Sentencia nº 57-2005 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 25 de Junio de 2009

• Fecha de Resolución: 25 de Junio de 2009
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 57-2005
• Tipo de Proceso: Inconstitucionalidades
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

57-2005

Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas del día veinticinco de junio de dos mil nueve.

El presente proceso constitucional ha sido promovido por el ciudadano E.G.A.E., Licenciado en Ciencias Jurídicas, del domicilio de Ciudad Arce, departamento de La Libertad, para que en sentencia definitiva este Tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio en su contenido, del art. 11 del Decreto Legislativo n° 734, de 12-IV-1991, publicado en el Diario Oficial n° 73, tomo 311, correspondiente al 23-IV-1991, que contiene la Ley de Creación de la Unidad del Registro Social de Inmuebles (LECURESI), reformado mediante Decreto Legislativo n° 34, de 16-VI-1994, publicado en el Diario Oficial n° 130, tomo 324, correspondiente al 13-VII-1994, por la supuesta violación a los arts. 2, 11, 103 y 106 Cn.

La disposición impugnada prescribe:

"Cuando se trate de parcelaciones, lotificaciones, fraccionamientos o similares, el titular del derecho de propiedad deberá desmembrar los lotes respectivos con el objeto de constituir fincas separadas; indicando con claridad las áreas que pasarán a ser bienes nacionales de uso público, bienes fiscales o municipales. Se presume que la presentación a inscripción de una parcelación, lotificación, fraccionamiento o similar, es suficiente manifestación de la voluntad del titular para transferir el dominio al Estado o Municipio, según corresponda, de los bienes que pasarán a ser nacionales o municipales. La inscripción de dichos bienes se hará en forma provisional, por el plazo de un año, vencido el cual la inscripción se volverá definitiva; el asiento de inscripción provisional podrá modificarse cuando el interesado presente los cambios que haya sido necesario efectuar en la ejecución de la obra, de acuerdo con los planos aprobados por la autoridad competente".

Han intervenido en el proceso, además del demandante, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República en funciones.

Analizados los argumentos, y considerando:

1. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

   1. El ciudadano E.G.A.E. comenzó manifestando que "la doctrina del Derecho Constitucional adjudica a los parlamentos las potestades reguladoras de los derechos constitucionales, convirtiendo la Ley en la regla general y racional que garantiza la igualdad y los derechos fundamentales. El principio tiene que ser, por tanto, atribuir a esa potestad legisladora una presunción general de competencia sobre toda materia, que exija ser regulada por una norma general, que respete el principio de igualdad y que no implique una reforma de la Constitución, ya que la potestad legislativa tiene límites en la propia Constitución".

      Luego hizo algunas consideraciones históricas, doctrinarias, de Derecho Internacional y de derecho comparado sobre el derecho de propiedad, señalando que "[d]esde el siglo pasado las diversas constituciones que nos han regido, incorporaron el debido proceso legal o la garantía de audiencia, en la que se establece de manera inequívoca y categórica que el mecanismo de pérdida de la propiedad debe ser un juicio o proceso previo, desarrollado con arreglo a las leyes. Actualmente el debido proceso se encuentra establecido en el Art. 11 Cn." Y continuó diciendo: "En tal sentido, la oposición a la Constitución -en su art. 11- se patentiza en el precepto transcrito del art. 11 de la LECURESI, por la circunstancia de que a los particulares se les priva de su dominio por la sola autoridad de una disposición legal, sin que se compruebe, mediante el debido proceso legal, los hechos y circunstancias que legitiman, en cada caso, la extinción del dominio. Cuando la privación del dominio deriva del hecho que el Estado desea afectar el bien objeto del derecho a la utilidad publica (sic), la propia Constitución le confiere el instrumento jurídico ad hoc a este efecto. Tal es la expropiación".

      Añadió que "[l]a expropiación, si bien debe apreciarse como una limitación o restricción a la propiedad, en aras de los intereses de la colectividad, también debe catalogarse dentro de sus garantías y protecciones. En efecto, el único mecanismo legal para que el Estado y los Municipios adquieran bienes de cualquier tipo, sin la voluntad o aun contra la voluntad de su legítimo propietario, es la expropiación. La institución jurídica expropiatoria tiene asidero constitucional en el art. 106". Y siguió exponiendo: "En síntesis, el precepto legal apuntado, en forma burda y grosera contradice la normativa constitucional, específicamente en lo relativo al derecho de propiedad, arts. 2 y 103 Cn.; asimismo, la garantía de audiencia, art. 11, y el instituto expropiatorio comprendido en el art. 106. De la simple lectura de la normativa citada se adquiere esta convicción y genera un sentimiento de repugnancia jurídica. Incluso el léxico que emplea carece del mínimo rigor científico jurídico y para colmo tiene la audacia de inventar o descubrir mecanismos jurídicos, tal es el caso de la presunción de la voluntad del titular para transferir el dominio al Estado o Municipio".

      Insistió que "[e]l Estado o los Municipios cuando tengan la voluntad de adquirir bienes inmuebles para uso público deben recurrir a la Ley de Expropiación y de Ocupación de Bienes por el Estado [...] y al Código Municipal, según los casos, adonde se establece los procedimientos administrativos y judiciales para conseguir ese fin. No es lícito recurrir al despojo o arbitrariedad por más que consten o deriven de textos legales. El ordenamiento jurídico provee al Estado de los medios legítimos para hacerse de la propiedad de bienes que corresponden a los particulares".

