Sentencia Nº 428-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-01-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 18 Enero 2022 |
| Número de sentencia | 428-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
428-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y seis minutos del dieciocho de enero dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el alcalde y el
Concejo Municipal, ambos de Carolina, departamento de San Miguel, por medio de su apoderada
general judicial con cláusula especial, licda. L.L.C., en contra de la jueza de
Primera Instancia de Ciudad Barrios y de los magistrados de la Cámara de lo Civil de la Primera
Sección de Oriente, ambos del departamento de San Miguel, por la supuesta ilegalidad de los
siguientes actos:
a) La resolución de las 14:34 del 3 de diciembre de 2015, en el proceso con referencia
EDA 58-JND-2015-dr, pronunciada por el juzgado de Primera Instancia de Ciudad Barrios,
mediante la cual se declaró nulo el despido del sr. JCMR, se ordenó su reinstalo en el cargo o en
otro de igual nivel y categoría y el pago de los salarios dejados de percibir hasta el cumplimiento
de la sentencia.
b) La resolución de las 10:50 del 26 de mayo de 2016, en el incidente con referencia
C.B./#09/03-02-16, pronunciada por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, en
la que se confirmó el acto precedente.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el juzgado de
Primera Instancia de Ciudad Barrios y la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente,
como autoridades demandadas; y el F.G.eral de la República, por medio de sus agentes
auxiliares, licdas. E.E.A.A. y E.G..S.S.. El sr. JCMR,
tercero beneficiario con los actos impugnados, no intervino pese a habérsele comunicado la
existencia de este proceso.
Leídos los autos y CONSIDERANDO:
I. La parte actora, por medio de su apoderada judicial, señala en la demanda que el sr.
JCMR presentó una solicitud ante el juzgado de Primera Instancia de Ciudad Barrios pidiendo la
nulidad del despido soportado por su persona y realizado por el Concejo Municipal de Carolina.
En su pretensión sostuvo que ingresó a laborar con el cargo de encargado de la compostera el 1
de mayo de 2012 a dicha municipalidad, por medio de contrato escrito. Asimismo, expresó que el
4 de mayo de 2015, al tratar de ingresar a la alcaldía para desempeñar su jornada laboral, se le
impidió su acceso y se le manifestó que quedaba despedido de su trabajo sin darle explicación
alguna o razón de tal hecho.
Es así que, producto de la solicitud de nulidad de despido promovida por el sr. MR, el
juzgado en referencia resolvió declarar nulo el despido que ejecutó el alcalde y el Concejo
Municipal de Carolina, ordenar el pago de los salarios dejados de percibir a partir de la fecha del
despido, así como el reinstalo del trabajador en su cargo o en otro de igual nivel y categoría.
Posteriormente, el referido C.M. interpuso el recurso de revisión, ante la Cámara de
lo Civil de la Primera Sección de Oriente, en contra de la resolución emitida por el juzgado de
Primera Instancia de Ciudad Barrios y, en la correspondiente decisión, la Cámara confirmó la
sentencia venida en revisión.
La parte actora estima que los actos impugnados son ilegales porque se vulneró el debido
proceso, el principio de legalidad, de igualdad, de seguridad jurídica y de congruencia. Alega que
hubo falta de valoración de la prueba con aplicación de las reglas de la sana crítica y motivación
de las sentencias; transgrediendo los arts. 2, 3 y 86 inc. 3° Constitución, 3, 218, 219, 416 y 417
Administrativa Municipal [LCAM].
II. Mediante la resolución de las 08:51 del 4 de mayo de 2017 [fs. 46 y 47] se admitió la
demanda contra la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios y los magistrados de la Cámara
de lo Civil de la Primera Sección de Oriente. Se tuvo por parte al alcalde y al Concejo Municipal
de Carolina, por medio de su apoderada general judicial con cláusula especial, licenciada
L.L.C. y se solicitó de las autoridades demandadas el informe sobre la existencia
del respectivo acto atribuido, que ordena el art. 20 Ley de la Jurisdicción Contencioso
noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial número 236, tomo número 261, de fecha 19 de
diciembre de 1978, ordenamiento ya derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art.
124 LJCA vigente]; y se declaró sin lugar la suspensión provisional de la ejecución de los efectos
de las resoluciones impugnadas.
La jueza de P.era Instancia de C..B. rindió su informe el 26 de junio de 2017
y expuso que: «(…) el presente Juicio (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) ha sido
motivado por la resolución mediante la cual se declaró Nulo (sic) el Despido (sic) del trabajador
JCMR, en razón que los Miembros (sic) del Concejo Municipal de la Alcaldía de Carolina, no
lograron probar de forma clara, eficaz y suficiente que siguieran el Procedimiento (sic) de
autorización de despido establecido en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, pues
como tal, al ser una ley Especial (sic), lo que debe probarse es la relación laboral existente (…)
siendo estos elementos esenciales que llevaron a la convicción a la Suscrita (sic) de tener por
Nulo (sic) el despido (…)» [fs. 54 y 55].
Por su parte, la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, por medio del oficio
número 298 del 28 de junio de 2017 [f. 59], rindió el informe requerido, se limitó a manifestar la
existencia del acto impugnado y afirmó que estaba pegado a derecho.
Por medio del auto de las 08:06 del 21 de septiembre de 2017 [fs. 81 y 82] se tuvo por
parte a la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios y a los magistrados de la Cámara de lo
Civil de la Primera Sección de Oriente, como autoridades demandadas, y por rendido el primer
informe que les fue requerido. Se solicitó de estos el informe justificativo de legalidad de la
notificar al Fiscal General de la República la existencia de este proceso.
La jueza de Primera Instancia de C..B. en el informe justificativo, agregado a fs.
