 7/11 CAM del juzgado).
En cuanto a la testigo RIHDG expuso lo siguiente: “(...) que las funciones que
desempeñaba era de cobrar partidas de nacimiento, refrendas, impuestos municipales (...) la
señora CCGDA, que las funciones que ella desempeñaba era de que extendía partidas de
nacimiento y refrendas (...) esas anomalías era de que ella mandaba las órdenes de pago con
tinta roja, la cajera ya sabía que tenía que elaborarse el recibo a máquina y que ese dinero no
entraba a la caja; que la declarante formaba parte de ese plan; que ese plan consistía de que ya
había un acuerdo entre la cajera y ella de mandar la orden de pago con tinta roja para elaborar
el recibo; que la cantidad de dinero de que se apoderó y no ingresó fue de cinco mil dólares y
fracción, que la cantidad exacta no la recuerda; que si existía un plan para apoderarse de ese
dinero era ese de mandar la orden de pago y que el dinero no iba a entrar a la caja; que las
personas que involucran a la señora GDA para el apoderamiento son las cajeras de la caja uno
y caja dos; que el recibo de ingreso está compuesto de tres juegos el original para la persona
cuando cancela, copia para contabilidad y copia para tesorería; que el procedimiento para el
apoderamiento del dinero de parte de la señora de A era de que se elaboraba el recibo, una vez
cobrado en el término del día o el siguiente día llegaba a traer a caja el dinero que le
correspondía a CG; que eso sucedió desde enero de dos mil nueve a mayo de dos mil once; que
la forma anormal que uso la señora de A para apoderarse de esos fondos, era de que se había
llegado al acuerdo de
agarrar la mitad cada una, ya al cierre de caja, ella iba a traer ese dinero,
que todo lo declarado le consta de vista y oídas. Que todo lo declarado es la verdad (...)” (folios 755
frente y vuelto del expediente 7/11 CAM).
Tanto el Juez de lo Laboral de Sonsonate como los magistrados de la Cámara Primera de
lo Laboral de San Salvador, en la motivación de las resoluciones impugnadas, coinciden en
señalar que lo dicho por los testigos citados no les merece fe debido a que les consta por
referencias; por otra parte, aunque se produjo prueba documental, ambos tribunales omitieron
pronunciarse respecto de la misma, principalmente del informe resultante del examen especial de
auditoría interna.
Ha existido un yerro en la apreciación de las fuentes personales consistentes en los
testigos CSC y RIHDG, señalados como testigos de referencia, pues al examinar el contenido de
dichos testimonios se aprecia lo contrario: la segunda deponente explica hechos que ella vivió y
en los cuales participó directamente, mientras que el primero es un testigo de carácter experto, un
auditor interno que desarrolló examen especial de auditoría conforme a la Ley de Corte de
Cuentas de la República y a las Normas de Auditoría Gubernamental, su deposición es el medio
legal -junto a su informe- para introducir datos técnicos que ha debido constatar en el ejercicio de
su función legal y con fundamento en su conocimiento especializado, por ende ambos
testimonios son directos y aportan datos pertinentes que fueron desmerecidos equivocadamente
por los tribunales laborales.
De la sola lectura de la deposición de RIHDG se extrae que ella era la cajera número uno
y entre los datos que aporta, indica describe el procedimiento que seguía la empleada despedida
para colaborar con el acto que causa perjuicio a la administración municipal, mientras que el
testigo CSC describe el método utilizado para realizar su examen especial de auditoría interna,
alude a los documentos que le fue necesario analizar para efectuarlo, relata los hallazgos
derivados de esos documentos y del proceso de entrevistas y otras corroboraciones que debió
hacer, así como explica las conclusiones a las cuales arribó.
En el informe de auditoría especial se concluyó que en el proceso de verificación de los
recibos de ingresos se descubrió que a los contribuyentes se les entregaba un recibo por el valor
de lo remesado, sin embargo, en la copia del recibo que se agregaba a los archivos del
departamento de tesorería y contabilidad de la municipalidad, se consignaba una cantidad
monetaria distinta a la que tenía el original, en ese sentido, no coincidía el monto del ejemplar del
recibo que se encontraba en poder del contribuyente con el monto de la copia guardada en el
archivo.
Debe resaltarse que como se trata de un medio especial de prueba que aporta un
especialista en un área de conocimiento distinta a aquélla en que es experto el juez, a quien
además se le ha conferido por ley especial la facultad de realizar este tipo de examen especial en el
marco de sus funciones como auditor interno, el procedimiento e insumos documentales,
testimoniales o de otra índole que se utilizan para sustentar la auditoría son aquellos que dispone la
ley así como las normas de auditoría aplicables al tipo de informe -en este caso son las normas que
dicta la Corte de Cuentas de la República para auditar entidades gubernamentales- que el auditor debe
realizar; al proceso se introduce la información recopilada y analizada mediante dos vehículos: el
informe de auditoría especial y la deposición del auditor, no se exige que, además, el auditor deba
presentar todos los documentos en que basa su análisis y estudio, salvo que así lo decida el juez [que
no es el caso], o una de las partes cuestione la legalidad del examen especial, en cuyo caso podría
examinarse el procedimiento y fuentes, pero cuando esto no sucede, como en efecto no aconteció en
el proceso, basta con el informe y el dicho del auditor - quien no fue objetado por razones de su
propio comportamiento al deponer o en virtud de algún dato que hiciere dudar de su imparcialidad-
para acreditar los resultados de su análisis experto.