      Apuntó, también, que "es dable estimar a la presunción contenida en el art. 11 de la LECURESI, como una forma encubierta de confiscación o, en otras palabras, una confiscación simulada, tomando el vocablo en su connotación estrictamente jurídica. La presunción hace alarde y se adorna con las cualidades o atributos que configuran la confiscación, y en tal sentido es inconstitucional".

      Por otro lado, expresó que "la transgresión al art. 2 Cn. se concretiza y perfecciona por la circunstancia que en el mismo se ordena y manda que toda persona tiene derecho a ser protegida en la conservación y defensa de la propiedad. El precepto constitucional contiene un deber jurídico para el Estado y demás entes públicos y sus funcionarios, el cual se incumple, pero lo que es más grave, conlleva el más fuerte ataque contra un derecho subjetivo constitucional, ya que causa su pérdida o extinción, en beneficio de aquellos que deberían asumir el rol de guardianes y protectores de tal derecho. Asimismo, la ofensa frontal y letal al derecho de propiedad consagrada en el art. 103 Cn. [...] resalta debido a que la disposición legal tachada de inconstitucional pretende la desaparición o erradicación del derecho de dominio sin mediar ni un debido proceso ni pago de indemnización".

      Concluyó, citando la intervención del F. General de la República en el proceso de Inc. 22-1997, y consideró que "[a]un siendo la disposición normativa impugnada diferente en esta ocasión, los supuestos jurídicos son los mismos, por lo que es procedente la declaratoria de inconstitucionalidad".

   2. Mediante Resolución de 21-X-2005, se declaró improcedente la pretensión contenida en la demanda, por la supuesta violación al art. 11 Cn., y se admitió la demanda por la supuesta violación a los arts. 2, 103 y 106 Cn.

   3. Al rendir el informe prescrito por el art. 7 L. Pr. Cn., la Asamblea Legislativa manifestó que en el art. 11 LECURESI no existe la inconstitucionalidad alegada, ya que "si bien es cierto que el derecho a la propiedad y posesión de las personas es uno de los principales derechos a que hace relación nuestra Carta Magna, no son violentadas con el articulo incoado por parte del demandante en vista que son grandes empresas constructoras que se dedican a la parcelación y lotificación, que a través de tal actividad obtienen ganancias económicas para su beneficio personal y así mismo la ley secundaria establece ciertos requisitos para poder autorizar tales lotificaciones, como guisa de ejemplo: proyectos de calles principales y secundarias, destinar para jardines y parques públicos una fracción de terreno equivalente al 10 % como mínimo, del área útil del inmueble a urbanizar, y los demás requisitos a que hace referencia la Ley de Urbanismo y Construcción, o sea que cumplir con ciertas formalidades que la misma ley secundaria les establece a estas grandes empresas por el lucro de sus jugosas ganancias, es que compensan al Estado y a los Municipios otorgándoles las zonas verdes, parques, calles, y demás servicios públicos que traten en materia de utilidad pública y servicio público".

      Por otro lado, expuso que "la propiedad debe compartirse para el uso y goce de los demás habitantes", y citó el art. 571 del Código Civil. Además, señaló que "el derecho de propiedad no es absoluto, tampoco es exclusivo o perpetuo. No es absoluto porque se encuentra limitado por la función social; ni exclusivo porque tiene restricciones y servidumbres públicas que afectan el goce o el uso de la propiedad. Así, las restricciones administrativas son las que 'se imponen en beneficio del público o de la colectividad. En principio, no son indemnizables, porque se estima que construyen condiciones de ejercicio del derecho de propiedad; no obstante, corresponde indemnizar al propietario si se hace aplicación torcida de las normas que establecen la restricción, o si tales normas son irrazonables o si las restricciones causan daño".

      Finalmente, arguyó que no existe violación a los arts. 2, 103 y 106 Cn., "puesto que en estos casos no es necesario que alguien sea previamente oído en juicio".

   4. Al contestar el traslado conferido de conformidad al art. 8 L. Pr. Cn., el entonces F. General de la República en funciones, L.. R.B.B.M., comenzó haciendo referencia al art. 246 Cn., distinguiendo entre simple regulación y limitación de los derechos fundamentales. Discurrió sobre dicho tema, concluyendo que "no se puede perder de vista que la limitación de los derechos fundamentales no puede quedar sin control, puesto que tal actividad debe respetar, a su vez, un tope que se le impone, que es la sumisión al principio de proporcionalidad, en virtud del cual debe existir una relación medio-fin en la que el primero cumpla con las características de idoneidad y necesidad pues deben existir otras alternativas más moderadas, susceptibles de alcanzar el fin, sin causar a la vez, más perjuicios que beneficios en el conjunto de bienes jurídicos en juego".

      Consideró, con respecto a la disposición objeto de control, que "se trata de [...] una limitación al derecho de propiedad reconocido en la Constitución", y que "lo que se advierte de la mencionada disposición es una especie de renuncia del ejercicio pleno de su derecho fundamental de propiedad, lo que pone en evidencia que hay un menoscabo en la esfera subjetiva de los derechos fundamentales de la persona que pretende efectuar cualquier tipo de fraccionamiento de su derecho de propiedad; lo anterior, ataca precisamente el contenido esencial del derecho de propiedad, por cuanto no se le han respetado los condicionamientos constitucionales reconocidos para la privación de los derechos constitucionales; es decir, entonces, que lo anteriormente regulado en la disposición impugnada, contiene una verdadera privación al derecho de propiedad consagrado en el art. 2 Cn., por cuanto modifica negativamente y sin habérsele brindado las garantías mínimas constitucionales al ciudadano para protegerle el derecho de propiedad, algo que se convierte en una vulneración constitucional".