88 y 89, refirió que la sentencia que ahora se impugna «(…) esta (sic) pronunciada con respeto a
los principios que la demandante alega como vulnerados, en razón que, la Suscrita (sic) Jueza
(sic) conoció y tramito (sic) el proceso sub judice (sic), en atención a las reglas del debido
proceso, legalidad e igualdad, de acuerdo a la Ley Orgánica Judicial (…) [y] a la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, la que, atribuye competencia a los Juzgados y Cámaras de lo
Laboral, para que conozcan en casos de empleados comprendidos dentro de la misma (…) no
obstante (…) [el Concejo Municipal de Carolina] no logro (sic) acreditar con la prueba
correspondiente (…) que este Juzgado (sic) no tuviera competencia para tramitar el proceso
mediante la (sic) cual se declaró Nulo (sic) el Despido (sic) del trabajador JCMR (…) se
respetaron y se otorgaron los plazos y las oportunidades procesales a todos los intervinientes, se
hizo una valoración de la prueba en virtud de la lógica, la experiencia y el razonamiento como
pautas integradoras de la sana crítica, valorando lo aportado por las partes procesales en el
momento oportuno en consonancia con el principio de congruencia y siendo que la misma parte
demandada en un primer momento, ahora demandante acredito (sic) la relación laboral y la
falta de procedimiento de autorización de despido; por lo que, concurriendo estos elementos, los
cuales son esenciales y en atención a todo lo expuesto, otorgaron la convicción a la Suscrita (sic)
de tener por Nulo (sic) el despido del cual fue objeto el señor JCMR y dictar la sentencia de
mérito».
Los magistrados de la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente rindieron el
informe justificativo y manifestaron lo siguiente: «(…) Al estudiar el proceso se constató que
efectivamente, el señor J (sic) CMR, tenía calidad de empleado de la Alcaldía Municipal de
Carolina, ya que según lo manifestado en la demanda, trabajó en dicha Alcaldía desde el uno de
mayo de dos mil doce hasta el día cuatro de mayo del dos mil quince, y por ende estaba
incorporado de pleno derecho en la carrera administrativa municipal, tal como lo dispone el Art.
(sic) 35 inciso tercero de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; asimismo, en la
demanda expresó (…) que acudió a tal Alcaldía (sic) a desempeñar sus funciones y al llegar al
portón de tal alcaldía los vigilantes de ésta (…) no lo dejaron ingresar, por órdenes del nuevo
Alcalde (…) acto que quedo (sic) demostrado por medio de los testigos presentados por la parte
actora, al decir (…) que a dicho trabajador no se le permitió el ingreso a su lugar de trabajo,
por lo que se considera despedido, al no poder desempeñar las funciones para las que había sido
contratado; además no consta que a dicho trabajador se le haya seguido el procedimiento que
estipula el Art. (sic) 74 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal para despedirlo; razón
por la cual esta Cámara confirmó la sentencia venida en revisión (…)» [fs. 107 vto. y 108 fte.]
III. En el auto de las 11:07 del 21 de mayo de 2018 (f. 110) se tuvo por rendido el informe
justificativo requerido de las autoridades demandadas. Aunado a ello, se dio intervención a la
licenciada E.E.A.A., en carácter de agente auxiliar delegada del Fiscal
La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente mediante el oficio número 345
[folio 116] ofreció como prueba documental la sentencia definitiva del recurso de revisión con
referencia C.B./#09/03-02-16 [fs. 12-21].
Por su parte, la Jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios por medio de un oficio -sin
número- [f. 118] ofreció como prueba la copia certificada del expediente judicial con referencia
#58-JND-2015-dr [fs. 120-303].
La parte actora por medio del escrito del 15 de agosto de 2018 ofreció prueba documental
la cual fue detallada en el mismo [f. 304].
En la resolución de las 08:08 del 6 de febrero de 2019 [fs. 319 y 320] se admitió la prueba
ofrecida por las autoridades demandadas y la parte actora, se ordenó correr traslado a estas, así
a) La jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios ratificó su informe justificativo de
legalidad.
b) La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente reiteró sus argumentos
expuestos en su segundo informe.
c) Los demandantes desarrollaron similares alegatos a los expuestos en la demanda.
d) La representación fiscal sostuvo que los actos dictados por las autoridades demandadas
son legales por estar apegados a derecho.
e) El sr. JCMR, tercero beneficiario con los actos impugnados, no contestó el traslado a
pesar de su legal notificación, tal como aparece a fs. 339 y 340.
IV. Hecho el anterior relato de los principales sucesos procesales acontecidos, esta Sala
hará el examen de legalidad de acuerdo con los alegatos esgrimidos por los pretensores y en
Tal como se dijo al final del romano I., el alcalde y el Concejo Municipal, ambos de
Carolina, señalaron que los actos impugnados son ilegales porque se vulneró el debido proceso,
el principio de legalidad, de igualdad, de seguridad jurídica y de congruencia. Alegaron que hubo
falta de valoración de la prueba con aplicación de las reglas de la sana crítica y motivación de las
sentencias; transgrediendo los arts. 2, 3 y 86 inc. 3° Constitución, 3, 218, 219, 416 y 417 CPCM,
y 11, 12, 31, 35, 75 y 80 LCAM.
De la lectura de la demanda (fs. 1-7) y de su ampliación (fs. 37-41), se advierte que la
fundamentación jurídica de la pretensión de ilegalidad se reduce básicamente a dos alegatos
expresos y categóricos: (i) En primer lugar, los demandantes estiman que se violentó el debido
proceso, el principio de legalidad, de igualdad y el de seguridad jurídica, en virtud de que la ley
aplicable no es la LCAM, ya que, de conformidad con los arts. 11, 12, 35 y 80 de esta norma, el
sr. JCMR no cumplió los requisitos legales para ser miembro de la carrera administrativa
municipal, requiriéndose para ello la emisión de un acuerdo municipal de nombramiento, cosa
que no ocurrió. Y (ii) en segundo lugar, consideran que las sentencias emitidas por las
autoridades demandadas carecen de congruencia y de motivación con respecto a los hechos
narrados en la demanda de nulidad de despido y a los elementos probatorios, los cuales no fueron
valorados conforme con las reglas de la sana crítica, en vista de que no se comprobó la existencia
de un despido y su respectiva notificación al trabajador por parte del alcalde y del Concejo
Municipal de Carolina.