Una vez establecido con el informe de auditoría y con el testimonio del señor CSC, que se
había causado un menoscabo económico a las arcas municipales, pues no se recibieron los
ingresos de los contribuyentes, es importante analizar el testimonio que brindó la señora RIHDG,
quien manifestó que ella era la cajera número uno y que le constan de vistas y de oídas el
procedimiento que realizaba la señora GdA, para apropiarse del dinero de los contribuyentes.
En dicha declaración se explica el procedimiento irregular que aplicaban para apoderarse
del dinero y alterar los recibos que se resguardaban en la sede municipal. En este sentido la
testigo no es de referencia sino presencial y, en ausencia de señalamiento alguno que desmerezca
su dicho por razones subjetivas o por contradicción con otros medios probatorios, su testimonio
merece fe.
Con el testimonio de la señora RIHDG quedó evidenciada la participación de la señora
CCGDA, en los hechos que causaron perjuicio al patrimonio del municipio en cuya alcaldía
desempeñaba sus funciones, por lo que incurrió en una conducta que está sancionada con el
despido, según los artículos 68 número uno, en relación con el 60 número 1 y 61 número 6 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal, cuyo tenor es el siguiente:
Artículo 68: “Son causales de despido, las siguientes: 1. Incumplimiento de las obligaciones
comprendidas en el Art. 60 o incumplimiento de las prohibiciones comprendidas en el Art. 61,
cuando con dicho incumplimiento se cause grave trastorno a la disciplina interna, al normal
desarrollo de las actividades de la oficina de que se trate o al desarrollo de las funciones de la
administración (...)”.
Artículo 60 “Son Obligaciones de los funcionarios y empleados de carrera, las siguientes: I.
Desempeñar con celo, diligencia y probidad las funciones inherentes a su cargo o empleo y en
estricto apego a la Constitución de la República y normativa pertinente (...)”.
Artículo 61 “Se prohíbe a los funcionarios y empleados de carrera: [...]6. Desarrollar
actividades que riñan con los intereses del municipio o entidad municipal para la que trabaja (…)”.
La señora CCGDA, estaba nombrada en el cargo de auxiliar en el Registro del Estado
Familiar, realizando las funciones de sub jefe del Registro del Estado Familiar de la Alcaldía
Municipal de Sonsonate, en cuyo desempeño le correspondían los asentamientos de defunciones,
inscripciones de divorcios y rectificaciones de partidas, refrendas de defunciones y mandaba
órdenes de pago a la tesorería municipal.
Se ha establecido con la prueba precedente que, en el marco de dichas labores, la señorita
antes mencionada, en acuerdo previo sostenido con las cajeras de la municipalidad mandaba las
órdenes de pago con tinta roja para elaborar los recibos y éstos eran alterados, para que reflejaran
una cantidad distinta a la que recibía de los usuarios de la alcaldía y que estaban consignadas en
los recibos originales.
Tal comportamiento evidencia, sin duda alguna, un alejamiento entre el deber requerido
por el cargo de la señora CCGDA y la manera en que ella desempeñó sus funciones, sin celo,
diligencia y especialmente sin probidad alguna, en desacuerdo con la constitución y sistema
normativo alusivo al cargo.
No solo eso, sino que la actividad que realizó estaba en franco desacuerdo con los
intereses del municipio, ya que repercutió en perjuicio económico al tiempo que reportó a favor
de la señora un ingreso patrimonial surgido de la infracción de su deber.
Determinada que ha sido la coincidencia entre la conducta de la empleada municipal y los
elementos típicos de las infracciones indicadas, es procedente aplicar a ella la consecuencia
jurídica legalmente establecida, que es la autorización de su despido, por ello, se declarará la
ilegalidad de las resoluciones impugnadas y esta Sala autorizará al Concejo Municipal de
Sonsonate a efectuar el correspondiente despido.
FALLO:
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos -- y los artículos 172 inciso 3º de la
Constitución, 60, 61 y 68 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, 216, 217, 218 y 272 del
Código Procesal Civil y Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal la resolución pronunciada por el Juez de lo Laboral de Sonsonate, a las
diez horas treinta minutos del siete de noviembre de dos mil once, que resolvió: a) no ha lugar la
imposición de la sanción de despido de la trabajadora CCGDA, por no haberse probado en legal
forma dentro del proceso los extremos de la demanda; b) condenar al Concejo Municipal de
Sonsonate, a [restituir] a la trabajadora, señora CCGDA, a sus labores en el cargo, lugar y demás
estipulaciones y condiciones de trabajo en las que venía desarrollando; y c) condenar al Concejo
Municipal de Sonsonate a pagarle a la trabajadora, señora CCGDA, los salarios dejados de percibir
desde el día veintiocho de junio de dos mil once, hasta la fecha en que se cumpla la resolución.
B.
Declarar ilegal la resolución pronunciada por los magistrados de la Cámara Primera de lo
Laboral de San Salvador, a las catorce horas del veintiuno de febrero de dos mil doce, que confirmó
la resolución anterior, venida en revisión.
C. Autorizar el despido solicitado por el Concejo Municipal de Sonsonate de la señora
CCGDA, del cargo de auxiliar en el Registro del Estado Familiar, por haber incurrido en una
conducta que se encuentra descrita como infracción y sancionada con el despido, según los artículos
68 número 1, en relación con el 60 número 1 y 61 número 6 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal.
D. Condenar en costas a las autoridades demandadas.
E. Devolver cada expediente a su tribunal de origen.
F. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas.
Notifíquese.
DAFNE S. ----- P. VELASQUEZ C. ----- DUEÑAS. ----- S. L. RIV. MARQUEZ.-----
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LA
SUSCRIBEN ----- M. B. A. ---SRIA.---RUBRICADAS.