      Por último, expresó que el art. 2 Cn. "contiene un deber jurídico para el Estado y demás entes públicos, de que para poder privar o limitar de un derecho fundamental -el de propiedad- debe de hacerlo no por medio de presunciones, sino mediante el debido proceso, reconocido en el art. 11 Cn." II. Expuestos los argumentos esgrimidos por el ciudadano demandante para evidenciar la inconstitucionalidad de la disposición que somete a control de constitucionalidad, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para justificar su constitucionalidad, y la opinión del F. General de la República en funciones sobre tales argumentos y justificaciones, se señala el orden lógico que seguirá esta sentencia: en primer lugar, se hará una caracterización del derecho de propiedad (III 1); luego, se expondrán las limitaciones al mismo (III 2); y por último, se aplicarán dichas consideraciones teóricas al caso examinado, para emitir el fallo que constitucionalmente corresponda (IV).

3. 1. En lo que a nuestro sistema constitucional respecta, el derecho de propiedad se encuentra consagrado, básicamente, en los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn. La correcta delimitación del derecho de propiedad obliga, en consecuencia, a interpretar tales disposiciones. No obstante, a fin de hacer un planteamiento sistemático del tema, se abordarán los siguientes tópicos: el origen histórico del derecho de propiedad (A), su carácter "fundamental" (B), su naturaleza jurídica (C) y su contenido esencial (D).

   1. El derecho de propiedad no es un derecho nuevo, sino que uno de larga tradición jurídica, pero su consideración como derecho fundamental -es decir, como exigencia moral positivada- se generalizará a partir de la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre y del Ciudadano de 1789, que en su art. 17 establecía: "Siendo inviolable y sagrado el derecho de propiedad, nadie deberá ser privado de él, excepto en los casos de necesidad pública evidente, legalmente comprobada, y en condiciones de una indemnización previa y justa".

      Luego de esa proclamación -en los orígenes del Estado Liberal-, el derecho de propiedad se irá incorporando paulatinamente a las declaraciones de derechos de las Constituciones nacionales, y más tarde, a los tratados internacionales. La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que expresa el consenso de la Organización de las Naciones Unidas en materia de derechos, consagra en su art. 17: "1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. --- 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad".

   2. Llámeseles derechos humanos, fundamentales o constitucionales, esta S. entiende por tales, "las facultades o poderes de actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de exigencias ético-jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han sido positivadas en el texto constitucional y que, en virtud de dicha positivación, desarrollan una función de fundamentación material de todo el ordenamiento jurídico, gozando asimismo de la supremacía y la protección reforzada de la que goza la Constitución" (Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-1997). De esta caracterización jurisprudencial se deduce la doble función de los derechos fundamentales: "desde la dimensión subjetiva, han actuado tradicionalmente como garantía a la libertad individual, a la cual contemporáneamente se ha agregado la garantía a los aspectos sociales y colectivos de la subjetividad, mientras que desde la dimensión objetiva, su contenido coadyuva a la consecución de los fines y valores constitucionalmente proclamados" (Sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-1992).

      A partir de tal caracterización, puede afirmarse que el derecho de propiedad, en nuestro régimen jurídico-constitucional, es un derecho fundamental, pues reúne sus tres notas distintivas: (i) dimensión subjetiva: deriva del valor constitucional libertad, confiriendo al individuo un conjunto de facultades, relacionadas con su patrimonio, que le permiten realizar su proyecto de vida dentro de la sociedad; (ii) dimensión objetiva: informa todo el ordenamiento jurídico, en lo relativo a la actividad económica de los particulares y del Estado; (iii) supremacía: se residencia en el escalón superior del ordenamiento jurídico salvadoreño; y (iv) protección reforzada: se beneficia de diversas garantías normativas, jurisdiccionales e institucionales (v. gr. las disposiciones que reconocen el derecho de propiedad están sometidas a un proceso agravado de reforma [art.

      248 Cn.]; dichas disposiciones pueden ser invocadas como fundamento jurídico de una pretensión de amparo [art. 247 inc. 1° Cn.]) C. En cuanto a la naturaleza jurídica del derecho de propiedad, cabe recordar que el término "derechos" utilizado en la Ley Suprema tiene un sentido amplio, comprendiendo diversas categorías jurídicas subjetivas (derechos subjetivos, intereses legítimos, intereses difusos, etc.) Empero, en el caso del derecho de propiedad, esta Sala considera que su fisonomía responde a la categoría precisa del "derecho subjetivo", el cual consiste en un conjunto de "facultades concedidas por el orden jurídico a favor de un sujeto para imponerse coercitivamente a otro u otros, quienes a su vez se encuentran obligados correlativamente a satisfacer sus pretensiones" (Sentencia de 5-II-1996, Amp. 22-A-1994). Ahora bien, la concepción actual del derecho subjetivo -diferente de la concepción original, de corte individualista- no repudia la idea de que éste comprenda determinadas situaciones jurídicas pasivas (cargas, obligaciones, deberes, etc.), que concretan determinados valores o principios constitucionales. Y es que el derecho de propiedad -como más adelante se explicará- no se concede únicamente en atención al interés particular de su titular, sino también en razón de un interés colectivo de cuya efectiva satisfacción depende la legitimidad misma de su ejercicio.

   4. Según el iter propuesto, se pasará a establecer el contenido esencial del derecho de propiedad. Primeramente, se expondrán las dificultades que ello implica (a), se dotará de contenido a las dimensiones subjetiva y objetiva del derecho de propiedad (b), y finalmente, se analizará la función social (c).