Como se ha manifestado en el primer alegato supra, los demandantes son del criterio que
el presente caso debió tramitarse bajo la normativa laboral [Código de Trabajo] y no conforme
con la LCAM, ya que consideran que el sr. MR no es miembro de la carrera administrativa
municipal y, por ende, en la solución del conflicto laboral no se le aplica esta última ley.
Luego, con relación a que no se comprobó la existencia de un despido y su respectiva
notificación al trabajador, los demandantes manifestaron que: «(…) los Arts. (sic) 74 y 75
LECAM, son claros, el primero “Los despidos que se efectúen” y el segundo al decir:
“CUANDO UN FUNCIONARIO O EMPLEADO FUERE DESPEDIDO, sin seguirse el
procedimiento establecido en esta ley (…) debe existir primero el acto del despido y el presente
caso ni la prueba documental relacionada, ni la testimonial han acreditado o probado el
extremo exigido D E S P I D O, y lo cual lo podemos evidenciar en la misma sentencia, los
juzgadores han sostenido que se probó la existencia de una relación laboral, y que se impidió el
ingreso a la Alcaldía, pero no se ha probado el despido, ni que el impedir el ingreso a la
Alcaldía se haya efectuado por las personas demandadas, por lo que considero que se [ha] dado
una interpretación y aplicación incorrecta, ilógica e incongruente de los citados artículos,
porque no es posible decir “que como no se siguió ningún proceso de despido ante el juez
competente, por ello EXISTIO (sic) EL DESPIDO, ya que no es por la ausencia de un proceso,
que se tendrá por acredita la existencia de un despido, todo lo contrario, debe existir primero
EL ACTO MISMO DEL DESPIDO y, además, QUE ESTE acto HAYA SIDO EFECTUADO POR
EL FUNCIONARIO O PERSONA DEMANDADA, y que se le haya notificado, para poder
responsabilizarse de ello (…) jamás en el proceso consta la existencia del despido mucho menos
que mis representados hayan efectuado el despido o notificado al señor JCMR, por lo que no
puede declararse una Nulidad (…)» [f. 5 vto.]
Por último, sobre la falta de congruencia y de motivación entre los argumentos emitidos
por las autoridades demandadas en sus resoluciones y la pretensión contenida en la demanda de
nulidad de despido, los demandantes afirmaron que: «(…) ambas autoridades primero han dicho
DECLARESE (sic) NULO EL DESPIDO DE QUE FUE OBJETO el señor J (sic) CMR, cuando
nunca se demostró la existencia del despido, sino que este se presumió por los juzgadores
(…) ambas autoridades han dicho CONDENASE (sic) AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL
DE CAROLINA Y A SU CONCEJO MUNICIPAL A PAGAR POR CUENTA PROPIA AL
TRABAJADOR J (sic) CMR, LOS SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR hasta que se cumpla
la sentencia, SIN QUE HAYA EXISTIDO DICHO ACTO DE NOTIFICACIÓN DEL DESPIDO
(…)» [f. 6 fte.]
1. Violación al debido proceso, al principio de legalidad, igualdad y a la seguridad
jurídica, en virtud de que la ley aplicable no es la LCAM porque el sr. JCMR no cumplió
los requisitos legales para ser miembro de la carrera administrativa municipal.
Con el objeto de analizar la procedencia de la violación esgrimida, esta Sala debe analizar
en primer lugar si el sr. MR fue contratado para desempeñar una actividad regular y continua de
la municipalidad y, en ese sentido, concluir sí reunía los requisitos para ser miembro de la carrera
administrativa municipal -en virtud de lo dispuesto en los arts. 11, 12, 35 y 80 LCAM-; y, a
partir de tal análisis, establecer la normativa aplicable al caso concreto y si las autoridades
demandadas podían conocer de las diligencias de nulidad de despido reguladas en el art. 75
LCAM.
a. Una de las garantías de los miembros de la carrera administrativa municipal es que
cualquier decisión encaminada a sancionarlos, suspenderlos o despedirlos, debe estar respaldada
en las causales y en los procedimientos determinados en la LCAM. Es importante señalar que el
art. 75 antes mencionado habilita a un funcionario o empleado municipal a entablar la pretensión
de nulidad de despido en aquellos casos en que fuere despedido sin seguírsele el procedimiento
determinado en la misma ley.
Según argumenta el alcalde y el Concejo Municipal de Carolina, el sr. MR no pertenecía a
la carrera administrativa municipal porque no cumplía los requisitos legales para ello y, además,
no existía un acuerdo de nombramiento del cargo. Por tanto, no le asistía el derecho de iniciar el
procedimiento de nulidad de despido regulado en la LCAM, sino, por el contrario, debía
aplicársele la normativa laboral [Código de Trabajo].
Conforme con el art. 11 LCAM, siempre que un trabajador desempeñe labores de carácter
permanente en la municipalidad entra a pertenecer a la carrera administrativa municipal. Tal
derecho es legalmente reconocido, independientemente de la forma en que tiene lugar el origen
de la relación laboral entre el trabajador y la municipalidad. En este sentido, el artículo citado
define: “Son funcionarios o empleados de carrera los nombrados para desempeñar cargos o
empleos permanentes (...) sin importar la forma en que hubieren ingresado al cargo o empleo
(…)”
b. La Sala de lo Constitucional ha sostenido que el reconocimiento del derecho a la
necesidad de brindarles un grado de seguridad que les garantice que su situación jurídica no se
modificará fuera del marco constitucional y legal previamente establecido.
Con relación al referido derecho, en las sentencias de ese tribunal del 19 de diciembre de
2012, amparos 1-2011 y 2-2011, cuyo criterio fue retomado el 1 de marzo de 2017, amparo 436-
2015, se sostuvo que: «(...) para determinar si una persona es o no titular del derecho a la
estabilidad laboral, se debe analizar -independientemente de que esté vinculada con el Estado
por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales- si en el caso particular
concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público y, por
ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro
ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las competencias de dicha
institución; (iii) que las labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de
manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias
para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de confianza,
circunstancia que debe determinarse con base en los criterios fijados por este Tribunal. En
definitiva, si un trabajador se encuentra vinculado con el Estado en virtud de un contrato con
plazo determinado, la sola invocación de esté por parte del empleador no constituye razón
suficiente para tener [por] establecido que la prestación de servicios por parte de aquel a favor
del Estado es de naturaleza eventual o extraordinaria. Ello constituye una aplicación indebida
del art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, ya que se utiliza la figura del
contrato para obtener servicios que pertenecen al giro ordinario de una determinada institución
(...)» (el subrayado es propio).
c. Al respecto, la parte actora ha sido categórica en señalar que al sr. MR no le era
aplicable el régimen de la LCAM por no ser miembro de la carrera administrativa municipal. En
ese sentido, corresponde determinar, primero, si el trabajador era titular del derecho a la
estabilidad laboral, o si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones establecidas
en la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho. En la etapa
probatoria se incorporaron las certificaciones de los expedientes tramitados en el juzgado de
Primera Instancia de Ciudad Barrios y en la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente,
cuyos pasajes, en lo que interesa al caso, serán examinados.
Así, se tiene que en el juzgado de Primera Instancia de C.B. se diligenci el
procedimiento de nulidad de despido, que consta en la certificación del expediente con referencia
#58-JND-2015-dr, el cual inició por medio de una demanda interpuesta por el sr. JCMR. En
dicha demanda se señaló que este ingres a laborar en la Alcaldía Municipal de Carolina desde el
1 de mayo de 2012, con el cargo de encargado de la compostera de la planta de compostaje,
sujeto a una jornada laboral de 8 horas diarias, de lunes a viernes, de las ocho a las dieciséis
horas, devengando un salario mensual de trescientos cincuenta dólares de los Estados Unidos de
América ($350.00).
En la resolución pronunciada por la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios el 3 de
diciembre de 2015 se aludió al establecimiento de la relación laboral entre el trabajador y la
municipalidad de Carolina señalando lo siguiente: «(…) al analizar la declaración de los testigos
ofertados por la parte demandante (…) se tiene que ambos testigos son claros y contestes en
expresar subordinación en cuanto al tiempo de labores y el cargo en el cual se desempeñaba el
señor JCMR, bajo las ordenes de la municipalidad de Carolina y que les consta porque fueron
compañeros de trabajos (sic), elementos que son útiles y pertinentes al caso (…) para tener por
probada la relación de trabajo entre el trabajador y la municipalidad de Carolina; así mismo los
dos testigos han sido bien claros en establecer que el trabajador dejo (sic) de laborar (…) el día
cuatro de mayo (…) de conformidad al método de valoración de la sana critica merece fe por ser
útil y pertinente al caso (…) por lo que la parte demandante a (sic) probado con dicha prueba
tanto la relación de trabajo así como el despido de hecho del trabajador (…)» [f. 25 fte.]
Al revisar la certificación del expediente con referencia #58-JND-2015-dr del juzgado de
Primera Instancia de Ciudad Barrios, a fs. 262-264 se encuentra el acta de las 14:00 del 13 de
noviembre del año 2015 mediante la cual los testigos JSOP y ADG rindieron su testimonio y, en
síntesis, manifestaron:
- ADG: «(…) ¿A qué se dedica?, Responde: Bueno yo a trabajar en la Alcaldía (…) ¿Por
qué ya no trabaja ahí?, responde: Me Corrieron (…), ¿De que trabajaba Don C?, contesta: Era
compañero de nosotros; ¿Qué funciones desempeñaba?, responde: Él trabajaba ahí con nosotros
barriendo ordenando gente porque ahí se turnaba uno con otro; ¿Qué día fue que les dijeron a
ustedes que ya no los necesitaban?, contesta: un primero (…) De mayo (…) ¿Desde ese momento
ya no se presentaron ustedes?, contesta: Ya no hasta el día cuatro llegamos el (sic) portón y
estaba enllavado (sic)» [fs. 262 vto. y 263 fte.]
- JSOP: «(…) ¿Conoce al señor C?, Responde: si lo conozco (…) ¿Por qué lo conoce?,
responde: Porque fuimos compañeros de trabajo (…) ¿Por qué dice usted que fueron compañeros
en la Alcaldía?, contesta: Porque trabajamos de lo mismo (…) [f. 263 fte. y vto.]
d. Con las declaraciones relacionadas, se demuestra la relación laboral existente entre el
sr. MR y la municipalidad de Carolina, que dio inicio a partir del 1 de mayo de 2012.
Ahora, conforme con la jurisprudencia constitucional previamente citada que establece
que, independientemente de la forma en que se inició el vínculo laboral, lo importante para
determinar la estabilidad es analizar las actividades desempeñadas por el trabajador con el objeto
de verificar si se cumplen las características de un empleado de carrera. En primer lugar, «(…) (i)
que la relación laboral sea de carácter público y, por ende, el trabajador tenga el carácter de
empleado público (…)» Es importante hacer notar que el trabajador debe estar vinculado
laboralmente con un ente público. No hay duda que, según los arts. 203 y 204 de la Constitución,
los municipios son entes públicos y autónomos en lo económico, técnico, administrativo y
jurídico. Esto nos lleva a inferir que los servicios que prestaba el señor MR como encargado de
la compostera eran de carácter público; consecuentemente, este tenía a la fecha de la separación
del puesto de trabajo la calidad de servidor o empleado público.