      1. La Constitución "reconoce" el derecho de propiedad (arts. 2 inc. 1° y 106 inc. 1°), pero no lo define. Ello no justifica, sin embargo, que el intérprete acríticamente asuma un concepto doctrinario o foráneo de la propiedad. Tampoco justifica que se traslade mecánicamente el concepto civil de propiedad (art. 568 C.) a la Constitución. En efecto, si se admite la supremacía de la Constitución y la fuerza vinculante de sus preceptos, aunque las fuentes aludidas sean útiles para la interpretación, no puede renunciarse a la tarea de elaborar un concepto constitucional autónomo de la propiedad -aun cuando el constituyente salvadoreño haya sido sumamente parco en su formulación-.

         Como punto de partida, hay que tomar en cuenta que el significado del derecho de propiedad no ha sido uniforme desde su génesis liberal hasta nuestros días. Por el contrario, su contenido se ha ido adecuando a los distintos modelos históricos que ha atravesado el Estado moderno. Esta evolución histórica se ve reflejada en los postulados democráticos y sociales que -al lado de los liberales- conforman el sustrato ideológico de nuestra Constitución. Por consiguiente, el concepto de propiedad que acoge la Ley Suprema, necesariamente se inspira en diferentes corrientes del pensamiento jurídico-político.

      2. La propiedad, en su carácter de "derecho fundamental" -ya se adelantaba-, tiene dos dimensiones: por un lado, una dimensión subjetiva, dirigida a los ciudadanos, y por otro lado, una dimensión objetiva, dirigida a los poderes públicos -especialmente, al legislador-. Con base en este esquema, y tomando en cuenta los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn. -en armonía con las restantes disposiciones constitucionales-, se pasará a establecer el contenido esencial del derecho de propiedad.

         (i) La dimensión subjetiva de la propiedad se encuentra recogida en el art. 2 inc. 1° Cn., al prescribir que "[t]oda persona tiene derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad, a la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a ser protegida en la conservación, y defensa de los mismos" (cursiva suplida).

         Se establece, así, un derecho subjetivo a favor de toda persona, con la correlativa obligación del Estado y de los particulares de respetarlo. Como tal, el derecho de propiedad recae sobre toda cosa, material o inmaterial, útil, apropiable y dentro del comercio, que incluye la facultad de poder ocuparla, servirse de ella de cuantas maneras sea posible, y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarla y disponer jurídicamente de ella. Simplificando lo anterior, podría afirmarse que el contenido esencial del derecho de propiedad radica en el beneficio privado que el bien reporta para su dueño. Ahora, lo propio de la dimensión subjetiva es que el derecho de propiedad asegura a su titular que no será privado ilegítimamente de su derecho -y las facultades que éste comprende-, por parte de los poderes públicos o de los particulares.

         (ii) La dimensión objetiva se encuentra plasmada en el art. 103 inc. 1° Cn., que reza: "Se reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada en función social". Este precepto ya no va dirigido a los particulares, ni establece propiamente un derecho subjetivo -porque ya lo ha hecho el art. 2 inc. 1° Cn.-. Más bien, tiene como destinatarios a los poderes públicos, en el sentido que a la hora de crear o aplicar -en definitiva, interpretar- cualquier disposición del ordenamiento jurídico salvadoreño -pero, especialmente, en materia económica-social- deberán remitirse al derecho de propiedad como un principio informador de su labor.

      3. A continuación, se pasará a analizar la "función social" de la propiedad privada, la que -como se verá- es parte integrante del contenido del derecho de propiedad. Primeramente, se hará una reseña histórica, y luego se concretará en nuestro régimen constitucional.

         La idea de la "función social" de la propiedad es típica del constitucionalismo social, que inicia con la Constitución de México de 1917, sigue con la Constitución de Weimar de 1919, y se propaga a otras Constituciones contemporáneas, como las de España, Alemania e Italia. Esta evolución tendrá incidencia en el concepto de propiedad: absoluto en el Estado liberal, y relativo en el Estado contemporáneo. Se pasará de una propiedad que mira exclusivamente al interés individual, a una propiedad que también atiende al interés general o colectivo.

         Aclarada que ha sido su significación histórica, debe ahora concretarse su alcance en la Constitución salvadoreña. Primero, debe señalarse que su naturaleza jurídica es la de "principio", es decir que al momento de enfrentarse con otros principios o derechos constitucionales, o a la hora de ser concretada por el legislador, la función social genera un mandato de optimización: deberá realizarse en la mayor medida posible, en relación con las posibilidades jurídicas y fácticas.

         Ahora bien, recuérdese que el art. 103 inc. 1° Cn. prescribe que "[s]e reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada en función social" (cursiva suplida). Entonces, estamos ante una disposición que contiene dos mandatos -consustanciales el uno al otro-: por un lado, la manifestación estrictamente individual de la propiedad, y por otro lado, el principio de la función social. Sin embargo, de la formulación del precepto analizado se infiere que ambos elementos configuran el contenido esencial del derecho de propiedad. Es decir, la fijación del contenido esencial de la propiedad no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo (Sentencia de 13-XII-2005, Inc. 8-2004).