La segunda característica está referida a: «(…) (ii) que las labores [deben pertenecer] al
giro ordinario de la institución, es decir, que guarden relación con las competencias de dicha
institución (…)» Tal como consta en las diligencias de nulidad de despido, el sr. MR se
desempeñaba en ese momento en el cargo antes relacionado. Asimismo, consta en el acta de fs.
262-264 la declaración de los testigos JSOP y ADG quienes manifestaron que aquel era su
compañero de trabajo y cumplía una determinada jornada laboral en la alcaldía municipal de
Carolina. No se ha puesto en duda que las labores desempeñadas por el trabajador pertenecen al
giro ordinario de la comuna en cuestión.
Por otro lado, con relación a la característica de que «(…) (iii) las labores [sean] de
carácter permanente, en el sentido de que se realicen de manera continua y, por ello, quien las
efectúa cuente con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de manera
eficiente(…)»; es preciso señalar que el trabajador en referencia, en la demanda presentada en el
procedimiento de nulidad de despido seguido ante el juzgado de Primera Instancia de C.
.B., manifestó que inició sus labores “el día uno de mayo del dos mil doce” en la alcaldía
municipal de Carolina (f. 122 vto.) hasta el 4 de mayo de 2015, denotándose con ello continuidad
en el desempeño del cargo. Con lo anterior se evidencia una actividad ejecutada en el tiempo que
conlleva un carácter permanente y, además, la misma forma parte de la actividad permanente de
dicha comuna. Por tanto, es posible concluir que el referido trabajador realizaba sus labores de
manera continua y no temporal.
En cuanto a la última característica relativa a que «(…) (iv) el cargo desempeñado no sea
de confianza, circunstancia que debe determinarse con base en los criterios fijados por este
Tribunal (…)», debe decirse que no se ha alegado, mucho menos acreditado, que el cargo en
cuestión sea de confianza personal o política. En el caso analizado, la función que desempeñaba
el sr. MR constituye una actividad general, operativa y propia de la función de encargado de la
compostera que puede ser ejecutada por cualquier persona que llene el perfil del puesto
requerido. Es así que no se vislumbra algún elemento de confianza personal o política con la
máxima autoridad.
Del anterior análisis, se reitera que las funciones que el trabajador en comento
desempeñaba en la alcaldía municipal de Carolina eran de carácter permanente y correspondían a
una actividad continua de la municipalidad; consecuentemente, él era acreedor del derecho a la
estabilidad laboral.
De conformidad con el art. 11 LCAM lo importante para determinar la incorporación
laboral a la carrera municipal es la permanencia en el cargo o empleo que, desde luego, se deriva
de la naturaleza de la función, sin importar la forma en que se hubiere ingresado al puesto de
trabajo [que, en este caso, fue por contrato escrito de trabajo]. Ese artículo reza que para
pertenecer a la carrera administrativa municipal es necesario que el funcionario o empleado
desempeñe un cargo permanente, comprendido en los arts. 6 [nivel de dirección], 7 [nivel
técnico], 8 [nivel de soporte administrativo] y 9 [nivel operativo], sin importar la forma en que se
haya ingresado al cargo o empleo municipal —que podría ser por contratación o por
nombramiento administrativo—. De ahí que, aunque no haya un registro formal de ingreso a la
carrera administrativa municipal del trabajador, por el hecho de desempeñar un cargo o empleo
permanente puede considerarse comprendido en la carrera con todos los derechos, deberes y
obligaciones que estipula ese régimen disciplinario.
En ese sentido, esta Sala considera que, de acuerdo con el citado art. 11, es posible
ingresar a la carrera administrativa por medio de contrato laboral siempre y cuando el cargo o
empleo sea permanente y esté comprendido en los niveles establecidos en los arts. 6, 7, 8 y 9 de
dicha ley. No hay discusión que el cargo ocupado por el sr. MR era de encargado de la
compostera en la alcaldía de Carolina, y el mismo, según el art. 9 de la ley citada, pertenece al
nivel operativo. Es decir, el señor en referencia era un empleado de carrera cuyo vínculo se
originó por medio de un contrato escrito de trabajo y que desempeñaba una función permanente.
Cabe aclarar que únicamente están excluidos de la carrera administrativa municipal los servidores
contemplados en el art. 2 LCAM, listado que, vale decir, no incorpora el cargo en discusión.
e. Por otra parte, señalan los actores que el trabajador no era miembro de la carrera
administrativa municipal por no haber cumplido los requisitos exigidos en los arts. 11, 12, 35 y
80 LCAM. En consecuencia, no le era aplicable el régimen de esa ley.
De conformidad con los arts. 14 y 15 LCAM, entre los órganos encargados de la carrera
administrativa municipal están el concejo municipal y el alcalde. El primer órgano tiene la
atribución, además de otras, de “aplicar dentro del ámbito de su competencia, la presente ley
[LCAM]”; y al segundo funcionario le corresponde “dirigir por él mismo o por medio de
dependencia especializada todo lo referente a los recursos humanos de la municipalidad”,
también, “aplicar las políticas, planes y programas inherentes a la carrera administrativa
emanadas del Concejo Municipal” y “llevar el Registro Municipal de la Carrera
Administrativa”. Así, el alcalde municipal es quien tiene la atribución de dirigir todo lo referente
a los recursos humanos de la municipalidad y, en especial, de llevar el Registro Municipal de la
Carrera Administrativa.
Como se afirmó antes, de acuerdo con el art. 11 LCAM, son funcionarios o empleados de
carrera los nombrados para desempeñar un cargo o empleo permanente, comprendido en los
niveles de dirección, técnico, de soporte administrativo y operativo, sin importar la forma en que
se haya ingresado al cargo o empleo municipal. En el presente caso, se ha concluido que el cargo
del sr. MR era permanente dentro de la municipalidad y que no estaba comprendido en el listado
del art. 2 de la ley en comento.
Por otro lado, el art. 12 LCAM establece una serie de requisitos de ingreso a la carrera
administrativa municipal, los cuales, según la parte actora, no fueron cumplidos por el trabajador,
siendo estos: “(...) 1. Ser salvadoreño y en el caso de ser extranjero deberá estar legalmente
autorizado para trabajar en el país. 2. Ser mayor de dieciocho años. 3. Aprobar las pruebas de
idoneidad, exámenes y demás requisitos que establezcan esta ley y los manuales emitidos por el
respectivo Concejo Municipal o entidad municipal. 4. Acreditar buena conducta. 5. Ser escogido
para el cargo de entre los elegibles, de acuerdo al Art. 31.”
A partir de la documentación que ha sido relacionada y aportada por la misma parte actora
en el proceso de nulidad de despido seguido ante el juzgado de Primera Instancia de Ciudad
Barrios, se tiene que no existe prueba irrefutable que conduzca a la certeza de que el sr. MR no
cumplía esos requisitos, y más aún, cuando su verificación depende de las autoridades
municipales y no del empleado que pretende el cargo. Conviene citar el art. 35 LCAM el cual
indica que todo empleado que pretenda ingresar a la carrera administrativa será nombrado en
período de prueba por el término de 3 meses y, una vez transcurrido, se evaluará su desempeño
para optar, en su caso, a los derechos inherentes a la carrera. Sin embargo, en el inciso tercero del
mencionado art. se preceptúa que, pasado el período de prueba sin que la autoridad que nombró
al empleado lo haya removido, se presume que su desempeño laboral ha sido evaluado
satisfactoriamente y, por ello, adquirirá los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el
Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal y en el Registro Municipal de la
Carrera Administrativa.
De esta disposición legal se infiere: (i) que el empleado o funcionario adquirirá o no los
derechos de carrera a partir de la evaluación que realice la autoridad que lo nombró; y (ii) que la
inscripción en el respectivo registro es una consecuencia de la obtención del derecho de carrera y
no un requisito para catalogar al servidor como empleado o funcionario de carrera. En ese
sentido, su ausencia no es determinante para establecer que el empleado no es miembro de la
carrera administrativa municipal, puesto que este trámite no depende del empleado municipal.
De ahí que, tal como ha quedado acreditado en la demanda presentada en el procedimiento
de nulidad de despido seguido ante el juzgado de Primera Instancia de Ciudad Barrios, el sr. MR
ingresó a laborar en la comuna en cuestión el 1 de mayo de 2012, presumiéndose que, una vez
transcurrido el término de prueba de 3 meses sin que se haya removido al trabajador, este fue
evaluado satisfactoriamente en su momento. Consecuentemente, adquirió los derechos de carrera
y le es aplicable el régimen contenido en la LCAM.
En cuanto a la inscripción de los empleados de carrera en el respectivo registro, cabe
señalar que en los arts. 55 al 58 LCAM se precisa que las máximas autoridades municipales serán
las encargadas de inscribir y actualizar la nómina de los empleados de la municipalidad, por lo
menos en los 3 meses siguientes a la finalización del ejercicio fiscal. En ese sentido, correspondía
al alcalde y al Concejo Municipal de Carolina inscribir y alimentar la información del sr. MR en
el Registro Nacional de la Carrera Administrativa Municipal y en el Registro Municipal de la
Carrera Administrativa. En esa línea, la falta de registro no puede ser imputable al empleado o
funcionario de carrera al igual que la ausencia de cumplimiento de otros requisitos establecidos
en la normativa supra.
Asimismo, a f. 219 consta la nota de 15 de octubre de 2015, suscrita por el Registrador
Nacional de la Carrera Administrativa Municipal de El Salvador, dirigida a la jueza de Primera
Instancia de C.B., en la que le hace saber que la municipalidad de Carolina no ha
presentado el expediente del sr. JCMR para ser inscrito al R.N.ional de la Carrera
Administrativa Municipal (RNCAM). De lo anterior, se infiere que la municipalidad de Carolina
no cumplió su responsabilidad de aplicar las atribuciones encomendadas en los arts. 14 y 15
LCAM.
f. A partir del contexto fáctico del caso, se evidencia que el sr. MR comenzó a laborar para
la municipalidad de Carolina desde el 1 de mayo de 2012, como encargado de la compostera, de
tal manera que, conforme con la jurisprudencia y disposiciones legales citadas, se concluye que
está incluido en la carrera administrativa municipal y, por ello, goza de los derechos y tiene la
carga de cumplir las obligaciones inherentes a la misma. En tal sentido, dicho sr. está protegido
por la garantía de la estabilidad en el cargo y, como consecuencia, estaba amparado por la acción
de nulidad de despido que regulan los arts. 74 y 75 LCAM. Como corolario de lo manifestado, no
existe el vicio de ilegalidad esgrimido por los pretensores.
g. Por otro lado, es importante traer a colación que la Sala de lo Constitucional, al igual
que esta Sala, ha sostenido lo siguiente: «(...) el proceso de nulidad de despido está legalmente
configurado como un mecanismo para que el servidor público municipal que haya sido
despedido sin tramitársele previamente el proceso regulado en el art. 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal obtenga la tutela jurisdiccional que le permita ejercer la defensa de
sus derechos y conservar su puesto de trabajo, siendo una vía idónea y eficaz para subsanar
eventuales lesiones de los derechos laborales, cuando han sido separados de sus cargos sin la
tramitación del proceso regulado en la aludida ley» [sentencias del 23 de septiembre de 2016,
amparo 739-2014; y del 13 de marzo de 2015, amparos 82-2012 y 84-2012].
De esa manera, se advierte que, en el caso que nos ocupa, el sr. MR interpuso una
demanda de nulidad de despido, según los arts. 74 y 75 LCAM (fs. 122-124), argumentando que
el Concejo Municipal de Carolina lo despidió sin el procedimiento previsto en el art. 71 LCAM.