         El contenido de la función social es, sin duda, más indeterminado que el de la propiedad en su vertiente puramente subjetiva. Sin embargo, esa dificultad hermenéutica no impide todo intento de abstracción. Y es que la función social, vinculada consustancialmente a las facultades subjetivas del propietario, supone que éste, al mismo tiempo que extrae provecho particular a sus bienes, deberá soportar determinadas obligaciones y deberes públicos, a fin de posibilitar la utilidad colectiva que los mismos bienes reportan. Esto se explica porque el ser humano, en la búsqueda de su realización personal, no puede desligarse de la sociedad de la que forma parte, y a cuya convivencia también debe contribuir, pues el derecho no tiene solamente la función de posibilitar la coexistencia de distintas esferas jurídicas, sino también la de ser un mecanismo de cooperación entre los individuos.

         La función social se concretará dependiendo de la manifestación de la propiedad privada de que se trate, pero en cualquier caso lo que perseguirá es una mayor productividad o utilización de los bienes, que redunden en el beneficio general. Así, por ejemplo, cuando se trate de la propiedad rural, se buscarán más oportunidades de mano de obra, así como la obtención de mejores cosechas; cuando se trate de la industria, se pretenderá incrementar las oportunidades en el mercado laboral y mejorar la elaboración de los productos; en el caso de comercio, se procurará la intensificación de las actividades, para un mayor consumo interno o el aumento de las exportaciones, etc.

         En definitiva, cuando se habla de la función social de la propiedad, se aspira a una coordinación permanente de todas las manifestaciones del dominio con capacidad para repercutir en el abastecimiento general o en prestaciones de otro carácter, pero que redunden igualmente en el beneficio de la colectividad.

         2. El derecho de propiedad no es absoluto -como no lo es ningún derecho fundamental-. Es posible advertir una serie de límites que afectan al derecho en cuestión: algunos comunes a todas las normas del ordenamiento jurídico (A), otros comunes a todos los derechos fundamentales (B), y otros específicos del derecho de propiedad (C).

   1. Existen un conjunto de límites materiales que inciden en el derecho positivo, dándole sentido y unidad. Son los valores que conforman el sustrato ético de la Constitución, plasmados en su Preámbulo y art. 1 -y sistematizados por la jurisprudencia constitucional-. Trátase de la dignidad humana, la democracia y la justicia -de la que derivan la libertad, la igualdad-, la seguridad jurídica y el bien común. No es éste el lugar para explicar cada valor; baste con señalar que en nuestra Ley Suprema subyace, en general, "una concepción filosófica basada en el respeto a la dignidad de la persona, como el único mecanismo para establecer los fundamentos de la convivencia nacional, para crear una sociedad más justa, fundada en el espíritu de la libertad y la justicia, como valores inherentes a una concepción humanista" (Sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003).

      A partir de ello, puede afirmarse que el derecho de propiedad -aunque los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn. no lo prevean- se encuentra limitado por ese horizonte ético de la Constitución. No hace falta que el constituyente lo diga expresamente, porque son límites implícitos a todas las normas positivas -sean éstas constitucionales, legales, reglamentarias, municipales o de otra índole-.

   2. En segundo lugar, el derecho de propiedad está sometido a unas imitaciones propias de los derechos fundamentales. Se trata de aquellas restricciones a los derechos fundamentales que el legislador ordinario puede efectuar por autorización del constituyente. No encontramos en el articulado constitucional una disposición que contenga expresamente esa habilitación. Sin embargo, este Tribunal entiende que dicha autorización emana del art. 246 inc. 1° Cn.

      Aunque formulado negativamente, un mínimo esfuerzo permite captar el verdadero alcance de este precepto: que los derechos fundamentales sí pueden ser regulados mediante disposiciones infraconstitucionales; lo que se prohíbe es que dichas regulaciones alteren el contenido esencial del derecho en cuestión.

      Ahora bien, la disposición examinada ofrece tres problemas a la interpretación: primero, qué se va a entender por "regulación", segundo, qué se va a entender por "leyes", y tercero -en conexión con el anterior-, quiénes pueden hacer esa regulación. De estas cuestiones se ocupó la Sentencia de 26-VII-1999, Inc. 2-1992, señalando que la "regulación" podía asumir dos formas: configuración o limitación.

      1. La configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales -a partir de la insuficiencia del que la Constitución les otorga-, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, así como la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos, y sus garantías. En cambio, la limitación o restricción de un derecho implica la modificación de su objeto o sujetos -elementos esenciales del derecho fundamental-, de forma que conlleva una obstaculización o impedimento para el ejercicio de tal derecho, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional. Fácilmente, podrá deducirse que la limitación supone regulación, pero que no toda regulación implica limitación.

      2. H. explicado las formas que puede asumir la "regulación", hay que pasar a los otros dos puntos: qué clase de "leyes" pueden regular los derechos, y quiénes están autorizados para hacerlo. Este Tribunal entiende que la utilización del vocablo "leyes" en el art. 246 inc. 1° Cn. alude a su sentido material, es decir, a cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracto; pues el constituyente salvadoreño atribuye potestad normativa a diferentes órganos y entes públicos, por lo que la "regulación" -en el sentido amplio del art. 246 inc. 1° Cn., que abarca tanto "configuración" como "limitación"- no puede referirse únicamente a las disposiciones emanadas de la Asamblea Legislativa.

      Ahora bien, los distintos órganos de producción jurídica no ofrecen el mismo grado de legitimidad frente a los titulares de los derechos fundamentales; por lo que sería inconsistente con el principio democrático, interpretar que todos los órganos con poder normativo puedan tanto configurar como limitar los derechos fundamentales. Por ello, esta S. ha sostenido, en criterio reiterado, que la configuración de derechos fundamentales puede realizarse a través de cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracto, emitida por órganos o entes públicos con potestad normativa reconocida por la Constitución. En cambio, la limitación de derechos fundamentales sólo puede efectuarse a través de leyes en sentido formal, es decir, emanadas de la Asamblea Legislativa, ya que ésta se encuentra regida por un estatuto que comprende ciertos principios, tales como el democrático, el pluralismo, la publicidad, la contradicción, el libre debate y la seguridad jurídica -ausentes o inferiores en intensidad en los otros órganos de producción jurídica-, que legitiman su creación normativa.

      Concretando todo lo anterior en el derecho de propiedad, puede afirmarse que el art. 246 inc. 1° Cn. habilita a todos los órganos y entes con potestad normativa a configurar ese derecho, y a la Asamblea Legislativa a limitarlo, sin necesidad de que medie una habilitación al efecto en los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn. En todo caso, las disposiciones que regulen el derecho de propiedad, deberán respetar los límites materiales de la Constitución, y las leyes que limiten el derecho deberán, además, cumplir las siguientes condiciones: (i) atender a un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales, (ii) observar el principio de razonabilidad, y (iii) no alterar el contenido esencial del derecho. A continuación, se explicará cada una de estas condiciones.

      (i) La Constitución no indica expresamente cuáles son los criterios legítimos para restringir los derechos fundamentales. Recuérdese, no obstante, que la Constitución tiene un sustrato ético-ideológico que le da unidad y sentido al resto de disposiciones -incluso a las constitucionales-. Es indiscutible, entonces, que los valores del ordenamiento enunciados en el Preámbulo y el art. 1 Cn. son pautas válidas para limitar los derechos. Ahora bien, no puede exigirse al legislador que cada uno de sus productos normativos esté orientado específicamente a la satisfacción de uno de esos valores; su libertad de configuración le permite perseguir cualquier fin legítimo que no esté proscrito en la Ley Suprema o que no sea manifiestamente incongruente con su trasfondo filosófico.

      (ii) El legislador, en su tarea de limitar los derechos fundamentales, debe remitirse al conjunto de normas constitucionales, pues la Constitución conforma una unidad normativa que debe ser interpretada de forma armónica. Es decir, no se puede articular la limitación de un derecho constitucional sin antes tomar en cuenta la existencia de otros derechos, principios, valores, obligaciones, etc. que reconoce la Ley Suprema. Es en la solución de esos conflictos jurídicos que cobra relevancia el principio de razonabilidad.

      En general, la razonabilidad se encuentra en función del alejamiento de la arbitrariedad y el acercamiento a la justicia, prohibiendo todo tipo de intromisión en el ejercicio de los derechos fundamentales que no tenga justificación alguna, basándose en el respeto y la debida ponderación de tales derechos y la necesaria vinculatoriedad de su contenido axiológico. Como es sabido, el juicio de razonabilidad incluye las exigencias de: idoneidad de la limitación, con relación al logro del fin propuesto; su necesidad, en el sentido de que entre varias medidas adecuadas para conseguir la misma finalidad, el legislador haya seleccionado la menos gravosa para el derecho correspondiente; y la proporcionalidad entre el derecho fundamental limitado y el bien jurídico o valor que se pretende salvaguardar mediante tal limitación.

      (iii) Finalmente, la ley que limita, además de orientarse a un fin legítimo y de ser razonable, debe respetar el contenido esencial del derecho. La Constitución contiene un catálogo de derechos fundamentales, pero se contrae a enunciarlos de modo general, sin describir el contenido preciso de cada uno; lo que no significa que el contenido de los derechos fundamentales sea indeterminado. Al contrario, cada derecho incluye un conjunto de facultades que permiten identificarlo en abstracto bajo esa denominación, en un determinado momento histórico, el cual, en ningún caso, puede ser alterado por los poderes públicos que limitan los derechos. De modo que el contenido esencial se erige como una garantía de los derechos, y la exigencia de su respeto deriva del art. 246 inc. 1° de la Ley Suprema.

      Todos los poderes públicos en la aplicación -y por ende, interpretación- de los derechos deberán, necesariamente, adoptar una cierta postura en cuanto al "contenido esencial" de cada derecho; desde luego, tendrá particular importancia la posición que adopte el legislador a la hora de regular o limitar los derechos. No obstante, a esta S. - como intérprete supremo de la Constitución- le compete más que a cualquier otro órgano o ente público establecer el contenido esencial de los derechos, para lo que deberá basarse en las convicciones generalmente admitidas entre los juristas y adecuarlas a las peculiaridades de nuestro sistema jurídico, así como respetar el pluralismo ético, ideológico y político.

   3. Aparte de las limitaciones que se han visto -unas que afectan al ordenamiento jurídico, y otras que afectan a los derechos fundamentales en general-, también existen limitaciones a cada derecho fundamental en particular. En el caso del derecho de propiedad, hay que referirse a la expropiación (art. 106 incs. 1° a 4° Cn.) y a la confiscación (art. 106 inc. 5° Cn.) Además, debido a las peculiaridades del caso sub iudice, se establecerán las diferencias entre la función social y la expropiación.

      1. El constituyente salvadoreño previó en el art. 106 incs. 1° a 4° la expropiación, como una limitación específica al derecho de propiedad. Al igual que la función social, la expropiación es una figura jurídica normal en los variados sistemas constitucionales, siendo un requisito funcional del sistema económico que goza de todo tipo de facilidades. Concretamente, la expropiación es "el medio de que dispone el Estado -por la vía judicial y con justa indemnización- para obtener que la propiedad privada ingrese al patrimonio público, y de este modo estar en condiciones de realizar obras de interés general" (Sentencia de 26-II-2002, Inc. 24-1998). El fundamento de la misma radica, por un lado, en el bien común como fin del Estado y, por otro, en la función social de la propiedad privada.