El referido señor indicó que: «(…) el día cuatro de mayo del año dos mil quince acudió (…) a sus
labores en la Alcaldía Municipal (…) como normalmente lo hacía (…) sin embargo al llegar al
portón (…) los vigilantes (…) no lo dejaron ingresar, manifestándole que tenían órdenes
expresas del nuevo alcalde Municipal (…) y la Síndico (…) de no permitir su entrada a las
instalaciones de la Alcaldía (…) porque (…) no laborarían más en la Alcaldía (…)»
Luego de revisar el contenido de la primera resolución impugnada emitida en el
procedimiento de nulidad de despido promovido por el trabajador, se constata que el Concejo
Municipal de C. contestó la demanda y alegó una serie de excepciones (fs. 226-238). No
obstante, la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios consideró que el señor MR no estaba
excluido de la carrera administrativa municipal, por la razón de que gozaba de estabilidad laboral
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, la juzgadora asumió
competencia para conocer las diligencias de nulidad de despido, conforme con los arts. 74 y 75
LCAM.
Por otro lado, la Cámara de lo Civil de la Primera Sección del Oriente, en su resolución de
las 10:50 del 26 de mayo de 2016 [fs. 12-21] —segundo acto impugnado—, consider que: «(...)
el Art. 35 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, el cual en su inciso último expresa:
“Transcurrido el período de prueba sin que la autoridad que nombró al empleado o funcionario
lo haya removido, se presume que su desempeño laboral ha sido evaluado satisfactoriamente,
adquirirá los derechos de carrera (…) Es decir, que desde el momento en que el señor JCMR,
concluyó su periodo de prueba y no fue removido, de hecho, adquiere los derechos que menciona
el Art. 59 numeral 1) (…) por haber continuado como empleado municipal (…)» [f. 20 vto.] De
ahí que ambas autoridades demandadas consideraron que el sr. MR ocupaba un cargo de carácter
permanente y se encontraba incluido en la carrera administrativa municipal.
h. Vale decir que, de acuerdo con la pretensión planteada en aquella sede y según prevé
Sala de lo Constitucional en las sentencias referidas, correspondía la aplicación de LCAM y, en
ese sentido, ambas autoridades demandadas eran competentes para conocer del caso.
Por tanto, con base en los términos alegados por la parte actora, no existe la violación al
debido proceso, al principio de legalidad, igualdad y seguridad jurídica, en los términos
planteados.
2. Ahora, corresponde analizar las sentencias emitidas por las autoridades
demandadas, a fin de establecer si carecen de congruencia y motivación con respecto a los
hechos contenidos en la demanda de nulidad de despido y los elementos probatorios, y si
estos fueron valorados conforme con las reglas de la sana crítica, tal como pone en duda la
parte actora.
Los demandantes han sostenido que en el presente caso no se comprobó por parte de las
autoridades demandadas la existencia de un despido ni su respectiva notificación al trabajador por
parte de ellos.
al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al asunto sometido a juzgamiento,
se deben considerar las reglas de la sana crítica, mismas que se ponderan en su conjunto. Dicho
artículo reza así: “El juez o tribunal deberá valorar la prueba en su conjunto conforme a las
reglas de la sana crítica. No obstante lo anterior, en la prueba documental se estará a lo
dispuesto sobre el valor tasado. El juez o tribunal deberá atribuir un valor o significado a cada
prueba en particular, determinando si conduce o no a establecer la existencia de un hecho y el
modo en que se produjo. Cuando más de una prueba hubiere sido presentada para establecer la
existencia o el modo de un mismo hecho, dichas pruebas deberán valorarse en común, con
especial motivación y razonamiento”.
De esa manera, el juzgador debe realizar una valoración conjunta de la prueba con
relación a las pretensiones de cada una de las partes y así verificar si existe congruencia entre lo
que pretende probar cada uno de los intervinientes en el proceso laboral y la prueba misma, para
luego motivarlo debidamente en su resolución.
En reiterada jurisprudencia esta Sala ha determinado que la motivación del acto
administrativo exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de
derecho que le determinaron adoptar su decisión. Esto permite ejercer un control de legalidad,
constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los fines que persigue la
normativa aplicable (sentencias de 16 de octubre de 2001, 6 de junio de 2006, 4 de junio de 2012
y 28 de marzo de 2014. R.. 174-C-2000, 235-R-2003, 47-2007 y 149-2009, respectivamente).
En ese orden, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la autoridad
administrativa está en la obligación de expresar los motivos en que funda su resolución cuando
ésta implique afectación de derechos. Además, debe justificar y razonar sus decisiones como
medio necesario para dotar de eficacia el procedimiento correspondiente y no vulnerar derechos
protegidos en la Constitución. Se explica que: «Este deber de motivación se deriva del derecho
de seguridad jurídica y defensa, contenidos respectivamente en los artículos 2 y 12 de la
Constitución; así, conforme a estas disposiciones, toda autoridad en garantía a la seguridad
jurídica y derecho de defensa, se encuentra obligada a motivar sus resoluciones, a fin de que la
persona conozca los motivos considerados para proveer la decisión, y pueda defenderse
utilizando los medios impugnativos previstos por la ley (…)» (sentencia de las 12:02 del 28 de
octubre de 2008, hábeas corpus N° 111-2008).
ii. Sobre el punto alegado de que no estaba acreditado el despido ni su notificación al
trabajador, la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios en la primera resolución impugnada
consider: «(...) con la declaración de propia parte señores [Alcalde] y [Síndico], al valorar en
su conjunto las deposiciones estas no dan bases para inferir que ellos solicitaron autorización
para hacer el despido, por lo que la parte demandada no ha probado que se haya hecho el
debido proceso para despedir al trabajador en el que se hayan garantizado el derecho de ser
oído y vencido en juicio (…) siendo este el elemento que la parte demandada que debió de
probar para desvirtuar lo dicho por el trabajador en su demanda, por lo que se deberá de
resolver lo que en derecho corresponda» [f. 25 vto.]