         Puede afirmarse, entonces, que constitucionalmente se encuentra prevista esta vía de privación, llenando los requisitos que establece el mismo art. 106 Cn., y sus leyes de concreción -especialmente, la Ley de Expropiación y de Ocupación de Bienes por el Estado (Decreto Ejecutivo n° 33, de 25-VII-1939, publicado en el Diario Oficial n° 174, tomo 127, de 17-VIII-1939)-. De acuerdo con nuestra Ley Suprema, se puede definir la expropiación como aquel acto administrativo unilateral que posibilita eventualmente la privación del derecho de propiedad a su titular -y sin necesidad de su consentimiento- en sede judicial, con fines de utilidad pública o de interés social, mediante una indemnización, previa o no, por el valor integral del bien. Vale la pena aclarar que nuestra Constitución admite la expropiación por ley, según lo dispuesto en el art. 105 Cn., relativo a la reforma agraria -cuestión sobre la que aquí no corresponde profundizar-.

      2. En cuanto a la confiscación, la misma se encuentra prevista en el art. 106 inc. 5° Cn. No debe confundirse la expropiación -legítima, si cumple con los requerimientos constitucionales- con la confiscación -inconstitucional desde cualquier punto de vista-. La confiscación puede entenderse en un sentido restringido y en otro más amplio. En el primer sentido, consiste en el apoderamiento, por el Estado, de todos los bienes de una persona, sin compensación alguna a favor de ésta, apoderamiento realizado a título de supuesta sanción al comportamiento o conducta del titular de los bienes confiscados, pero que en realidad se realiza a título de represalia o venganza (Sentencia de 6-IX-1999, Inc. 23-1998). En el segundo sentido -más adecuado-, no se limita a los casos de desapoderamiento de la totalidad o de una parte sustancial de los bienes de una persona, sino que se aplica a todo acto que altere un derecho patrimonial de forma arbitraria.

      3. En la práctica, la función social de la propiedad y el mecanismo expropiatorio podrían confundirse, por lo que es necesario establecer claramente sus diferencias. En primer lugar, hay que constatar que la naturaleza jurídica de las figuras en análisis es diferente: por un lado, la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, y por el otro, la expropiación es una limitación externa al derecho en cuestión.

         En segundo lugar, la función social difiere de la expropiación en que aquélla se refiere a una categoría de bienes genéricamente -v. gr., lotificaciones o inmuebles rústicos- , y no da derecho a indemnización alguna. En cambio, la expropiación conlleva un sacrificio especial, singular y concreto, que supone un tratamiento desigual respecto a otros titulares de la misma categoría de bienes, y por ello, sí otorga el derecho a una indemnización.

         Por otro lado, a diferencia de la función social, la expropiación no está recogida en una norma con estructura de principio, sino de regla, es decir que el supuesto de hecho y su consecuencia jurídica están claramente delimitados. Al respecto, debe tenerse en cuenta que las reglas sólo nos proporcionan criterios para el comportamiento; en cambio, los principios establecen fines u objetivos del ordenamiento o de un sector de éste, por lo que son criterios para la concreción de las mismas reglas. En virtud de ello, la misma expropiación se fundamenta y debe interpretarse a la luz de la función social, como principio constitucional del orden socioeconómico -inherente al derecho de propiedad-. De igual forma y con igual importancia, la plena comprensión del mecanismo expropiatorio debe tomar en cuenta al bien común -uno de los valores propugnados por la Constitución-, que es el conjunto de condiciones materiales y espirituales necesarias para que cada individuo pueda realizarse en el marco de un orden justo (Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-1997).

         Pero, en última instancia, el deslinde de la función social y la expropiación debe partir del contenido esencial de la propiedad. Se ha dicho que ésta comprende una serie de facultades subjetivas que redundan en el beneficio privado que el bien reporta para su dueño. La función social, con miras al interés general, comprime esas facultades subjetivas, imponiendo obligaciones y deberes públicos, pero forma parte integrante del contenido esencial del derecho de propiedad. La expropiación, en cambio, es una limitación al derecho, que no sólo lo comprime, sino que priva a su titular de las facultades que aquél comprende. Es decir, cuando en la limitación pretendida por el legislador o en el caso concreto, el interés social deba prevalecer sobre el particular, la Constitución permite que se prive al propietario de sus facultades dominicales, pero eso sí, garantizando el valor económico del bien; lo que se concreta en la exigibilidad de una justa indemnización. Queda, entonces, intacto el contenido esencial del derecho, ya que el expropiado siempre percibe un beneficio privado del bien.

3. Habiéndose elaborado el marco teórico correspondiente, se pasará ahora a examinar el caso concreto. El análisis estará orientado a determinar si el art. 11 LECURESI viola los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn., tal como alega el demandante.

   1. La disposición impugnada prescribe -en lo que más interesa- que "se presume que la presentación a inscripción de una lotificación, fraccionamiento o similar, es suficiente manifestación de voluntad del titular para transferir el dominio al Estado o Municipio, según corresponda, de los bienes que pasarán a ser nacionales o municipales", y que "[l]a inscripción de dichos bienes se hará en forma provisional, por el plazo de un año, vencido el cual la inscripción se volverá definitiva...".