De la anterior transcripción, se infiere que la jueza de Primera Instancia de Ciudad Barrios
hizo un análisis que le permitió, en el marco del ejercicio de la sana crítica, concluir que
efectivamente el sr. MR había sido despedido de hecho por el Concejo Municipal de Carolina sin
seguir el procedimiento establecido en el art. 71 LCAM. Asimismo, se advierte que la parte
actora nunca presentó prueba que comprobara lo contrario. En este orden de ideas, de la lectura
del texto íntegro de la primera decisión impugnada, se estima que la prueba testimonial y
documental constituye un sustrato probatorio fundamental que, de manera indubitable, acreditó
que al sr. MR el 4 de mayo de 2015 le fue materialmente impedido su ingreso a su lugar de
trabajo por empleados de la municipalidad de Carolina, constituyendo dicha actuación una
manifestación administrativa en su perjuicio, esto es un despido.
Frente a esta constatación categórica que deriva de la prueba aportada por el trabajador
municipal, es importante decir que el Concejo Municipal de Carolina no presentó elementos
probatorios idóneos y pertinentes tendientes a desvirtuar la concurrencia del despido soportado
por el trabajador. Al contrario, los demandantes sostienen la inexistencia del despido con el
simple dicho de que: “(…) en el presente caso ni la prueba documental relacionada, ni la
testimonial han acreditado o probado el extremo exigido D E S P I D O (…) también debe
haber NOTIFICACIÓN del despido por parte de la autoridad competente” [fs. 5 vto. y 6 fte.]
Esa afirmación carece de lógica y sentido común puesto que, en los casos de despidos de
hecho, existe una separación del cargo mediante actuaciones materiales de la Administración
Pública que impiden el desarrollo de las actividades laborales, prescindiendo, como en este
caso, de un acto administrativo escrito y consecuente notificación. De ahí que la estimación
de las autoridades municipales demandantes relativa a que no constaba por ningún medio de
prueba el acto de despido, y más aún su notificación, no es más que una apreciación al margen de
las reglas de valoración de la prueba, de la lógica jurídica y del rigor técnico con que debe
analizarse la propuesta probatoria de cada parte. Sin embargo, la jueza de Primera Instancia de
Ciudad Barrios tuvo por acreditado que el sr. MR era empleado de la municipalidad de Carolina,
que había sido despedido sin haberse seguido el procedimiento establecido en el art. 71 LCAM y
que, por ello, le asistía el derecho de solicitar la nulidad del despido conforme con el art. 75 de la
ley en comento.
iii. En la segunda resolución que ha sido impugnada en esta sede, la Cámara de lo Civil de
la Primera Sección de Oriente [fs. 12-21] relacionó en sus fundamentos de derecho lo siguiente:
«(…) A juicio de este tribunal, la juez a quo, sí cumplió con los requisitos mínimos de
motivación, explicando el porqué de su decisión de declarar nulo el despido; ya que con los
testigos presentados por la parte demandante, se comprobó que en efecto el señor JCMR, fue
empleado de la Alcaldía Municipal de Carolina, pues los testigos mencionados consintieron
también que fueron trabajadores en dicha Alcaldía (…) y que no les permitieron el ingreso a sus
labores, por lo que son sujetos de credibilidad en cuanto a lo expresado por ellos, al tener
conocimiento personal sobre tales hechos (…)» (fs. 20 vto. y 21 fte.)
Conforme con lo anterior, esta Sala considera que, si bien la referida autoridad demandada
efectuó un razonamiento breve respecto de la sentencia venida en revisión, no se advierte
carencia alguna de los fundamentos fácticos y jurídicos derivados de los hechos discutidos en el
proceso y tampoco que su valoración haya sido al margen de las reglas de la sana crítica. En esa
línea, no se sacrificó el núcleo esencial de la motivación en cuanto a señalar las razones por las
que se confirmó la sentencia venida en revisión.
iv. A partir de lo expuesto en los párrafos anteriores, esta Sala concluye que no hubo
violación a los principios de congruencia, falta de valoración de la prueba con aplicación de las
reglas de la sana crítica y motivación de las sentencias, bajo los términos esgrimidos por la parte
actora.
POR TANTO, con base en los argumentos expuestos y en los arts. 219 inciso 2º
Constitución; 11, 12, 35, 71, 74, 75 y 80 LCAM; 216, 217, 218, 272, 341 y 416 CPCM; y 31, 32,
FALLA:
1) Declarar que no existen vicios de ilegalidad alegados por el alcalde y por el Concejo
Municipal, ambos de Carolina, departamento de San Miguel, por medio de su apoderada general
judicial con cláusula especial, licenciada L.L.C., en los siguientes actos:
a) La resolución de las 14:34 del 3 de diciembre de 2015, en el proceso con referencia
EDA 58-JND-2015-dr, pronunciada por el juzgado de Primera Instancia de Ciudad Barrios,
mediante la cual se declaró nulo el despido del señor JCMR, se ordenó su reinstalo en el cargo o
en otro de igual nivel y categoría y el pago de los salarios dejados de percibir hasta el
cumplimiento de la sentencia.
b) La resolución de las 10:50 del 26 de mayo de 2016, en el incidente con referencia
C.B./#09/03-02-16, pronunciada por la Cámara de lo Civil de la Primera S.ción de Oriente, en
la que se confirmó el acto precedente.
2) Condenar en costas a la parte actora, conforme con el derecho común.
3) Entregar en el respectivo acto de la notificación una certificación de esta sentencia a
cada autoridad demandada y a la representación fiscal.
N.. -
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----P. V..C.---ENRIQUE ALBERTO P ORTILLO-----J.CLÍMACO V. ----- R.N.GRAND -----
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES M AGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN ------------------M. B. A. --------------- SRIA. --------------RUBRIC ADAS ------------------------------”“““