      Evidentemente, el precepto transcrito guarda relación con el derecho de propiedad, ya que prevé la transferencia a título gratuito de una porción de un inmueble por parte de un particular a favor del Estado o del Municipio. Cabe preguntarse si se trata de una concreción de la función social de la propiedad, de un mecanismo expropiatorio o de una confiscación -como argumenta el demandante-.

      La Asamblea Legislativa en su informe manifestó que "si bien es cierto que nuestra Constitución establece que se reconoce y garanti[za] el derecho a la propiedad privada en función social (...), la propiedad debe (...) compartirse para el uso y goce de los demás habitantes de la Nación". Más adelante, argumentó que "el derecho de propiedad no es absoluto, tampoco es exclusivo ni perpetuo (...). No es absoluto porque se encuentra limitado por la función social; ni exclusivo porque tiene restricciones y servidumbres públicas que afectan el goce o el uso de la propiedad. Así, las restricciones administrativas son las que 'se imponen en beneficio del público o de la colectividad. En principio, no son indemnizables, porque se estima que construyen condiciones de ejercicio del derecho de propiedad; no obstante, corresponde indemnizar al propietario si se hace aplicación torcida de las normas que establecen la restricción, o si tales normas son irrazonables, o si las restricciones causan daño". Se concluye, entonces, que de acuerdo con el órgano emisor del precepto impugnado, el art. 11 LECURESI no establece un instrumento expropiatorio ni confiscatorio, sino que una concreción de la función social de la propiedad.

      A continuación, se pasará a determinar, a la luz de los Considerandos anteriores, si la norma objeto de control efectivamente -como sostiene la Asamblea- es una simple manifestación de la función social o, por el contrario, si -como arguye el demandante- es una expropiación inconstitucional o una confiscación -privación arbitraria de la propiedad privada-.

   2. Aunque el art. 11 LECURESI utiliza diversos términos, tales como "presunción" o "manifestación de voluntad", básicamente lo que establece es una transferencia a título gratuito e irrevocable, a favor del Estado o del Municipio, de una porción del inmueble que se pretende lotificar, fraccionar o explotar comercialmente de una forma análoga. La norma no aclara cuál será el destino de la porción transferida. Sin embargo, puede reseñarse -a modo ilustrativo- que el art. 2 letra e) de la Ley de Urbanismo y Construcción (Decreto Legislativo n° 232, de 4-VI-1951, publicado en el Diario Oficial n° 107, tomo 151, correspondiente al 11-VI-1951) prevé que se destinará para "parques" y "jardines públicos" una fracción del terreno a urbanizar.

      No cabe duda que la disposición impugnada, de una forma u otra, se relaciona con la función social de la propiedad, ya que, al tiempo que el propietario explota su inmueble, se posibilita determinado beneficio colectivo del mismo. En efecto, por un lado, el dueño tiene una expectativa de lucro al presentar a inscripción su proyecto de urbanización, y por otro lado, con la transferencia gratuita de una parte del inmueble a favor del Estado se espera en el futuro beneficiar a la colectividad con determinadas obras. De otra parte, debe notarse que, independientemente del "porcentaje" del inmueble que pasa al Estado - cuestión que no forma parte de la confrontación internormativa-, siempre quedará una porción del inmueble al propietario.

      Puede decirse, entonces, que el art. 11 LECURESI conduce a un cierto equilibrio entre la ventaja que percibe el propietario y el beneficio colectivo que se deriva de la porción que ingresa al patrimonio público: el dueño del bien conserva su derecho -aunque sufra una disminución en su objeto-, y simultáneamente, se realiza la función social al cederse gratuitamente una fracción del inmueble al Estado o al Municipio -la que deberá respetar el porcentaje y destino establecidos en las disposiciones pertinentes-. Es cierto que la ventaja económica que el propietario obtiene del bien con la prescripción del art. 11 LECURESI disminuye; pero no es menos cierto que, sea cual sea la reducción de la ganancia, ésta nunca desaparecerá del todo. Sería absurdo, por otro lado, suponer que la disposición impugnada genere al propietario más perjuicios que beneficios.

      En definitiva, pues, el mecanismo elegido por el legislador -transferencia a título gratuito- permite que la utilidad privada que el dueño obtiene del bien subsista, o lo que es lo mismo, que el derecho de propiedad sobreviva. Por tanto, no puede argumentarse -como hace el actor- que el legislador estatuya encubiertamente una expropiación inconstitucional o una confiscación. Lo que sucede, simplemente, es que se "reduce" el objeto sobre el cual recae el derecho de propiedad, pero el contenido esencial de éste queda intacto.

      Se concluye, entonces, que la prescripción contenida en el art. 11 LECURESI es una concreción de la función social, porque lo único que se observa en la misma es una compresión del derecho, al tener el dueño la obligación de ceder al patrimonio público una fracción de su terreno por el interés colectivo que está en juego. No constituye ello, por tanto, un despojo arbitrario de la propiedad privada, ya que la disposición impugnada está encaminada a la satisfacción de un principio constitucional como es la función social. Consecuentemente, habrá que desestimar la pretensión del demandante, pues el art. 11 LECURESI respeta el contenido esencial del derecho de propiedad, que emana de los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn.

      Por tanto Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla:

   1. Declárase que en el art. 11 de la Ley de Creación de la Unidad del Registro Social de Inmuebles no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en violación a los arts. 2 inc. 1°, 103 y 106 Cn., pues dicha disposición respeta el contenido esencial del derecho de propiedad.

   2. N. la presente decisión a todos los sujetos procesales.

   3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---J. N.C.S.---J.E.A.---M.C.---F.R.G.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---M.A.M.G.---RUBRICADAS